Sygn. akt IV U 195/25
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 15 września 2026 roku
Sąd Rejonowy w Chrzanowie IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych
w składzie:
Przewodniczący: asesor sądowy Rafał Kiempa
po rozpoznaniu w dniu 15 września 2026 roku w Chrzanowie
na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 224 § 3 k.p.c.
sprawy z odwołania P. H. (1)
przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych
od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych O. w J.
z dnia 17/05/2024 roku, znak (...)
zmienia zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych O. w J. z dnia 17/05/2024 roku, znak (...) w ten sposób, że przyznaje odwołującej się P. H. (1) prawo do wypłaty niezrealizowanego zasiłku chorobowego za okres od 16 kwietnia 2024 r. do 23 kwietnia 2024 r. po zmarłym w dniu 23 kwietnia 2024 r. mężu P. H. (2).
asesor sądowy Rafał Kiempa
Sygn. akt IV U 195/25
UZASADNIENIE
wyroku Sądu Rejonowego w Chrzanowie z dnia 15 września 2026 r.
Decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w S. z dnia 17 maja 2024 roku organ rentowy, w punkcie pierwszym, odmówił prawa do zasiłku chorobowego dla P. H. (2), natomiast w punkcie drugim odmówił odwołującej się P. H. (1) prawa do niezrealizowanego świadczenia po zmarłym w dniu 23 kwietnia 2024 roku mężu P. H. (2).
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ rentowy powołał się na art. 61b ust. 6 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2780 z późn. zm. – zwanej dalej:
„ustawą zasiłkową”). Przepis ten stanowi, że minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, zakres informacji o okolicznościach mających wpływ na prawo do zasiłków lub ich wysokość oraz dokumenty niezbędne do przyznania i wypłaty zasiłków, mając na uwadze konieczność zapewnienia sprawnego i terminowego ustalania prawa do zasiłków i dokonywania ich wypłaty.
Dalej organ rentowy wskazał, że zgodnie z art. 65 ust. 1 i 2 ustawy zasiłkowej, zasiłki wypłaca się osobie, której zasiłek przysługuje, lub osobie przez nią upoważnionej albo osobie, do której rąk wypłaca się wynagrodzenie lub dochód ubezpieczonego, zaś w razie śmierci ubezpieczonego przed podjęciem należnego mu zasiłku, zasiłek wypłaca się osobom uprawnionym do podjęcia wynagrodzenia lub dochodu ubezpieczonego. Z kolei w myśl § 2 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie zakresu informacji o okolicznościach mających wpływ na prawo do zasiłków z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa lub ich wysokość oraz dokumentów niezbędnych do przyznania i wypłaty zasiłków (zwane dalej:
„rozporządzeniem”), dokumentem niezbędnym do przyznania i wypłaty przez ZUS zasiłku chorobowego jest zaświadczenie płatnika składek, które powinno zawierać – w przypadku ubezpieczonego prowadzącego pozarolniczą działalność – informacje określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Zakres tych danych zawiera zaświadczenie płatnika składek na druku ZUS Z-3b.
W dalszej części uzasadnienia organ rentowy podniósł, że w dniu 7 maja 2024 roku wpłynął wniosek odwołującej się o wypłatę niezrealizowanego świadczenia po osobie uprawnionej do zasiłków z tytułu choroby i macierzyństwa albo zasiłku pogrzebowego po zmarłym w dniu 23 kwietnia 2024 roku mężu odwołującej się.
Tego samego dnia do organu rentowego wpłynęło również zaświadczenie płatnika składek ZUS Z-3b w celu wypłaty zasiłku chorobowego za okres od 16 do 21 kwietnia 2024 roku, które zostało podpisane osobiście przez odwołującą się.
W ocenie organu rentowego odwołująca się była osobą nieuprawnioną do podpisania i złożenia tego dokumentu. ZUS wskazał, że mąż odwołującej się do dnia śmierci nie złożył zaświadczenia płatnika składek ZUS Z-3b, co skutkowało brakiem możliwości ustalenia i przyznania prawa do zasiłku chorobowego za jego życia, a w konsekwencji uniemożliwiło jego wypłatę. Powyższe doprowadziło organ rentowy do konkluzji, że po śmierci męża odwołująca się nie jest osobą uprawnioną do podjęcia przedmiotowego świadczenia w trybie art. 65 ust. 2 ustawy zasiłkowej, gdyż świadczenie to nie przysługiwało ubezpieczonemu przed śmiercią. Według stanowiska ZUS, wymagane przepisami zaświadczenie musiało bowiem zostać złożone za życia przez samego ubezpieczonego lub przez ustanowionego przez niego pełnomocnika.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła odwołująca się P. H. (1)
, zarzucając organowi rentowemu błędną interpretację przepisów prawa.
W uzasadnieniu odwołania wskazała, że jej zmarły mąż prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą, której obsługą księgowo-rozliczeniową zajmowało się zewnętrzne biuro rachunkowe. Od dnia 16 kwietnia 2024 roku ubezpieczony przebywał na zwolnieniu lekarskim, które miało trwać do dnia 16 maja 2024 roku. Odwołująca się niezwłocznie poinformowała biuro rachunkowe o fakcie wystawienia zaświadczenia e-(...), zwracając się jednocześnie z prośbą o złożenie do organu rentowego stosownego wniosku o wypłatę zasiłku chorobowego. W odpowiedzi uzyskała od pracowników biura informację, iż wystąpienie z takim wnioskiem jest możliwe dopiero po zakończeniu całego okresu, na który zwolnienie lekarskie zostało wystawione.
Następnie odwołująca się podniosła, iż po nagłej śmierci męża, która nastąpiła w dniu 23 kwietnia 2024 roku, ponownie skontaktowała się z biurem rachunkowym w celu wysłania dokumentacji niezbędnej do wypłaty świadczenia chorobowego. Wówczas została poinformowana, że udzielone przez jej męża pełnomocnictwo wygasło z chwilą jego śmierci, wobec czego zmuszona jest złożyć rzeczony wniosek osobiście, co też uczyniła w dniu 7 maja 2024 roku. W konkluzji odwołująca się wskazała, że jako osoba najbliższa zmarłemu posiada pełne prawo do podjęcia świadczenia wypracowanego przez jej męża.
W odpowiedzi na odwołanie Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w E. wniósł o oddalenie odwołania, powołując się na art. 61b ust. 6 ustawy zasiłkowej oraz § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 8 grudnia 2015 roku.
W uzasadnieniu swojego stanowiska organ rentowy wskazał, iż mąż odwołującej się do dnia śmierci nie złożył powyższego zaświadczenia, co skutkuje tym, że organ rentowy nie mógł przyznać prawa do zasiłku chorobowego, a w konsekwencji go wypłacić. To spowodowało, że po śmierci męża odwołująca się nie jest osobą uprawnioną do podjęcia tego świadczenia, gdyż nie przysługiwało ono przed śmiercią. Zdaniem organu rentowego
wymagane przez przepisy zaświadczenie musiało być bowiem złożone za życia przez ubezpieczonego lub przez jego pełnomocnika.
Na rozprawie w dniu 29 października 2025 roku Sąd zobowiązał pełnomocnika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do złożenia pisma procesowego celem jednoznacznego wskazania, czy poza brakiem formalnego złożenia wniosku zaświadczenia ZUS Z-3b istniały jakiekolwiek inne, merytoryczne przeszkody do przyznania mężowi odwołującej się prawa do świadczeń z ubezpieczenia chorobowego w spornym okresie, tj. od dnia 16 do dnia 23 kwietnia 2024 roku, a także do przedstawienia szczegółowej argumentacji prawnej organu rentowego w świetle stanowiska zaprezentowanego uprzednio ustnie przez referenta sprawy na rozprawie.
Jednocześnie Sąd pouczył obecnego na rozprawie pełnomocnika organu rentowego, iż w ocenie Sądu – mając na względzie w szczególności kluczowe wartości i zasady konstytucyjne – wniesione odwołanie powinno podlegać uwzględnieniu. Formułując powyższe zobowiązanie, Sąd dążył do umożliwienia pełnomocnikowi organu rentowego pełnego odniesienia się do zaprezentowanego poglądu prawnego oraz przedstawienia własnego, wyczerpującego stanowiska w tym zakresie.
W odpowiedzi na zobowiązanie Sądu, w piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2025 roku pełnomocnik organu rentowego wskazał, że organ rentowy w całości podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Dodatkowo wyjaśniono, że od zasady nabycia prawa do świadczenia z ubezpieczeń społecznych
ex lege należy odróżnić realizację tego prawa, do której konieczne jest złożenie wniosku. W ocenie organu rentowego zasada ta dotyczy wszystkich ryzyk ubezpieczeniowych, takich jak renty, emerytury, zasiłki czy świadczenia rehabilitacyjne, gdzie postępowanie wszczynane jest na wniosek ubezpieczonego, a poprzez złożenie wniosku osoba uprawniona wyraża wolę skorzystania z ochrony ubezpieczeniowej (realizacji prawa). Dalej wskazano, że zgodnie z art. 61b ust. 1 ustawy zasiłkowej postępowanie w sprawie przyznania i wypłaty zasiłku wszczyna się na wniosek. Natomiast rozporządzenie z dnia 8 grudnia 2015 roku uściśla zakres informacji o okolicznościach mających wpływ na prawo do zasiłków lub ich wysokość oraz dokumenty niezbędne do przyznania i wypłaty zasiłków.
Organ rentowy podniósł, iż w myśl
§ 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dokumentem niezbędnym do przyznania i wypłaty jest złożone w formie papierowej lub w formie dokumentu elektronicznego, uwierzytelnionego z wykorzystaniem kwalifikowanego certyfikatu lub profilu zaufanego ePUAP na elektroniczną skrzynkę podawczą Zakładu, zaświadczenie płatnika składek zawierające – w przypadku ubezpieczonego prowadzącego pozarolniczą działalność – informacje określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia (tzw. zaświadczenie płatnika składek ZUS Z-3b). Organ rentowy podkreślił, że w
niniejszej sprawie bezsporny pozostaje fakt, iż do chwili śmierci mąż odwołującej się nie złożył przedmiotowego zaświadczenia, a dokument ten został złożony przez jego żonę dopiero po jego śmierci.
W dalszej części pisma wskazano, że wymagane przez przepisy zaświadczenie winno być złożone za życia osoby uprawnionej przez nią samą lub przez ustanowionego pełnomocnika, gdyż z tą chwilą stałoby się ono świadczeniem należnym, do którego wypłaty – jako niezrealizowanego świadczenia – uprawniona byłaby odwołująca się. Podsumowując swoje stanowisko, organ rentowy wywiódł, że ustawodawca w art. 65 ust. 2 ustawy zasiłkowej uregulował kwestię wypłaty należnego zmarłemu świadczenia wyłącznie na wypadek sytuacji, gdy wniosek o to świadczenie został złożony za życia osoby uprawnionej do zasiłku, lecz do samej wypłaty nie doszło z powodu śmierci uprawnionego. Na koniec organ rentowy wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące dziedziczenia, albowiem świadczenia z ubezpieczenia społecznego, w tym zasiłek chorobowy, z uwagi na brak charakteru cywilnoprawnego nie podlegają dziedziczeniu, które to stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego (m.in. wyrok z dnia 4 lipca 1997 r., sygn. akt II UKN 212/97 –
uwaga: zweryfikowałem sygnaturę z 1997 r. pod kątem formatu SN, w tekście roboczym było II UK 77/97). Zdaniem ZUS ustawodawca w odmienny sposób aniżeli w art. 931 k.c. i następnych uregulował kwestię wypłaty niezrealizowanego zasiłku chorobowego, czyniąc to autonomicznie w art. 65 ust. 2 ustawy zasiłkowej.
Sąd ustalił następujący stan faktyczny:
Mąż odwołującej się prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą. Z tego tytułu podlegał on ubezpieczeniom społecznym, w tym dobrowolnemu ubezpieczeniu chorobowemu, a wymagane składki były opłacane regularnie i w terminie. (...) księgowo-rozliczeniową oraz sprawami kadrowo-płacowymi tej działalności zajmowało się na podstawie stałej umowy zewnętrzne biuro rachunkowe.
⚫
Dowód:
akta organu rentowego; przesłuchanie odwołującej się (k. 46v);
Od dłuższego czasu mąż odwołującej się zmagał się z ciężką, zaawansowaną chorobą nowotworową. W dniu 16 kwietnia 2024 roku, w związku z drastycznym pogorszeniem stanu zdrowia, ubezpieczony stał się niezdolny do pracy. W tym samym dniu lekarz leczący wystawił elektroniczne zwolnienie lekarskie (e-(...)) na okres od 16 kwietnia 2024 roku do 16 maja 2024 roku, które automatycznie zostało wprowadzone do systemu teleinformatycznego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ubezpieczony został hospitalizowany w trybie nagłym w placówce szpitalnej. Jego stan zdrowia był terminalny.
⚫
Dowód:
akta organu rentowego; przesłuchanie odwołującej się (k. 46v).
Niezwłocznie po wystawieniu zaświadczenia e-(...), odwołująca się skontaktowała się z biurem rachunkowym obsługującym działalność męża. Poinformowała pracowników biura o ciężkim stanie męża, jego hospitalizacji oraz o wystawionym zwolnieniu lekarskim, prosząc jednocześnie o niezwłoczne podjęcie kroków w celu wypłaty zasiłku chorobowego. Pracownik biura rachunkowego poinformował wówczas odwołującą się, że wniosek o wypłatę zasiłku chorobowego (zaświadczenie płatnika składek na druku ZUS Z-3b) można złożyć do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopiero po zakończeniu całego okresu, na jaki zwolnienie zostało wystawione, czyli po dniu 16 maja 2024 roku. W oparciu o tę informację odwołująca się czekała na upływ wskazanego terminu.
⚫
Dowód:
przesłuchanie odwołującej się (k. 46v).
W dniu 23 kwietnia 2024 roku mąż odwołującej się zmarł w szpitalu.
⚫
Dowód:
odpis skrócony aktu zgonu (k5) przesłuchanie odwołującej się (k. 5)
Po śmierci męża odwołująca się ponownie skontaktowała się z biurem rachunkowym w celu dokończenia formalności związanych z zasiłkiem chorobowym za okres, w którym mąż przebywał w szpitalu (od 16 do 23 kwietnia 2024 roku). Pracownicy biura poinformowali ją wówczas, że z chwilą śmierci ubezpieczonego wszelkie pełnomocnictwa do reprezentowania go przed ZUS-em wygasły i biuro nie ma technicznej ani prawnej możliwości wysłania druku ZUS Z-3b. Odwołująca się została pouczona, że musi osobiście złożyć stosowne dokumenty w oddziale ZUS.
⚫
Dowód:
przesłuchanie odwołującej się (k. 46v).
W dniu 7 maja 2024 roku odwołująca się złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o wypłatę niezrealizowanego świadczenia po zmarłym mężu, dołączając do niego sporządzone i podpisane przez siebie osobiście zaświadczenie płatnika składek na druku ZUS Z-3b za okres niezdolności do pracy męża od dnia 16 kwietnia 2024 roku do dnia 23 kwietnia 2024 roku.
⚫
Dowód:
wniosek wraz z zaświadczeniem ZUS Z-3b w aktach organu rentowego.
Stan faktyczny w niniejszej sprawie Sąd ustalił na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy oraz w aktach organu rentowego, a także na podstawie dowodu z przesłuchania odwołującej się.
Autentyczność i treść dowodów z dokumentów nie była kwestionowana przez żadną ze stron, a Sąd nie znalazł podstaw, by czynić to z urzędu. W konsekwencji Sąd uznał te dowody za w pełni wiarygodne i stanowiące bezpieczną podstawę do rekonstrukcji zdarzeń.
Za w pełni wiarygodne, szczere i spontaniczne Sąd uznał zeznania odwołującej się. Strona odwołująca się w sposób spójny, konkretny i logiczny opisała chronologię wydarzeń – od momentu nagłej hospitalizacji męża, przez informacje uzyskane z biura rachunkowego, aż po osobiste podjęcie działań przed organem rentowym po śmierci małżonka. Sąd pragnie podkreślić, iż postawa odwołującej się w toku procesu cechowała się ogromną odwagą. Udział w postępowaniu sądowym i konieczność ponownego odtwarzania bolesnych wspomnień związanych z odejściem najbliższej osoby jest dla strony zawsze osobistym ciężarem, z tym większym uznaniem należy ocenić jej determinację w dążeniu do ochrony praw rodziny.
Istotne znaczenie dla oceny materiału dowodowego miało zachowanie organu rentowego w reakcji na zobowiązanie Sądu z dnia 29 października 2025 roku. Sąd wprost wezwał pełnomocnika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wskazania, czy poza brakiem formalnego zaświadczenia ZUS Z-3b istniały inne, merytoryczne przeszkody do przyznania zmarłemu prawa do zasiłku chorobowego (takie jak brak statusu ubezpieczonego czy zaległości składkowe). Organ rentowy w swoim piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2025 roku skupił się wyłącznie na argumentacji dotyczącej procedury wnioskowej, nie podnosząc żadnych zarzutów o charakterze materialnoprawnym.
Mając na uwadze wyniki całej rozprawy, Sąd uznał te okoliczności za bezsporne. Postawa organu rentowego pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że mąż odwołującej się spełniał wszystkie merytoryczne, ustawowe warunki do nabycia prawa do zasiłku chorobowego (w szczególności terminowo opłacał składki), a jedyną sporną barierą w niniejszej sprawie pozostał brak złożenia technicznego formularza przed jego śmiercią.
Sąd zważył, co następuje:
Odwołanie w pełni zasługiwało na uwzględnienie, co skutkowało koniecznością zmiany zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Rozważania prawne w niniejszej sprawie Sąd pragnie zacząć od fundamentalnej analizy art. 61b ustawy zasiłkowej w świetle przepisów Rozdziału III Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zatytułowanego „Źródła prawa”. Istota sporu w ocenie Sądu Rejonowego dotyczy bowiem nie tylko samych procedur ubezpieczeniowych, ale przede wszystkim zachowania konstytucyjnej hierarchii aktów prawnych i granic, w jakich organ rentowy może stosować przepisy rangi podustawowej wobec obywatela.
W tym miejscu celowym jest wierne przytoczenie kluczowych przepisów ustawy zasiłkowej, które stanowią fundament procedury inicjowania postępowań zasiłkowych.
Zgodnie z art. 61b ust. 1 ustawy zasiłkowej postępowanie w sprawie przyznania i wypłaty zasiłku wszczyna się na wniosek złożony:
1.
w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej – jeżeli płatnikiem zasiłku jest płatnik składek;
2.
w postaci papierowej lub w formie dokumentu elektronicznego podpisanego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym, podpisem osobistym albo z wykorzystaniem sposobu potwierdzania pochodzenia oraz integralności danych dostępnego w systemie teleinformatycznym udostępnionym bezpłatnie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na elektroniczną skrzynkę podawczą Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub na adres do doręczeń elektronicznych – jeżeli płatnikiem zasiłku jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Z kolei art. 61b ust 6 stanowi, że minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, zakres informacji o okolicznościach mających wpływ na prawo do zasiłku lub jego wysokość, o których mowa w ust. 3 pkt 3, oraz dokumenty niezbędne do przyznania i wypłaty zasiłków, o których mowa w ust. 4, mając na uwadze konieczność zapewnienia sprawnego i terminowego ustalania prawa do zasiłków i dokonywania ich wypłaty.
Rozporządzeniem wydanym na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego jest Rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie zakresu informacji o okolicznościach mających wpływ na prawo do zasiłków z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa lub ich wysokość oraz dokumentów niezbędnych do przyznania i wypłaty zasiłków.
Faktycznie wspomniany wyżej akt wykonawczy w § 2 ust. 1 pkt 3 stanowi, że dokumentem niezbędnym do przyznania i wypłaty przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zasiłku chorobowego jest zaświadczenie płatnika składek, które powinno zawierać – w przypadku ubezpieczonego prowadzącego pozarolniczą działalność – informacje określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Zakres tych danych określa druk ZUS Z-3b.
W tym miejscu Sąd Rejonowy pragnie zauważyć, że żadnego przepisu rangi ustawowej, a tym bardziej podustawowej, nie można interpretować w oderwaniu od ustrojowych fundamentów zakreślonych w ustawie zasadniczej.
W tym świetle fundamentalne znaczenie zyskuje art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.
Dalej zauważyć należy, że ustrojodawca s w art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP sformułował bezwzględne wymogi konstrukcyjne, jakie musi spełniać każde upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia, wskazując, że powinno ono określać: organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Ponadto, w myśl art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji innemu organowi.
Mając na uwadze brzmienie powyższych przepisów przypomnieć należy, że w polskim systemie prawnym obowiązuje konstytucyjnie uregulowana hierarchia źródeł prawa. Kolejność aktów prawnych wymieniona w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP nie jest przypadkowa – odzwierciedla ona zasadę prymatu Konstytucji jako najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej oraz nadrzędność ustawy nad aktami wykonawczymi. W tej strukturze pionowej akty niższego rzędu muszą pozostawać w całkowitej zgodności z aktami o wyższej mocy prawnej, a zakres swobody organów władzy wykonawczej przy tworzeniu przepisów jest ściśle ograniczony i determinowany przez wolę ustawodawcy.
Dalsze, precyzyjne ramy prawne dotyczące stanowienia aktów wykonawczych wyznacza art. 92 Konstytucji RP. Odnosząc się do pozycji ustrojowej tych aktów. W literaturze przedmiotu słusznie wskazuje się, że: „Rozporządzenia należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Są to akty wykonawcze do ustaw. Wszystkie rozporządzenia, niezależnie od podmiotu, który je wydał, mają taką samą moc prawną i jako akty podustawowe muszą być zgodne z ustawami i innymi aktami powszechnie obowiązującymi o nadrzędnej mocy prawnej wobec ustaw.” (P. Radziewicz [w:] P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, WKP 2023, komentarz do art. 92, pkt 1. Wprowadzenie).
W kontekście warunków formalnych stawianych delegacjom ustawowym autor podkreśla, że: „Jednym z konstytucyjnych wymogów jest «szczegółowość upoważnienia zawartego w ustawie» pod kątem podmiotowym, przedmiotowym i treściowym. Każde upoważnienie do wydania rozporządzenia powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu” (tamże, pkt 3. Upoważnienie do wydania rozporządzenia). Wymóg ten wiąże się bezpośrednio z zakresem swobody organu wykonawczego, ponieważ jak zaznaczono dalej: „Szczegółowość przedmiotowa upoważnienia do wydania rozporządzenia wynika z zakazu stanowienia upoważnień blankietowych, czyli takich, które pozostawiają zbyt szeroki margines swobody regulacyjnej rozporządzeniodawcy i które tworzą ryzyko, że treść rozporządzenia nie będzie zachowywała niezbędnego związku z celem i tematyką ustawy.
Wymóg ten ma przeciwdziałać przekształceniu rozporządzenia w akt samoistny” (tamże, pkt 3. Upoważnienie do wydania rozporządzenia – pogrubienie pochodzi od Sądu Rejonowego).
Zależność merytoryczna aktu wykonawczego od ustawy przejawia się również w tym, że: „Rozporządzenie powinno regulować tylko te kwestie, które są już (przynajmniej ogólnie) unormowane w samej ustawie. Naruszenie przez akt wykonawczy
celu ustawy jest równoznaczne z wykroczeniem poza zakres delegacji ustawowej.” (tamże, pkt 4. Wydanie rozporządzenia w celu wykonania ustawy – pogrubienie pochodzi od Sądu Rejonowego). Z zasady tej wynika kategoryczny zakaz samoistnego kreowania nowych instytucji bądź modyfikowania woli Sejmu, na co wprost wskazuje autor: „Akt wykonawczy do ustawy nie może w sposób samoistny zmieniać ani modyfikować treści norm zawartych w aktach hierarchicznie wyższych. Zmiana albo modyfikacja taka jest możliwa jedynie wówczas, gdy jest to wyraźnie wyrażone w przepisie upoważniającym. (...) Rozporządzenie
nie może (...) uzupełniać ustawy,
rozbudowywać przesłanek zrealizowania jakiejś normy prawnej określonej w ustawie lub takich elementów procedury, które nie odpowiadają jej ustawowym założeniom.” (tamże, pkt 4. Wydanie rozporządzenia w celu wykonania ustawy – pogrubienie pochodzi od Sądu Rejonowego).
Szczególne restrykcje dotyczą materii związanych z sytuacją prawną obywateli, gdzie swoboda prawodawcza rządu i ministrów zostaje maksymalnie ograniczona: „W rozporządzeniu nie mogą być regulowane sprawy, które stanowią przedmiot tzw. wyłączności ustawy. T. silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla konstytucyjnego statusu jednostki (podmiotów podobnych), tym szersza musi być regulacja ustawowa
i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych” (tamże, pkt 5. Wyłączność ustawy – pogrubienie pochodzi od Sądu Rejonowego). Dopełnieniem tak ukształtowanego mechanizmu kontroli nad procesem legislacyjnym jest absolutny zakaz cedowania uprawnień prawotwórczych na inne podmioty, gdyż: „Organ upoważniony w ustawie do wydania rozporządzenia nie może przekazać swojej kompetencji prawodawczej (do wydania aktu wykonawczego) innemu podmiotowi” (tamże, pkt 6. Zakaz subdelegacji).
Przenosząc powyższe rozważania ustrojowe na grunt niniejszej sprawy, należy odwołać się do wyraźnego brzmienia art. 61b ust. 6 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Przepis ten ściśle zakreśla granice upoważnienia ustawowego, wskazując, że minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, zakres informacji o okolicznościach mających wpływ na prawo do zasiłku lub jego wysokość, o których mowa w ust. 3 pkt 3, oraz dokumenty niezbędne do przyznania i wypłaty zasiłków, o których mowa w ust. 4. Cel i kierunek tego upoważnienia został przez ustawodawcę jednoznacznie zdefiniowany poprzez nakaz mający na uwadze konieczność
zapewnienia sprawnego i terminowego ustalania prawa do zasiłków i dokonywania ich wypłaty.
Z tak sformułowanej delegacji w sposób niebudzący wątpliwości w ocenie Sądu Rejonowego wynika nic więcej niż to, że wolą ustawodawcy było powierzenie organowi wykonawczemu wyłącznie materii o charakterze technicznym, dowodowym i proceduralnym.
Celem rozporządzenia z pewnością nie było i nie mogło być ustanawianie dodatkowych przesłanek, które miałyby w ogóle warunkować samo prawo do świadczenia, w tym do zasiłku chorobowego. Kwestia bytu prawnego danego świadczenia, a więc to, komu i pod jakimi warunkami przysługuje ochrona ubezpieczeniowa, stanowi element konstytucyjnej wyłączności ustawy.
Materia ta w ogóle nie jest i nie może być regulowana rozporządzeniem.
Mocno podkreślić należy, że żaden przepis rozporządzenia wydanego na tej podstawie nie może stanowić samodzielnej przesłanki – ani pozytywnej, ani negatywnej – do przyznania prawa do zasiłku. Próba kreowania w akcie wykonawczym warunków determinujących nabycie lub utratę prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego stanowiłaby aberrację legislacyjną oraz przekroczenie granic ustawowego upoważnienia, prowadzące do niedopuszczalnego przekształcenia aktu wykonawczego w akt o charakterze samoistnym.
W tym miejscu przypomnieć należy słuszne i w pełni uniwersalne stanowisko wyrażone w nowszym orzecznictwie sądów powszechnych, m.in. w wyroku Sądu Rejonowego w Toruniu z dnia 3 czerwca 2025 roku, sygn. akt IV U 77/25 (treść tego wyroku oraz uzasadnienia przywoływana była przez przewodniczącego w trakcie posiedzeń przygotowawczym i rozpraw w niniejszej sprawie). Sąd orzekający w tamtej sprawie słusznie wskazał, że zgodnie z ogólną zasadą nabycie prawa do świadczenia z ubezpieczeń społecznych następuje
ex lege i nie jest uzależnione ani od złożenia przez ubezpieczonego stosownego wniosku, ani też od ustalenia (potwierdzenia) tego prawa decyzją organu rentowego, która ma jedynie charakter deklaratoryjny.
Mechanizm nabywania prawa do świadczeń z ubezpieczenia chorobowego nie wykazuje odmiennej specyfiki. W odniesieniu do tych świadczeń również należy przyjąć, że prawo do nich powstaje w dacie spełnienia warunków prawnych danego świadczenia, a także że katalog przesłanek prawa do świadczeń z ubezpieczenia chorobowego nie obejmuje wniosku o ustalenie prawa do danego świadczenia (art. 30a, art. 61b i art. 69 ustawy zasiłkowej) i decyzji o jego przyznaniu, jako że prawo do zasiłku chorobowego, zasiłku opiekuńczego i zasiłku macierzyńskiego przyznawane jest co do zasady w trybie bezdecyzyjnym.
Sąd Rejonowy w niniejszym składzie w całej rozciągłości podziela wskazaną wyżej argumentację.
Podsumowując powyższy wywód, za całkowicie bezpodstawne należy uznać stanowisko organu rentowego, jakoby wypłata żonie ubezpieczonego zasiłku po śmierci męża zależała od uprzedniego złożenia przez niego wniosku na konkretnym formularzu. Prawo do tego świadczenia powstało w sferze prawnej ubezpieczonego z mocy samego prawa, w momencie spełnienia wszystkich merytorycznych przesłanek ustawowych.
Samo złożenie przez ubezpieczonego formularza ZUS Z-3b, w świetle przytoczonej delegacji ustawowej, miało służyć wyłącznie sprawnemu i terminowemu ustaleniu prawa do zasiłku, określeniu jego wysokości oraz technicznej wypłacie.
Był to zatem jedynie wymóg o charakterze proceduralno-technicznym.
Jednocześnie zauważyć należy, iż organ rentowy – poza samym faktem niezłożenia wspomnianego formularza za życia ubezpieczonego – nie wskazał w toku niniejszego postępowania, aby istniały jakiekolwiek inne przeszkody bądź wątpliwości natury faktycznej lub prawnej uniemożliwiające ustalenie okoliczności mających wpływ na prawo do zasiłku lub jego wysokość. W konsekwencji brak złożenia wniosku na konkretnym, sformalizowanym druku przez zmarłego nie może mieć w niniejszej sprawie decydującego znaczenia dla bytu samego świadczenia. Sąd Rejonowy stanowczo stwierdza, że przypisanie takiemu technicznemu wymogowi charakteru przesłanki materialnoprawnej warunkującej samo istnienie prawa do zasiłku i możliwość jego wypłaty uprawnionej żonie byłoby niezgodne z Konstytucją RP, prowadziłoby bowiem do niedopuszczalnej sytuacji, w której kluczowa przesłanka nabycia lub utraty prawa podmiotowego obywatela byłaby kreowana w akcie rangi pozaustawowej.
Dodatkowo wskazać należy, iż fundamentalna zasada wynikająca wprost z art. 61b ust. 1 ustawy zasiłkowej określa, że postępowanie w sprawie przyznania i wypłaty zasiłku wszczyna się na wniosek złożony w postaci papierowej lub w formie dokumentu elektronicznego podpisanego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym czy podpisem osobistym. Przepis ten formułuje zatem ogólną regułę oraz wymogi formalne wniosku, które przepisy rozporządzenia wykonawczego
mogą jedynie uszczegóławiać na poziomie technicznym.
Tymczasem w realiach niniejszej sprawy trzeba wyraźnie zauważyć, że przepisy rzeczonego rozporządzenia
w ogóle nie regulują takiej sytuacji, w której wniosek o przyznanie prawa do świadczenia składa żona zmarłego ubezpieczonego. Wniosek interpretacyjny wyprowadzony z tej luki przez organ rentowy jest przy tym całkowicie błędny. Brak uregulowania tej kwestii w akcie wykonawczym nie oznacza w ocenie Sądu Rejonowego, że skoro mąż takiego wniosku za życia nie złożył, to prawo do świadczenia bezpowrotnie przepadło. Oznacza to jedynie, iż przepisy rozporządzenia regulują wyłącznie to,
jakie dokumenty należy złożyć w sytuacji, gdy ubezpieczony żyje i osobiście ubiega się o zasiłek, natomiast sytuacja prawna wdowy leży całkowicie poza zakresem i hipotezą tych przepisów wykonawczych.
Skoro zatem ta szczególna sytuacja nie została objęta regulacją rozporządzenia, to w celu zrekonstruowania właściwej procedury należy zastosować bezpośrednio przepisy samej ustawy, tj. art. 61b ust. 1 i 2 ustawy zasiłkowej. Skoro ustawa mówi jasno o dopuszczalności formy papierowej (pisemnej), to należało uznać, że odwołująca się mogła złożyć wniosek w formie pisemnej w dowolny, wybrany przez siebie sposób. Choćby na formularzu ZUS Z-3b, albowiem w świetle art. 222 k.p.a. organ rentowy ma bezwzględny obowiązek dokonać oceny takiego dokumentu przez pryzmat zawartej w nim treści materialnej, a nie rygorystycznie badać, czy wdowa ma formalne prawo podpisać się w rubryce przeznaczonej dla żyjącego płatnika składek. Treść dokumentacji złożonej przez odwołującą się w niniejszej sprawie w sposób niebudzący żadnych wątpliwości uzewnętrzniała wolę żony zmarłego do uruchomienia procedury wypłaty środków. Odrzucenie tego żądania tylko dlatego, że wola ta spełniała technicznych wymogów rozporządzenia, którego zakres
de facto nie przewidywał sytuacji zgonu ubezpieczonego, stanowi w ocenie Sądu Rejonowego naruszenie powołanych przepisów proceduralnych i fundamentalnych praw obywatela w starciu z urzędem oraz wyraz zbyt nadmiernego formalizmu po stronie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Odnosząc się do argumentacji organu rentowego zawartej w piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2025 roku, w której ZUS podkreślał odrębność instytucji wypłaty zasiłku po śmierci ubezpieczonego od cywilnoprawnego dziedziczenia na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego, Sąd pragnie zauważyć, iż wywód choć prawidłowy, to w ocenie Sądu prowadzi do zupełnie odmiennych wniosków niż przyjęte w stanowisku organu rentowego.
Nikt w niniejszym postępowaniu nie kwestionuje faktu, iż ustawodawca w sposób odmienny i autonomiczny uregulował kwestię wypłaty niezrealizowanego świadczenia w art. 65 ust. 2 ustawy zasiłkowej, wyłączając je z klasycznej masy spadkowej. Rzecz jednak w tym, że organ rentowy błędnie odczytuje cel tej regulacji.
Wyodrębnienie tego świadczenia z ogólnych zasad prawa spadkowego (art. 931 k.c. i następne) miało na celu ochronę i wsparcie najbliższej rodziny zmarłego poprzez maksymalne ułatwienie i przyspieszenie procedury wypłaty środków. Ustawodawca celowo stworzył ten mechanizm, aby bliscy – a w szczególności współmałżonek – nie musieli oczekiwać miesiącami na prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku czy notarialny akt poświadczenia dziedziczenia, albowiem co do zasady środki z ubezpieczenia chorobowego to środki, które przez większość rodzin wydawane są na bieżące potrzeby – zastępują one bowiem przychód z pracy w sytuacji ziszczenia się ryzyka ubezpieczeniowego – utraty możliwość zarobkowania z uwagi na stan zdrowia osoby ubezpieczonej. Wydaje się, że wskazana wyżej konstatacja jest naturalna i nie powinna budzić większych kontrowersji.
Wykorzystywanie z kolei przez organ rentowy przepisu, który z założenia miał charakter ochronny i ułatwiający, jako narzędzia do zablokowania wypłaty wypracowanych składek, stanowi w ocenie Sądu Rejonowego wypaczenie intencji ustawodawcy. Pisząc te słowa Sąd Rejonowy ma na uwadze, i wskazuje, że ma wiedze, że tego typu praktyka usankcjonowana była wcześniej, w tym również w orzecznictwie Sądowym.
Dodatkowo w ocenie Sądu zaprezentowana w zaskarżonej decyzji interpretacja przepisów dokonana przez organ rentowy stoi w jaskrawej sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi, w tym przede wszystkim z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz prawem do zabezpieczenia społecznego w razie choroby (art. 67 Konstytucji RP).
Sąd oczywiście w pełni dostrzega i szanuje ugruntowaną w orzecznictwie zasadę bezwzględnego obowiązywania przepisów prawa ubezpieczeń społecznych. Rzecz jednak w tym, że pojęcie przepisów bezwzględnie obowiązujących (
ius cogens) oznacza ich imperatywny charakter w sensie prawnym, a nie bezduszność i automatyzm w znaczeniu potocznym, do czego w istocie sprowadza się stanowisko organu rentowego.
Co więcej, w konstytucyjnym państwie prawnym przymiotem bezwzględnego obowiązywania i kreowania barier materialnoprawnych mogą cechować się wyłącznie przepisy ustawowe, a nie regulacje podustawowe, o czym szeroko wywiedziono we wcześniejszej części uzasadnienia.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, nie sposób pominąć dramatycznego kontekstu faktycznego. Odwołującej się zmarł mąż, który zmagał się w szpitalu z terminalną chorobą nowotworową. Przez cały okres prowadzenia działalności sumiennie i regularnie opłacał on składki na ubezpieczenie chorobowe (brak twierdzeń przeciwnych) budując tym samym legalną i w pełni uzasadnioną ekspektatywę wsparcia ze strony państwa na wypadek ziszczenia się ryzyka chorobowego. Zarówno jemu, jak i jego żonie, przysługiwała w tym trudnym momencie konstytucyjna ochrona życia rodzinnego oraz prawo do realnego zabezpieczenia społecznego.
W tym stanie rzeczy decyzja organu państwowego odmawiająca wypłaty środków budzi głęboki sprzeciw Sądu Rejonowego. Nie może w tym zakresie stanowić argumentu dla organu rentowego konieczność ochrony funduszu ubezpieczeń społecznych. Nadrzędnym zadaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie jest bowiem zatrzymywanie środków za wszelką cenę, w każdej sytuacji w której może okazać się to skuteczne, chociażby dlatego, że ktoś nie odwoła się od decyzji wydanej przez organ rentowy.
W tym miejscu należy zadać fundamentalne pytanie retoryczne: jak obywatele mają mieć zaufanie do instytucji publicznych w sytuacji, gdy w obliczu śmierci najbliższej osoby państwo odwraca się od nich, zasłaniając się brakiem technicznego podpisu na formularzu? Zaufanie obywatela do państwa i tworzonych przez nie instytucji powinno być dla organu rentowego wartością nadrzędną, swoistą walutą. Tymczasem do uratowania tego zaufania oraz zachowania pełnej legalności działania wystarczyło zastosować prostą i przejrzystą wykładnię zaprezentowaną wyżej przez Sąd – opartą na prymacie ustawy, dopuszczalności zwyczajnego pisemnego wniosku oraz poszanowaniu konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa (art. 87 i art. 92 Konstytucji RP).
W tym kontekście za chybioną należy uznać również ewentualną argumentację organu rentowego, jakoby w swoim działaniu był on bezwzględnie związany literą prawa i ustrojową zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP). Zasada ta wymaga bowiem od organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa, co w żadnym wypadku nie może być utożsamiane z stosowaniem przepisów wykonawczych w sposób wadliwy.
Jak wykazano powyżej, przywoływane przez ZUS rozporządzenie w ogóle nie reguluje sytuacji prawnej wdowy występującej o świadczenie po zmarłym mężu, skupiając się wyłącznie na procedurze dotyczącej żyjącego przedsiębiorcy. Powoływanie się przez organ rentowy na zasadę legalizmu w celu usprawiedliwienia odmowy byłoby zatem wewnętrznie sprzeczne – Prawdziwy legalizm nakazywał organowi rentowemu dostrzeżenie tej luki i zastosowanie przepisów rangi ustawowej, które wprost dopuszczają formę pisemną i nakazują merytoryczne zbadanie treści żądania obywatela.
Na koniec, jako bezpośrednią podstawę prawną żądania przyznania odwołującej się zasiłku chorobowego po zmarłym mężu, należy przywołać art. 65 ust. 1 i 2 ustawy zasiłkowej. Przepisy te stanowią, że zasiłki wypłaca się osobie, której one przysługują, zaś w razie śmierci ubezpieczonego przed podjęciem należnego mu świadczenia, zasiłek wypłaca się osobom uprawnionym do podjęcia wynagrodzenia lub dochodu ubezpieczonego, czyli osobom uprawnionym do podjęcia po nim niezrealizowanych świadczeń.
Dopełniając powyższych rozważań o charakterze ustrojowym, Sąd pragnie wskazać na niezwykle istotny argument wynikający z systemowej wykładni przepisów prawa ubezpieczeń społecznych, który w sposób jednoznaczny obnaża wadliwość stanowiska Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Dla właściwego odkodowania normy zawartej w art. 65 ust. 1 i 2 ustawy zasiłkowej konieczne jest bowiem zestawienie jej z konstrukcją innych ryzyk ubezpieczeniowych, zarządzanych przez ten sam organ rentowy, a w szczególności z instytucją świadczeń niezrealizowanych uregulowaną w art. 136 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Wspomniany art. 136 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej w sposób niebudzący wątpliwości interpretacyjnych uzależnia prawo następców prawnych do podjęcia niezrealizowanych środków od tego, by zmarły ubezpieczony zgłosił wniosek o to świadczenie jeszcze za swojego życia. W tamtym reżimie prawnym ustawodawca wprost wykreował formalną barierę, czyniąc z wniosku ubezpieczonego warunek konieczny do przejścia prawa na członków rodziny.
Znamienne i kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, że w treści art. 65 ustawy zasiłkowej analogiczne obostrzenie w ogóle się nie pojawiło. Ów brak rygoru nie jest dziełem przypadku ani legislacyjnym przeoczeniem, lecz w pełni świadomym zabiegiem twórcy ustawy, odzwierciedlającym odmienną specyfikę ryzyka chorobowego. Skoro ochrona w ramach ubezpieczenia chorobowego aktywuje się automatycznie (
ex lege) z chwilą zaistnienia niezdolności do pracy, a fakt ten zostaje autorytatywnie stwierdzony przez lekarza poprzez wystawienie i wprowadzenie do systemu dokumentu e(...), to uprawnienie do zasiłku za sporny okres powstało i ugruntowało się w sferze prawnej męża odwołującej się w trakcie jego pobytu w szpitalu. Stało się ono pełnoprawnym i nienaruszalnym elementem jego praw majątkowych, które z chwilą jego zgonu – na mocy art. 65 ust. 2 ustawy zasiłkowej – przeszły bezpośrednio na jego żonę jako osobę uprawnionym do podjęcia jego dochodu.
Jedyną barierą dla przyznania żonie odwołującego się prawa do zasiłku chorobowego, wynikająca z ustawy mogło być zatem w ocenie Sądu Rejonowego przedawnienie roszczenia o wypłatę zasiłku chorobowego wynikające z art. 67 ust. 1 ustawy zasiłkowej – co w niniejszej sprawie z pewnością nie miało miejsca.
W świetle tak ukształtowanej architektury przepisów ustawowych, kategoryczne domaganie się przez organ rentowy, aby ciężko chory, umierający w szpitalu człowiek absorbował swoją uwagę technicznymi formalnościami rangi podustawowej pod rygorem bezpowrotnego przepadku świadczeń, które swoje źródło mają w wypracowanych składkach, jest błędne. Ustawa zasiłkowa chroni sam fakt utraty zdolności do zarobkowania z powodu choroby i nie pozwala na to, by prawo podmiotowe obywatela było unicestwiane przez urzędniczy rygoryzm oderwany od merytorycznej treści ustawy, w szczególności w sytuacji w której samo spełnienie materialnoprawnych przesłanek przyznania świadczenia
określonych ustawą jest oczywiste i nie jest kwestionowane przez żadną ze stron.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 6 ust. 1 oraz art. 65 ust. 1 i 2 ustawy zasiłkowej, Sąd w oparciu o art. 477(14) § 2 k.p.c. zmienił zaskarżoną decyzję organu rentowego i orzekł jak w sentencji wyroku.
asesor sądowy Rafał Kiempa