Wyrok III RN 3/02

Wyrok z dnia 23 stycznia 2003 r. III RN 3/02 Stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej może nastąpić, gdy tylko ta część zawiera wady z art. 156 § 1 k.p.a., które jednak nie wywierają wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć, mogących samodzielnie funkcjo- nować w obrocie prawnym. Przewodniczący Prezes SN Walerian Sanetra, Sędziowie SN: Józef Iwulski (sprawozdawca), Andrzej Wróbel. Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Ryszarda Wal- czaka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2003 r. sprawy ze skargi J. Spółki Węglowej SA w J.Z. na decyzję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Natu- ralnych i Leśnictwa z dnia 26 marca 1999 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważ- ności decyzji dotyczącej opłat za wprowadzanie zanieczyszczeń do środowiska, na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości[...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2001 r. [...] u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi- nistracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. U z a s a d n i e n i e Minister Sprawiedliwości wniósł rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2001 r. [...] w sprawie ze skargi J. Spółki Węglowej S.A. w J.Z. na decyzję Ministra Ochrony Środowiska, Za- sobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 26 marca 1999 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej opłat za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza. Zarzucił rażące naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 86 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. Nr 3, poz. 6 ze zm.; obecnie jednolity 2 tekst: Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) oraz § 1 ust. 1, § 2 i § 4 ust. 1 i 2 roz- porządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. w sprawie opłat za gospodar- cze korzystnie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian (Dz.U. Nr 42, poz. 245 ze zm.). Na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o NSA wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Decyzją z dnia 28 października 1996 r. wydaną z upoważnienia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. Spółki Węglowej S.A., stwierdzo- no nieważność decyzji Wojewody K. z dnia 19 marca 1991 r. w części dotyczącej ustalenia opłat ze stuprocentową zwyżką za wprowadzanie zanieczyszczeń do po- wietrza w 1990 r. przez Kopalnię Węgla Kamiennego „P.". W wyniku ponownego roz- patrzenia sprawy, decyzją z dnia 26 marca 1999 r. wydaną z upoważnienia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa utrzymano w mocy decyzję z dnia 28 października 1996 r. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody K. nastąpiło z uwagi na to, iż orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 1991 r. przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. w sprawie opłat za gospo- darcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian został uchylony jako niezgodny z art. 86 ust. 3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz z art. 41 pkt 8 i art. 67 ust. 2 Konstytucji. Uchylony przepis nakazywał stosowanie 100% zwyżki stawek na terenie województwa k. Wskazano ponadto, że decyzja stwierdza- jąca w części nieważność decyzji organu pierwszej instancji, jakkolwiek dotyczy opłat za korzystanie ze środowiska, to nie jest decyzją ustalającą te opłaty. Stwierdzenie nieważności decyzji w części stanowi jedynie usunięcie z obrotu prawnego tej części decyzji, która obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W sprawie opłata została ustalona na podstawie informacji złożonej przez stronę, zatem decyzja ustalająca opłatę wydana została zgodnie z art. 86f ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, a stwierdzenie jej nieważności jedynie w części powoduje, że część decyzji nieobarczona wadą zachowuje swoją ważność od dnia kiedy decy- zja stała się ostateczna. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2001 r. uchylił za- skarżoną przez J. Spółkę Węglową decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 28 października 1996 r. Przyjął, że została wydana ostateczna decyzja z zastosowaniem przepisu, który w 3 wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego został uchylony w całości jako sprzeczny z Konstytucją i ustawą. Zasadne było więc zastosowanie trybu stwierdze- nia nieważności decyzji. NSA powołał się na swoje orzecznictwo dotyczące stosowa- nia art. 156 k.p.a. (wyroki NSA z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87, ONSA 1990 r. z. 2-3, poz. 25 oraz z dnia 31 marca 1998 r., I SA 1838/97, LEX nr 44510) i przy- chylił się do stanowiska, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji admini- stracyjnej w części dotkniętej wadą. Dotyczyć to może jednak tylko sytuacji, gdy roz- strzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem osobnej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji w części jest moż- liwe, lecz tylko wówczas, jeżeli wada dotyczy takich elementów rozstrzygnięcia, któ- rym można przypisać cechę decyzji częściowej. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Decyzją Wojewody K. z dnia 19 marca 1991 r. wymierzono KWK „P." opłatę za gospodarcze korzystanie ze środowiska w 1990 r., która ustalona została w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania i stano- wiła sumę stawki podstawowej i kwoty wynikającej z zastosowania zwyżki o 100%, jednakże bez wyodrębnienia poszczególnych stawek. Nie było więc zdaniem NSA podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji w części, bowiem nie było takich części jako elementów rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o wymierzeniu opłaty. Zdaniem NSA decyzja zawierająca stwierdzenie nieważności decyzji "w części doty- czącej ustalenia opłat ze stuprocentową zwyżką" jest nieczytelna, co do zakresu roz- strzygnięcia. Przede wszystkim zaś decyzja o stwierdzeniu nieważności odnosi się do części decyzji pierwotnej, która nie została w niej wyodrębniona. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, wyrok NSA zapadł z rażącym naruszeniem przepisów prawa powołanych na wstępie rewizji nadzwyczajnej. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem NSA, że decyzja Wojewody K. o wysokości opłaty za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza nie składa się z dwóch elementów, któ- rym można przypisać cechy decyzji częściowej. Obejmuje ona bowiem opłatę pod- stawową wymierzoną w oparciu o art. 86 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, § 1, § 2 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r., a ponadto opłatę podwyższoną o 100%, wymierzoną na podstawie § 12 ust. 1 tego rozporządzenia. Pomimo podania w decyzji wysokości opłaty w jed- nej kwocie, składa się ona więc z dwóch elementów dotyczących różnych kwestii, którym można przypisać cechy decyzji częściowej. Decyzja rozstrzyga odrębne kwe- stie, przy czym co do jednej rozstrzygnięcie jest zgodne z przepisami, a co do drugiej 4 decyzja dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność. Brak jest więc uzasadnienia dla stwierdzenia nieważności decyzji również w części niewadliwej. Przemawia za tym wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości ostatecznych decyzji administra- cyjnych, odnosząca się nie tylko do całości decyzji, lecz także do jej części, która nie jest dotknięta wadą. Minister Sprawiedliwości odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 3 grudnia 1990 r., II SA 740/90 (ONSA 1991 r. z. 1, poz. 7), we- dług którego nie ma uzasadnienia eliminowanie z obiegu prawnego prawidłowych rozstrzygnięć w pozostałych częściach, jeżeli tylko fragmenty decyzji rażąco naru- szają prawo. Nadto Minister Sprawiedliwości podniósł, że brak możliwości stwierdze- nia nieważności decyzji organu pierwszej instancji tylko w części dotyczącej 100% zwyżki opłat za korzystanie ze środowiska prowadziłby do przyjęcia mylnego założe- nia, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności stosowania tej zwyżki opłat z przepisami ustawy było szansą dla korzystających ze środowiska na całko- wite zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat. Stwierdzenie bowiem nieważności decyzji w całości powoduje, że wskutek upływu 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym korzystano ze środowiska, nie istnieje możliwość wydania decyzji ustalają- cej wysokość opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 2311/97, LEX nr 48738; z dnia 5 października 1999 r., IV SA 1502/97, LEX nr 47792; z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 270/96, LEX nr 47289; z dnia 31 marca 1998 r., I SA 1838/97, LEX nr 44510; z dnia 29 stycznia 1998 r., IV SA 583/96, LEX nr 45666; oraz z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87, ONSA 1990 r. z. 2-3, poz. 25, OSP 1991 r. z. 4, poz. 95 z glosą T. Wosia, NP 1990 r. nr 4-6, s. 253 z glosą M. Armaty; a także uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97, ONSA 1998 r. z. 2, poz. 40). Możliwość taka występuje w szczególności wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji, co określane jest także jako wydanie decyzji składającej się z kilku decyzji częściowych (przedmiotowo lub podmiotowo - por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 3 grudnia 1990 r., II SA 740/90, ONSA 1991 r. z. 1, poz. 7). Słusznie jednak podkreśla się, że ze względu na dużą 5 różnorodność spraw trudno wskazać regułę generalną, kiedy jest możliwe stwierdze- nie nieważności decyzji administracyjnej w części. Podaje się, że jest to możliwe, gdy pozostałe w mocy rozstrzygnięcia decyzji mogą mieć - w świetle norm materialnego prawa administracyjnego z jednej strony - samodzielny byt prawny, a z drugiej, ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawionym mocy wiążą- cej. Unieważnienie części decyzji może więc nastąpić wtedy, gdy tylko część unie- ważniana zawiera wady z art. 156 § 1 k.p.a., a wadliwość rozstrzygnięcia nie wywie- ra wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji. Ponadto, wolny od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności, powinien stanowić rozstrzygnięcie, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Nie jest więc prawidłowa przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia, że unieważnienie części decyzji może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy składa się ona z wyodrębnionych części (decyzji częściowych). Istotne jest bowiem to, czy można w sposób niebudzący wąt- pliwości wyodrębnić element decyzji dotknięty wadą i stwierdzić nieważność decyzji w tym zakresie, a pozostałe rozstrzygnięcie będzie mogło samodzielnie funkcjono- wać w obrocie prawnym. W orzeczeniu z dnia 17 grudnia 1991 r., U 2/91 (OTK 1991 r. nr 1, poz. 10) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że niezgodny z ustawą i Konstytucją jest § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1990 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian. Przepis § 12 ust. 1 stanowił, że na terenie województwa k. ustala się opłaty według stawek o 100% wyższych niż określone w rozporządzeniu. Słusznie więc wywodzi w rewizji nadzwyczajnej Minister Sprawiedliwości, iż stosowanie tego przepisu polegało na pobraniu opłaty podstawowej na podstawie art. 86 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz § 1, § 2 i § 4 rozporządzenia Rady Mini- strów z dnia 25 czerwca 1990 r., a ponadto podwyższeniu jej o 100% na podstawie § 12 ust. 1 tego rozporządzenia. Decyzja określała więc jedną opłatę, ale składała się ona z dwóch części (opłaty podstawowej i z jej zwiększenia o 100%). Rozdzielenie tych części jest możliwe i polega na zwykłym zabiegu matematycznym. Wadą do- tknięta jest przy tym tylko część decyzji dotycząca zwiększenia opłaty o 100%. Moż- liwe jest więc stwierdzenie nieważności tej części decyzji, a pozostały jej element może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Można się zgodzić z NSA, że decyzja zawierająca stwierdzenie nieważności decyzji "w części dotyczącej ustalenia opłat ze stuprocentową zwyżką" jest niezbyt czytelna co do zakresu rozstrzygnięcia. 6 Lepszym sformułowaniem byłoby stwierdzenie nieważności decyzji co do określonej kwoty opłaty. Jest to jednak kwestia, którą można (w razie wątpliwości co do treści decyzji) wyjaśnić na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. Z tych przyczyn Sąd Najwyższy, uwzględniając rewizję nadzwyczajną na pod- stawie art. 39313 § 1 k.p.c. w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmia- nie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektó- rych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. ========================================