Sygn. akt KIO 47/26
WYROK
Warszawa, dnia 2 marca 2026 r.
Krajowa Izba Odwoławcza – w składzie:
Przewodniczący:Michał Pawłowski
Protokolant:
Aldona Karpińska
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2026 r. w Warszawie odwołania wniesionego do Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej w dniu 2 stycznia 2026 r. przez wykonawcę Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w Grodzisku
Mazowieckim Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Grodzisku Mazowieckim w postępowaniu
prowadzonym przez zamawiającego Zarząd Transportu Miejskiego w Warszawie
orzeka:
1.Umarza postępowanie odwoławcze w zakresie zarzutów nr 4, 5, 7 i 8 odwołania.
2.W pozostałym zakresie oddala odwołanie.
3.Kosztami postępowania odwoławczego obciąża odwołującego – wykonawcę Przedsiębiorstwo Komunikacji
Samochodowej w Grodzisku Mazowieckim Spółka
z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Grodzisku Mazowieckim i:
3.1.Zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr (piętnaście tysięcy złotych
zero groszy) uiszczoną przez odwołującego tytułem wpisu od odwołania, kwotę 3 600 zł 00 gr (trzy tysiące
sześćset złotych zero groszy) poniesioną przez odwołującego na wynagrodzenie pełnomocnika i kwotę
3 600 zł 00 gr (trzy tysiące sześćset złotych zero groszy) poniesioną przez zamawiającego – Zarząd
Transportu Miejskiego w Warszawie na wynagrodzenie pełnomocnika.
3.2.Zasądza od odwołującego na rzecz zamawiającego kwotę 3 600 zł 00 gr (trzy tysiące sześćset złotych zero
groszy) stanowiącą koszty postępowania odwoławczego poniesione przez zamawiającego.
Na orzeczenie – w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej
Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Zamówień Publicznych.
Przewodniczący:………….………………………………
Sygn. akt KIO 47/26
Uzasadnienie
Zarząd Transportu Miejskiego w Warszawie, zwany dalej „Zamawiającym”, działając na podstawie przepisów
ustawy dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1320, ze zm.), zwanej dalej
„ustawą PZP”, prowadzi w trybie przetargu nieograniczonego postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na
„usługi regularnego przewozu osób wykonywane w ramach komunikacji miejskiej na liniach autobusowych
nadzorowanych przez ZTM na całej sieci komunikacyjnej świadczone autobusami o długości ok. 12m”.
Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej z dnia 23 grudnia
2025 r., pod numerem 2025/S 247-857375.
W dniu 2 stycznia 2026 r. (data wpływu do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej) wykonawcaPrzedsiębiorstwo
Komunikacji Samochodowej w Grodzisku Mazowieckim Spółka
z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Grodzisku Mazowieckim, zwany dalej „Odwołującym” lub „wykonawcą
PKS Grodzisk”, wniósł odwołanie wobec treści dokumentów zamówienia opublikowanych przez Zamawiającego.
Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie:
1) zarzut nr 1:
a) art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (dalej jako „K.C.”) w zw. z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 16 pkt
3 ustawy PZP poprzez nieproporcjonalne ukształtowanie warunków umowy w zakresie postanowień dotyczących
możliwości rozwiązania umowy lub odstąpienia bez wypowiedzenia w przypadku ziszczenia się naruszenia o skali i
wadze naruszeń nieadekwatnych do skutków (dotyczy punktu I i II tego zarzutu),
b) art. 433 pkt 3 ustawy PZP w zakresie, w jakim wykonawca przyjmuje odpowiedzialność za okoliczności, za które
wyłączną odpowiedzialność ponosi Zamawiający (dotyczy punktu I tego zarzutu),
c) art. 16 w zw. z art. 8 ust 1 ustawy PZP w zw. z art. 3531 K.C. poprzez przyjęcie rozwiązania w którym
okolicznościami umożliwiającymi odstąpienie od umowy lub rozwiązanie umowy w trybie natychmiastowym są
okoliczności obiektywne, niezależne od stron lub niezawinione przez wykonawcę (dotyczy punktu I tego zarzutu),
2) zarzut nr 2: art. 353¹ K.C. w zw. z art. 483 § 1 i art. 484 § 2 K.C. w zw. z art. 8 ust. 1 i art. 16 pkt 2 i 3 ustawy PZP
poprzez ukształtowanie w § 10 ust. 2 wzoru umowy mechanizmu kary umownej za odstąpienie od umowy lub jej
rozwiązanie w trybie natychmiastowym w sposób rażąco nieproporcjonalny, nieekwiwalentny i sprzeczny z funkcją kary
umownej, polegający na:
a) powiązaniu wysokości kary umownej z „niezrealizowaną wartością umowy” mimo, że rzeczywiste skutki rozwiązania
umowy po stronie Zamawiającego mają charakter zasadniczo stały i niezależny od etapu realizacji umowy, co prowadzi
do sztucznego i nieuzasadnionego eskalowania odpowiedzialności finansowej wykonawcy,
b) ustanowieniu minimalnej kary umownej w wysokości 10 000 000 zł 00 gr, która w połączeniu z procentowym
mechanizmem jej obliczania prowadzi do sytuacji, w której najwyższe obciążenie finansowe grozi wykonawcy w
początkowym okresie realizacji umowy, tj. w momencie poniesienia największych i w znacznej mierze nieodwracalnych
nakładów inwestycyjnych,
c) braku powiązania wysokości kary umownej z rzeczywistą, możliwą do przewidzenia szkodą Zamawiającego, w
szczególności z kosztami organizacyjnymi i prawnymi związanymi z koniecznością przeprowadzenia nowego
postępowania o udzielenie zamówienia oraz zapewnienia ciągłości świadczenia usług przewozowych,
d) nadaniu karze umownej charakteru represyjnego, a nie kompensacyjnego, poprzez ukształtowanie jej na poziomie,
który nie służy zabezpieczeniu interesów Zamawiającego, lecz pełni funkcję sankcji odstraszającej, zdolnej do
eliminowania wykonawców z rynku lub wymuszania zawyżania ceny ofertowej,
e) naruszeniu zasady proporcjonalności i równowagi kontraktowej stron, gdyż Zamawiający przerzuca na wykonawcę
całe ryzyko ekonomiczne przedwczesnego zakończenia umowy, nie przewidując żadnego mechanizmu
uwzględniającego stopień winy, zakres naruszenia ani moment rozwiązania umowy,
3) zarzut nr 3: art. 99 ust. 1 w zw. z art. 8 ust 1 ustawy PZP w zw. art. 3531 w zw. z art. 395 § 1 K.C. oraz art. 16 pkt 2
ustawy PZP poprzez niejednoznaczne i nieprecyzyjne wskazanie terminu, w którym Zamawiający może złożyć
oświadczenie o odstąpieniu od umowy,
4) zarzut nr 4:
a) art. 3531 w zw. z art. 484 § 2 w zw. z art. 483 § 1 K.C. w zw. z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 16 pkt 3 ustawy PZP poprzez
ustanowienie poszczególnych kar umownych w poszczególnych podpunktach na rażąco wygórowanym poziomie (jeśli
wynika to z treści uzasadnienia dla tych punktów),
b) art. 99 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy PZP w zw. art. 3531 w zw. z art. 395 § 1 K.C. oraz art. 16 pkt 2 i 3 ustawy
PZP poprzez niejednoznaczne i nieprecyzyjne opisanie / ustanowienie okoliczności skutkujących naliczeniem kary
umownej, względnie brak opisania obiektywnie uzasadnionych okoliczności / przewinień o mniejszym znaczeniu
skutkujących brakiem naliczania kar umownych,
c ) art. 99 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy PZP w zw. z art. 353¹ K.C. oraz art. 16 pkt 2 i 3 ustawy PZP poprzez
ukształtowanie w Załączniku nr 4 do umowy mechanizmu kwalifikowania naruszeń oraz naliczania kar umownych w
sposób:
− nadmiernie uznaniowy, pozostawiający Zamawiającemu swobodę w jednostronnym i ostatecznym kwalifikowaniu
zdarzeń jako naruszeń skutkujących nałożeniem kar umownych, bez wprowadzenia obiektywnych, weryfikowalnych
kryteriów oceny oraz bez zapewnienia wykonawcy realnych instrumentów obrony,
− nieprzewidywalny na etapie sporządzania oferty, gdyż zakres i skala odpowiedzialności finansowej wykonawcy zależą
od późniejszej interpretacji i oceny Zamawiającego, a nie od jednoznacznie opisanych w dokumentach zamówienia
przesłanek, co uniemożliwia rzetelną kalkulację ryzyka kontraktowego,
− oderwany od winy wykonawcy, poprzez dopuszczenie nakładania kar umownych także w przypadkach zdarzeń o
charakterze obiektywnym, technicznym, incydentalnym lub niezależnym od wykonawcy, a także w sytuacjach, w których
Zamawiający dysponuje pełnymi danymi umożliwiającymi samodzielną weryfikację realizacji umowy,
− represyjny, a nie kompensacyjny, gdyż wysokość kar umownych oraz sposób ich naliczania nie pozostają w
racjonalnym związku z rzeczywistą lub możliwą do przewidzenia szkodą Zamawiającego, lecz prowadzą do
nadmiernego obciążenia wykonawcy odpowiedzialnością finansową o charakterze sankcyjnym,
− naruszający zasadę proporcjonalności, poprzez brak gradacji naruszeń ze względu na ich wagę, charakter,
częstotliwość oraz skutki, a także poprzez nieuwzględnienie okoliczności, w których drobne, nieumyślne lub szybko
usuwalne uchybienia nie powinny skutkować naliczeniem kar umownych,
5) zarzut nr 5: art. 99 ust. 1 oraz art. 99 ust. 4 w zw. z art. 8 ust. 1 oraz art. 16 pkt 2 i 3 ustawy PZP oraz art. 353¹ K.C.
poprzez ukształtowanie w Załączniku nr 4 do umowy zasad dokumentowania, kwalifikowania i rozliczania naruszeń w
sposób:
a) dopuszczający stwierdzanie i rozliczanie naruszeń w odległym, nieograniczonym czasowo okresie od daty ich
rzekomego zaistnienia, co pozbawia wykonawcę realnej możliwości skutecznej obrony, odtworzenia stanu faktycznego
oraz zgromadzenia dowodów,
b) naruszający zasadę pewności obrotu prawnego, poprzez brak jednoznacznego określenia momentu „ostatecznego
wyjaśnienia okoliczności” oraz brak zamknięcia okresu rozliczeniowego, po upływie którego Zamawiający traci prawo do
kwalifikowania nowych naruszeń dotyczących tego samego zdarzenia,
c) przerzucający na wykonawcę ryzyko organizacyjne i dowodowe związane z funkcjonowaniem systemów
raportowania, dokumentowania i rozliczeń, mimo że Zamawiający dysponuje niezależnymi i kompletnymi danymi
umożliwiającymi bieżącą weryfikację realizacji usług,
d) utrudniający uczciwą konkurencję, gdyż zmusza wykonawców do uwzględniania w kalkulacji ofertowej
nieograniczonego i niemożliwego do oszacowania ryzyka retrospektywnego naliczania kar umownych, co prowadzi do
nieporównywalności ofert oraz nieefektywnego wydatkowania środków publicznych,
e) sprzeczny z zasadą proporcjonalności, poprzez zrównanie skutków drobnych uchybień formalnych z naruszeniami o
istotnym znaczeniu dla realizacji umowy, bez wprowadzenia mechanizmu uprzedniego wezwania do wyjaśnień lub
korekty rozliczeń,
6) zarzut nr 6:
a) art. 16 ustawy PZP w zakresie zasady proporcjonalności, albowiem całość ryzyka regulacyjnego i kosztowego zostaje
przeniesiona na jedną stronę,
b) art. 439 ust.1 ustawy PZP w zakresie, w jakim mechanizm waloryzacji nie uwzględnia zmiany kosztów związanych z
wejściem mechanizmu ETS2 wpływających na koszt realizacji umowy,
c) art. 3531 K.C. w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy PZP w zakresie ukształtowania umowy powodującej możliwość braku
ekwiwalentności świadczeń,
7) zarzut nr 7: art. 439 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 433 pkt 3 w zw. z art. 16 pkt 1 ustawy PZP w zw. z art. 353 1 K.C. poprzez
ukształtowanie postanowień umowy przewidujących waloryzację na poziomie maksymalnym 177 %, co z dużym
prawdopodobieństwem nie będzie rekompensować zwiększonych kosztów realizacji zamówienia przez zakładany – 10
letni okres realizacji zamówienia, w szczególności z uwagi na wystąpienie okoliczności obiektywnych, co finalnie
prowadzi do uzyskania ofert nieporównywalnych, ze względu na przyjęcie przez różnych wykonawców różnych
poziomów ryzyka, jak również możliwość przedwczesnego zakończenia umowy, jak również ze względu na
przerzucenie ryzyk związanych z wyższymi kosztami wyłącznie na wykonawcę,
8) zarzut nr 8: art. 439 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 pkt 3 ustawy PZP oraz art. 353¹ K.C. poprzez ukształtowanie w § 4 ust. 6
wzoru umowy mechanizmu pierwszej waloryzacji stawki za wozokilometr w sposób nieproporcjonalny i niewystarczający
do realnej kompensacji wzrostu kosztów realizacji zamówienia, polegający na:
a) wprowadzeniu maksymalnego limitu wzrostu stawki po pierwszej waloryzacji na poziomie 20% względem stawki
ofertowej, niezależnie od rzeczywistej skali wzrostu kosztów ponoszonych przez wykonawcę w okresie pomiędzy
złożeniem oferty a rozpoczęciem świadczenia usług,
b) pozbawieniu pierwszej waloryzacji funkcji rzeczywistego instrumentu równoważącego stosunek zobowiązaniowy
stron, poprzez uniemożliwienie pełnego uwzględnienia wzrostu kosztów pracy, paliwa, energii oraz finansowania i
utrzymania taboru ponoszonych przed rozpoczęciem świadczenia usług,
c) przerzuceniu na wykonawcę zasadniczej części ryzyka inflacyjnego i kosztowego z okresu poprzedzającego
rozpoczęcie realizacji umowy, bez zapewnienia mechanizmu jego realnej kompensacji w ramach pierwszej waloryzacji,
d) naruszeniu zasady ekwiwalentności świadczeń oraz proporcjonalności, gdyż przyjęty limit pierwszej waloryzacji
prowadzi do konieczności uwzględniania w cenie ofertowej nadmiernej premii za ryzyko lub do eliminacji wykonawców
niezdolnych do absorpcji tak ukształtowanego ryzyka,
9) zarzut nr 9: art. 353¹ K.C. w zw. z art. 8 ust. 1 oraz art. 16 pkt 3 ustawy PZP poprzez ukształtowanie Projektowanych
Postanowień Umowy w sposób sprzeczny z zasadą proporcjonalności i równowagi kontraktowej stron, polegający na:
a) przerzuceniu na wykonawcę ryzyka wystąpienia zdarzeń o charakterze obiektywnym, nadzwyczajnym i niezależnym
od stron, w tym zdarzeń kwalifikowanych jako siła wyższa, bez wprowadzenia adekwatnych mechanizmów
wyłączających lub ograniczających odpowiedzialność wykonawcy,
b) powiązaniu wystąpienia takich zdarzeń z negatywnymi konsekwencjami kontraktowymi po stronie wykonawcy, w
szczególności możliwością naliczania kar umownych lub rozwiązania umowy, niezależnie od braku winy oraz należytej
staranności wykonawcy.
Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu zmiany wymogów wzoru umowy
wraz z Załącznikiem nr 4 w następujący sposób:
1) w zakresie zarzutu nr 1 odwołania – zmianę § 10 ust. 1 pkt 5 wzoru umowy poprzez nadanie mu treści: „Operator, w
sposób zawiniony, nie wykona w siedmiu kolejnych dniach 50% planowanej pracy przewozowej pomimo uprzedniego
pisemnego wezwania wykonawcy do usunięcia naruszeń i bezskutecznego upływu wyznaczonego w tym wezwaniu
odpowiedniego terminu”, a także zmianę § 10 ust 1 pkt 6 wzoru umowy poprzez nadanie mu treści „Operator w terminie 7
dni roboczych od rozpoczęcia obowiązywania nowej polisy lub od daty otrzymania żądania ZTM i pomimo dodatkowego
wezwania Zamawiającego do uzupełnienia przedmiotowych dokumentów, obejmującego minimum 7 dni, nie przedstawi w
ZTM dowodu potwierdzającego posiadanie ważnych na dany rok polis ubezpieczeniowych o których mowa w § 5 pkt 4,
pokrywających wszystkie ryzyka określone w umowie”,
2 ) w zakresie zarzutu nr 2 odwołania – zmianę § 10 ust. 2 wzoru umowy poprzez nadanie mu treści: „Operator
zobowiązany będzie do zapłaty na rzecz Zamawiającego kary umownej w wysokości 10 000 000,00 zł w przypadku
odstąpienia od umowy z winy Operatora lub jej rozwiązania przez Zamawiającego w trybie natychmiastowego bez
wypowiedzenia”
3) w zakresie zarzutu nr 3 odwołania – zmianę § 10 ust. 5 wzoru umowy poprzez nadanie mu treści „Zamawiający może
skorzystać z uprawnienia do odstąpienia od Umowy w terminie 60 dni od dnia, w którym uzyskał realną możliwość
stwierdzenia wystąpienia przesłanki odstąpienia określonej w umowie”.
4) w zakresie zarzutu nr 4 odwołania (wnioskowane zmiany w zakresie kar umownych):
a) w odniesieniu do nieprawidłowości o symbolu OSP:
– niezgodność powyżej 500 złotych: 100 x stawka wzkm za każdy stwierdzony przypadek,
– od 501 złotych do 5000 złotych: 500 x stawka wzkm za każdy stwierdzony przypadek,
– powyżej 5001 złotych: 1000 x stawka wzkm za każdy stwierdzony przypadek lub w przypadku stwierdzenia uchybienia
Zamawiający wzywa Operatora do dokonania stosownej korekty bez nakładania kary finansowej, w takim przypadku
Operator niezwłocznie skoryguje rozliczenie, w przypadku braku reakcji ze strony Operatora Zamawiający ma prawo
naliczyć karę za uchybienie,
b) w odniesieniu do nieprawidłowości o symbolu OSP2 – w przypadku stwierdzenia uchybienia Zamawiający wzywa
Operatora do dokonania stosownej korekty bez nakładania kary finansowej, w takim przypadku Operator niezwłocznie
skoryguje rozliczenie, w przypadku braku reakcji ze strony Operatora Zamawiający ma prawo naliczyć karę za
uchybienie,
c) w odniesieniu do nieprawidłowości o symbolu OBS – w przypadku ujawnienia w okresie miesiąca niewykazanej
sprzedaży:
− do 5 sztuk biletów – kara w wysokości 5-krotności sumy cen wszystkich niewykazanych biletów,
− więcej niż 5 sztuk biletów – kara w wysokości 10-krotności sumy cen wszystkich niewykazanych biletów,
− wartość kary nie może przekroczyć wartości przychodu ze wszystkich sprzedanych biletów w okresie miesiąca
niewykazanej sprzedaży, karanie nie będzie naliczane w przypadku skorygowania raportu przez Operatora bez
wezwania Zamawiającego,
d) w odniesieniu do nieprawidłowości o symbolu OBR1 – w przypadku ujawnienia w okresie miesiąca niewykazanej
sprzedaży:
− do 5 sztuk biletów – kara w wysokości 5-krotności sumy cen wszystkich niewykazanych biletów,
− więcej niż 5 sztuk biletów – kara w wysokości 10-krotności sumy cen wszystkich niewykazanych biletów, wartość kary
nie może przekroczyć wartości przychodu ze wszystkich sprzedanych biletów w okresie miesiąca niewykazanej
sprzedaży,
− kara nie będzie naliczana w przypadku skorygowania raportu przez Operatora bez wezwania Zamawiającego,
e) w odniesieniu do nieprawidłowości o symbolu OBC1 – wykrycie niezgłoszonej w przeciągu 120 minut awarii
centralnego systemu sprzedaży biletów udostępnionego przez Operatora lub inny podmiot z nim współpracujący, kara
naliczana raz na dobę,
f) w odniesieniu do nieprawidłowości o symbolu OBC4 – zawiniony przez Operatora lub inny podmiot z nim
współpracujący brak dostępu Zamawiającego do centralnego systemu sprzedaży biletów powyżej 120 minut, kara
naliczana jest od momentu zgłoszenia tego faktu Operatorowi,
g) w odniesieniu do nieprawidłowości o symbolu OZD – 600 zł za każdy stwierdzony przypadek – rozpoczętą godzinę
naliczaną od momentu powiadomienia Operatora o wykryciu uchybienia, w przypadku braku powiadomienia kara
ogranicza się do jednego przypadku,
h) w odniesieniu do nieprawidłowości o symbolu TST1 – niesprawność Komputera Pojazdowego, a w szczególności
każdy przypadek braku bieżącego przesyłania danych on-line przez łączny okres poniżej 240 sekund nie jest uznawany
jako niesprawność oraz pierwsze trzy przypadki niesprawności Komputera Pojazdowego, a w szczególności braku
bieżącego przesyłania danych on-line, trwające łącznie od 240 do 600 sekund w ciągu jednej doby realizacji zadania
przewozowego, nie są uznawane za niesprawność,
i) w odniesieniu do nieprawidłowości o symbolu TST2 – niesprawność Komputera Pojazdowego, a w szczególności
każdy przypadek braku bieżącego przesyłania danych on-line przez łączny okres poniżej 240 sekund nie jest uznawany
jako niesprawność oraz pierwsze trzy przypadki niesprawności Komputera Pojazdowego, a w szczególności braku
bieżącego przesyłania danych on-line, trwające łącznie od 240 do 600 sekund w ciągu jednej doby realizacji zadania
przewozowego, nie są uznawane za niesprawność,
j) w odniesieniu do nieprawidłowości o symbolu OKT – niedokonanie automatycznej transmisji danych pomiędzy
autobusami a Centrum SPOzP w terminach określonych przez Zamawiającego, z wyłączeniem przypadków awarii
systemu transmisji danych niezależnych od Operatora, pod warunkiem niezwłocznego zgłoszenia takiej awarii
Zamawiającemu, w przypadku wystąpienia awarii systemu transmisji danych, Operator zobowiązuje się do przekazania
brakujących danych w terminie do 5 dni roboczych od upływu terminu określonego przez Zamawiającego,
5) w zakresie zarzutu nr 5 odwołania – modyfikację następujących punktów:
– 4.3.1:
ZTM sporządza i przekazuje Operatorowi zbiorczy raport o stwierdzonych w danym miesiącu kalendarzowym
nieprawidłowościach, o których mowa w pkt 4, w terminie do 10 dni roboczych po zakończeniu tego miesiąca. Raport
może obejmować wyłącznie nieprawidłowości zaistniałe w bezpośrednio zakończonym miesiącu kalendarzowym i nie
może odnosić się do okresów wcześniejszych.
– 4.3.2:
Operatorowi przysługuje prawo zgłoszenia pisemnych zastrzeżeń do raportu, o którym mowa w pkt 4.3.1, w terminie 10
dni roboczych od dnia jego otrzymania. Zastrzeżenia mogą dotyczyć zarówno zasadności stwierdzenia
nieprawidłowości, jak i liczby przypadków, okresu ich występowania oraz sposobu naliczenia kar.
– 4.3.3:
Po rozpatrzeniu zastrzeżeń Operatora ZTM przekazuje Operatorowi skorygowany zbiorczy raport, uwzględniający
uznane zastrzeżenia albo zawierający uzasadnienie ich nieuwzględnienia. Skorygowany raport ma charakter ostateczny
w zakresie danego miesiąca rozliczeniowego.
– 4.3.4:
ZTM jest uprawniony do ujęcia w raporcie wyłącznie takich nieprawidłowości, o których poinformował Operatora w
terminie do 5 dni roboczych od dnia ich wykrycia, nieprawidłowości, o których Operator nie został poinformowany w tym
terminie, nie mogą być uwzględnione w raporcie miesięcznym ani stanowić podstawy naliczenia kar umownych.
− 4.3.5:
Po upływie terminu na zgłoszenie zastrzeżeń, o którym mowa w pkt 4.3.2, oraz po przekazaniu skorygowanego raportu,
o którym mowa w pkt 4.3.3, ZTM wystawia i przekazuje Operatorowi stosowną notę księgową. Nota księgowa może
dotyczyć wyłącznie kar wynikających z raportu uznanego za ostateczny.
− 4.3.6:
Po wystawieniu noty księgowej, o której mowa w pkt 4.3.5, ZTM nie jest uprawniony do dokonywania dalszych korekt
raportu ani do naliczania kar umownych dotyczących tego samego miesiąca rozliczeniowego, niezależnie od
przeprowadzonych przez ZTM dodatkowych analiz posiadanych danych ew. danych do których posiada dostęp.
− 4.3.7:
W sytuacjach wyjątkowych, wymagających dodatkowych wyjaśnień ze strony Operatora, terminy wystawienia noty
księgowej mogą ulec przesunięciu, jednak nie dłużej niż o 20 dni roboczych, przy czym przesunięcie to nie może
prowadzić do rozszerzenia zakresu raportu na inne okresy rozliczeniowe.
6) w zakresie zarzutu nr 6 odwołania – wprowadzenia mechanizmu waloryzacji lub zmiany umowy w sposób określony
szczegółowo w uzasadnieniu odwołania:
„1. Strony zgodnie oświadczają, że w okresie obowiązywania Umowy mogą zostać wprowadzone lub zmodyfikowane
przepisy dotyczące systemu handlu uprawnieniami do emisji obejmującego paliwa stosowane w transporcie drogowym, w
szczególności ETS2, którego planowane wejście w życie przewiduje się obecnie na 2028 r., chyba że ustawodawstwo
unijne lub krajowe określi inny termin.
2. Niniejsza klauzula ma zastosowanie wyłącznie do zmian wynagrodzenia wynikających bezpośrednio z obciążenia
kosztów paliw mechanizmem ETS lub jego odpowiednikiem, wprowadzonym na podstawie prawa Unii Europejskiej lub
prawa krajowego.
3. Zmiana wynagrodzenia dokonywana na podstawie niniejszego paragrafu ma charakter kompensacyjny i służy
przywróceniu równowagi ekonomicznej Umowy, w zakresie, w jakim została ona naruszona przez zmiany kosztów
wynikających z ETS.
4. Zmiana wynagrodzenia:
a) nie może prowadzić do uzyskania dodatkowej korzyści ekonomicznej przez którąkolwiek ze stron,
b) nie może obejmować kosztów niezwiązanych z ETS,
c) musi być proporcjonalna do udokumentowanego wpływu ETS na koszty realizacji Umowy.
5. Wniosek o zmianę wynagrodzenia z tytułu ETS może zostać złożony nie częściej niż raz na 6 miesięcy.
6. Waloryzacja dokonywana jest jedynie w przypadku, gdy łączny wpływ ETS na koszty realizacji Umowy powoduje
zmianę kosztów Wykonawcy o co najmniej 3% względem kosztów przyjętych na dzień zawarcia Umowy.
7. Jednorazowa zmiana wynagrodzenia, jak i łączna suma wszystkich podwyżek dokonanych na podstawie niniejszego
paragrafu, nie mogą przekroczyć 100 % wynagrodzenia Wykonawcy w części obejmującej koszty paliwa wskazane w
jego ofercie.
8. W przypadku wejścia w życie przepisów powodujących powstanie lub zwiększenie obciążeń ETS, Wykonawca może
złożyć wniosek o zmianę wynagrodzenia.
9. Zamawiający zobowiązuje się rozpatrzyć wniosek z uwzględnieniem:
a) rzeczywistego wpływu ETS na koszty wykonania Umowy,
b) zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania,
c) zasady neutralności ekonomicznej.
10. Zamawiający może żądać przedstawienia przez Wykonawcę wszelkich informacji, dokumentów i dowodów
niezbędnych do ustalenia wpływu ETS.
11. Strony przyjmują, że na dzień zawarcia Umowy brak jest powszechnie obowiązujących, jednolitych metod lub
wskaźników umożliwiających precyzyjne wyliczenie wpływu ETS na ceny paliw.
12. W przypadku ustanowienia przez ustawodawcę krajowego lub unijnego:
a) oficjalnych wskaźników,
b) metod kalkulacji,
c) indeksów cenowych lub
d) innych instrumentów dotyczących kosztów ETS, Strony wdrożą je jako podstawę waloryzacji, o ile będą miały
zastosowanie do niniejszej Umowy,
13. W przypadku pojawienia się możliwości stosowania jednoznacznych metod kalkulacji zmian kosztów ETS, Strony
niezwłocznie podejmą działania zmierzające do zawarcia aneksu określającego szczegółowy sposób rozliczania tych
zmian.
14. Wykonawca, występując z wnioskiem o waloryzację, zobowiązany jest udowodnić, że:
a) poniósł wzrost kosztów wynikający wyłącznie z ETS,
b) wzrost kosztów jest obiektywny, trwały i weryfikowalny,
c) koszty te pozostają w bezpośrednim związku z realizacją Umowy,
d) wzrost cen paliwa nie wynika z innych czynników (w szczególności zmian marż, cen rynkowych, podatków lub opłat
niezwiązanych z ETS).
15. Jeżeli w okresie obowiązywania Umowy zostaną wprowadzone przepisy regulujące rekompensaty lub zasady
rozliczania kosztów ETS w usługach transportu publicznego, Strony dostosują niniejszy paragraf do treści
obowiązujących przepisów, z zachowaniem zasad neutralności ekonomicznej”.
7) w zakresie zarzutu nr 7 odwołania – wykreślenia rozdziału VI pkt 4 SW Z oraz § 4 ust 12 Wzoru umowy, ewentualnie
zmiany tego punktu i przepisu w następujący sposób: „Maksymalna łączna wartość zmiany wynagrodzenia jaką
dopuszcza Zamawiający w całym okresie obowiązywania Umowy w efekcie zastosowania waloryzacji, o której mowa w § 4
pkt 12 wzoru umowy następuje z uwzględnieniem 15% rocznego limitu waloryzacji wynosi łącznie ok. 200%. W przypadku
zmiany terminu rozpoczęcia świadczenia usług maksymalna łączna wartość zmiany wynagrodzenia zostanie
zaktualizowana i wpisana do umowy przed jej podpisaniem”,
8 ) w zakresie zarzutu nr 8 odwołania – dokonania zmiany § 4 ust. 6 Wzoru umowy poprzez podwyższenie
maksymalnego limitu pierwszej waloryzacji stawki za wozokilometr z poziomu 20% do poziomu 30% w stosunku do
stawki ofertowej Operatora, przy jednoczesnym pozostawieniu pozostałych zasad waloryzacji określonych w § 4 Wzoru
umowy bez zmian,
9 ) w zakresie zarzutu nr 9 odwołania – wprowadzenia klauzuli siły wyższej w sposób szczegółowo określony w
uzasadnieniu odwołania, tj.:
„1. Przez „siłę wyższą” Strony rozumieją zdarzenie zewnętrzne, nagłe, niemożliwe do przewidzenia przy zachowaniu
należytej staranności oraz niemożliwe do zapobieżenia, pozostające poza kontrolą którejkolwiek ze Stron,
uniemożliwiające całościowe lub częściowe wykonanie Umowy, w szczególności:
a) klęski żywiołowe, w tym powodzie, pożary, huragany, intensywne opady śniegu lub deszczu, ekstremalne temperatury,
osunięcia ziemi;
b) katastrofy naturalne lub awarie infrastruktury krytycznej, w tym długotrwałe przerwy w dostawach energii elektrycznej,
paliw lub łączności niezależne od wykonawcy;
c) działania władz publicznych lub decyzje administracyjne uniemożliwiające lub istotnie utrudniające wykonywanie usług,
w tym zakazy ruchu, zamknięcia dróg, wprowadzenie stref wyłączonych z ruchu lub nakazów nadzwyczajnych;
d) stany nadzwyczajne, epidemie, pandemie, masowe zachorowania lub zdarzenia sanitarne wpływające na dostępność
pracowników;
e) konflikty zbrojne, zamieszki, blokady dróg, strajki generalne lub inne zdarzenia o charakterze powszechnym i
nadzwyczajnym.
2. Za siłę wyższą nie uznaje się zdarzeń, które mieszczą się w typowym ryzyku prowadzenia działalności przewozowej lub
eksploatacji taboru, w szczególności drobnych awarii technicznych, opóźnień w dostawach paliw o charakterze
incydentalnym, standardowych utrudnień drogowych, zmian cen rynkowych lub sezonowych niedoborów kadrowych.
3. Strona dotknięta siłą wyższą jest obowiązana niezwłocznie, nie później niż w terminie 3 dni roboczych, poinformować
drugą Stronę o wystąpieniu zdarzenia, jego wpływie na realizację Umowy oraz przewidywanym czasie trwania skutków.
4. Zgłoszenie powinno być dokonane w formie pisemnej lub elektronicznej i zawierać opis okoliczności, dowody oraz
przewidywane skutki dla realizacji usług.
5. Strona dotknięta siłą wyższą zobowiązana jest podjąć wszelkie racjonalne działania mające na celu ograniczenie
skutków zdarzenia oraz jak najszybsze przywrócenie realizacji usług.
6. W okresie działania siły wyższej odpowiedzialność Stron z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania Umowy w
zakresie objętym działaniem siły wyższej ulega zawieszeniu, w szczególności nie nalicza się kar umownych, o ile
niewykonanie wynika bezpośrednio z działania siły wyższej.
7. W przypadku częściowego wpływu siły wyższej na realizację usług publicznego transportu zbiorowego, Strony uzgodnią
tymczasowy sposób świadczenia usług w możliwym zakresie, uwzględniając bezpieczeństwo pasażerów.
8. Zamawiający jest uprawniony do uruchomienia rozwiązań zastępczych na czas trwania siły wyższej, w zakresie
niezbędnym do zapewnienia ciągłości transportu publicznego, bez naruszania praw Wykonawcy wynikających z
niniejszego paragrafu.
9. Jeżeli siła wyższa trwa nieprzerwanie dłużej niż 60 dni, Strony podejmą negocjacje w celu uzgodnienia dalszych
warunków realizacji Umowy, w tym ewentualnej zmiany jej postanowień na podstawie art. 455 ust. 1 pkt 4 Pzp.
10. Jeżeli siła wyższa trwa dłużej niż 120 dni, każda ze Stron ma prawo rozwiązać Umowę z zachowaniem 30-dniowego
okresu wypowiedzenia, bez prawa dochodzenia odszkodowania z tytułu rozwiązania umowy, chyba że Strony uzgodnią
inaczej.
11. Zamawiający może zażądać przedstawienia dokumentów potwierdzających zaistnienie zdarzenia siły wyższej, w
szczególności: komunikatów służb państwowych, decyzji administracyjnych, notatek służbowych, raportów operacyjnych
lub innych wiarygodnych danych.
12. Brak zgłoszenia siły wyższej w terminie, o którym mowa w ust. 3, może skutkować utratą prawa do powoływania się na
siłę wyższą, chyba że opóźnienie wynika z okoliczności, które same w sobie stanowią siłę wyższą.
13. Postanowienia niniejszego paragrafu nie zwalniają Stron z obowiązku podejmowania wszelkich możliwych działań
zmierzających do zapewnienia w maksymalnym możliwym zakresie ciągłości świadczenia usług publicznego transportu
zbiorowego oraz ochrony bezpieczeństwa pasażerów”.
Uzasadniając zarzuty odwołania skierowane do merytorycznego rozpoznania na rozprawę wykonawca PKS podał, że:
W uzasadnieniu zarzut nr 1 odwołania dotyczącego przesłanki odstąpienia od umowy polegającej na
niewykonaniu planowanej pracy przewozowej lub nieprzedłożeniu dowodu opłacenia polisy Odwołujący wskazał, że w
ramach postępowań o udzielenie zamówień publicznych w przedmiocie świadczenia usług w zakresie publicznego
transportu zbiorowego, jedną z kluczowych zasady współpracy między Zamawiającymi a wykonawcami powinna być
zasada trwałości umowy polegająca na ograniczeniu możliwości przedwczesnego zakończenia umowy, w
szczególności w oparciu o błahe, w stosunku do skutków przesłanki. Odwołujący wskazał, że wykonawca przystępujący
do postępowania a później do składania ofert i ewentualnej realizacji zamówienia musi skalkulować swoją ofertę biorąc
pod uwagę ponoszone koszty związane z zakupem autobusów oraz ich amortyzacją, zorganizowaniem bazy
transportowej oraz zatrudnieniem kierowców oraz innych osób do obsługi kontraktu w z góry zdefiniowanej jednostce
czasu, najczęściej obejmującej kilka lat. Zamawiającemu przysługuje z kolei prawo do kontroli jakości i sposobu
wykonywania umowy, w tym do zakończenia umowy w przypadku niewykonywania lub nienależytego wykonywania
umowy, mając na względzie przede wszystkim prawo osób korzystających z publicznego transportu zbiorowego do
oczekiwania świadczenia tych usług w sposób prawidłowy, w standardzie wymaganym od podmiotu zawodowo
zajmującego się prowadzeniem działalności w tym zakresie. Odwołujący dodał, że o ile pewnym działaniom, opisanym
przez Zamawiającego w dokumentach zamówienia, skutkujących możliwością odstąpienia od umowy, z punktu widzenia
wykonawcy, można przeciwdziałać, a co więcej często można wyliczyć wartość ryzyka wystąpienia takiej przesłanki, o
tyle nieprawidłowości które mogą się wydarzyć, w zwykłym toku realizacji zamówienia o tak szerokim i długim okresie
świadczenia usług, mają charakter nieprzewidywalny, tj. jest prawdopodobne, że się zdarzą, ale nie jest wiadomym
kiedy. Odwołujący wypunktował, że skutkiem odstąpienia od umowy po stronie wykonawcy jest: 1) posiadanie
autobusów, których koszt mógł pozostać niezamortyzowany, przy czym z uwagi na ich dostosowanie do wymogów
Zamawiającego oraz ewentualny brak innego kontraktu, istnieje trudność w ich przystosowaniu i użytkowaniu w inny
sposób, zapewniający odpowiedni dochód, proces sprzedaży także ma utrudniony charakter, a dodatkowo trwa
określony czas, w przedmiotowym postępowaniu dotyczy to 54 autobusów – 50 „w ruchu” i 4 rezerwowych, 2)
posiadanie zaplecza technicznego zajezdni autobusowej, dostosowanej do wymogów Zamawiającego, której nie można
„przenieść” (lub jest to znacznie utrudnione) do realizacji innego kontraktu, przy czym takie zaplecze to nie tylko sama
nieruchomość, ale liczne wyposażenie wpływające na koszt jego zorganizowania, ale niekoniecznie zwiększające
wartość przy dokonywaniu sprzedaży tej nieruchomości, 3) zatrudnienie kierowców, dyspozytorów, pracowników służby
nadzoru ruchu stanowiących koszt funkcjonowania wykonawcy, którzy nie będą świadczyć pracy, a zatem nie
zapewniają dochodów. Skutek ekonomiczny jest różny, w zależności od tego, kiedy dojdzie do odstąpienia od umowy.
W odniesieniu do niewykonania planowanej pracy przewozowej wykonawcy PKS podniósł, że postanowienie § 10
ust. 1 pkt 5 wzoru umowy przewiduje uprawnienie Zamawiającego do odstąpienia od umowy w sposób oderwany
zarówno od winy Zamawiającego, jak i od skali oraz charakteru ewentualnego naruszenia, a ponadto bez wprowadzenia
obligatoryjnego etapu wezwania wykonawcy do usunięcia naruszeń. Tak skonstruowane uprawnienie narusza zasadę
proporcjonalności, o której mowa w art. 16 pkt 3 ustawy PZP, oraz zasadę równowagi stron stosunku
zobowiązaniowego. W szczególności Zamawiający zastrzegł dla siebie możliwość zastosowania najdalej idącego
środka kontraktowego, jakim jest odstąpienie od umowy, bez uprzedniego wykorzystania instrumentów mniej
dolegliwych, takich jak wezwanie do usunięcia naruszeń, wyznaczenie dodatkowego terminu czy zastosowanie kar
umownych. Tymczasem odstąpienie od umowy – zwłaszcza wieloletniej – powinno mieć charakter środka ultima ratio,
stosowanego wyłącznie w sytuacjach rażących i trwałych, a nie automatycznego mechanizmu sankcyjnego.
Kwestionowane postanowienie umowne pozostaje całkowicie niezależne od ewentualnej współpracy lub zaniechań
Zamawiającego mimo, że realizacja umowy przewozowej o takiej skali i stopniu złożoności wymaga ścisłej koordynacji
działań obu stron, w tym m. in. w zakresie harmonogramów, certyfikacji taboru, organizacji zaplecza technicznego czy
dyspozycji rozkładowych. W efekcie zdaniem Odwołującego Zamawiający przyznał sobie uprawnienie do odstąpienia od
umowy nawet w sytuacji, w której: 1) brak lub opóźnienie realizacji określonych czynności po stronie wykonawcy wynika
z okoliczności pozostających poza jego wyłączną kontrolą, 2) Zamawiający sam przyczynił się do powstania stanu, który
formalnie mógłby zostać zakwalifikowany jako podstawa odstąpienia. Takie ukształtowanie postanowień umownych
prowadzi do nieuzasadnionego przerzucenia całego ryzyka kontraktowego na wykonawcę, co pozostaje sprzeczne
zarówno z zasadami uczciwej konkurencji, jak i z utrwalonym orzecznictwem Izby. Kwestionowane postanowienie § 10
ust. 1 pkt 5 wzoru umowy nie przewiduje żadnego wyłączenia odpowiedzialności wykonawcy w przypadku wystąpienia
okoliczności o charakterze obiektywnym, niezależnym od stron, co prowadzi do nadmiernego i nieuzasadnionego
rozszerzenia podstaw odstąpienia od umowy. W szczególności Zamawiający nie wyłączył z zakresu zastosowania tego
postanowienia takich zdarzeń jak ekstremalne warunki pogodowe, awarie infrastruktury miejskiej (w tym infrastruktury
drogowej, energetycznej lub teleinformatycznej), decyzje lub działania innych podmiotów publicznych, a także inne
zdarzenia losowe, które – choć mogą skutkować czasowymi zakłóceniami realizacji usług – nie mogą być kwalifikowane
jako nienależyte wykonywanie umowy przez wykonawcę. Brak takiego wyłączenia prowadzi do sytuacji, w której
Zamawiający zachowuje uprawnienie do odstąpienia od umowy nawet w przypadkach, w których niemożność lub
ograniczenie świadczenia usług nie wynika z zachowania wykonawcy, lecz z okoliczności, których nie był on w stanie
przewidzieć ani im zapobiec przy zachowaniu należytej staranności. Taki mechanizm pozostaje w sprzeczności z
elementarnymi zasadami odpowiedzialności kontraktowej oraz zasadą proporcjonalności. Odwołujący podkreślił, że
przedmiotowa umowa ma charakter wieloletni, a jej realizacja została przewidziana na okres 10 lat. W tak długim
horyzoncie czasowym nieuniknione są przejściowe problemy organizacyjne i operacyjne, które – choć formalnie mogą
pozostawać w sferze odpowiedzialności wykonawcy – nie przekreślają możliwości dalszego, prawidłowego świadczenia
usług. Do tego rodzaju zdarzeń należą w szczególności: czasowe braki kadrowe, w tym np. strajki kierowców lub inne
akcje protestacyjne, przejściowe awarie taboru, wynikające z intensywnej eksploatacji pojazdów czy inne incydentalne
zakłócenia o charakterze organizacyjnym lub technicznym. Zdarzenia te stanowią normalne ryzyko operacyjne,
immanentnie związane z wykonywaniem usług przewozowych na dużą skalę i przez długi okres czasu. Ich wystąpienie
nie może samoistnie uzasadniać zastosowania najsurowszego środka kontraktowego w postaci odstąpienia od umowy,
zwłaszcza jeżeli mają charakter czasowy, możliwy do usunięcia oraz nie prowadzą do trwałego zaprzestania realizacji
usług. Odwołujący zwrócił uwagę, że § 10 ust. 1 pkt 5 wzoru umowy nie różnicuje sytuacji, w których występują trwałe i
rażące naruszenia uniemożliwiające dalszą realizację umowy, od przejściowych trudności, które mogą zostać usunięte
w toku bieżącej realizacji umowy przy zastosowaniu adekwatnych instrumentów nadzorczych lub sankcyjnych. Brak
takiej gradacji prowadzi do nieuprawnionego zrównania zdarzeń o zupełnie różnej wadze i skutkach, co w konsekwencji
narusza zasadę proporcjonalności oraz zasadę racjonalnego kształtowania postanowień umownych w zamówieniach
publicznych. W ocenie Odwołującego szczególnie rażącym elementem § 10 ust. 1 pkt 5 wzoru umowy jest również brak
obowiązku uprzedniego wezwania wykonawcy do usunięcia naruszeń lub wyznaczenia dodatkowego terminu na ich
usunięcie. Zamawiający pozbawił wykonawcę realnej możliwości reakcji i naprawy sytuacji, nawet jeżeli uchybienia mają
charakter przejściowy, techniczny czy możliwy do usunięcia bez szkody dla interesu publicznego. Tym samym
Zamawiający narusza zasadę proporcjonalności środków kontraktowych, gdyż sięga bezpośrednio po sankcję o
charakterze definitywnym, bez uprzedniego zastosowania środków mniej dolegliwych, które w realiach tego zamówienia
byłyby wystarczające dla zabezpieczenia interesu Zamawiającego.
Podsumowując uzasadnienie zarzutu dotyczącego tej przesłanki odstąpienia od umowy wykonawcy PKS
podkreślił, że na etapie przygotowania do realizacji umowy wykonawca jest zobowiązany do poniesienia znaczących,
często nieodwracalnych nakładów finansowych, w szczególności: 1) pozyskania lub dostosowania taboru autobusowego
spełniającego szczegółowe wymogi SW Z, 2) organizacji i wyposażenia zaplecza technicznego, 3) zatrudnienia i
przeszkolenia personelu (kierowcy, dyspozytorzy, służby techniczne), 4) zawarcia długoterminowych umów
towarzyszących (leasing, serwis, ubezpieczenia). Odstąpienie od umowy na podstawie § 10 ust. 1 pkt 5 wzoru umowy
powoduje, że nakłady te nie tylko nie ulegną amortyzacji w przewidzianym okresie obowiązywania umowy, lecz w
praktyce nigdy nie zostaną wykonawcy zwrócone, co prowadzi do rażącej dysproporcji ekonomicznej pomiędzy
stronami. Zamawiający nie przewidział przy tym żadnego mechanizmu kompensacyjnego ani odszkodowawczego, który
choćby częściowo równoważyłby skutki takiego odstąpienia.
W odniesieniu do przesłanki odstąpienia od umowy określonej w § 10 ust 1 pkt 6 wzoru umowy Odwołujący podał,
że postanowienie § 10 ust. 1 pkt 6 wzoru umowy, w zakresie w jakim przewiduje sankcję o charakterze definitywnym
wyłącznie z powodu nieprzedłożenia w terminie 7 dni od zawarcia polis dowodu ich zawarcia, narusza zasadę
proporcjonalności oraz zasadę racjonalnego kształtowania postanowień umownych w zamówieniach publicznych.
Odwołujący podkreślił, że przedmiotem tego obowiązku nie jest samo zawarcie polis ubezpieczeniowych, lecz czynność
o charakterze wyłącznie formalnym – przedłożenie dokumentu potwierdzającego fakt ich zawarcia. Brak przedłożenia
dowodu w terminie nie oznacza braku ochrony ubezpieczeniowej, ani nie skutkuje powstaniem jakiejkolwiek szkody po
stronie Zamawiającego, jeżeli polisy zostały skutecznie zawarte i obowiązują. W sytuacji, w której wykonawca posiada
ważne polisy ubezpieczeniowe, a jedynie nie dopełnił w terminie obowiązku ich formalnego przedłożenia, Zamawiający
nie ponosi realnej szkody ani nie zostaje pozbawiony ochrony swoich interesów. Obowiązek ten ma charakter
porządkowy i dowodowy, a jego naruszenie nie wpływa na sposób ani bezpieczeństwo realizacji zamówienia.
Tymczasem § 10 ust. 1 pkt 6 wzoru umowy przewiduje sankcję niewspółmierną do wagi naruszenia, ponieważ zrównuje
przeoczenie formalne z istotnym naruszeniem umowy, umożliwiając zastosowanie środka o charakterze skrajnym, jakim
jest odstąpienie od umowy. Odwołujący zwrócił uwagę, że uchybienie polegające na nieprzedłożeniu dowodu zawarcia
polis w terminie 7 dni może wynikać ze zwykłego przeoczenia lub błędu organizacyjnego, przy jednoczesnym
faktycznym spełnieniu obowiązku ubezpieczenia. Takie uchybienie: nie ma charakteru trwałego, jest w pełni odwracalne i
może zostać usunięte niezwłocznie po zwróceniu na nie uwagi. Według Odwołującego brak jakiejkolwiek gradacji
środków reakcji Zamawiającego prowadzi do sytuacji, w której przypadkowe naruszenie formalne skutkuje identycznymi
konsekwencjami jak całkowity brak ubezpieczenia, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą proporcjonalności.
Kwestionowane postanowienie nie przewiduje obowiązku uprzedniego wezwania wykonawcy do przedłożenia
brakujących dokumentów, co pozbawia wykonawcę realnej możliwości niezwłocznego usunięcia uchybienia o
charakterze czysto formalnym. Według Odwołującego w realiach tego zamówienia jedyną racjonalną i proporcjonalną
reakcją Zamawiającego na brak przedłożenia dowodu zawarcia polis w terminie powinno być: wezwanie do uzupełnienia
dokumentów, oraz ewentualnie zastosowanie kary umownej o charakterze porządkowym, adekwatnej do wagi
naruszenia. Zastosowanie sankcji w postaci odstąpienia od umowy bez uprzedniego wezwania narusza zasadę
proporcjonalności i prowadzi do nadmiernego obciążenia wykonawcy ryzykiem kontraktowym.
W uzasadnieniu zarzutu nr 2 odwołania dotyczącego wartości kary umownej z § 10 ust 2 wzoru umowy za odstąpienie
od umowy Odwołujący wskazał, że postanowienie § 10 ust. 2 wzoru umowy przewidujące karę umowną w wysokości
5% niezrealizowanej wartości umowy, przy jednoczesnym ustanowieniu minimalnej kwoty kary na poziomie 10 000 000
zł, narusza zasadę proporcjonalności oraz równowagi kontraktowej stron i prowadzi do nadmiernego, nieuzasadnionego
ekonomicznie obciążenia Operatora, w szczególności w początkowym okresie realizacji umowy. Odwołujący zauważył
przede wszystkim, że przedmiotowa umowa ma charakter długoterminowy, a jej realizacja wymaga poniesienia przez
Operatora najwyższych i w znacznej części nieodwracalnych nakładów finansowych na samym początku
obowiązywania umowy. Obejmują one w szczególności koszty pozyskania lub dostosowania taboru, organizacji
zaplecza technicznego, infrastruktury IT, zatrudnienia i przeszkolenia personelu oraz zawarcia długoterminowych umów
towarzyszących (leasing, serwis, ubezpieczenia). Nakłady te amortyzują się stopniowo w czasie, w miarę realizacji
kolejnych etapów świadczenia usług przewozowych. Natomiast mechanizm kary umownej oparty na „niezrealizowanej
wartości umowy” prowadzi do sytuacji, w której najwyższa kara finansowa grozi Operatorowi właśnie w początkowym
okresie realizacji umowy, a więc w momencie, gdy poniósł on największe koszty inwestycyjne, które nie zdążyły się
jeszcze zamortyzować. W praktyce oznacza to podwójne obciążenie ekonomiczne: z jednej strony utratę poniesionych
nakładów, z drugiej – konieczność zapłaty kary obliczanej od maksymalnie wysokiej „pozostałej” wartości umowy. Taka
konstrukcja prowadzi do rażącej dysproporcji pomiędzy interesem Zamawiającego, a ryzykiem przeniesionym na
Operatora. Wykonawca PKS podkreślił, że kara umowna w wysokości 10 000 000 zł już sama w sobie stanowi sankcję o
bardzo istotnym ciężarze ekonomicznym, zdolną do pełnienia funkcji prewencyjnej i dyscyplinującej. Dodatkowe
powiązanie jej wysokości z procentem niezrealizowanej wartości umowy nie znajduje uzasadnienia ani w charakterze
potencjalnej szkody Zamawiającego, ani w funkcji, jaką kara umowna powinna pełnić w długoterminowych umowach o
świadczenie usług publicznych. Zdaniem Odwołującego nie zostało wykazane przez Zamawiającego, aby szkoda
wynikająca z rozwiązania umowy na wczesnym etapie była proporcjonalnie wyższa niż szkoda powstała w późniejszym
okresie jej realizacji. Jest wręcz przeciwnie – w realiach zamówień transportowych Zamawiający dysponuje
instrumentami umożliwiającymi relatywnie szybkie zabezpieczenie ciągłości świadczenia usług (procedury awaryjne,
operator zastępczy, wykorzystanie rezerw), a koszt organizacyjny takiego działania nie rośnie liniowo wraz z pozostałą
do wykonania wartością umowy. Odwołujący dodał, że konstrukcja procentowej kary od niezrealizowanej wartości
umowy w praktyce zniechęca do składania ofert, zmusza wykonawców do kalkulowania ceny z uwzględnieniem
skrajnego ryzyka kontraktowego albo prowadzi do eliminacji podmiotów, które – mimo zdolności operacyjnej – nie są w
stanie udźwignąć tak nieproporcjonalnej odpowiedzialności finansowej. Skutek ten pozostaje w sprzeczności z zasadą
uczciwej konkurencji oraz z celem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Odwołujący podkreślił również,
że skutek rozwiązania lub odstąpienia od umowy dla Zamawiającego jest w każdym przypadku taki sam, niezależnie od
momentu, w którym do tego dochodzi. W każdej sytuacji Zamawiający staje przed identycznym wyzwaniem
organizacyjnym i prawnym, polegającym na konieczności uruchomienia nowego postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego oraz zapewnienia ciągłości świadczenia usług przewozowych przez inny podmiot. Z perspektywy
Zamawiającego nie ma znaczenia, czy do rozwiązania umowy dojdzie na początku jej obowiązywania, czy w
późniejszym okresie – w obu przypadkach Zamawiający musi: 1) przygotować dokumentację nowego postępowania, 2)
przeprowadzić procedurę wyboru wykonawcy, 3) zabezpieczyć okres przejściowy realizacji usług, 4) zawrzeć nową
umowę obejmującą w istocie ten sam zakres usług. Koszty i obciążenia organizacyjne po stronie Zamawiającego nie
rosną proporcjonalnie do „niezrealizowanej wartości umowy”, lecz mają charakter względnie stały i powtarzalny. Tym
samym brak jest racjonalnego uzasadnienia dla uzależniania wysokości kary umownej od liczby wozokilometrów
pozostałych do wykonania do końca umowy. W realiach rynku usług transportu publicznego nowa umowa zawierana po
rozwiązaniu poprzedniej obejmuje zazwyczaj okres porównywalny lub krótszy, a jej warunki finansowe kształtowane są
na podstawie aktualnych realiów rynkowych. Oznacza to, że Zamawiający nie ponosi „utraconych korzyści”
odpowiadających pełnej wartości niezrealizowanej części pierwotnej umowy, ale uzyskuje świadczenie zastępcze,
którego koszt nie jest wprost powiązany z momentem rozwiązania umowy. W tym kontekście mechanizm procentowej
kary umownej od niezrealizowanej wartości umowy nie odzwierciedla rzeczywistej szkody ani ryzyka Zamawiającego, a
prowadzi do sztucznego i nieuzasadnionego eskalowania sankcji finansowej w zależności od etapu realizacji kontraktu.
Kara ta nie kompensuje realnych kosztów Zamawiającego, lecz pełni funkcję czysto represyjną, pozostając w oderwaniu
od rzeczywistych konsekwencji rozwiązania umowy. Z tego względu zastosowanie jednolitej, ryczałtowej kary umownej –
niezależnej od momentu rozwiązania umowy – w sposób znacznie lepszy oddaje rzeczywisty charakter skutków po
stronie Zamawiającego, zapewniając jednocześnie przewidywalność, proporcjonalność i równowagę kontraktową stron.
Odwołujący uważa zatem, że postulowane ograniczenie kary umownej wyłącznie do stałej kwoty 10 000 000 zł stanowi
rozwiązanie przewidywalne, proporcjonalne, adekwatne do potencjalnych skutków rozwiązania umowy, niewywołujące
efektu nadmiernego i represyjnego obciążenia Operatora. Stała kara ryczałtowa eliminuje nieuzasadnione różnicowanie
sytuacji Operatora w zależności od momentu rozwiązania umowy, a jednocześnie zapewnia Zamawiającemu realne
zabezpieczenie jego interesów. Pozostawienie wyłącznie kwoty 10 000 000 zł jako kary umownej realizuje funkcję
sankcyjną w sposób wystarczający, bez naruszania zasady proporcjonalności i równowagi kontraktowej.
Uzasadniając zarzut nr 3 odwołania dotyczący braku precyzyjnego określenia początku terminu na odstąpienie od
umowy w § 10 ust. 5 wzoru umowy wykonawca PKS wskazał, że przepis ten ma na celu określenie ram czasowych, w
jakich Zamawiający może skorzystać z prawa odstąpienia, jednak w obecnym brzmieniu przepis ten nie precyzuje
momentu, od którego należy liczyć termin 60 dni. Brak tego doprecyzowania prowadzi do niepewności prawnej oraz
ryzyka nadużyć po stronie Zamawiającego, który mógłby powoływać się na zdarzenia sprzed wielu miesięcy czy nawet
lat. Odwołujący podniósł, że zgodnie z zasadami ogólnymi prawa cywilnego oraz utrwaloną linią orzeczniczą, bieg
terminu na wykonanie prawa odstąpienia od umowy rozpoczyna się od momentu, w którym strona uzyskała realną,
obiektywną możliwość stwierdzenia wystąpienia przesłanki odstąpienia, a nie od samego jej zaistnienia. W interesie obu
stron, zarówno Zamawiającego, jak i Operatora, leży zapewnienie przejrzystości i stabilności stosunku umownego,
dlatego zapis o możliwości odstąpienia od umowy powinien jednoznacznie określać, że termin 60 dni biegnie od
momentu, w którym Zamawiający miał realną możliwość stwierdzenia przesłanki odstąpienia, a nie od nieokreślonego
„momentu stwierdzenia”, który może być dowolnie interpretowany. Odwołujący zwrócił uwagę, że ewentualne wskazanie,
iż wyrażenie „stwierdzenie” dotyczy wyrażenia woli przez Zamawiającego, daje prawo do odstąpienia od umowy w
każdym okresie trwania umowy.
W uzasadnieniu zarzutu nr 6 odwołania dotyczącego braku ujęcia wprowadzenia przepisów ETS2 jako przesłanki
warunkującej zmianę umowy zgodnie z § 15 ust. 1 wzoru umowy wykonawca PKS wskazał, że żaden z punktów w tym
paragrafie wzoru umowy nie odnosi się bezpośrednio do zmian wywołanych wejściem w życie przepisów dotyczących
systemu ETS2. Na dzień dzisiejszy planowane jest jego wprowadzenie na rok 2027 lub 2028. Odwołujący podniósł, że
powszechnie wiadomym jest, że transport drogowy zostanie objęty ETS2 a zatem koszty paliwa, oleju napędowego,
energii elektrycznej, mogą wzrosnąć poprzez przeniesienie kosztu uprawnień emisji na dostawców, a dalej na
operatorów lub w końcu na przewoźników. Dla umów przewozowych oznacza to, że w trakcie 10-letniej lub dłuższej
umowy mogą wystąpić dodatkowe koszty związane z opłatą za emisje, których dziś nie da się w pełni przewidzieć.
Koszty te mogą spowodować bezpośrednio lub pośrednio wzrost innych kosztów, nie tylko paliwa dlatego przewidziane
w umowie mechanizmy waloryzacyjne, a w szczególności przy zaproponowanych pułapach mogą zupełnie nie
odzwierciedlać rzeczywistych, dodatkowych kosztów ponoszonych przez operatorów w związku z wejściem w życie
ETS2 oraz jego funkcjonowaniem. Tym samym zdaniem Odwołującego brak uregulowania tego ryzyka narusza art. 16
ustawy PZP w zakresie zasady proporcjonalności, ponieważ całość ryzyka regulacyjnego i kosztowego zostaje
przeniesiona na jedną stronę oraz art. 439 ust.1 ustawy PZP w zakresie, w jakim mechanizm waloryzacji nie uwzględnia
zmiany kosztów związanych z wejściem mechanizmu ETS2 wpływających na koszt realizacji umowy oraz art. 3531 K.C.
w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy PZP w zakresie braku ekwiwalentności świadczeń.
Uzasadniając zarzut nr 9 odwołania dotyczący braku wprowadzenia klauzuli siły wyższej do projektu umowy
Odwołujący podniósł, że transport publiczny jest usługą świadczoną ciągle, 365 dni w roku, w bezpośrednim kontakcie z
pasażerami oraz na infrastrukturze miejskiej. Występuje tu wyjątkowo szeroki katalog ryzyk: 1) klęski żywiołowe (ulewy,
wichury, pożary, powodzie), 2) ekstremalne warunki pogodowe uniemożliwiające eksploatację taboru, 3) epidemie i
zagrożenia sanitarne, 4) nagłe zamknięcia dróg i mostów decyzjami administracyjnymi, 5) przerwy w dostawach paliwa
lub energii, 6) blokady dróg, protesty, zdarzenia masowe. Wszystkie te zdarzenia są obiektywnie niemożliwe do
przewidzenia i pozostają poza kontrolą wykonawcy, przy czym bez klauzuli siły wyższej wykonawca byłby zobowiązany
świadczyć usługę nawet wtedy, gdy obiektywnie nie da się jej wykonać. Siła wyższa jest standardem w umowach
publicznych – jej brak tworzy sytuację wyjątkową i nieprawidłową. Odwołujący wskazał, że zdecydowana większość
umów publicznych, wzorów umów publikowanych przez ministerstwa, UZP, umów branżowych (energetyka, transport,
budownictwo, kolej), wzorców Komisji Europejskiej (FIDIC, NEC), zawiera klauzulę siły wyższej jako element absolutnie
podstawowy. Jej brak stawia umowę w pozycji niewspółmiernie ryzykownej oraz niezgodnej ze standardami rynkowymi,
co narusza art. 16 ustawy PZP (zasada proporcjonalności i uczciwej konkurencji). Wykonawca PKS podkreślił, że siła
wyższa nie chroni tylko wykonawcy — chroni obie strony umowy. Klauzula ta wyłącza odpowiedzialność wykonawcy, gdy
obiektywnie nie może świadczyć usług, ale jednocześnie chroni ona też Zamawiającego, ponieważ pozwala mu
rozwiązać umowę przy długotrwałej sile wyższej, daje mu prawo do wdrożenia usług zastępczych, gwarantuje
transparentne zasady zgłaszania i dokumentowania zdarzeń. Jest to zatem mechanizm obustronnego zabezpieczenia, a
nie tylko ulga dla wykonawcy. W opinii Odwołującego brak klauzuli siły wyższej jest sprzeczny z zasadą ekwiwalentności
świadczeń i dobrą wiarą kontraktową, ponieważ zgodnie z art. 353¹ K.C. i zasadami współżycia społecznego strony nie
mogą kształtować umowy w sposób drastycznie obciążający jedną stronę ryzykiem niezależnych od niej zdarzeń. Brak
klauzuli siły wyższej powoduje, że Operator ponosi ryzyko absolutne, natomiast Zamawiający ponosi zerowe ryzyko
zdarzeń niezależnych od obu stron. Taki podział ryzyka jest w ocenie Odwołującego całkowicie niedopuszczalny. Brak
klauzuli siły wyższej może powodować nieważność lub niewykonalność części umowy, ponieważ jeśli umowa wymaga
od wykonawcy świadczenia niezależnie od jakichkolwiek okoliczności, to może to naruszać art. 483-484 K.C. o
odpowiedzialności za niewykonanie świadczenia, naruszać zasady prawa cywilnego dotyczące możliwości świadczenia,
a nawet prowadzić do powstania świadczenia niemożliwego (art. 387 K.C.). Odwołujący podkreślił, że zdarzenia z
ostatnich lat pokazują, że siła wyższa jest realnym ryzykiem, a nie konstrukcją abstrakcyjną, np. epidemia COVID-19,
która sparaliżowała transport publiczny, masowe powodzie (np. w 2017 i 2023 r.), wichury zrywające linie energetyczne,
blokady granic i dróg w 2024–2025, strajki, protesty, akty wandalizmu, czy przerwy w dostawach paliwa i energii z
przyczyn geopolitycznych. To wszystko wprost wpływało na możliwość wykonywania usług transportowych.
Jednocześnie nie można racjonalnie zawierać 10-letniej umowy, udając, że takie zdarzenia mogą nie zaistnieć.
Odwołujący dodał, że brak klauzuli siły wyższej zwiększa liczbę sporów i ryzyko procesowe. Jeżeli umowa nie
przewiduje zasad działania w sytuacjach nadzwyczajnych to wykonawca może być niezasadnie karany, a Zamawiający
może ponosić odpowiedzialność za narzucenie niewykonalnych obowiązków, obie strony są więc narażone na
kosztowne procesy i roszczenia odszkodowawcze. Odwołujący uważa, że klauzula siły wyższej eliminuje spory na
etapie samego zdarzenia, bo z góry określa: 1) co jest siłą wyższą, 2) jak należy zgłosić zdarzenie, 3) jakie są skutki dla
wykonywania umowy, 4) kiedy obowiązki stron są zawieszone, 5) kiedy można rozwiązać umowę.
Uwzględniając akta sprawy odwoławczej, jak również biorąc pod uwagę oświadczenia
i stanowiska stron wyrażone w pismach oraz złożone w trakcie rozprawy, Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i
zważyła, co następuje:
Krajowa Izba Odwoławcza nie stwierdziła podstaw do odrzucenia odwołania, ponieważ nie została spełniona
żadna wynikająca z art. 528 ustawy PZP negatywna przesłanka, która by uniemożliwiała merytoryczne rozpoznanie
odwołania.
Izba stwierdziła ponadto, że wypełnione zostały opisane w art. 505 ust. 1 ustawy PZP ustawowe przesłanki
istnienia interesu Odwołującego w uzyskaniu przedmiotowego zamówienia i możliwości poniesienia szkody w wyniku
naruszenia przez Zamawiającego przepisów ustawy PZP.
Izba rozpoznając sprawę uwzględniła akta sprawy odwoławczej, które zgodnie z regulacją § 8 rozporządzenia
Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie postępowania przy rozpoznawaniu odwołań przez Krajową
Izbę Odwoławczą (Dz. U. z 2020 r., poz. 2453) stanowią odwołanie wraz z załącznikami oraz dokumentacją
postępowania o udzielenie zamówienia w postaci elektronicznej lub kopia dokumentacji, o której mowa w § 7 ust. 2
rozporządzenia, a także inne pisma składane w sprawie oraz pisma kierowane przez Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej w związku z wniesionym odwołaniem.
Izba uwzględniła też stanowiska prezentowane na rozprawie przez strony, jak również uwzględniła stanowisko
zaprezentowane przez Zamawiającego w jego odpowiedzi na odwołanie z dnia 18 lutego 2026 r.
Izba wydała na rozprawie postanowienie o dopuszczeniu dowodu z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy
odwoławczej. Izba uznała wiarygodność oraz moc dowodową dokumentów znajdujących się w aktach sprawy
odwoławczej.
Izba ustaliła następujący stan faktyczny:
Na podstawie art. 552 ust. 1 ustawy PZP Izba wydając wyrok bierze za podstawę stan rzeczy ustalony w toku
postępowania odwoławczego.
Zgodnie z rozdziałem VI ust. 1 SW Z przedmiotemzamówienia jest świadczenie usług przewozu regularnego
wykonywanego w ramach lokalnego transportu zbiorowego (komunikacji miejskiej w Warszawie) na liniach
nadzorowanych przez Zarząd Transportu Miejskiego, na całym obszarze układu komunikacyjnego, tj. na terenie m.st.
Warszawy i gmin podwarszawskich, z którymi m.st. Warszawa podpisało stosowne porozumienia. W ust. 2 rozdziału
SW Z Zamawiający rozwinął, że przedmiotem zamówienia są usługi przewozowe świadczone przez okres 10 lat (120
miesięcy) w ilości rocznej 4 200 000 (cztery miliony dwieście tysięcy) z tolerancją do -10% (minus dziesięciu procent)
wozokilometrów przy wykorzystaniu w ruchu 50 autobusów o długości ok. 12 metrów (klasa MAXI) oraz zapewnienie min.
4 pojazdów rezerwowych. W przypadku rozpoczęcia i/lub zakończenia świadczenia usług w trakcie roku ilość ta
zostanie zmniejszona proporcjonalnie do liczby miesięcy i dni pozostałych do końca roku kalendarzowego. W myśl
rozdziału VI ust. 3 SW Z począwszy od pierwszego dnia świadczenia usług wykonawca wprowadzi 54 autobusy – w tym
50 autobusów do ruchu i min. 4 autobusy rezerwowe. Wykonawca, do ostatniego dnia obowiązywania umowy, będzie
świadczył usługi 50 autobusami w ruchu i min. 4 autobusami rezerwowymi. Strony mogą ustalić inny harmonogram
wprowadzania / wycofywania autobusów, zarówno w zakresie terminów, jak i liczby autobusów wprowadzanych /
wycofywanych. Zmiany harmonogramu muszą uwzględniać zachowanie wszystkich terminów wynikających z zapisów
Załącznika nr 2 do umowy.
We wzorze umowy stanowiącym Załącznik nr 6 do SW Z Zamawiający przewidział m. in. następujące
postanowienia:
1) w zakresie odstąpienia od umowy:
§ 10 ust. 1: ZTM uprawniony jest do odstąpienia od umowy lub jej rozwiązania w trybie natychmiastowym i bez jej
wypowiedzenia, jeżeli:
5) Operator nie wykona w trzech kolejnych dniach 50% planowanej pracy przewozowej,
6) Operator nie przedstawi ZTM dowodu potwierdzającego posiadanie ważnych w okresie trwania umowy polis
ubezpieczeniowych, o których mowa w § 5 pkt 4, pokrywających wszystkie ryzyka określone w umowie, w terminie 7 dni
od ich zawarcia lub w terminie 7 dni od daty otrzymania żądania ZTM do ich okazania,
2) w zakresie kary umownej:
§ 10 ust. 2: W przypadku odstąpienia od umowy przez ZTM z winy Operatora lub rozwiązania Umowy przez ZTM w trybie
natychmiastowym bez wypowiedzenia, Operator zobowiązany będzie do zapłaty na rzecz ZTM kary umownej w
wysokości 5% niezrealizowanej wartości umowy (liczonej jako iloczyn stawki z oferty Operatora i liczby wozokilometrów
pozostałych do wykonania do końca obowiązywania umowy), z zastrzeżeniem, że kara umowna z tego tytułu nie może
być niższa niż 10.000.000 zł (słownie: dziesięć milionów złotych). Obowiązek zapłaty kary umownej o której mowa w
zdaniu poprzedzającym spoczywa na Operatorze niezależnie od obowiązku zapłaty kar umownych naliczonych w
związku z niewykonaniem lub nienależytym wykonaniem umowy określonych w Załączniku nr 4 do Umowy.
3) w zakresie terminu na skorzystanie z uprawnienia do odstąpienia od umowy:
§ 10 ust. 5: Zamawiający może skorzystać z uprawnienia do odstąpienia od umowy w terminie 60 dni od stwierdzenia
przesłanki odstąpienia określonej w umowie.
4) w zakresie przesłanek warunkujących zmianę umowy:
§ 15 ust. 1: Zamawiający dopuszcza możliwość dokonania następujących zmian postanowień zawartej umowy w
stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru Operatora, pod następującymi warunkami i we
wskazanym zakresie:
1) w przypadku wystąpienia zmian warunków ruchu drogowego lub innych okoliczności mających wpływ na zachowanie
ciągłości usług przewozowych lub osiągnięcia norm ich jakości, o których mowa w Załączniku nr 4, Zamawiający
dopuszcza możliwość zmian postanowień zawartej umowy w zakresie zasad organizacji przewozów i zasad
dokonywania oceny jakości funkcjonowania linii komunikacji zbiorowej obsługiwanych przez Operatora oraz korygowania
wynagrodzenia lub naliczania kar umownych, w związku z tą oceną,
2) w przypadku potrzeby dokonania zmian w zakresie harmonogramu wprowadzania lub wycofywania autobusów do/z
ruchu Zamawiający dopuszcza możliwość modyfikacji tego harmonogramu i wynikającej z niego wielkości pracy
przewozowej na dany rok,
3) jeżeli w trakcie realizacji umowy na wniosek Zamawiającego zajdzie konieczność dokonania zmian w wyposażeniu
autobusów (np. w SSB i SPOzP), niezbędnych dla realizacji zamówienia, Zamawiający dopuszcza możliwość zmian
postanowień zawartej umowy dotyczących wyposażenia autobusów i zapłaty za usługi wykonane tymi autobusami,
4) w przypadku powstania nadzwyczajnej zmiany warunków rynkowych, których nie można było przewidzieć przy
zawieraniu umowy Zamawiający, dopuszcza możliwość zmian zasad waloryzowania stawki bazowej za wozokilometr,
określonych w § 4 umowy,
5) w przypadku, gdy w trakcie obowiązywania niniejszej umowy, dojdzie do zmiany stawki podatku od towarów i usług
oraz podatku akcyzowego, wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę albo wysokości minimalnej stawki
godzinowej ustalonych na podstawie ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.
U. z 2024 r., poz. 1773 ze zm.), zasad podlegania ubezpieczeniom społecznym lub ubezpieczeniu zdrowotnemu lub
wysokości stawki składki na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, zasad gromadzenia i wysokości wpłat do
pracowniczych planów kapitałowych, o których mowa w ustawie z dnia 4 października 2018 r. o pracowniczych planach
kapitałowych (Dz. U. z 2024 r., poz. 427, ze zm.), jeżeli zmiany te będą miały wpływ na koszty wykonania zamówienia
przez Operatora, zgodnie z zasadami określonymi w ust. 3 poniżej,
6) w innych przypadkach, niewymienionych powyżej, jeżeli Zamawiający i Operator zgodnie uznają, że zmiana taka nie
będzie zmianą istotną w rozumieniu art. 454 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych z dnia 11 września 2019 r. (Dz.
U. z 2024 r., poz. 1320, ze zm.), w zakresie wzajemnych zobowiązań Operatora i Zamawiającego,
7) w przypadkach i na zasadach określonych w § 4 umowy, w zakresie możliwości dokonania waloryzacji stawki
bazowej za jeden wozokilometr,
8) w przypadku potrzeby dostosowania umowy do wymagań Ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych z dnia
11 stycznia 2018 r. (Dz.U. z 2024 r., poz. 1289, ze zm.) Zamawiający dopuszcza możliwość zmian postanowień
zawartej umowy w zakresie wymagań technicznych dot. autobusów określonych w SW Z, Załącznikach do SW Z oraz w
Załączniku nr 2 do umowy z uwzględnieniem zmiany należnego Operatorowi wynagrodzenia za wykonanie usług
przewozowych,
9) w przypadku wystąpienia okoliczności, które umożliwiają zastosowanie korzystniejszych dla Zamawiającego
rozwiązań technologicznych lub technicznych w stosunku do istniejących w chwili zawarcia umowy, w zakresie
dotyczącym wyposażenia technicznego autobusów. Zmiana może być wprowadzona w przypadku wyrażenia zgody
przez strony umowy i nie będzie wiązać się ze zwiększeniem wynagrodzenia przysługującego Operatorowi.
Mając na uwadze powyższe Izba zważyła, co następuje:
Pismem z dnia 23 lutego 2026 r. Odwołujący cofnął odwołanie w zakresie zarzutów nr 4, 5, 7 i 8 odwołania. W
związku z tym w tym zakresie Izba umorzyła postępowanie odwoławcze na podstawie art. 568 pkt 1 ustawy PZP, o czym
orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. W zakresie rozpoznania pozostałych zarzutów odwołania oznaczonych jako zarzuty
nr 1, 2, 3, 6 i 9 została przeprowadzona rozprawa. W wyniku merytorycznego rozpoznania sprawy odwoławczej Krajowa
Izba Odwoławcza uznała, że podtrzymane przez Odwołującego zarzuty nie zasługują jednak na uwzględnienie.
Odwołujący zarzucił Zamawiającemu w złożonym środku ochrony prawnej naruszenie następujących przepisów
prawa:
− art. 8 ust. 1 ustawy PZP, zgodnie z którym do czynności podejmowanych przez zamawiającego, wykonawców oraz
uczestników konkursu w postępowaniu o udzielenie zamówienia i konkursie oraz do umów w sprawach zamówień
publicznych stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią
inaczej,
− art. 16 ustawy PZP, w świetle którego Zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie
zamówienia w sposób: 1) zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców, 2)
przejrzysty, 3) proporcjonalny,
− art. 99 ust. 1 ustawy PZP, który stwierdza, że przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i
wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wymagania i okoliczności
mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty,
− art. 433 pkt 3 ustawy PZP, który stanowi, że projektowane postanowienia umowy nie mogą przewidywać
odpowiedzialności wykonawcy za okoliczności, za które wyłączną odpowiedzialność ponosi zamawiający,
− art. 439 ust. 1 ustawy PZP, w świetle którego umowa, której przedmiotem są roboty budowlane, dostawy lub usługi,
zawarta na okres dłuższy niż 6 miesięcy, zawiera postanowienia dotyczące zasad wprowadzania zmian wysokości
wynagrodzenia należnego wykonawcy w przypadku zmiany ceny materiałów lub kosztów związanych z realizacją
zamówienia,
− art. 3531 K.C., zgodnie z którym strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania,
byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia
społecznego,
− art. 395 § 1 K.C., zgodnie z którym można zastrzec, że jednej lub obu stronom przysługiwać będzie w ciągu
oznaczonego terminu prawo odstąpienia od umowy, prawo to wykonywa się przez oświadczenie złożone drugiej stronie,
− art. 483 § 1 K.C., który stanowi, że można zastrzec w umowie, że naprawienie szkody wynikłej z niewykonania lub
nienależytego wykonania zobowiązania niepieniężnego nastąpi przez zapłatę określonej sumy (kara umowna),
− art. 484 § 2 K.C., który stanowi, że jeżeli zobowiązanie zostało w znacznej części wykonane, dłużnik może żądać
zmniejszenia kary umownej; to samo dotyczy wypadku, gdy kara umowna jest rażąco wygórowana.
Izba nie stwierdziła podstaw do uwzględnienia odwołania.
W zakresie zarzutu nr 1 odwołania, w którym to Odwołujący zakwestionował treść przesłanki odstąpienia od
umowy uregulowanej w § 10 ust 1 pkt 5 wzoru umowy, zgodnie z którą „ZTM uprawniony jest do odstąpienia od Umowy
lub jej rozwiązania w trybie natychmiastowym i bez jej wypowiedzenia, jeżeli Operator nie wykona w trzech kolejnych
dniach 50% planowanej pracy przewozowej”, Izba stwierdza, że wbrew twierdzeniom Odwołującego odstąpienie od
umowy na tej podstawie dotyczy okoliczności zawinionych przez wykonawcę, ponieważ w zakresie nieuregulowanym
wzorem umowy zastosowanie znajdują przepisy części ogólnej prawa zobowiązań z K.C. Ponadto w ocenie Izby nie
można tracić z pola widzenia tego, że nadrzędnym celem świadczonej usługi jest konieczność zapewnienia trwałego
świadczenia usług transportu publicznego dla społeczności lokalnej w Warszawie i powiatach sąsiadujących ze stolicą.
Istotna jest zatem ciągłość i pewność transportu, dlatego niewykonanie w ciągu 3 dni ponad 50% przewozów będzie
świadczyło o wyjątkowo poważnej sytuacji w przedsiębiorstwie przewoźnika i jego złej kondycji, co z kolei uzasadnia
umożliwienie Zamawiającemu zakończenie w sposób szybki sprawy stosunku zobowiązaniowego z nierzetelnym
wykonawcą.
Ponadto Odwołujący zakwestionował treść § 10 ust 1 pkt 6 wzoru umowy, zgodnie z którym „ZTM uprawniony
jest do odstąpienia od umowy lub jej rozwiązania w trybie natychmiastowym i bez jej wypowiedzenia, jeżeli Operator nie
przedstawi ZTM dowodu potwierdzającego posiadanie ważnych w okresie trwania umowy polis ubezpieczeniowych o
których mowa w § 5 pkt 4, pokrywających wszystkie ryzyka określone w umowie, w terminie 7 dni od ich zawarcia lub w
terminie 7 dni od daty otrzymania żądania ZTM do ich okazania”. W ocenie Izby tak prosta czynność jak przedstawienie
polisy ubezpieczeniowej na żądanie instytucji zamawiającej w terminie 7 dni nie powinna stanowić wyzwania dla żadnego
przedsiębiorcy. Nie można tracić z pola widzenia, że jednym z zadań Zamawiającego jest konieczność zapewnienia
bezpieczeństwa pasażerom, do czego jest on zobowiązany na podstawie przepisów ustawy o publicznym transporcie
zbiorowym.
W zarzucie nr 2 odwołania wykonawca PKS zakwestionował treść § 10 ust. 2 wzoru umowy, zgodnie z którym „W
przypadku odstąpienia od umowy przez ZTM z winy Operatora lub rozwiązania umowy przez ZTM w trybie
natychmiastowym bez wypowiedzenia, Operator zobowiązany będzie do zapłaty na rzecz ZTM kary umownej w wysokości
5% niezrealizowanej wartości umowy (liczonej jako iloczyn stawki z oferty Operatora i liczby wozokilometrów pozostałych
do wykonania do końca obowiązywania umowy), z zastrzeżeniem, że kara umowna z tego tytułu nie może być niższa niż
10.000.000 zł (słownie: dziesięć milionów złotych) (…)”. W ocenie Izby biorąc pod uwagę szacunkową wartość tego
zamówienia (1 050 000 000 zł) kara umowna w wysokości 5% niezrealizowanej umowy, nie mniejsza jednak niż
10 000 000 zł w przypadku odstąpienia od umowy w trybie § 10 ust. 2 wzoru umowy nie jawi się jako nadmiernie
wygórowana, niezależnie od etapu realizacji umowy, na którym mogłaby ona zostać nałożona. Nie można też a priori
zakładać okoliczności faktycznych, w jakich kara umowna może zostać wymierzona, oraz jej wysokości, więc nie można
z góry przyjmować iż jest rażąco wygórowana. Ponadto Izba stwierdza, że zgodnie z zasadami ogólnymi prawa
zobowiązań z K.C. nałożenie kary umownej na wykonawcę wymaga wykazania winy po stronie wykonawcy, co wyklucza
ich zastosowanie w sytuacji, gdy okoliczności mogące hipotetycznie stanowić podstawę nałożenia kary są niezależne od
wykonawcy i niezawinione przez niego.
W odniesieniu do zarzutu nr 3 odwołania, w którym wykonawca PKS zakwestionował treść § 10 ust. 5 wzoru umowy, w
świetle którego „Zamawiający może skorzystać z uprawnienia do odstąpienia od umowy w terminie 60 dni od stwierdzenia
przesłanki odstąpienia określonej w umowie” Izba podkreśla swobodę Zamawiającego w ustalaniu warunków umowy
zgodnie z jego uzasadnionymi potrzebami. W ocenie Izby sposób zredagowania § 10 ust. 5 wzoru umowy nie odbiega od
sposobu sformułowania przez prawodawcę wielu przepisów w prawie zobowiązań czy prawie spadkowym w K.C.
W zarzucie nr 6 odwołania wykonawca PKS domagał się wprowadzenia mechanizmu waloryzacji lub zmiany umowy w §
15 ust. 1 wzoru umowy w sposób określony szczegółowo w uzasadnieniu odwołania w związku z planowanym
wprowadzeniem systemu ETS2 w przyszłym lub kolejnym roku. Zdaniem Izby w świetle regulacji art. 436 i 439 ustawy
PZP Zamawiający nie ma obowiązku wprowadzenia do klauzuli waloryzacyjnej we wzorze umowy postanowienia
dotyczącego każdego ewentualnego zwiększenia kosztów zamówienia po stronie wykonawców, w tym w związku z
wprowadzeniem systemu ETS2. Akcentowane przez wykonawcę PKS ryzyko powinno być więc wycenione
samodzielnie przez wykonawców i zostać uwzględnione w ramach kalkulacji oferty. Słusznie przy tym zauważa
Zamawiający, że dostosowywanie pojazdów do aktualnych wymogów, jak i ponoszenie opłat z nimi związanych, takich
jak chociażby podatek od środków transportu czy też opłaty administracyjne lub ekologiczne, stanowią standardowe
ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej związane z obowiązkiem ponoszenia kosztów utrzymania narzędzi, za
pomocą których przedsiębiorcy świadczą usługi będące przedmiotem zamówienia.
Z kolei w zarzucie nr 9 odwołania wykonawca PKS dopatrywał się naruszenia przepisów K.C. w związku z brakiem
odrębnego uregulowania we wzorze umowy klauzuli siły wyższej i w związku z tym oczekiwał wprowadzenie do projektu
umowy tej klauzuli w sposób szczegółowo opisany w uzasadnieniu odwołania. W ocenie Izby dostosowanie treści
dokumentów zamówienia do oczekiwań Odwołującego prowadziłoby do nadmiernie kazuistycznego ukształtowania
postanowień umownych. Przepisy ustawy PZP nie nakładają na instytucje zamawiające obowiązku aż tak
kazuistycznego regulowania wszystkich potencjalnych stanów faktycznych mogących wystąpić w trakcie realizacji
zamówienia publicznego. Izba zauważa, że regulacje prawne dotyczące siły wyższej wynikają wprost z przepisów K.C.,
natomiast samo zagadnienie siły wyższej jest szeroko omówione w orzecznictwie sądowym i literaturze prawniczej.
Odwołujący jako profesjonalista w swojej branży niewątpliwie zatem wie, w jakiej rzeczywistości prawnej funkcjonuje.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono stosownie do jego wyniku, tj. na podstawie art. 557, art. 574576 ustawy PZP oraz w oparciu o przepisy § 8 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów
z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz
wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz. U. z 2020 r., poz. 2437). Z uwagi na oddalenie odwołania Izba
obciążyła Odwołującego kosztami postępowania odwoławczego, wobec czego jest on zobowiązany zwrócić
Zamawiającemu koszty postępowania odwoławczego związane z wydatkiem na ustanowienie pełnomocnika w
wysokości 3 600 zł 00 gr.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.
Przewodniczący:………….………………………………