KIO 4641/25
WYROK
Warszawa, 9 grudnia 2025 r.
Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie:
Przewodnicząca:Izabela Niedziałek-Bujak
Protokolant:
Rafał Komoń
po rozpoznaniu na rozprawie 4 grudnia 2025 r. w Warszawie odwołania wniesionego do Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej 27 października 2025 r. przez odwołującego – wykonawcę Eneris Surowce T.M. Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością, T.M., KRS 0001118151 w postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego – Gmina
Czerniewice
orzeka:
1Oddala odwołanie.
2Kosztami postępowania odwoławczego obciąża odwołującego – Eneris Surowce T.M. Sp. z o.o. i zalicza w poczet
kosztów postępowania odwoławczego 15.000 zł 00 gr. (piętnaście tysięcy złotych) wpisu.
Na orzeczenie - w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Zamówień Publicznych.
Przewodnicząca:………………………………
KIO 4641/25
Uzasadnie nie
W postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego – Gminę Czerniewice w trybie przetargu nieograniczonego na
odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych z terenu Gminy Czerniewice w okresie od 01.01.2026 r. do 31.12.2026
r . (nr postępowania: AI.271.14.2025.IP) ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej 16.10.2025 r., OJ S
199/2025, 680239-2025, wobec treści specyfikacji warunków zamówienia, wniesione zostało 27.10.2025 r. do Prezesa
Krajowej Izby Odwoławczej odwołanie wykonawcy Eneris Surowce T.M. Sp. z o.o. z/s w Tomaszowie Mazowieckim
(sygn. akt KIO 4641/25).
Odwołujący zarzucił zamawiającemu naruszenie:
1.Art. 99 ust. 1 ustawy PZP w zw. z art. 16 ustawy PZP, art. 134 ust. 1 pkt 4 i pkt 20 ustawy PZP, art. 431 ustawy PZP,
art. 433 pkt 2 i pkt 3 ustawy PZP, art. 8 ust. 1 ustawy PZP w zw. z art. 5 KC, art. 353[1] KC, art. 387 § 1 KC, art. 483 § 1
KC, art. 473 § 1 KC w zw. z art. 3b UCPG przez wprowadzenie do opisu przedmiotu zamówienia obowiązku osiągnięcia
poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, sankcjonowanego obowiązkiem
zapłaty kar umownych na wypadek ich nieosiągnięcia, bez uwzględnienia wymagań i okoliczności mogących mieć wpływ
na sporządzenie oferty (przeważający udział frakcji odpadów zmieszanych w strumieniu odpadów objętych przedmiotem
zamówienia, słaba jakość selektywnej zbiórki odpadów komunalnych „u źródła", sposób obliczania poziomów recyklingu,
rola Zamawiającego w gminnym systemie gospodarki odpadami, uwarunkowania rynkowe w zakresie recyklingu
odpadów, rygorystyczne wymogi jakościowe stawiane przez recyklerów, wprowadzenie systemy kaucyjnego), co
narusza zasady współżycia społecznego, równowagę stron umowy oraz zasady uczciwej konkurencji, zakładając
nadmiernie obciążenie wykonawcy ryzykiem kontraktowym w zakresie obowiązku osiągnięcia poziomu przygotowania do
ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w sytuacji, gdy ich osiągnięcie na poziomie oczekiwanym przez
Zamawiającego jest obiektywnie niemożliwe do spełnienia przez wykonawcę w toku realizacji przedmiotowej usługi, co
jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, w szczególności zasadą uczciwości kupieckiej, bowiem obciąża
wykonawcę odpowiedzialnością za nienależyte wykonanie umowy oraz ryzykiem kar umownych, których podstawa
nałożenia na wykonawcę może powstać nawet przy dochowaniu przez niego najwyższej staranności, z powodów
całkowicie od niego niezależnych;
2.Art. 99 ust. 1 ustawy PZP w zw. z art. 16 ustawy PZP, art. 134 ust. 1 pkt 4 i pkt 20 ustawy PZP, art. 431 ustawy PZP,
art. 433 pkt 2 i pkt 3 ustawy PZP, art. 8 ust. 1 ustawy PZP w zw. z art. 5 KC, art. 353[1] KC, art. 387 § 1 KC, art. 483 § 1
KC, art. 473 § 1 KC w zw. z art. 3b UCPG przez wprowadzenie do opisu przedmiotu zamówienia obowiązku osiągnięcia
poziomów nieprzekraczających poziomów składowania określonych w art. 3b ust. 2a ustawy UCPG (dalej: „poziomy
składowania”), sankcjonowanego obowiązkiem zapłaty kar umownych na wypadek ich nieosiągnięcia, bez
uwzględnienia wymagań i okoliczności mogących mieć wpływ na sporządzenie oferty (brak przepisów pozwalających na
jasne sprecyzowanie sposobu liczenia poziomów, przeważający udział frakcji odpadów zmieszanych w strumieniu
odpadów objętych przedmiotem zamówienia, słaba jakość selektywnej zbiórki odpadów komunalnych „u źródła"), co
narusza zasady współżycia społecznego, równowagę stron umowy oraz zasady uczciwej konkurencji, zakładając
nadmiernie obciążenie wykonawcy ryzykiem kontraktowym w zakresie obowiązku osiągnięcia poziomu składowania w
sytuacji, gdy ich osiągnięcie na poziomie oczekiwanym przez Zamawiającego jest obiektywnie niemożliwe do spełnienia
przez wykonawcę w toku realizacji przedmiotowej usługi, co jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, w
szczególności zasadą uczciwości kupieckiej, bowiem obciąża wykonawcę odpowiedzialnością za nienależyte wykonanie
umowy oraz ryzykiem kar umownych, których podstawa nałożenia na wykonawcę może powstać nawet przy
dochowaniu przez niego najwyższej staranności, z powodów całkowicie od niego niezależnych;
ewentualnie (w przypadku uznania zarzutu wskazanego w pkt 1 i 2 powyżej za niezasadny)
3.Naruszenie przepisu art. 433 pkt 2 i 3 ustawy PZP w zw. z art. 134 ust. 1 pkt 20 ustawy PZP w zw. z art. 8 ust. 1
ustawy PZP w z art. 353(1) KC oraz art. 5 KC w zw. z art. 483 § 1 KC poprzez zastrzeżenie na rzecz Zamawiającego
kar umownych za nieosiągnięcie przez wykonawcę poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów
komunalnych oraz składowani w § 13 ust. 2 pkt 3) Projektowanych postanowieniach umownych – dalej „PPU”, w
wysokości rażąco wygórowanej, nieuwzględniającej faktu, że na osiągnięcie tych poziomów mają wpływ nie tylko
działania wykonawcy, ale także (a wręcz przede wszystkim) działania Zamawiającego, jak również że jest to uzależnione
od jakości zbiórki odpadów u „źródła” (przez właścicieli nieruchomości), a także od uwarunkowań rynkowych (w
szczególności od popytu na „surowce”, czyli wąską grupę odpadów nadających się do recyklingu, które wliczane są do
poziomów recyklingu – o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia odwołania) i realnych możliwości przekazania do
recyklingu odebranych przez wykonawcę odpadów. Nałożenie takiej, stanowi nadużycie prawa podmiotowego
Zamawiającego do kształtowania postanowień umownych i jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, gdyż
stanowi przerzucenie odpowiedzialności administracyjna prawnej jaka został nałożona za Zmawiającego wprost na
wykonawcę w postaci kar umownych, co oznacza, że kara zastrzeżona w PPU obejmuje w zasadzie karę za działania
Zamawiającego;
Wskazując na powyższe wnoszę o nakazanie Zamawiającemu dokonanie modyfikacji SWZ poprzez:
1.wykreślenie obowiązku osiągnięcia poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów
komunalnych oraz składowania,
2.wykreślenia kary umownej za nieosiągnięcie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów
komunalnych.
Odwołujący skierował do KIO pismo procesowe z 1.12.2025 r. zawierające zmianę żądania pierwotnie wskazanego w
odwołaniu na: unieważnienie postępowania na podstawie art. 255 pkt 6 Ustawy, jako obarczonego niemożliwą do
usunięcia wadą, która uniemożliwia zawarcie niepodlegającej unieważnieniu umowy w sprawie zamówienia publicznego.
W uzasadnieniu tego wniosku wskazał na dokonane w dniu 27.11.2025 r. otwarcie ofert, co stoi na przeszkodzie
uwzględnienia pierwotnego żądania i nakazania dokonania zmiany treści SW Z w sposób wpływający na wycenę ofert.
Nie zachodzą też podstawy do umorzenia postępowania, ponieważ zarzuty odwołania pozostają nadal aktualne, gdyż
treść dokumentów zamówienia nie uległa zmianie. Nie można zatem uznać, że samo odwołanie stało się
bezprzedmiotowe.
Zamawiający złożył odpowiedź na odwołanie wnosząc o jego oddalenie (pismo z 04.12.2025 r.). W uzasadnieniu
zamawiający nie zgodził się z zasadniczym twierdzeniem odwołującego, że wykonawca realizujący zamówienie w
zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów z terenu gminy nie ma w zasadzie żadnego wpływu na wartość
recyklingu tych odpadów i na możliwość osiągnięcia odpowiednich limitów przez gminę. W kontrze do tego argumentu
zamawiający podniósł, że to wykonawca przekazuje odpady do instalacji i od niego zależy kiedy to nastąpi, w jakiej ilości i
jak zostaną posegregowane i przygotowane do recyklingu. W sytuacji gdy odpady leżą na placu, niesegregowane,
oczywistym jest, że wraz z upływem czasu ich przydatność do recyklingu się zmniejsza (zabrudzenie, dalsza
degeneracja, jak np. w przypadku plastiku wystawionego na warunki atmosferyczne). To również wykonawca zawiera
umowę z instalacją, na co gmina nie ma żadnego wpływu, co również odnieść należy do efektywności i prawidłowości
recyklingu odpadów w instalacji. Prawidłowa segregacja odpadów przez mieszkańców nie będzie miała przełożenia na
poziom recyklingu w sytuacji gdy odpady nie są przekazywane w odpowiednie miejsce i w odpowiednim czasie.
Zamawiający załączył sprawozdanie W.G. z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2024
r., z którego wynika, że odebrano łącznie 217,12 ton odpadów, a recyklingowi poddano 144,8334 tony, a więc niemal 67%
odpadów odebranych. Zamawiający nie zgadza się również z twierdzeniem, że warunki zamówienia prowadzić miałyby
do zawarcia umowy, która nakłada na wykonawcę świadczenie niemożliwe. O świadczeniu niemożliwym można mówić
wtedy gdy przy zachowaniu należytej staranności przez stronę umowy, obiektywnie nie jest możliwe spełnienie jej
warunków, a więc wykonanie zobowiązania. Przyjęcie perspektywy wykonawcy zwalniałoby go z jakiejkolwiek
odpowiedzialności za zagospodarowanie odpadów, a jego rola sprowadzałby się wyłącznie do odbioru i przewiezienia ich
w wybrane miejsce. Przy zachowaniu należytej staranności przez wykonawcę możliwe są również do osiągnięcia
odpowiednie poziomy recyklingu, przy czym bez jego współpracy i należytego działania jest to w ogóle niemożliwe.
Zamawiający podkreśli, że nałożenie kar umownych jest zawsze obarczone ścisłymi warunkami, a w sytuacji należytej
staranności wykonawcy, nawet przy nieosiągnięciu poziomów recyklingu istnieje możliwość ich miarkowania lub
odstąpienia od ich nałożenia.
Stanowisko Izby
Do rozpoznania odwołania zastosowanie znajdowały przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych obowiązujące w
dacie wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 1320 ze zm.), dalej jako
Ustawa.
Rozpoznając odwołanie Izba miała na uwadze stan faktyczny ustalony w oparciu o dokumentację postępowania złożoną
do akt sprawy, a także stanowiska prezentowane ustnie na rozprawie i w pismach procesowych.
W poczet materiału dowodowego włączona została dokumentacja postępowania przekazana przez zamawiającego oraz
dowody złożone do czasu zamknięcia rozprawy.
Izba ustaliła i zważyła.
Zamawiający prowadzi postępowanie na wybór wykonawcy usługi odbioru i zagospodarowania stałych odpadów
komunalnych z terenu Gminy Czerniewice od:
- właścicieli nieruchomości zamieszkałych;
- nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjnowypoczynkowe;
- właścicieli nieruchomości wielolokalowych;
- Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych (PSZOK).
Zgodnie z pkt 4.3 swz w ramach OPZ zamawiający wskazał:Osiągnięcie w okresie od 01.01.2026 r. do 31.12.2026 r.,
odpowiednich poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych oraz ograniczenia masy
odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania, zgodnie z art. 3b i 3c ustawy z dnia 13
września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2025 r., poz. 733), oraz Planem Gospodarki
Odpadami Województwa Łódzkiego na lata 2025-2030 z uwzględnieniem lat 2031-2036.
W załączniku nr 1 do swz (opis przedmiotu zamówienia) zamawiający powtórzył wymóg dotyczący poziomów
przygotowania po ponownego użycia i recyklingu oraz składowania (pkt 1.1.3 i 9.6).
Zgodnie z pkt 10.2 OPZ na wykonawcę nałożony został obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w
odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów:
- przygotowania do ponownego użycia i recyklingu 56% wagowo;
- ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania zgodnie z
rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2017 r. w sprawie poziomów ograniczenia składowania masy
odpadów komunalnych ulegających biodegradacji oraz określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 3c ust. 2
pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2025 r., poz. 733);
- nie przekraczać poziomów składowania 30% wagowo – za każdy rok w latach 2025-2029 określonych w art. 3b ust. 2a
ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2025 r., poz. 733).
Zamawiający określił szacowane ilości odpadów w 2026 r. oraz wskazał ilości odpadów odebranych w roku 2024 i 2025.
Z odebranych ilości w roku 2024 – 959,5080 Mg udział niesegregowanych odpadów komunalnych wyniósł – 589,8200 Mg.
W roku 2025 łączna masa odpadów odebrany wyniosła - 621,2814 Mg, w tym odpady niesegregowane – 330,3600 Mg. W
roku 2026 r. szacowana ilość odpadów łącznie wynosi – 970,100 Mg, w tym odpady niesegregowane – 530,0000 Mg.
Częstotliwość i zasady odbioru opisane zostały w pkt 7 OPZ ze wskazaniem odbiorów poszczególnych frakcji: co
najmniej raz na cztery tygodnie (odpady niesegregowane i bioodpady, papier, tektura, metale, tworzywa sztuczne, szkło,
popiół, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, odpady opakowaniowe wielomateriałowe) i co najmniej raz w roku
(opony, meble i inne odpady wielogabarytowe (pkt 7.2.1 OPZ). Odbiór odpadów realizowany ma być zgodnie z
harmonogramem odbiorów, który opracuje wykonawca (pkt 7.9 OPZ).
We wzorze umowy (załącznik 2 do swz) zamawiający w par. 7 ust. 2 powtórzył wymagania z OPZ dotyczące poziomów
recyklingu i składowania. W par. 13 ust. 3 wzoru umowy określone zostały kary umowne, w tym za nie osiągnięcie przez
Wykonawcę poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych określonych w § 7 ust. 2 w
wysokości obliczonej przez zamawiającego zgodnie rozporządzeniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia
2021 r. w sprawie sposobu obliczenia poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych,
oraz z obwieszczeniem ministra klimatu i środowiska z dnia 6 sierpnia 2025 r. w sprawie wysokości stawek opłat za
korzystanie ze środowiska na rok 2026.
W roku 2024 r. usługę na rzecz zamawiającego świadczył odwołujący na podstawie wyników przetargu i złożonej oferty.
Odwołujący złożył ofertę również w obecnej procedurze przetargowej (zamawiający nie przesunął terminu składania ofert
w związku z wniesionym odwołaniem). W postępowaniu złożone zostały dwie oferty: Zakład Gospodarki WodnoKanalizacyjnej w Tomaszowie Mazowieckim (1.196.954,51 zł brutto) oraz ENERIS Surowce T.M. Sp. z o.o.
(1.199.259,00 zł brutto).
W pkt 4 formularza ofertowego odwołujący wskazał instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, w tym m.in.
instalację własną.
Na rozprawie zamawiający złożył:
- sprawozdanie W.G. z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2024 r.;
- protokół kontroli z 09.11.2023 r. przedsiębiorstwa ZGO AQAURIUM sp. z o.o. – podmiotu odbierającego odpady
komunalne od właścicieli nieruchomości – zgodnie z pkt VI. Przedsiębiorstwo jako instalacja komunalna bezpośrednio nie
odbiera odpadów. Przyjmuje jedynie odpady komunalne od mieszkańców przez firmy wykonujące usługi w tym zakresie;
- sprawozdanie podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za 2024 r. – ENERIS Surowce
Usługi S.A.
Do odwołania załączone zostały:
- analiza stanu gospodarki odpadami na terenie Gminy Czerniewice za 2024 r.
- stanowisko Polskiej Izby Gospodarki Odpadami w sprawie poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu
odpadów komunalnych z 25.04.2025 r.
Odwołujący skierował za pismem procesowym dalsze dowody, tj. raporty NIK, informacje GUS, krajowy plan gospodarki
odpadami, materiał z forum dotyczącego rynku recyklingu, materiały informacje dotyczące recyklingu odpadów i spalarni.
Izba oddala odwołanie.
Należy podkreślić, że rozstrzygając o zasadności podniesionych zarzutów Izba uwzględniła okoliczności mające
bezpośrednie odniesienie do przedmiotu świadczenia, jakim jest objęta usługa odbioru i zagospodarowania odpadów
komunalnych z terenu Gminy Czerniewice. Izba pominęła szereg okoliczności podniesionych w odwołaniu i
przedstawionych dowodów, które miały wyłącznie odniesienie do gospodarki odpadami jako ogólnego krajowego systemu
i jego problemów. W ocenie Izby ogólne twierdzenia co do skali problemów, z jakimi wiąże się dochowanie nałożonych
na gminy poziomów recyklingu odpadów i ich składowania, jak również powoływane szeroko orzecznictwo, nie miały
decydującego wpływu na ustalenie, czy postanowienia umowy regulujące obowiązki wykonawcy i jego odpowiedzialność
kontraktową naruszają przepisy Ustawy. Ocena ta odniesiona musi być bowiem do przedmiotu umowy, który
ograniczony jest do świadczenia związanego z odbiorem odpadów komunalnych z terenu Gminy Czerniewice. W tym
zakresie uzasadnienie zarzutów w przeważającej części sprowadzało się do opisu gospodarki odpadami i znaczenia
czynników, jakie mogą wpływać na uzyskiwane poziomy recyklingu oraz składowania. Argumenty jakie wprost miałyby
odniesienie do przedmiotu świadczenia sprowadzały się wyłącznie do przedstawienia wyników „Analizy stanu gospodarki
odpadami komunalnymi na terenie gminy Czerniewice za rok 2024” (dalej „Analiza”), opracowanej przez zamawiającego,
w 2024 r. i wskaźnika - 63.51 % odebranych odpadów komunalnych w Czerniewicach, jakie stanowiły niesegregowane
(zmieszane) odpady komunalne o kodzie 20 03 01 i stwierdzenia, że „odpady wysegregowane z odpadów zmieszanych
co do zasady nie nadają się do recyklingu”. Odwołujący wskazał, że:
„skoro ponad 63% odpadów stanowią odpady zmieszane, a poziom recyklingu za 2024 r. wyniósł 25,41%, nie sposób
oczekiwać, że przy podobnym poziomie udziału odpadów zmieszanych, podobnych możliwościach instalacji i
podobnych warunkach rynkowych, poziom ten wzrośnie do 56% - czyli dwukrotnie. Dalej odwołujący wskazując na
instalacje, do których w 2024 r. były kierowane zmieszane odpady komunalne odebrane z terenów gminy Czerniewice,
podkreślał, że nie jest też możliwe przekazanie odpadów do innych, znaczenie bardziej zaawansowanych
technologicznie instalacji z uwagi na to, że ich moce przerobowe są zajęte w ramach innych umów. W związku z tym na
terenie obszaru, na którym położona jest gmina Czerniewice nie ma też realnego wpływu na wybór miejsca
zagospodarowania odpadów. W odniesieniu do wskaźników składowania odwołujący wyłącznie wskazał na poziom z
„Analizy” dla gminy Czerniewice za 2024 r. – 44,92%.
Odnosząc się do tak przedstawionego uzasadnienia Izba uznała, że odwołujący nie wykazał aby zapisy dokumentacji
postępowania w zakresie, w jakim nałożony został na wykonawcę obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym
w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych, poziomów przygotowania do ponownego użycia
i recyklingu oraz poziomów składowania, prowadziły do nałożenia świadczenia niemożliwego do spełnienia, jak również
pozbawiały podstaw do nałożenia odpowiedzialności kontraktowej na wykonawcę.
Izba nie zgadza się co do ogólnego twierdzenia wielokrotnie podkreślanego w odwołaniu i w samych zarzutach, że
wykonawca realizujący świadczenie odbioru i zagospodarowania odpadów nie ma wpływu na poziom przygotowania
odpadów do recyklingu, a w konsekwencji na uzyskiwane poziomy recyklingu odpadów i składowania. Czynności jakie są
jego udziałem mają niewątpliwie znaczenie dla całego systemu gospodarki odpadami, gdyż stanowią jeden z elementów
procesów, których finalnym efektem jest zagospodarowanie odpadów. Słusznie zamawiający wskazał, że od wykonawcy
zależy nie tylko przekazanie odpadów, czy to do miejsca składowania, czy też instalacji, ale ich przekazanie we
właściwym czasie i stanie (jako odpady posegregowane). Nie można bowiem ograniczyć świadczenia wyłącznie do
odbioru odpadów zmieszanych i ich dalszego zagospodarowania, chociaż należy przyznać, że jest to ten element
świadczenia, którego efektywność pod względem poziomów recyklingu i składowania jest najtrudniejsza do osiągnięcia,
a ich udział w ogólnej masie odpadów odbieranych jest przeważający. Sam odwołujący podkreślając znaczenie, jakie dla
stanu odpadów (nawet posegregowanych) ma czas ich odbioru, przerzucał na zamawiającego odpowiedzialność za
właściwą organizację odbioru. Nie ma to jednak potwierdzenia w zapisach umowy, w których określona przez
zamawiającego częstotliwość odbioru wyznaczała częstotliwość nie mniejszą niż, co oznacza, że wykonawca
odpowiedzialny za opracowanie harmonogramu może odbierać odpady częściej, tak aby ich stan nie ulegał pogorszeniu
w związku z warunkami atmosferycznymi, co istotnie może wpływać na uzyskiwany finalnie poziom recyklingu. Ma to
oczywiście przełożenie na koszty świadczenia i zapewne składnia do ich ograniczania, tak aby oferta była najniższa
cenowo. Jest to jednak jeden z czynników, za które odpowiada wykonawca i przyjmuje tym samym odpowiedzialność za
ryzyko utraty części odpadów, które mogłyby być poddane procesom odzysku. Nie można również umniejszać
znaczenia, jakie ma sposób postępowania z odpadami od momentu odebrania do ich przekazania do właściwej
instalacji. Z praktyki i wiedzy powszechnej wiadomo, że zamawiający wymagają monitoringu pojazdów, tak aby móc
prześledzić trasę i to co dzieje się z odbieranymi odpadami. Działania te podyktowane są potrzebą kontroli wykonawcy i
ograniczania działań sprzecznych z zasadami gospodarki odpadami i uczciwymi praktykami, tj. mieszania odpadów
posegregowanych, mieszania odpadów odbieranych z różnych terenów gmin i przekazywanych jako odpad odebrany z
terenu jednej gminy. Również na rozprawie odwołujący podważając argumenty zamawiającego związane z wyborem
instalacji, z którą wykonawca zawiera umowę wskazywał jednocześnie, że poziom recyklingu w instalacji jest
uzależniony od jakości odpadu odebranego i przekazanego, a ta jest również powiązana z częstotliwością odbioru
odpadów od mieszkańców.
Izba nie zgadza się również z twierdzeniem, że nałożone na wykonawcę obowiązki w zakresie właściwego
przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów prowadzić miałyby do zwolnienia z odpowiedzialności
mieszkańców za brak należytej segregacji odpadów, jak również samej gminy z obowiązków jakie ciążą na niej w
zakresie gospodarki odpadami komunalnymi. Umowa w sprawie zamówienia publicznego ma wyłącznie związek z
czynnościami, jakie powierzone zostają wykonawcy zamówienia publicznego, co ma odzwierciedlenie w treści swz,
gdzie zamawiający wprost odnosi się do masy odpadów odebranych przez samego wykonawcę, nakładając na niego w
tym zakresie obowiązki. Jako podmiot świadczący usługę nie tylko odbioru ale i zagospodarowania powinien być
odpowiedzialny za działania jakie są jego udziałem, a które mają znaczenie dla gospodarki odpadami, w czym nie
uczestniczą już ani mieszkańcy, ani gmina. Uwzględnienie żądań odwołującego faktycznie oznaczałoby zwolnienie go z
takiej odpowiedzialności.
Izba uznała, że samo przedstawienie wniosków z „Analizy” za 2024 r. nie dostarczało pełnego obrazu danych, które
pozwoliłyby na ustalenie, że wykonanie świadczenia zgodnie z przepisami właściwymi jest obiektywnie niemożliwe.
Należy przy tym podkreślić, że odwołujący przyznał na rozprawie, że realizował na rzecz zamawiającego umowę w 2024
r. w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych, a tym samym powinien móc przedstawić więcej
danych, które uwzględniałyby nie tylko udział i znaczenie odebranych odpadów zmieszanych w uzyskaniu wskaźników
opisanych w dokumentach zamówienia. Wykonawca potwierdził również, że realizując umowę przy tych samych
zapisach dotyczących kar umownych za brak osiągnięcia poziomów recyklingu i składowania, nie miał naliczonych kar
umownych, chociaż poziomy te nie zostały osiągnięte.
Należy podkreślić, że to nie tylko frakcja odpadów zmieszanych ma znaczenie, gdyż dla ustalenia poziomów należałoby
ocenić całość odebranych odpadów komunalnych. Jak wynika z treści oferty odwołującego złożonej w tym postępowaniu
odwołujący wskazał dla części frakcji odpadów własną instalację do przetwarzania, co również ma istotne znaczenie, dla
dokonania pełnej i pogłębionej oceny faktycznej. Jak wynika bowiem z dowodu przedstawionego przez zamawiającego –
sprawozdanie wójta gminy za 2024 r., w instalacjach do przetwarzania odpadów, do których skierowane zostały odpady
odebrane i zebrane z terenu gminy, uzyskano wskaźnik przygotowania do ponownego użycia i poddania recyklingowi
niemal 67% odpadów odebranych (Dział VIII tabela A).
Powyższe wskazuje zatem, że dla oceny możliwości świadczenia zgodnego z wymaganiami ustawy nie jest
wystarczające wyłącznie odniesienie się do masy odpadów zmieszanych. Należy również podkreślić znaczenie, jakie
ma fakt złożenia oferty przez odwołującego w cenie zbliżonej do oferty najtańszej, co również prowadzić może do
wniosku, że wykonawca był wstanie skalkulować ewentualne ryzyka i koszty realizacji świadczenia tak aby podołać
obowiązkom określonym w dokumentacji postępowania. Wartym odnotowania jest również fakt, że obecny poziom cen
usługi w stosunku do okresu świadczenia w roku 2025 r. nie odbiega znacząco. Zamawiający przedstawił ofertę ZGW K
w Tomaszowie Mazowieckim sp. z o.o., w której wyceniono świadczenie na kwotę 1.192.978,93 zł, a więc niecałe 4 tyś
zł. mniej niż w obecnym postępowaniu (oferta najkorzystniejsza) oraz niecałe 7 tyś zł. mniej niż w ofercie odwołującego
(w skali całego okresu 12 miesięcy świadczenia). Należy zatem zastanowić się, czy zwalnianie wykonawców (do czego
dąży odwołujący) z odpowiedzialności za brak osiągnięcia poziomów narzucanych przez ustawodawcę jest kierunkiem
właściwym z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu ustawowego. Z powołanego przez odwołującego uzasadnienia
wyroku Sądu Zamówień Publicznych z 15.10.2025 r., sygn. XXIII Zs 101/25 taki wniosek nie płynie. Przeciwnie Sąd
wskazuje, że nie ma przeszkód, aby nałożyć na wykonawcę obowiązek na tym samym poziomie co obowiązuje gminę
zgodnie z przepisami u.c.p.g, a nawet na wyższym – o ile takie świadczenie jest możliwe do zrealizowania przez
wykonawcę.
Ocena natomiast skutków, jakie dla wykonawcy mogą mieć przekroczenia norm narzuconych przepisami ustawy o
utrzymaniu czystości i porządku w gminach, należy oceniać wyłącznie w kategorii odpowiedzialności kontraktowej, której
podstawą są zasady ogólne, w tym zasada winy. Odwołujący przyznał, że realizując umowę w 2024 r. nie był obciążony
karami umownymi (przy analogicznych zapisach). Stąd Izba uznała, że przedstawiona wykładnia zapisów umowy, w
części w jakiej dotyczy par. 13 ust. 3 umowy i sposobu obliczenia kary za nieosiągnięcie poziomów była nieprawidłowa.
Wykonawca wskazywał bowiem, że do wyliczenia kary brane miałyby być wyłącznie poziomy przygotowania do
ponownego użycia i recyklingu uzyskane z masy odpadów odebranych przez wykonawcę, co odbiega od zasad liczenia
opisanych w rozporządzeniu, do którego odwołuje się zamawiający. W ocenie Izby zapisy umowy nie modyfikują
sposobu, jaki dotyczy nałożenia kary finansowej na zamawiającego, co uwzględnia pełną analizę poziomów odzysku, na
co wpływ mają również pozostałe elementy gospodarki odpadami komunalnymi, które zgodnie z oświadczeniami również
odwołującego pozwalają podnieść wskaźniki (np. system kaucyjny, czy też PSZOK).
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku na podstawie art. 575 Ustawy Prawa zamówień publicznych
oraz w oparciu o przepisy § 5 ust. 2 w zw. z § 8 ust. 2 poz. 2437).
Izba zaliczyła do kosztów postępowania wpis w wysokości 15.000 zł. i obciążyła nimi w całości odwołującego. Izba nie
uwzględniła wniosku pełnomocnika zamawiającego o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego według norm
przepisanych (odpowiedź na odwołanie). Koszty wynagrodzenia pełnomocnika, podobnie jak inne uzasadnione koszty
strony, aby mogły być zasądzone powinny być wykazane rachunkiem złożonym do czasu zamknięcia rozprawy, zgodnie
z § 5 pkt 2 rozporząądzenia.
Przewodnicząca:.……………………..….