Wyrok III RN 124/01

Wyrok z dnia 5 kwietnia 2002 r. III RN 124/01 Wywłaszczenie nieruchomości na potrzeby budowy autostrad jest do- puszczalne wówczas, gdy jest dokonywane na uzasadnione cele publiczne, za słusznym odszkodowaniem ustalonym według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o lokalizacji autostrady, ale według wartości rynkowej wy- właszczanej nieruchomości z dnia wydania decyzji o odszkodowaniu - w stanie prawnym obowiązującym do dnia 14 lutego 2000 r. (obecnie według wartości rynkowej nieruchomości z dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu - art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Przewodniczący SSN Andrzej Wasilewski, Sędziowie SN: Zbigniew Myszka (sprawozdawca), Kazimierz Jaśkowski. Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2002 r. sprawy ze skargi Józefa Mikołaja T. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 18 października 1999 r. [...] w przedmiocie ustalenia odszko- dowania za wywłaszczoną nieruchomość, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyj- nego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2000 r. [...] u c h y l i ł zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Naczelnemu Sądowi Admi- nistracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. U z a s a d n i e n i e Na wniosek Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast - Prezes Naczel- nego Sądu Administracyjnego złożył rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2000 r., którym stwierdzono nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 18 paź- dziernika 1999 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody P. z dnia 21 lipca 1999 r. w 2 części dotyczącej wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wy- rokowi temu zarzucił rażące naruszenie art. 32 ust. 1 i art. 37 ustawy z dnia 27 paź- dziernika 1994 r. o autostradach płatnych (Dz.U. Nr 27, poz. 627 ze zm.), art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i na podsta- wie art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyj- nym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i prze- kazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponowne- go rozpoznania. W sprawie tej Wojewoda P. decyzją z dnia 21 lipca 1999 r., wydaną na pods- tawie art. 30 i 32 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płat- nych oraz art. 119 ust. 1 i 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieru- chomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741), orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka [...], będącej wła- snością Józefa Mikołaja T., za odszkodowaniem zwaloryzowanym na miesiąc czer- wiec 1999 r. w kwocie 124.966,16 zł. Następnie postanowieniem z dnia 4 sierpnia 1999 r. Wojewoda sprostował z urzędu błąd rachunkowy w tej decyzji, przyjmując, iż prawidłowo obliczona kwota zwaloryzowanego odszkodowania powinna wyno- sić139.712,16 zł. Odszkodowanie, które ustalono według cen na dzień wydania de- cyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady (15 stycznia 1998 r.) na podstawie sporządzo- nego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, zostało zwalory- zowane wskaźnikami wzrostu cen towarów i usług. Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na wniosek Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad Od- działu Terenowego w T. Decyzją z dnia 18 października 1999 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Roz- woju Miast utrzymał w mocy zaskarżoną przez dotychczasowego właściciela nieru- chomości decyzję Wojewody P., utrzymując, że ustalenie odszkodowania za wy- właszczoną nieruchomość było prawidłowe, w szczególności odszkodowanie odpo- wiadało jej wartości rynkowej, a jego wysokość została określona po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem stwierdził nieważność wydanych w sprawie decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, uznając, iż były one podjęte z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płat- nych, który nie upoważnia organu do dokonywania waloryzacji odszkodowania w 3 decyzji o jego ustaleniu, skoro waloryzacji dokonuje się na zasadach określonych w art. 32 ust. 3 tej ustawy i jest to sprawa odrębna od sprawy o ustalenie odszkodowa- nia. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucił temu wyrokowi rażące naruszenie prawa, podnosząc, że art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach w brzmieniu: „odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości rynkowej, ustalonej według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady”, nie określa daty, jaką należy przyjąć przy ustalaniu wartości nierucho- mości. Daty takiej nie określał także art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), do stosowania której w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie odsyłał art. 37 ustawy o autostradach. Istotna zmiana w tym zakresie nastą- piła po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomo- ściami, powoływana dalej jako ustawa o gospodarce nieruchomościami), która w art. 130 ust. 1, stanowiąc, iż „wysokość odszkodowania ustala się według stanu wy- właszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu i według jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu” - określiła konkretną datę jako dodatkowe istotne kryterium przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieru- chomość. W związku z wejściem w życie tej ustawy, regulacja zawarta w art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach okazała się niepełna. Niezależnie bowiem od tego na jakiej podstawie prawnej następuje wywłaszczenie, jest to ta sama instytucja prawna, któ- rej następstwo w postaci odszkodowania nie może odbywać się według różnych re- gulacji, ale zgodnie z art. 37 ustawy o autostradach w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 5 tej ustawy należy stosować bez żadnych ograniczeń przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w ich każdorazowej wersji. Dotyczy to także powinno- ści stosowania art. 130 ust. 1 tej ostatniej ustawy, który po nowelizacji tej ustawy, dokonanej ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami oraz innych ustaw (Dz.U. Nr 6, poz. 70), ma następują treść: „wysokość odszkodo- wania ustala się według stanu i wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu”. Uzasadnione jest zatem stanowisko, że obowiązywały następujące zasady ustalania odszkodowania za grunty wywłaszczone pod autostrady płatne: do 14 lutego 2000 r. - odszkodowanie należało ustalać według wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, natomiast po tej dacie - według wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. 4 Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Rewizja nadzwyczajna jest zasadna, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach, przyjmując, że jest to regulacja zupełna, pozwalająca ustalić odszkodowanie według wartości wywłaszcza- nej nieruchomości na dzień wydania wcześniejszej decyzji o ustaleniu lokalizacji au- tostrady. Tymczasem zawartość normatywna tego przepisu pozwala wyłącznie na ustalenie stanu nieruchomości na tę datę, który ma wpływ na określenie finansowej wartości rynkowej nieruchomości w czasie wydawania późniejszej decyzji o wy- właszczeniu lub o odszkodowaniu. Stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o lokalizacji przebiegu autostrady określa się w celu stwierdzenia jakie są jej granice i powierzchnia, jakie na danej nieruchomości znajdują się naniesienia budowlane i roślinne oraz jakie jest jej wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej. Tak ustalony stan nieruchomości wiąże następnie rzeczoznawcę majątkowego przy okre- ślaniu wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości (art. 32 ust. 2 ustawy o auto- stradach), co w szczególności oznacza, że nie może on uwzględniać zmian stanu nieruchomości wprowadzanych po dacie wydania decyzji o lokalizacji autostrady. Takie uwarunkowania wynikają z tego, iż ustalenie lokalizacji autostrady czasowo poprzedza (wyprzedza) decyzje wywłaszczeniowe na cele jej budowy, a ustalenie stanu nieruchomości w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej ma zapobiegać podej- mowaniu działań zmierzających do celowej jego zmiany dla uzyskania wyższej wy- ceny wartości wywłaszczanej nieruchomości. Równocześnie faktem notoryjnym jest także to, że od daty ustalenia lokalizacji autostrady i stanu nieruchomości potrzeb- nych na cele budowy autostrady upływa z reguły taki okres, w którym dochodzi do istotnej zmiany wartości rynkowej przy niezmienionym stanie tych nieruchomości. Wiązanie wartości tych nieruchomości z aktem rozpoczynającym wstępny etap inwe- stycji byłoby sprzeczne z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołane normy konstytucyjne przewidują dopuszczalność wywłaszczania nieruchomości na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem, ale także równą dla wszystkich obywateli ochronę prawną nieruchomości bez względu na rodzaj publicz- nej potrzeby wymuszającej usprawiedliwione decyzje wywłaszczeniowe. Przekreśla to konstytucyjność i legalność określania wartości wywłaszczanych nieruchomości na cele budowy autostrady na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. 5 Powyższe oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny błędnie przyjął, iż art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach zawiera regulację zupełną, obejmującą zarówno legalność ustalenia stanu nieruchomości, jak i wartości rynkowej tej nieruchomości na dzień wydania decyzji o lokalizacji autostrady, skoro bezzasadnie pominął treść art. 37 tej ustawy i art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 ust. 2 i art. 84 ust. 2 Konstytucji RP, które mają zasadnicze znaczenie przy ustalaniu odszkodowania także za nieruchomości wywłaszczane pod autostrady. Uzupełniają one art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach o istotny element daty, według której należy ustalić wartość rynkową nieruchomości wywłaszczanych na cele budowy autostrad. Z tych przyczyn Sąd Najwyższy podzielił stanowisko rewizji nadzwyczajnej, że także wywłaszczenie nieruchomości na potrzeby budowy autostrad jest dopuszczalne je- dynie wówczas, gdy jest dokonywane na uzasadnione cele publiczne za słusznym odszkodowaniem ustalonym według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o lokalizacji autostrady, ale według wartości rynkowej wywłaszczanych nieruchomości z daty wydania decyzji o odszkodowaniu (decyzje wydane do dnia 14 lutego 2000 r.), aktualnie - według ich wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Powyższe prowadziło do orzeczenia kasatoryjnego zgodnie z art. 236 ust. 2 Konstytucji RP i art. 39313 KPC w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.). ========================================