Wyrok III ARN 26/94

Wyrok z dnia 7 lipca 1994 r.

III ARN 26/94

1. W myśl art. 146 § 2 k.p.a. - mimo istnienia podstaw wznowienia pos-

tępowania przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. - nie uchyla się decyzji, jeżeli w

wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowia-

dająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie takie jest dopusz-

czalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie

całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych

podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa.

2. W sytuacji, gdy wnioski dowodowe i twierdzenia stron nie zostały uwz-

ględnione i gdy tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodo-

wy, nie można przyjąć, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w

podaniu w wznowienie postępowania.

Przewodniczący SSN: Walery Masewicz, Sędziowie SN: Antoni Filcek, Jerzy

Kwaśniewski, Kazimierz Jaśkowski, Jadwiga Skibińska-Adamowicz (sprawozdawca),

Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po rozpoz-

naniu w dniu 7 lipca 1994 r. sprawy ze skarg: Haliny B., Mieczysława W., Tadeusza K.,

Czesława T., Jana K., Władysława S., Janusza K., Agnieszki C., Gabriela J., Jana K.,

Aleksandra G., Łucji M., Krzysztofa K., Janiny W., Wojciecha C., Władysława S.,

Edwarda P., Mieczysława G., Mieczysławy F., Kaliksta P., Władysława A., Zdzisława S.,

Dariusza S., Ewy K., Stanisława B., Stefana K., Jerzego J. i Włodzimierza P. na

decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym w W. z dnia 8 stycznia

1993 r., [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i

Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w W. z dnia 29 grudnia 1989 r., [...]

przekazującej w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "B." w W. grunt

zabudowany, położony w W. przy ul. K. o łącznej powierzchni 5558 m

2

na skutek

rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich [...] od wyroku Naczelnego Sądu

Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 18 października 1993 r.,

[...]

1. u c h y l i ł zaskarżony wyrok,

2. u c h y l i ł zaskarżoną decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku

Samorządowym w W. z dnia 8 stycznia 1993 r. [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezy-

denta Miasta W. z dnia 20 listopada 1992 r., [...] i zasądził od Kolegium Odwoławczego

przy Sejmiku Samorządowym w W. na rzecz skarżących po 50.000 zł (pięćdziesiąt

tysięcy złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem

Administracyjnym, a ponadto na rzecz Włodzimierza P. kwotę 2.000.000 zł (dwa miliony

złotych).

U z a s a d n i e n i e

W 1968 r. na gruntach państwowych położonych przy ulicy K. w W. został wy-

budowany zespół 35 bloków garażowych. Inwestycja ta została wykonana na zlecenie i

koszt przyszłych posiadaczy garaży, którym w 1970 r. Prezydium Dzielnicowej Rady

Narodowej W.-F. wydało decyzje o przydziale garaży na czas nie określony.

W dniu 10 lipca 1989 r. część użytkowników garaży wystąpiła do Urzędu

Dzielnicowego w W. z wnioskami o sprzedanie im wymienionych garaży i przekazanie

w użytkowanie wieczyste gruntów, na których garaże zostały wzniesione. Urząd

Dzielnicowy nie załatwił tego wniosku, lecz w dniu 19 lipca 1989 r. przekazał go według

właściwości Dzielnicowemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych - [...] w W.

W dniu 17 października 1989 r. do Urzędu Miasta-Wydział Geodezji i Gospodarki

Gruntami w W. posiadacze garaży złożyli wnioski o oddanie w użytkowanie wieczyste

gruntu i sprzedaż garaży powołując się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z

dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w

użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i

rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedawanymi nieruchomościami

(jednolity tekst: Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 75). Wnioski te pozostały bez odpowiedzi.

W dniu 20 grudnia 1990 r. zainteresowane osoby złożyły ponowne wnioski do

Urzędu Miasta-Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami w W. o przekazanie w użyt-

kowanie wieczyste gruntów, na których zostały wybudowane garaże, a także o nieod-

płatne przekazanie garaży na własność - z powołaniem się na art. 8 ustawy z dnia 20

września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 64).

Pismami z dnia 2 kwietnia 1991 r. Urząd Miasta poinformował zainteresowanych,

że ich wnioski będą rozpatrywane "po wywieszeniu stosownych zawiadomień o ich

sprzedaży na wykazie w siedzibie gminy". Jednak do rozpoznania tych wniosków i

wydania stosownych decyzji nie doszło. Okazało się zaś, że w dniu 29 grudnia 1989 r.

Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w W. wydał

decyzję, którą przekazał na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "B." w W. w użytkowanie

wieczyste na 99 lat grunty położone przy ulicy K. w W. Dla tych gruntów w dniu 6

listopada 1990 r. została założona księga wieczysta nr 91157 z wpisem Skarbu

Państwa jako właściciela, a w dniu 21 listopada 1990 r. została sporządzona umowa

notarialna o oddaniu wymienionej Spółdzielni w użytkowanie wieczyste nieruchomości

przy ulicy K. w W. Jednocześnie wymieniona decyzja zawierała postanowienie o

przekazaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "odpłatnie do rozbiórki zespołu 35 boksów

garażowych oraz pawilonu handlowego..." za zapłatą kwoty 4.903.000 zł jako wartości

materiałów uzyskanych z rozbiórki.

Pismami z dnia 14 maja 1991 r. Urząd Miejski w W. zawiadomił użytkowników

garaży o swojej decyzji. Spowodowało to złożenie przez nich dnia 31 maja 1991 r.

wniosków o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego przekazania

Spółdzielni Mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste gruntów przy ulicy K., których

podstawę stanowił art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odpowiedzi na powyższe wnioski, pismem z dnia 27 czerwca 1991 r. Urząd

Miejski w W. poinformował, że postępowanie nie może być wznowione, gdyż

wnioskodawcy nie mają legitymacji do występowania z takim żądaniem, ponieważ nie

mogą być uznani za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W dniu 18 lipca 1991 r. zainteresowani złożyli skargę na odmowę wznowienia

postępowania administracyjnego do Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorzą-

dowym w W. Organ ten przy piśmie z dnia 3 września 1991 r. zwrócił akta sprawy i

jednocześnie wskazał, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze

decyzji, a organem właściwym do wydania stosownej decyzji [...] jest organ I instancji

(art. 150 § 1 k.p.a.).

W dniu 14 listopada 1991 r. Prezydent Miasta W. wydał decyzję o odmowie

wznowienia postępowania w sprawie nabycia terenu przy ulicy K. przez Spółdzielnię

Mieszkaniową "B." w W. Przyczyną powyższego stanowiska organu I instancji było

nieuznanie użytkowników garaży za stronę postępowania administracyjnego.

Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym w W. decyzją z dnia 8

stycznia 1992 r. uchyliło wymienioną wyżej decyzję i przekazało sprawę do ponownego

rozpoznania, stwierdzając w uzasadnieniu, że użytkownicy garaży mieli przymiot strony,

gdyż "mieli interes prawny, by kwestionować ustalenie, że plan zagospodarowania

przestrzennego przeznaczający sporny teren pod budownictwo mieszkaniowe istotnie

przesądza o konieczności wyburzenia garaży".

W dniu 20 listopada 1992 r. Prezydent Miasta W. na podstawie art. 146 § 2 i art.

151 § 2 k.p.a. - po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia 12 czerwca 1992

r. - stwierdził, że decyzja z dnia 29 grudnia 1989 r. w sprawie przekazania terenu

Spółdzielni Mieszkaniowej została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmówił jej

uchylenia, gdyż - jego zdaniem - "w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść

rozstrzygnięcie odpowiadające w istocie decyzji dotychczasowej". Lokalizacja budynku

mieszkalnego przy ulicy K. - zarówno w dniu wydania decyzji ustanawiającej

użytkowanie wieczyste gruntu na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "B.", jak i obecnie -

jest bowiem zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego, z zatwierdzonym planem realizacyjnym inwestycji i z decyzją Architekta

Miasta Nr [...] z dnia 8 marca 1989 r. o ustaleniu lokalizacji budynku mieszkalnego.

Dlatego też nie było przeszkód do zrealizowania zamierzeń Spółdzielni Mieszkaniowej i

do wydania decyzji z dnia 29 grudnia 1989 r. o ustanowieniu prawa wieczystego

użytkowania na jej rzecz. Według organu orzekającego plan zagospodarowania

przestrzennego zatwierdzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia 10

czerwca 1988 r. przeznaczył teren przy ulicy K. pod budownictwo mieszkaniowe. Tym

samym teren zajęty pod garaże nie mógł być umieszczony w wykazie podającym do

publicznej wiadomości nieruchomości przewidziane do oddania w użytkowanie

wieczyste i sprzedaży w trybie art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy, tj. osobom, które wzniosły

garaże.

W odwołaniu od powyższej decyzji użytkownicy garaży wnieśli o uchylenie tej

decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z zaleceniem przeprowadze-

nia dowodów w postaci: dokumentu zatwierdzającego lokalizację budowy garaży przy

ulicy K. wydanego w 1968 r. przez Architekta Dzielnicy W.-F. oraz pozwolenia na

budowę i wskazania lokalizacyjnego z dnia 31 grudnia 1987 r. [...] Urzędu Miejskiego w

W. (wraz z załącznikami), a także wniosków z dnia 17 października 1989 r. o odpłatne

przekazanie garaży wraz z użytkowaniem wieczystym gruntu.

Zdaniem odwołujących się art. 23 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w brzmieniu

ustalonym w tekście jednolitym (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74) dawał im nie tylko

możność nabycia w użytkowanie wieczyste działek zabudowanych garażami, ale

przewidywał ich pierwszeństwo w nabyciu ze względu na to, że odwołujący się garaże

te wybudowali, natomiast zgodność lokalizacji garaży z miejscowym planem

zagospodarowania przestrzennego mogła być wykazana dowodem z dokumentu

zatwierdzającego lokalizację budowy garaży z 1968 r. oraz pozwolenia na budowę.

Jednak organ orzekający I instancji dowodów tych nie przeprowadził. Gdy chodzi o plan

zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w

W. dnia 10 czerwca 1988 r., to miał on charakter ogólny i nie przewidywał budownictwa

mieszkaniowego przy ulicy K., lecz na terenie tego rejonu. Zatem przyjęcie w

zaskarżonej decyzji, że teren zabudowany garażami został przeznaczony tylko pod

budownictwo mieszkaniowe - nie ma potwierdzenia w dokumentach. Lokalizacja

budowy garaży z 1968 r. i pozwolenia na budowę były zgodne z planem zagospo-

darowania przestrzennego, a plan ten - w omawianym zakresie - nie uległ zmianom.

Lokalizacja nie miała też charakteru czasowego, lecz została wydana na czas

nieograniczony. W szczególności z wymienionego planu nie wynika, że teren przy ulicy

K. został przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe oraz że wybudowanie zespołu

garaży nastąpiło niezgodnie z tym planem.

Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym we Wrocławiu decyzją z

dnia 8 stycznia 1993 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu orzekającego II instancji zastosowanie przez organ orzekający I

instancji art. 146 § 2 k.p.a. było właściwe, gdyż ze względu na obowiązujące w sprawie

przepisy prawne uchylenie zaskarżonej decyzji (z dnia 29 grudnia 1989 r.) nie

doprowadziłoby do wydania innej decyzji niż dotychczasowa (zaskarżona).

Kolegium Odwoławcze podniosło w szczególności, iż w dacie podejmowania

zaskarżonej decyzji obowiązywał art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o

gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (według jednolitego tekstu z 1989

r., Dz. U. Nr 14, poz. 74), przewidujący dla osób fizycznych, które wzniosły garaże na

gruntach państwowych, przywilej w postaci prawa pierwszeństwa w nabyciu gruntów i

garaży w użytkowanie wieczyste. Szczegółowe zasady i tryb oddawania w użytkowanie

wieczyste gruntów, sprzedaży nieruchomości państwowych oraz sposobu zapłaty ceny

sprzedaży określiło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. (jednolity

tekst: Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 75), które w § 20 zobowiązało organy administracji

państwowej właściwości ogólnej stopnia podstawowego do ustalania wykazów działek

przeznaczonych do oddania w użytkowanie wieczyste i garaży. Wykazami tymi mogły

być objęte tylko działki, których przeznaczenie pod budowę domów i innych budynków,

w tym także garaży, było zgodne z miejscowymi planami zagospodarowania

przestrzennego. Ustalenie wykazów było warunkiem prawidłowości decyzji o oddaniu

działki w użytkowanie wieczyste, ale nie dotyczyło to gruntów oddawanych

spółdzielniom mieszkaniowym. Zatem kwestionowana decyzja z dnia 29 grudnia 1989 r.

o oddaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "B." terenu przy ulicy K. w wieczyste użytkowanie,

jest prawidłowa. Nie narusza ona także art. 23 ust. 5 ustawy, stanowiącego o prawie

pierwszeństwa w nabyciu działek w użytkowanie wieczyste przez osoby, które na tych

działkach wybudowały garaże, gdyż przedmiotowe działki nie zostały ujęte w wykazach

gruntów przewidzianych do oddania osobom fizycznym w użytkowanie wieczyste, a

tylko wówczas prawo pierwszeństwa mogło być realizowane. Ujęcie w wykazach

gruntów należało do organów administracji państwowej i stanowiło wyraz realizacji praw

właścicielskich.

Zatem - zdaniem Kolegium Odwoławczego - gdyby w postępowaniu administra-

cyjnym toczącym się w 1989 r. brały udział osoby zainteresowane, ich wnioski o odda-

nie gruntu i garaży w użytkowanie wieczyste, nie mogłyby być uwzględnione.

Na wskazaną wyżej decyzję złożyli skargi pełnomocnik Włodzimierza P., Jerzy

J., Józef K., Janusz K. oraz wspólną skargę Halina B. i 33 innych użytkowników garaży.

Zgłaszając wniosek o uchylenie decyzji organów orzekających obu instancji skarżący

podnieśli następujące okoliczności i argumenty:

- miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 10 czerwca 1988 r.

niczym się nie różni od planu obowiązującego w czasie wydania w 1968 r. decyzji

zezwalających na budowę garaży, jednak gdyby nawet założyć, że lokalizacja garaży

nie jest zgodna z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania

przestrzennego, to zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia

1992 r. (Dz. U. Nr 97, poz. 487) uprawnienia osób wymienionych w art. 23 ust. 5 ustawy

o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości do nabycia garażu i działki

gruntu nie są uzależnione od zgodności lokalizacji garażu z aktualnie obowiązującym

miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. jeżeli pozwolenie na budowę

garażu nie zawierało lokalizacji czasowej;

- lokalizacja (bezterminowa) garaży z 1968 r. jest zgodna z ówczesnym planem

ogólnym zagospodarowania przestrzennego, dlatego właśnie zostało wydane także

pozwolenie na budowę garaży; aktualizacja planu w 1988 r. nie wprowadziła żadnych

zmian w tym rejonie. gdyż przyjęcie w planie, że ten "rejon" miasta jest przeznaczony

pod "mieszkalnictwo (brutto)" nie oznacza, że budynek mieszkalny ma być wzniesiony

nie gdzie indziej, tylko przy ulicy K.;

- gdyby wnioski użytkowników garaży z dnia 17 października 1989 r. zostały

rozpoznane w terminie, nie doszłoby do wydania decyzji z dnia 29 grudnia 1989 r. o

oddaniu Spółdzielni Mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste terenu przy ulicy K., gdyż

art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. zapewniał osobom, które wzniosły na

podstawie pozwolenia na budowę garaże na gruntach państwowych, prawo

pierwszeństwa w nabyciu tych gruntów w użytkowanie wieczyste oraz garaży;

- fakt nieujęcia gruntu w wykazie działek przeznaczonych do oddania w użytko-

wanie wieczyste lub sprzedaży osobom fizycznym nie mógł spowodować niekorzystnej

decyzji, skoro art. 23 ust. 5 wymienionej ustawy jednoznacznie przewidywał prawo

pierwszeństwa w ich nabyciu przez osoby, które garaże wybudowały;

- gdyby w wyniku wznowienia postępowania nastąpiło uchylenie decyzji z dnia 29

grudnia 1989 r., to zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie

ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464)

postępowanie w sprawie powinno toczyć się na podstawie tej ustawy, co oznacza, że

oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nastąpiłoby w drodze umowy, zaś

postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe podlegałoby umorzeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 października 1993 r. oddalił

skargi. W szczególności Sąd ten podzielił pogląd organu orzekającego II instancji, iż

zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do zastosowania art. 146 § 2

k.p.a., czyli do odmowy uchylenia decyzji z dnia 29 grudnia 1989 r. mimo jej wydania z

naruszeniem prawa. Ze względu bowiem na ówczesny stan prawny wydanie innej niż ta

decyzji nie byłoby możliwe. Wprawdzie art. 23 ust. 5 ustawy zapewniał osobom, które

wybudowały garaże na gruntach państwowych, prawo pierwszeństwa w ich nabyciu w

użytkowanie wieczyste, ale § 20 rozporządzenia z dnia 16 września 1989 r. (Dz. U. Nr

14, poz. 75) zobowiązywał organy administracyjne do ustalania wykazów działek

przeznaczonych do oddania w użytkowanie wieczyste lub sprzedaży osobom fizycznym

na cele budowy domów mieszkalnych i budynków wymienionych w art. 23 ust. 1, art. 25

i art. 26 ust. 2 zabudowanych takimi domami lub budynkami, lecz z akt sprawy wynika,

że działki zabudowane garażami skarżących nie zostały ujęte w wykazach. Wobec tego

nie mogły być im też oddane w użytkowanie wieczyste. Ujęcie działek w wykazach

stanowi także warunek realizacji prawa pierwszeństwa.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł również, że możliwość nabycia garażu

na własność oraz otrzymanie gruntu w użytkowanie wieczyste przez osobę, która garaż

wybudowała, wprowadziła ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o

gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.),

jednak organy orzekające zobowiązane były uwzględniać stan prawny istniejący w

chwili wydania decyzji o oddaniu Spółdzielni Mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste

gruntu zabudowanego garażami przy ulicy K. W tej zaś dacie obowiązywały przepisy

art. 22 ust. 1 i art. 23 ust.1 lit. g ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce

gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu ustalonym w jednolitym tekście z

1989 r. (Dz. U. Nr 14, poz. 74), które pozwalały oddawać spółdzielniom mieszkaniowym

grunty państwowe w użytkowanie wieczyste, a osobom fizycznym oddawać w

użytkowanie wieczyste działki pod budowę garaży. Złożenie więc przez skarżących w

dniu 17 października 1989 r. wniosków o oddanie im gruntów w użytkowanie wieczyste

nie mogło mieć wpływu na załatwienie wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej o oddanie jej

działek w użytkowanie wieczyste.

Od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył rewizję nadzwyczajną

Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucając w niej temu wyrokowi:

1) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzyg-

nięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz naruszenie zasad tego postępo-

wania określonych w art. 7, 9 i 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a.;

2) dopuszczenie się uchybień procesowych mających wpływ na wynik sprawy,

spowodowanych naruszeniem zasad ustanowionych w art. 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1 i 79 §

2 k.p.a., a także pozbawienie skarżących możliwości obrony ich praw zagwaran-

towanych art. 10 § 1 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a., oraz

3) naruszenie zasady zaufania obywatela do prawa i zasady zaufania obywatela

do państwa, zawartych w art. 8 k.p.a.

W szczególności wnoszący rewizję nadzwyczajną podniósł, że decyzja z dnia 29

grudnia 1989 r. o przekazaniu na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "B." w W. w

użytkowanie wieczyste terenu zabudowanego garażami została wydana w postępo-

waniu bez udziału użytkowników garaży jako strony, chociaż niewątpliwie postępowanie

to i jego wynik dotyczyły ich interesu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie

rozważył jednak w sposób należyty tej okoliczności. Poza tym Sąd ten bezzasadnie

przyjął, że odmowa uchylenia powyższej decyzji, oparta na dyspozycji art. 146 § 2

k.p.a., była prawidłowa. Zgodnie bowiem z tym przepisem nieuchylenie decyzji mogłoby

nastąpić wówczas, gdyby miała zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie

decyzji dotychczasowej. Przewidywanie takie nie ma jednak podstaw, gdyż organ

administracyjny I instancji nie przeprowadził zgłoszonych przez skarżących dowodów

wskazujących na to, że nie musiała zapaść wyłącznie decyzja dla nich niekorzystna.

Przede wszystkim zaś zmiana ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości, która nastąpiła w ustawie z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o

gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 24, poz. 170)

umożliwiła osobom fizycznym nabycie na własność garaży wybudowanych z własnych

środków. Tak więc skarżący - przy przyznaniu im prawa pierwszeństwa - mogli stać się

właścicielami wybudowanych przez siebie garaży. Wprawdzie wymieniona ustawa

przewidywała możliwość odpłatnego nabycia garaży, co było niesprawiedliwe w

odniesieniu do osób, które te garaże wybudowały z własnych środków, jednak

ówczesny Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wystąpił oficjalnie z

pismem instrukcyjnym do wszystkich wojewodów i prezydentów miast zalecając

szczególną ostrożność w wypowiadaniu umów najmu garaży osobom, które te garaże

wybudowały z własnych środków. Ponadto organom administracji znany był fakt

prowadzenia prac nad dalszą nowelizacją ustawy o gospodarce gruntami i

wywłaszczaniu nieruchomości. Wymienione fakty były znane również Urzędowi Miasta

W., lecz zostały przezeń zignorowane.

Rewidujący podkreślił także, iż odmowa uchylenia decyzji z dnia 29 grudnia 1989

r. została oparta wyłącznie na dyspozycji art. 146 § 2 k.p.a., to znaczy na założeniu, że

przeprowadzenie wznowionego postępowania nie doprowadziłoby do wydania innej niż

wymieniona decyzji z uwagi na brak przesłanek przewidzianych w omawianej ustawie.

Jednak z drugiej strony - mimo żądań skarżących - organy orzekające nie uwzględniły

ich wniosków o przeprowadzenie dowodów zmierzających właśnie do wykazania, że

spełnione zostały warunki, od których zależało wydanie innej decyzji, takie zaś

stanowisko zaaprobował Naczelny Sąd Administracyjny, który uznał, że decyzje

organów orzekających są prawidłowe, chociaż organy te nie uwzględniły interesu

skarżących i nie przeprowadziły wnioskowanych przez nich dowodów.

Zdaniem wnoszącego rewizję nadzwyczajną wskazane wyżej postępowanie

rażąco narusza art. 7 i art. 8 k.p.a., jak również prawo do czynnego uczestnictwa osób

zainteresowanych w postępowaniu administracyjnym zagwarantowane w art. 10 k.p.a.

Przytaczając powyższe zarzuty i argumenty Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł

o uchylenie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz decyzji Kolegium

Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym w W. z dnia 8 stycznia 1993 r. i decyzji

Kierownika Wydziału Urzędu Miasta z dnia 29 grudnia 1989 r. i przekazanie sprawy

temu Urzędowi do ponownego rozpoznania.

Prokurator obecny na rozprawie przed Sądem Najwyższym wniósł o uwzględ-

nienie rewizji nadzwyczajnej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna jest zasadna, gdyż trafny jest podniesiony w niej zarzut,

że postępowanie administracyjne w sprawie we wszystkich jego fazach zawierało liczne

i poważne uchybienia, które doprowadziły do wydania przez organy orzekające decyzji

niezgodnych z prawem, a gdy chodzi o Naczelny Sąd Administracyjny - do wydania

wyroku rażąco naruszającego prawo.

Pomijając kwestię: - że wnioski użytkowników garaży o oddanie w wieczyste

użytkowanie gruntu zabudowanego garażami, a potem ich wnioski o nieodpłatne prze-

kazanie garaży na własność nie zostały rozpoznane w terminie określonym w art. 35 §

3 k.p.a., lecz z kilkunastomiesięcznym opóźnieniem - że organ orzekający I instancji nie

dopuścił skarżących do udziału w sprawie kwestionując ich prawo do występowania w

charakterze strony, mimo iż oczywisty był ich interes prawny w sprawie, której

przedmiotem było rozporządzenie nieruchomością, na której wnieśli garaże, - że po

wznowieniu postępowania, które nastąpiło postanowieniem z dnia 12 czerwca 1992 r.,

organ administracyjny zwlekał bez uzasadnionej przyczyny z wydaniem decyzji, tak iż

konieczna stała się skarga na bezczynność, która dopiero spowodowała wydanie dnia

20 listopada 1992 r. decyzji przez Prezydenta Miasta W. - przede wszystkim błędnie

został zastosowany w sprawie art. 146 § 2 k.p.a.

Z przepisów Działu II rozdziału 12 kodeksu postępowania administracyjnego (art.

145-153) wynika, że jeżeli wystąpią określone prawem zdarzenia, postępowanie w

sprawie zakończonej decyzją ostateczną podlega wznowieniu - organ administracyjny

wydaje wówczas postanowienie o wznowieniu (art. 149 § 1 k.p.a.). Między innymi

wznowienie postępowania następuje wtedy, gdy - tak jak w rozpoznawanej sprawie

-strona bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu (art. 145 § 1 k.p.a.).

Jednocześnie z art. 151 § 1 k.p.a. (w związku z art. 149 § 2 k.p.a.) wynika, że w toku

wznowionego postępowania organ orzekający ma obowiązek przeprowadzenia

postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Obowiązek przeprowadzenia postępowania we wskazanym zakresie istnieje

również w sytuacji objętej dyspozycją art. 146 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu - mimo

istnienia podstaw wznowienia przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. - nie uchyla się

decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja

odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W takim też przypadku, zgodnie

z art. 151 § 2 k.p.a., organ administracyjny ogranicza się do stwierdzenia, że wydanie

decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z których

powodu nie uchylił decyzji.

Powyższe stanowisko jest zbieżne z poglądem Naczelnego Sądu Administra-

cyjnego zawartym w orzeczeniu z dnia 13 listopada 1987 r., I SA 1326/86 (ONSA 1987

z. 2 poz. 80), w myśl którego stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia postępowania

rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia

sprawy, może być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego na podstawie

art. 149 § 2 k.p.a. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Również w

doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że odmowa uchylenia zaskarżonej

decyzji oparta na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. może mieć miejsce po przeprowadzeniu

wznowionego postępowania, gdyż wtedy dopiero można ocenić, czy przyczyny

wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. nie wpłynęły na treść decyzji (zob.

Z.Janowicz - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Państwowe

Wydawnictwo Naukowe Warszawa - Poznań 1987, s. 328, 330, 331). Inaczej mówiąc -

dopiero po przeprowadzeniu wznowionego postępowania można wypowiedzieć się co

do dalszych losów zaskarżonej decyzji. W sytuacji zaś, gdy strona nie brała udziału w

dotychczasowym postępowaniu, konieczność przeprowadzenia ponownego

postępowania co do istoty sprawy istnieje dlatego, by stwierdzić, czy mimo tego organ

orzekający wydał prawidłową decyzję, uwzględniającą słuszne interesy stron w

granicach dopuszczonych przez prawo (zob. Kodeks postępowania administracyjnego,

Komentarz, praca zbiorowa pod redakcją J. Borkowskiego, Wydawnictwo Prawnicze,

Warszawa 1989 s. 241, 243-244, 247).

Z akt sprawy wynika, że po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia 12

czerwca 1992 r. Prezydent Miasta W. w decyzji z dnia 20 listopada 1992 r. stwierdził, że

decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w W.

z dnia 29 grudnia 1989 r. o przekazaniu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni

Mieszkaniowej "B." w W. działki gruntu przy ulicy K. w W. została wydana z

naruszeniem prawa w części odmawiającej osobom, które wzniosły garaże, prawa

strony, ale pomimo to odmówił uchylenia tejże decyzji z tego powodu, że "w wyniku

wznowienia postępowania mogłoby zapaść rozstrzygnięcie odpowiadające w swej

istocie decyzji dotychczasowej" (art. 146 § 2 k.p.a.).

W ocenie Sądu Najwyższego wydanie decyzji z dnia 20 listopada 1992 r. nastą-

piło - wbrew art. 149 § 2 k.p.a. - bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania

wyjaśniającego co do istoty sprawy. Z tej też przyczyny nie można zaakceptować

decyzji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym w W. z dnia 8 stycznia

1993 r. utrzymującej w mocy decyzję organu orzekającego I instancji.

Według organów administracyjnych istotną przeszkodą do uchylenia decyzji z

dnia 29 grudnia 1989 r. jest okoliczność, że zgodnie z miejscowym planem zagospo-

darowania przestrzennego, nieruchomość przy ulicy K. przeznaczona jest pod budow-

nictwo mieszkaniowe, a nie pod garaże i wobec tego istnienie na tej nieruchomości

garaży jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Stanowisko to nasuwa poważne zastrzeżenia, gdyż zostało wyrażone bez

należytego zbadania sprawy, w szczególności bez rozważenia twierdzeń i dowodów

zgłoszonych i kilkakrotnie ponawianych przez skarżących. Skarżący zaś przedstawiając

swoje stanowisko w sprawie utrzymywali, że: - lokalizacja budowy zespołu garaży z

1968 r. była bezterminowa, zatwierdzona przez Architekta Dzielnicy W.-F. w 1969 r., -

lokalizacja ta była zgodna z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania

przestrzennego obowiązującym w tamtym czasie, - wymieniony plan od 1988 r. nie

uległ zmianie, w szczególności nie wprowadziła w nim zmian uchwała [...] Miejskiej

Rady Narodowej z dnia 10 marca 1988 r., w której organ ten dokonując aktualizacji

planu nie przewidział w nim żadnych zmian w rejonie, w którym między innymi znajdują

się garaże, - istnienie garaży na działkach przy ulicy K. jest zgodne ze zaktualizowanym

miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na poparcie swoich twierdzeń

skarżący wielokrotnie wnosili o przeprowadzenie określonych dowodów, a w

szczególności z : dokumentu zatwierdzającego lokalizację budowy zespołu garaży przy

ulicy K. w W. wydanego przez Architekta Dzielnicy W.-F. w 1968 r., pozwolenia na

budowę garaży oraz zaktualizowanego miejscowego planu ogólnego

zagospodarowania przestrzennego (w uchwale [...] z dnia 10 marca 1988 r.), ze

zwróceniem uwagi na to, że "rejon", w którym znajdują się garaże jest przeznaczony

pod "mieszkalnictwo (brutto)", co oznacza, że na jego terenie ("rejonu") mają mieścić

się nie tylko budynki mieszkalne, przedszkola, szkoły, sklepy, ulice wewnętrzne. ale i

garaże.

Twierdzenia skarżących dotyczące ich sytuacji prawnej i ich wnioski dowodowe

należy uznać za bardzo ważne dla rozstrzygnięcia sprawy, dlatego nie było podstaw do

ich pominięcia. W szczególności twierdzenia te i wnioski nakazywały organom

orzekającym przeprowadzenie zgłoszonych dowodów, w takiej zaś sytuacji nie można

wykluczyć, że przeprowadzenie postępowania co do istoty sprawy spowodowałoby

wydanie innej decyzji niż decyzja z dnia 29 grudnia 1989 r.

Stosownie do art. 146 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie w nim przewidziane jest dopusz-

czalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu

materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych postaw do wydania

innej decyzji niż dotychczasowa. Takie znaczenie ma wyrażenie "wyłącznie" użyte w

tym przepisie. W sytuacji zaś, gdy wnioski dowodowe i twierdzenia stron nie zostały

uwzględnione i gdy tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy,

nie można zasadnie twierdzić, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana

w podaniu o wznowienie postępowania. Tak więc oceniając decyzje organów

orzekających trzeba zaakcentować, że nie miały one dostatecznych przesłanek dla

przyjętego ustalenia, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść "wyłącznie" taka sama

decyzja.

Należy zwłaszcza zwrócić uwagę na znaczenie ustaleń zaktualizowanego

miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla rozstrzygnięcia

sprawy. Organy orzekające utrzymując, iż według wymienionego planu i uchwały [...] z

dnia 10 marca 1988 r. teren przy ulicy K. jest przeznaczony "pod budownictwo

mieszkaniowe" (co wyklucza - ich zdaniem- istnienie garaży na tym terenie), nie prze-

prowadziły dowodu z wymienionych dokumentów i nie dopuściły dowodów zawnios-

kowanych przez skarżących, z których - zdaniem skarżących - wynika, że istnienie

garaży przy ulicy K. 2-22 nie jest sprzeczne z ustaleniami zaktualizowanego

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że organy ad-

ministracyjne obu instancji wyprowadziły niekorzystne dla skarżących skutki nie badając

faktycznego stanu rzeczy i nie dopuszczając do jego wyjaśnienia. Takie postępowanie

narusza zasady postępowania przed organami administracyjnymi wyrażone w art. 7, 8,

75, 77 i 78 k.p.a., na co trafnie zwrócił uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich w rewizji

nadzwyczajnej. Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli bowiem

lokalizacja garaży nie pozostaje w sprzeczności z aktualnym miejscowym planem

zagospodarowania przestrzennego, to organy administracyjne zobowiązane są do

respektowania prawa skarżących wynikającego z art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 29

kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu

ustalonym w jednolitym tekście z 1989 r. (Dz. U. Nr 14, poz. 74) zapewniającego

osobom, które wybudowały na podstawie pozwolenia na budowę garaże na gruntach

państwowych, pierwszeństwo w nabyciu tych gruntów w użytkowanie wieczyste oraz

garaży, jeśli przeszły na własność Państwa.

Oznacza to, że w razie zgodności usytuowania garaży z aktualnym miejscowym planem

zagospodarowania przestrzennego organ administracyjny nie mógłby z pominięciem

przysługującego skarżącym pierwszeństwa przekazać zajęty pod garażami grunt

państwowy Spółdzielni Mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste. Tak więc pogląd

organu orzekającego II instancji, jakoby sporządzenie wykazów i ustalenie działek

przeznaczonych do oddania w użytkowanie wieczyste lub sprzedaży należało do sfery

"swobodnego działania organów administracji wynikającego z uprawnień

właścicielskich", jest wadliwy w świetle konkretnej sytuacji faktycznej, w której właściciel

przedmiotowego gruntu faktycznie przeznaczył go do oddania w użytkowanie wieczyste.

W przeciwnym wypadku prawo pierwszeństwa w nabyciu działek nie mogłoby być

zrealizowane, a zostało przecież przyznane przez ustawodawcę osobom, które garaże

wzniosły.

Podsumowując powyższe rozważania trzeba stwierdzić, że błędna wykładnia art.

146 § 2 k.p.a. przyjęta przez organy orzekające doprowadziła do wydania przez nie

decyzji naruszających w sposób istotny wskazane wyżej przepisy prawa materialnego i

procesowego. Z tych samych przyczyn należy uznać, że wyrok Naczelnego Sądu

Administracyjnego rażąco narusza prawo. Zaakceptował on bowiem wadliwą decyzję

Prezydenta Miasta W. z dnia 20 listopada 1992 r. odmawiającą - bez przeprowadzenia

postępowania co do istoty sprawy - uchylenia decyzji z dnia 29 grudnia 1989 r. oraz

również nieprawidłową decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym

w W. z dnia 8 stycznia 1993 r. utrzymującą w mocy decyzję organu orzekającego I

instancji. Rażące naruszenie prawa dotyczące wyroku Naczelnego Sądu

Administracyjnego polega w szczególności na naruszeniu przepisów, które według

założeń ustawodawcy mają charakter gwarancji z zakresu prawa materialnego i prawa

procesowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ówcześnie obowiązujący art. 23 ust. 5

ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - w razie spełnienia się

określonych warunków - zapewniał prawo pierwszeństwa w nabywaniu pod określonym

tytułem gruntów i garaży osobom, które na gruntach państwowych wybudowały te

garaże. Niewyjaśnienie sprawy i niedopuszczenie do wykazania, że spełniły się owe

ustawowe warunki oznacza przekreślenie z góry uprawnień przyznanych w art. 23 ust. 5

omawianej ustawy. Gdy chodzi o prawo procesowe, to skarżący nie mogli

urzeczywistnić gwarancji wynikających z art. 7, 8, 75 § 1 i art. 77-78 k.p.a.,

polegających na możności zgłaszania przez nich wniosków dowodowych - z jednej

strony i na obowiązku uwzględnienia przez organy orzekające wypływających stąd

konsekwencji faktycznych i prawnych - z drugiej strony, a także gwarancji, że organ

administracyjny zbierze w sposób wyczerpujący i rozpatrzy cały materiał dowodowy, nie

tracąc z pola widzenia interesu społecznego i słusznego interesu osób

zainteresowanych.

Z tych względów Sąd Najwyższy uwzględnił rewizję nadzwyczajną i na podstawie

art. 421 § 2 k.p.c. w związku z art. 216 k.p.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje

wydane przez organy orzekające obu instancji.

========================================