Postanowienie z dnia 7 marca 1995 r.
III SW 1/95
1. Orzeczenie sądu wojewódzkiego unieważniające wybory do rady gminy
w okręgu jednomandatowym w stosunku do jednego z kandydatów na radnego
musi określać jednocześnie w jakim zakresie i od jakiej czynności należy
rozpocząć nowe postępowanie wyborcze, także i w sytuacji gdy wynik tego pos-
tępowania wyborczego wydaje się prawdopodobny lub nawet oczywisty (art. 107
ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin - Dz. U. Nr 16, poz. 96).
2. Dopuszczalna jest rewizja nadzwyczajna od prawomocnych orzeczeń
sądowych kończących postępowanie w sprawie wydanych w trybie określonym
Ordynacją wyborczą do rad gmin.
Przewodniczący SSN: Walery Masewicz (sprawozdawca), Sędziowie SN: Janusz
Łętowski, Andrzej Wróbel,
Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Włodzimierza Grudzieckiego, po roz-
poznaniu w dniu 7 marca 1995 r. sprawy z protestu Andrzeja B., Tadeusza Ł.,
Stanisława N., Piotra P., Adama P., Ryszarda O., Mariana B. i Andrzeja G. z udziałem
Wojewódzkiego Komisarza Wyborczego w S. w przedmiocie unieważnienia wyborów
do Rady Gminy w L., na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu
Najwyższego [...] od postanowienia Sądu Wojewódzkiego w Sieradzu z dnia 29 sierpnia
1994 r., [...]
p o s t a n o w i ł :
u c h y l i ć zaskarżone postanowienie i wniosek o uzupełnienie postanowienia
Sądu Wojewódzkiego w Sieradzu z dnia 25 lipca 1994 r. w sprawie [...] przekazać do
rozpoznania temu Sądowi.
U z a s a d n i e n i e
Sąd Wojewódzki w Sieradzu postanowieniem z dnia 25 lipca 1994 r., [...]
unieważnił przeprowadzone w dniu 19 czerwca 1994 r. wybory do Rady Gminy w L. w
Okręgu Wyborczym Nr 4 w części dotyczącej Grzegorza W.Postanowienie wydane
zostało po rozpatrzeniu protestu wyborczego Andrzeja B. i innych wyborców z tego
Okręgu, w którym protestujący zarzucając nieważność wyboru Grzegorza W., domagali
się jednocześnie "przyznania mandatu radnego osobie, która uzyskała drugą w
kolejności liczbę głosów bez przeprowadzenia dodatkowych wyborów". Podstawowym
zarzutem przeciwko ważności wyboru Grzegorza W. do Rady Gminy była okoliczność,
że ten kandydat na radnego prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Ł. z
dnia 10 czerwca 1994 r. [...] został skreślony ze spisu wyborców gminy L., gdyż pomimo
jego zameldowania na pobyt stały we wsi C. gm. L., faktycznie nie zamieszkiwał w tej
miejscowości, a zameldowanie - jak to przyjął Sąd Rejonowy - jako czynność
administracyjna, nie może być utożsamiana z zamieszkiwaniem z zamiarem stałego
pobytu.
Sąd Wojewódzki rozpatrując protest wyborczy ustalił, że Gminna Komisja
Wyborcza odmówiła wykonania postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 10 czerwca
1994 r., w następstwie czego nazwisko Grzegorza W. pozostało w spisie wyborców,
natomiast w wyniku głosowania w Okręgu Wyborczym Nr 4 kandydat ten został
wybrany do Rady Gminy w L. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w czasie wyborów zos-
tały naruszone przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. Ordynacja wyborcza do rad
gmin (Dz. U. Nr 16, poz. 96 ze zm.), a zwłaszcza art. 4 tej Ordynacji ustanawiający
zasadę, że wybranym w skład rady może być każdy, komu przysługuje prawo
wybierania do danej rady. Uczestnik postępowania sądowego zainicjowanego pro-
testem wyborczym Grzegorz W. utracił czynne i bierne prawo wyborcze, a uchwały
Gminnej Komisji Wyborczej z dnia 15 i 17 czerwca 1994 r., odmawiające skreślenia go
z rejestru kandydatów na radnych, są nieskuteczne prawnie jako sprzeczne z
ustanowionym w art. 45 ust. 1 Ordynacji, nakazem skreślenia z rejestru kandydata,
który utracił prawo wybieralności w danym okręgu. Sąd Wojewódzki stwierdził przy tym,
że w postępowaniu wszczętym dla rozpatrzenia protestu wyborczego nie jest do-
puszczalne kwestionowanie postanowienia Sądu Rejonowego o skreśleniu ze spisu
wyborców, które stało się prawomocne. Wojewódzki Komisarz Wyborczy w S. złożył
Sądowi Wojewódzkiemu wniosek o uzupełnienie orzeczenia przez "określenie w jakim
zakresie i od jakiej czynności należy rozpocząć nowe postępowanie wyborcze".
Wniosek odwoływał się do treści art. 107 ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin,
zgodnie z którym unieważniając wybory, Sąd Wojewódzki określa w orzeczeniu w jakim
zakresie i od jakiej czynności, należy rozpocząć nowe postępowanie wyborcze.
Wniosek ten Sąd Wojewódzki w Sieradzu postanowieniem z dnia 29 sierpnia
1994 r. odrzucił uznając, że jego postanowienie z dnia 25 lipca 1994 r. określa zakres,
w którym zostały unieważnione wybory, a zatem unieważnienie to dotyczy wszystkich
czynności związanych z osobą uczestnika postępowania Grzegorza W. Nie zachodziła
natomiast - w ocenie Sądu Wojewódzkiego - potrzeba inicjowania nowych wyborów do
Rady Gminy w L. w całości lub w części, skoro z Okręgu Wyborczego Nr 4 kandydował
do Rady Gminy jeszcze jeden kandydat, który uzyskał określoną ilość głosów, a wybory
w tym zakresie nie zostały unieważnione. Sąd Wojewódzki przyjął, że "w konkretnej
sytuacji przepis art. 107 ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin jest bezprzedmiotowy",
a zatem nie zachodziła potrzeba uzupełnienia postanowienia o unieważnieniu wyborów.
Negatywnie dla uczestnika postępowania Grzegorza W. zakończyło się nato-
miast postępowanie przed Sądem Apelacyjnym w Łodzi, wszczęte jego rewizją od
postanowienia Sądu Wojewódzkiego w Sieradzu z dnia 25 lipca 1994 r. Oddalając
rewizję Sąd Apelacyjny podzielił podstawowe przesłanki zawarte w uzasadnieniu
zaskarżonego postanowienia. Sąd ten pominął jednak całkowicie kwestię niezupełności
rozstrzygnięcia o nieważności wyborów podnoszoną we wniosku Wojewódzkiego
Komisarza Wyborczego, uznając prawdopodobnie (uzasadnienie postanowienia Sądu
Apelacyjnego nie zawiera w tym zakresie żadnej wzmianki), że kwestia ta wykracza
poza granice rewizji w rozumieniu art. 381 § 1 k.p.c.
Postanowienie Sądu Wojewódzkiego w Sieradzu z dnia 29 sierpnia 1994 r.
zaskarżył rewizją nadzwyczajną Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wnosząc o jego
uchylenie i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania lub o
uchylenie tego postanowienia i rozstrzygnięcie o istocie sprawy przez ustalenie, iż nowe
postępowanie wyborcze należy rozpocząć od ponownego ustalenia przez Gminną
Komisję Wyborczą w L. wyniku wyborów przeprowadzonych w dniu 19 czerwca 1994 r.
do Rady Gminy w L. w Okręgu nr 4, to jest od czynności przewidzianych w art. 88 ust. 1
ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
Uzasadnienie rewizji nadzwyczajnej podnosi, że w sytuacji gdy doszło do unie-
ważnienia wyborów tylko w części dotyczącej wyboru Grzegorza W. w Okręgu nr 4, a
przepisy Ordynacji wyborczej nie wymagają, by kandydowały w tym Okręgu co najmniej
dwie osoby, a za wybraną uważa się osobę, która otrzymała największą liczbę ważnie
oddanych głosów (bez względu na frekwencję wyborczą), należało uznać za ważny
wybór w tym Okręgu drugiego kandydata, to jest M.K.
Sąd Wojewódzki w Sieradzu, stosownie do art. 351 § 1 k.p.c. w związku z art.
361 k.p.c., z art. 13 § 2 k.p.c. i z art. 107 ust. 2 Ordynacji wyborczej, zobowiązany był
ustalić, iż postępowanie wyborcze powinno być wznowione od czynności przewidzianej
w art. 88 tej Ordynacji, to jest od ponownego ustalenia wyników wyborów w Okręgu nr 4
przez Gminną Komisję Wyborczą w L. przez przyjęcie, iż w tym Okręgu wyborczym, w
związku z unieważnieniem wyboru Grzegorza W., został wybrany na radnego drugi
kandydat, który otrzymał 13 ważnie oddanych głosów.
Brak tego dodatkowego orzeczenia ze strony Sądu Wojewódzkiego w Sieradzu
sprawia - stwierdza rewizja nadzwyczajna - iż żaden z organów uczestniczących w
postępowaniu wyborczym nie jest upoważniony do podjęcia takich czynności, które
pozwoliłyby na finalizację wyborów do Rady Gminy w L. w Okręgu nr 4. W związku z
brakiem owego dodatkowego orzeczenia Sądu Wojewódzkiego w Sieradzu, wyborcy z
Okręgu nr 4 do dnia dzisiejszego nie mają swojego reprezentanta w składzie Rady
Gminy L., a okoliczność ta powinna być traktowana jako rażące naruszenie prawa.
Dokonując oceny wniosków i zarzutów rewizji nadzwyczajnej, Sąd Najwyższy
uznaje za konieczne ustosunkowanie się do pominiętych w tej rewizji dwóch kwestii
prawnych, mających zasadnicze znaczenie dla sprawy: a) dopuszczalności zaskarżania
rewizją nadzwyczajną orzeczeń sądów wojewódzkich, wydanych w granicach
określonych w art. 107 Ordynacji wyborczej do rad gmin i b) oceny - w kategoriach
jednej z przesłanek dopuszczalności rewizji nadzwyczajnej wymienionych w art. 417 § 1
k.p.c. - postanowienia o odrzuceniu wniosku o uzupełnienie treści postanowienia z dnia
29 sierpnia 1994 r., jako orzeczenia" kończącego postępowanie w sprawie".
Pierwsza z wymienionych tu wątpliwości prawnych nie została uregulowana ani
bezpośrednio w przepisach procedury sądowej, ani w przepisach Ordynacji wyborczej
do rad gmin. Sądowa kontrola wyborów do rad gmin została unormowana w art. 106 i
107 Ordynacji w ten sposób, że określając podstawy prawne protestu, termin jego
wniesienia, sąd właściwy do jego rozpoznania oraz treść orzeczenia, które ma być
wydane po rozpoznaniu protestu, nie został jednocześnie przesądzony - poza kwestią
składu sądu i kręgu uczestników postępowania - tryb w jakim następuje rozstrzygnięcie
sprawy. Otwarta jest zatem - przynajmniej w sferze regulacji zawartej w przepisach
prawa pozytywnego - zarówno sprawa kontroli orzeczeń wydawanych przez sądy
wojewódzkie w ramach zwykłych środków odwoławczych, jak również dopuszczalność
kontroli nadzwyczajnej tych orzeczeń przy wykorzystaniu takich tradycyjnych środków
kontroli pozainstancyjnej, jakim jest wznowienie postępowania (art. 399 - 416 k.p.c.) lub
rewizja nadzwyczajna (art. 417 - 424 k.p.c.). Trudność w jednoznacznym opowiedzeniu
się za dopuszczalnością nadzwyczajnej kontroli orzeczeń wydanych na podstawie art.
107 Ordynacji wyborczej wynika nie tylko z braku unormowań, ale także z potrzeby
uwzględniania funkcji i specyfiki sądowej kontroli ważności wyborów do rad gmin,
pozostających na styku dwóch pozornie przeciwstawnych sobie wartości, tj. szybkości i
sprawności działania oraz zachowania autonomii i niezależności decyzji i rozstrzygnięć
podejmowanych przez wszystkie organy i ogniwa rozległego systemu wyborczego do
rad gmin, oraz zgodności z prawem tych orzeczeń sądowych, które - na podstawie
Ordynacji wyborczej - stanowią element tego systemu. Ordynacja wyborcza usiłuje
pogodzić tę sprzeczność zarówno przez jednoinstancyjny tryb orzekania w wypadku
reklamacji do spisu wyborców (por. art. 21 Ordynacji), jak i brak wyraźnych ograniczeń
co do kontroli orzeczeń sądów wojewódzkich w drodze zwykłych środków
odwoławczych lub środków nadzwyczajnych. Należy mieć na uwadze, że sąd
wojewódzki rozpoznając protest wyborczy, nie wszczyna postępowania w sprawie ze
stosunków prawnych wymienionych w art. 1 k.p.c., lecz realizuje wynikający z ustawy
obowiązek wypowiedzenia się co do ważności wyborów do rady gminy, a zatem orzeka
w sprawie, która w świetle tradycyjnej klasyfikacji systemu prawa na określone gałęzie
zaliczona musi być bądź do prawa konstytucyjnego, bądź do prawa wyborczego. Na
nieokreślony charakter trybu, w jakim sądy wojewódzkie rozpoznają protesty wyborcze
do rad gmin zwraca uwagę uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu
Najwyższego z dnia 12 października 1990 r. III SW/ZP 2/90 stwierdzającej, że protest
przeciwko ważności wyborów sąd rozpatruje przy odpowiednim zastosowaniu
przepisów kodeksu postępowania cywilnego. W uzasadnieniu tym zwrócono m.in.
uwagę, że z treści art. 106 ust. 3 Ordynacji wyborczej nie wynika, że miałaby to być
sprawa cywilna, ani też jakie przepisy procesowe powinny mieć zastosowanie.
Odrzucając przypuszczenie, że procedura karna byłaby stosowana do tych spraw, Sąd
Najwyższy uznał, że sądy wojewódzkie powinny korzystać z przepisów procedury
cywilnej stosowanej z zastrzeżeniem "odpowiedności", a więc z modyfikacjami i
zmianami dyktowanymi charakterem spraw.
Przyjmując główny kierunek rozumowania prezentowany w powołanej uchwale
składu siedmiu sędziów SN z 12 października 1990 r. uznać wypada, że stwarza on
dostatecznie silną sugestię do uznania dopuszczalności rewizji nadzwyczajnej od
orzeczeń sądów wydanych w trybie określonym Ordynacją wyborczą do rad gmin.
Niezależnie bowiem od tego, że powołana uchwała powiększonego składu jednoz-
nacznie stwierdza dopuszczalność składania środków odwoławczych od orzeczeń
sądów wojewódzkich, należy mieć na uwadze, że zasada dwuinstancyjności w polskim
systemie wymiaru sprawiedliwości może być ograniczona tylko na podstawie wyraźnie
określonego przepisu prawa. Wymóg takiego samego wyłączenia ustawowego należy
odnieść także do rewizji nadzwyczajnej. Stanowi ona wprawdzie nadzwyczajny środek
kontroli judykacyjnej, lecz jednocześnie traktowana jest jako jedna z gwarancji
praworządnego działania różnych ogniw systemu organów ochrony prawnej.
Wyłączenie tego środka kontroli dopuszczalne byłoby albo na podstawie przepisów
prawa, albo, jako następstwo ogólnej konkluzji, że środek ten pozostaje w oczywistej
sprzeczności z celami i funkcją sądowej kontroli ważności wyborów sprawowanej przez
sądy wojewódzkie. Sąd Najwyższy wyraża przekonanie, że nie zachodzi żadna z
wymienionych przesłanek negatywnych.
Granice dopuszczalności rewizji nadzwyczajnej określają art. 417-418 k.p.c.,
które ustanawiają m.in. wymóg, by rewizja nadzwyczajna skierowana została przeciwko
prawomocnemu orzeczeniu sądu kończącemu postępowanie w sprawie. Ograniczenie
to, poza oczywistym przypadkiem wykluczenia tego środka nadzoru od zarządzeń
wydawanych przez przewodniczących, albowiem ten rodzaj decyzji sądowych nie jest
zaliczany do orzeczeń, ma na celu wyłączenie dopuszczalności ingerencji czynnika
nadzoru w stosunku do rozstrzygnięć sądowych nie mających samodzielnego bytu, a
podejmowanych przez sądy w postępowaniu incydentalnym, poprzedzającym
rozpoznanie sprawy co do istoty. Do tej kategorii rozstrzygnięć incydentalnych nie na-
leży z pewnością ani samo postanowienie o uzupełnieniu orzeczenia, ani też pos-
tanowienie odrzucające wniosek ze względu na niedopuszczalność uzupełnienia lub z
innych przyczyn. Obydwa te postanowienia kończą określone postępowanie i podlegają
zaskarżeniu w drodze zażalenia (art. 394 § 1 k.p.c.), z tym oczywiście uzupełnieniem,
że wyrok uzupełniający wydany przez sąd rewizyjny, nie podlega dalszemu zaskarżeniu
rewizją ani zażaleniem.
Rewizja nadzwyczajna Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego oceniana nato-
miast z punktu widzenia jej zarzutów jest uzasadniona. Sąd Wojewódzki odrzucając
wniosek o uzupełnienie postanowienia uznał, że unieważnienie wyborów w Okręgu
jednomandatowym w odniesieniu do osoby Grzegorza W. wywołuje niejako auto-
matycznie ten skutek, że mandat radnego z tego Okręgu uzyskuje drugi z kandydatów,
który uzyskał w tym Okręgu określoną liczbę głosów. Ten mechanizm zmiany osoby
reprezentującej w Radzie Gminy w L. wyborców z Okręgu nr 4 w przekonaniu Sądu
Wojewódzkiego czyni zbędnym inicjowanie nowych wyborów w tym Okręgu w całości
lub w części. Rozumowanie to Sąd Wojewódzki zamyka końcowym wnioskiem, że w
konkretnej sytuacji przepis art. 107 ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin jest
bezprzedmiotowy.
Postanowienie Sądu Wojewódzkiego wydane zostało z rażącym naruszeniem
wymogów wynikających z art. 107 ust. 2 Ordynacji. Poza oczywistym stwierdzeniem, że
sąd orzekający nie jest uprawniony do decydowania o "bezprzedmiotowości" norm
zaliczanych do przepisów bezwzględnie obowiązujących, należy mieć na uwadze, że
określenie w orzeczeniu unieważniającym wybory zakresu i czynności od jakich należy
rozpocząć nowe postępowanie wyborcze, stanowi konieczny, tj. nakazany przez prawo,
składnik orzeczenia o unieważnieniu, także i w sytuacji, gdy wynik nowego
postępowania wyborczego jest prawdopodobny lub nawet oczywisty. Ani ustalenie
wyników wyborów, ani nawet ocena oczekiwanych skutków orzeczenia o unieważnieniu
wyborów nie należy bowiem do sądu, lecz komisji wyborczych odpowiednio do ich
stopnia i kompetencji ustalonych w przepisach Ordynacji wyborczej. W rozpatrywanym
wypadku nowe ustalenie wyników wyborów w jednomandatowym Okręgu wyborczym nr
4 należało do Gminnej Komisji Wyborczej w gminie L. Tylko ten organ jest uprawniony
do ustalenia, że mandat radnego uzyskał drugi z kandydatów z tego Okręgu. Skoro
zatem wniosek o uzupełnienie postanowienia był uzasadniony w rozumieniu art. 351 §
1 k.p.c., gdyż sąd orzekający nie orzekł co do przedmiotu postępowania do czego był
zobowiązany na podstawie przepisów Ordynacji wyborczej, zaskarżone postanowienie
należało uchylić, a wniosek ten przekazać ponownie Sądowi Wojewódzkiemu w
Sieradzu do ponownego rozpoznania.
========================================