Wyrok z dnia 1 grudnia 1994 r.
III ARN 66/94
Art. 13 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektó-
rych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach
1991-1995 r. oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U Nr 103, poz. 446 ze zm.) nie
upoważnia rady gminy do nakładania na inwestorów budownictwa miesz-
kaniowego innych obowiązków, niż obowiązek zawierania umów o wzajemnych
zobowiązaniach gminy i inwestora związanych z realizacją tego rodzaju
budownictwa.
Przewodniczący SSN: Walery Masewicz, Sędziowie SN: Adam Józefowicz, Jerzy
Kwaśniewski, Janusz Łętowski, Andrzej Wróbel (sprawozdawca),
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 1994 r. sprawy ze skargi
Wojewody W. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia 3 stycznia 1992 r., [...] w przed-
miocie obowiązku zawierania umów o wzajemnych zobowiązaniach gminy i inwestora
realizującego budownictwo mieszkaniowe, na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika
Praw Obywatelskich [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 28 grudnia 1993 r. [...]
u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Adminis-
tracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
U z a s a d n i e n i e
Rada Miejska w W. w § 1 uchwały [...] z dnia 3 stycznia 1992 r. w sprawie obo-
wiązku zawierania umów o wzajemnych zobowiązaniach gminy i inwestora reali-
zującego budownictwo mieszkaniowe nałożyła na inwestorów budownictwa mieszka-
niowego ubiegających się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązek
zawierania z Zarządem Miasta W. umów dotyczących wzajemnych zobowiązań gminy i
inwestora, związanych z realizacją budownictwa mieszkaniowego i uwzględniających
świadczenia na rzecz rozwoju infrastruktury technicznej i społecznej miasta. W § 2 tej
uchwały Rada Miejska upoważniła Zarząd Miasta do określenia wysokości wzajemnych
świadczeń w zależności od rodzaju i wielkości inwestycji.
Wojewoda W. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
zarzucił uchwale rażące naruszenie postanowień ustawy z dnia 4 października 1991 r. o
zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego
w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 103, poz. 446 ze zm.),
zwanej niżej "ustawą z dnia 4 października 1991 r." oraz ustawy z dnia 12 lipca 1984 r.
o planowaniu przestrzennym (jednolity tekst: Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99 ze zm.),
zwanej niżej "ustawą o planowaniu przestrzennym" i wniósł o stwierdzenie nieważności
tej uchwały i wstrzymanie jej wykonania. Zdaniem Wojewody określony w uchwale obo-
wiązek świadczenia inwestorów budownictwa mieszkaniowego na rzecz rozwoju infras-
truktury technicznej i społecznej miasta jest w istocie formą wprowadzenia nowego
podatku bez jakichkolwiek upoważnień ustawowych.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 grudnia 1993 r. [...] skargę
oddalił. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały w granicach wyznaczonych przez art.
94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16 poz. 95 ze
zm.) zwanej niżej "ustawą o samorządzie terytorialnym" Sąd stwierdził, że uchwała
wypełnia dyspozycję art. 13 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 4 października 1991 r., ponieważ
treść § 1 uchwały obejmuje wszystkie elementy wymienione w tym przepisie ustawy.
Wprawdzie w tekście § 1 uchwały nie odniesiono się wprost do planów zagospodaro-
wania przestrzennego, to jednak skoro mowa jest o świadczeniach na rzecz rozwoju
infrastruktury technicznej i społecznej miasta, które są elementami miejscowego
ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 26 ust. 2 pkt 5
ustawy o planowaniu przestrzennym, to tym samym pośrednio nawiązano do planów
miejscowych. Ponadto Sąd stwierdził, że Zarząd Miasta powinien być upoważniony
jedynie do negocjowania wysokości świadczeń, a nie - jak to stwierdzono w uchwale -
do ich określania, bowiem w pojęciu "określenie" mieści się element narzucania swej
woli, związany bardziej z procesem decyzyjnym niż z umownym. W ocenie Sądu
powyższe uchybienie nie daje podstawy do orzeczenia niezgodności zaskarżonej
uchwały z prawem.
W rewizji nadzwyczajnej od tego wyroku Rzecznik Praw Obywatelskich zarzuca-
jąc, że wyrok został wydany z rażącym naruszeniem art. 13 ust. 3 pkt 3. ustawy z dnia 4
października 1991 r., art. 207 § 4 w związku z art. 216a § 1 k.p.a. i art. 94 ust. 2 ustawy
o samorządzie terytorialnym oraz art. 3 Przepisów Konstytucyjnych, wniósł o uchylenie
zaskarżonego wyroku i orzeczenie o niezgodności kwestionowanej uchwały z prawem.
Skarżący w szczególności zarzucił, że uchwała, czego nie dostrzegł Sąd
Administracyjny, ustala w sposób dowolny zakres i treść obowiązków inwestorów
budownictwa mieszkaniowego. Dowolność ta zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich
przejawia się w całkowitym oderwaniu treści uchwały od celu i przedmiotowego zakresu
ustawy, na podstawie której została wydana oraz w abstrakcyjnym stosunku do
miejscowego lub uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego, realizacji
celów którego powinna służyć.
Powyższa uchwała nie odnosi się bowiem w swej treści do ustaleń wynikających z pla-
nu miejscowego, a ponadto nakłada na potencjalnych inwestorów obowiązek ponosze-
nia świadczeń na rzecz ogólnie pojętej infrastruktury technicznej i społecznej miasta. W
ocenie skarżącego dowolność w zakresie rodzaju i wysokości wzajemnych świadczeń
gminy i inwestora poszerza zawarte w uchwale upoważnienie Zarządu Miasta do
określenia wysokości tych świadczeń, w sytuacji gdy w grę wchodzą stosunki wzajemne
o charakterze cywilnoprawnym.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Trafnie zarzuca skarżący, że Naczelny Sąd Administracyjny oceniając legalność
uchwały Rady Miejskiej w W. nie dostrzegł swoistej dowolności, jaką niesie ze sobą
uchwała w zakresie rodzaju i granic obowiązków nakładanych na inwestorów
budownictwa mieszkaniowego. Art. 13 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 4 października 1991 r.
stanowiący podstawę prawną tej uchwały określa w sposób jednoznaczny wymagania
odnoszące się do treści tego rodzaju uchwał. Wykładnia gramatyczna tego przepisu w
związku z art. 14 ust. 3 pkt 4 tej ustawy prowadzi do wniosku, że treścią uchwały rady
gminy wydanej na podstawie art. 13 ust. 3 pkt 3 ustawy może być jedynie nałożenie na
inwestorów budownictwa mieszkaniowego obowiązku zawierania umów o wzajemnych
zobowiązaniach gminy i inwestora związanych z realizacją takiego budownictwa.
Ostatnio powołany przepis ustawy z 4 października 1991 r. nie upoważnia natomiast
rady gminy do nakładania na inwestorów budownictwa mieszkaniowego jakichkolwiek
innych obowiązków, a w szczególności obowiązku nie określonych bliżej świadczeń na
rzecz rozwoju ogólnie pojętej infrastruktury technicznej i społecznej miasta. Z ustawowo
określonego celu uchwały nakładającej obowiązek zawierania wspomnianych umów,
jakim jest realizacja ustaleń planu miejscowego lub planu uproszczonego, wynika
ponadto, że nałożenie takiego obowiązku powinno być powiązane z realizacją
konkretnych, ustalonych w tych planach, zamierzeń inwestycyjnych związanych z
realizacją budownictwa mieszkaniowego, w tym zwłaszcza w zakresie obiektów i
urządzeń infrastruktury technicznej, socjalnej i usługowej niezbędnej dla
funkcjonowania wznoszonych osiedli lub domów (art. 1 ustawy). Należy w związku z
tym stwierdzić, że określony uchwałą rady gminy obowiązek zawierania umów o
wzajemnych zobowiązaniach gmin i inwestora związanych z realizacją budownictwa
mieszkaniowego powinien pozostawać w ścisłym związku z funkcjonowaniem
wznoszonych obiektów mieszkalnych oraz wynikać w sposób jednoznaczny z zadań i
celów ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Niedopuszczalne jest zatem nałożenie takiego obowiązku w sposób generalny na
wszystkich inwestorów budownictwa mieszkaniowego na obszarze gminy bez
powiązania przedmiotowego obowiązku z ustaleniami planów miejscowych. W
przeciwnym bowiem razie, na co trafnie zwraca uwagę skarżący, rodzaj i wysokość
wzajemnych świadczeń gminy i inwestora mogą przybrać charakter zupełnie dowolny,
abstrahujący od przesłanek i celów ustawy, która dopuszcza możliwość zawierania tego
typu umów.
Pozostaje do rozważenia kwestia określenia wysokości i rodzaju wzajemnych
świadczeń gminy i inwestora związanych z realizacją budownictwa mieszkaniowego.
Sąd Najwyższy jest zdania, że art. 13 ust. 3 pkt 3 ustawy nie upoważnia rady gminy do
określenia w formie uchwały rodzaju i wysokości takich świadczeń, te są bowiem
ustalane w drodze umowy między zarządem gminy a inwestorem. Należy ponadto
podkreślić, że zawarcie takiej umowy poprzedza określenie przez zarząd wstępnych
warunków takiej umowy, które stanowią integralną część udzielanej inwestorowi infor-
macji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podstawą udzielenia takiej
informacji, w tym określenia wstępnych warunków umowy o wzajemnych zobo-
wiązaniach gminy i inwestora związanych z realizacją budownictwa mieszkaniowego, są
ustalenia planu miejscowego lub planu uproszczonego (art. 13 ust. 1 ustawy). Oznacza
to, że określenie przez zarząd takich warunków powinno nawiązywać wprost do ustaleń
planów zagospodarowania przestrzennego. Należy ponadto przyjąć, że ustawa
przewiduje wyłączną właściwość zarządu zarówno w zakresie określenia warunków
wstępnych umowy jaki i w zakresie negocjowania jej treści. W związku z tym nie jest
dopuszczalne regulowanie w uchwale rady gminy wydanej na podstawie art. 13 ust. 3
pkt 3 ustawy i mającej charakter przepisu gminnego powszechnie obowiązującego
zobowiązań inwestorów związanych z realizacją budownictwa mieszkaniowego. Należy
zatem również uznać za nieprawidłowe zawarte w kwestionowanej uchwale Rady
Miejskiej w W. upoważnienie dla Zarządu do określenia wysokości wzajemnych świad-
czeń gminy i inwestora. Wbrew bowiem stanowisku Sądu Administracyjnego, który
uznał to uchybienie za nieistotne, w praktyce sprowadziło się to do opracowania przez
Zarząd wzoru umowy, w której jednostronnie nakłada się na potencjalnych inwestorów
obowiązek świadczeń pieniężnych. Należy podzielić pogląd skarżącego, że zawarte w
kwestionowanej uchwale rozwiązania przeczą wyraźnie celowi ustawy z dnia 4
października 1991 r., której miały służyć, bowiem zamiast stymulować rozwój
budownictwa mieszkaniowego praktycznie go hamują, przesuwając w istocie fundusze
inwestora na cele nie związane z prowadzoną przez niego inwestycją.
Dokonując wykładni mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie prze-
pisów powyższej ustawy Sąd Najwyższy stwierdza, że przepis art. 13 ust. 3 pkt 3
ustawy wymaga szczególnie ostrożnej interpretacji, bowiem przyjęcie stanowiska
wyrażonego w kwestionowanej uchwale i uzasadnieniu wyroku Sądu Administracyjnego
oznaczałoby sankcjonowanie sprzecznej z rozwiązaniami ustawy o samorządzie teryto-
rialnym praktyki, w której organy gminy w sposób jednostronny przerzucają ciążące na
nich obowiązki ustawowe na obywateli. Skoro bowiem zaspokajanie zbiorowych potrzeb
wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania te odnoszą się w szczególności
do szeroko ujętej infrastruktury technicznej, usługowej i społecznej gminy (art. 7 ust. 2
ustawy o samorządzie terytorialnym), to przepisy prawa upoważniające organy gminy
do nakładania na obywateli obowiązku zawierania umów o wzajemnych
zobowiązaniach gminy i obywatela w zakresie realizacji ustawowych zadań gminy, jako
ustanawiające wyjątek od reguły ponoszenia kosztów wykonywania tych zdań przez
gminy, należy interpretować ścieśniająco.
Biorąc te wszystkie okoliczności pod rozwagę Sąd Najwyższy doszedł do prze-
konania, że uwzględnieniu rewizji nadzwyczajnej nie stoi na przeszkodzie upływ 6
miesięcy do jej wniesienia. W sytuacji bowiem, gdy treść uchwały, będącej przepisem
gminnym, stwarza możliwość nakładania na obywateli obowiązków nie mających
umocowania w ustawie, a przez to bezprawnego obciążenia obywateli przez gminę
kosztami wykonywania jej ustawowo określonych zadań, wyrok Sądu Adminis-
tracyjnego oddalający w stosunku do takiej uchwały skargę należy uznać za wydany z
naruszeniem interesu Rzeczypospolitej Polskiej.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 422 § 2 k.p.c. Sąd Najwyższy
orzekł jak sentencji.
========================================