Postanowienie Ts 238/13

339/4/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 13 sierpnia 2014 r. Sygn. akt Ts 238/13 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Maria Gintowt-Jankowicz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Towarzystwa Gospodarczego „MEBLOPOL” Sp. z o.o. w sprawie zgodności: art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 32, art. 84, art. 94, art. 168 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 26 sierpnia 2013 r. (data nadania) Towarzystwo Gospodarcze „MEBLOPOL” Sp. z o.o. (dalej: skarżąca, spółka) zakwestionowała zgodność art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.; dalej: ustawa) z art. 2, art. 7, art. 32, art. 84, art. 94, art. 168 oraz art. 217 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu ustalił spółce opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i zobowiązał skarżącą do uiszczenia wskazanej opłaty (decyzja z 21 stycznia 2010 r., Nr ZG–ARO.7263–4/08). Rozstrzygnięcie wydano m.in. na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a ustawy oraz uchwały Rady Miasta Poznania nr XLII/444/IV/2004 z 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r., Nr 83, poz. 1716; dalej: uchwała Rady Miasta). W odwołaniu od powyższej decyzji spółka zarzuciła m.in., że nie było podstaw do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Jej zdaniem skoro wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ustawy – w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. – został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji, to uchwała Rady Miasta Poznania, oparta na przywołanym art. 98 ust. 4 ustawy, nie mogła być prawidłową podstawą prawną do ustalenia opłaty adiacenckiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej: SKO) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji (decyzja z 14 lutego 2011 r. nr SKO–GN–4001/94/2010), wskazawszy, że w niniejszym przypadku spełniono wszystkie przesłanki uzasadniające wymierzenie spółce opłaty adiacenckiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę spółki na tę decyzję SKO, uznawszy, że jest ona zgodna z prawem (wyrok z 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 451/11) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną spółki stwierdziwszy, że podniesione w niej zarzuty nie tylko nie mają usprawiedliwionych podstaw, lecz także nie zostały prawidłowo sformułowane (wyrok z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2078/11). Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2013 r. skarżąca została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez nadesłanie kopii skargi konstytucyjnej oraz rozstrzygnięć wydanych w jej sprawie, a także przez dostarczenie pełnomocnictwa szczególnego do sporządzenia skargi konstytucyjnej i reprezentowania skarżącej w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz odpisu z rejestru przedsiębiorców, potwierdzającego dane osób uprawnionych do reprezentowania skarżącej. Pełnomocnik skarżącej wykonał powyższe zarządzenie pismem z 4 listopada 2013 r. Zdaniem skarżącej zakwestionowane przepisy ustawy naruszają prawo do nieponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków i opłat lokalnych, które nie zostały demokratycznie określone (w sposób równy wobec wszystkich) w ustawie spełniającej wszelkie wymogi demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te naruszają także prawo do nieponoszenia podatków i opłat lokalnych, które nie zostały oparte na ustawowej podstawie. Zakwestionowane regulacje umożliwiają również samorządom terytorialnym dowolnie i w sposób nierówny określać wysokość opłaty adiacenckiej i zobowiązywać do jej uiszczania (w terminie przekraczającym trzy lata) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału według stawki określonej w akcie prawa miejscowego pozbawionym delegacji ustawowej. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Jej wniesienie zostało uzależnione od spełnienia licznych warunków wynikających bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanych w przepisach ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi konstytucyjnej, jest wykazanie naruszenia konstytucyjnego prawa podmiotowego lub konstytucyjnej wolności wskutek wydania rozstrzygnięcia na podstawie kwestionowanej regulacji. Przesłanką dopuszczalności skargi konstytucyjnej nie jest bowiem każde naruszenie Konstytucji, ale tylko naruszenie wyrażonych w niej norm regulujących wolności lub prawa człowieka i obywatela. W trybie skargi konstytucyjnej nie można zatem dochodzić kontroli zgodności z Konstytucją przepisów, którym można zarzucić wyłącznie naruszenie wyrażonych w Konstytucji zasad przedmiotowych, adresowanych przede wszystkim do ustawodawcy i wyznaczających sposób, w jaki normowane powinny być poszczególne dziedziny życia publicznego. Także naruszenie przepisów Konstytucji określających tryb i zasady stanowienia aktów normatywnych nie może być samoistną podstawą wniesienia skargi konstytucyjnej (zob. m.in. postanowienia TK z: 12 grudnia 2000 r. i 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 59 i 60; 19 grudnia 2001 r., SK 8/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 272; oraz 26 czerwca 2002 r., SK 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53). Zarzuty sformułowane w rozpatrywanej skardze konstytucyjnej dotyczą trzech kwestii. Po pierwsze, skarżąca podnosi niezgodność zakwestionowanej regulacji (w zakresie użytego w art. 98a ust. 1 ustawy wyrażenia „w wyniku podziału”) z art. 2 (zasada nadrzędności prawa) i art. 7 (zasada ograniczania swobody działania organów władzy publicznej) Konstytucji przez wieloznaczne sformułowanie hipotezy przepisu ustanawiającego uprawnienie „organu administracyjnego”. Powyższe narusza również – zdaniem skarżącej – art. 32, art. 84 i art. 217 Konstytucji, ponieważ nie ma możliwości wykazania, że wzrost wartości nieruchomości nie wynika wyłącznie z jej podziału. Drugi zarzut analizowanej skargi odnosi się do ustalenia wykładni sądowej art. 98a ust. 1 ustawy, zgodnie z którą trzyletni termin na ustalenie opłaty adiacenckiej nie wymaga doręczenia w tym czasie decyzji o ustaleniu tej opłaty, lecz jedynie wydania tej decyzji. Zdaniem spółki powyższa wykładnia, w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 2 kwietnia 2007 r. (SK 19/06, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 37), w którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją tak długiego terminu na ustalenie opłaty adiacenckiej, narusza art. 2 Konstytucji. Z kolei trzeci zarzut skargi dotyczy tego, że oparcie rozstrzygnięcia na uchwale Rady Miasta, która w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 2 kwietnia 2007 r. (SK 19/06, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 37) została pozbawiona podstawy prawnej obowiązywania, jest niezgodne z art. 2, art. 94 i art. 168 Konstytucji ze względu na stwierdzenie niezgodności z Konstytucją art. 98 ust. 4 ustawy zawierającego delegację ustawową do podjęcia uchwały. Na tej podstawie Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że analizowana skarga konstytucyjna nie spełnia wymagań formalnych dotyczących określenia jej podstawy, a zarzuty w niej sformułowane są oczywiście bezzasadne. W pierwszej kolejności Trybunał podkreśla, że żaden w wymienionych w rozpatrywanej skardze konstytucyjnej wzorców kontroli konstytucyjności zakwestionowanych przepisów ustawy nie wyraża publicznego prawa podmiotowego, a tylko takie przepisy Konstytucji (zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego) mogą być adekwatnymi wzorcami kontroli w postępowaniu skargowym (por. postanowienie pełnego składu TK z 16 lutego 2009 r., Ts 202/06, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23). Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wywodzone z art. 2 Konstytucji zasady mogą być w postępowaniu skargowym jedynie pomocniczym wzorcem kontroli, pod warunkiem, że skarżący jednocześnie wskaże inną naruszoną normę konstytucyjną statuującą wolność lub prawo (zob. wyrok TK z 26 kwietnia 2005 r., SK 36/03, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 40). Zarzut niezgodności z tymi zasadami mógłby więc być rozpatrywany wyłącznie w ramach oceny sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności i praw (zob. postanowienie TK z 26 czerwca 2002 r., SK 1/02 oraz wyrok TK z 13 stycznia 2004 r., SK 10/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 2). W niniejszej sprawie skarżąca nie wskazuje jednak, aby zarzucane naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego miało związek z naruszeniem jakiegokolwiek innego przepisu Konstytucji gwarantującego prawa lub wolności jednostki. Dlatego zarzut ten nie może być rozpoznany w trybie skargi konstytucyjnej. Również wyrażona w art. 7 Konstytucji zasada legalizmu (czy też zasada praworządności) nie może być samodzielnym wzorcem kontroli konstytucyjności norm prawnych, dokonywanej w wyniku wniesienia skargi konstytucyjnej. Istotą tej zasady jest nakaz, by organy władzy publicznej działały w granicach wyznaczonych przez prawo, które powinno określać zarówno podstawę działania, jak i zakreślać granice ich działania. Ma ona charakter zasady ustrojowej, z której nie można wywodzić konstytucyjnych wolności ani praw jednostki. Zarzut jej naruszenia nie może być więc przedmiotem skargi konstytucyjnej (zob. np. wyroki TK z 13 stycznia 2004 r., SK 10/03 i 26 kwietnia 2005 r., SK 36/03 oraz postanowienie TK z 19 kwietnia 2006 r., SK 12/05, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 50). Podobnie samodzielnym wzorcem w postępowaniu inicjowanym skargą konstytucyjną nie może być art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Jak bowiem stwierdził Trybunał, prawo do równego traktowania ma „charakter niejako prawa »drugiego stopnia« (»metaprawa«), tzn. przysługuje ono w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako »samoistnie«. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej” (postanowienie TK z 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Artykuł 32 Konstytucji, podobnie jak jej art. 2, może więc być przywołany jako wzorzec kontroli w postępowaniu skargowym tylko wówczas, gdy zostanie odniesiony do treści innych norm konstytucyjnych chroniących poszczególne wolności i prawa naruszone przez regulację kwestionowaną w skardze konstytucyjnej (zob. np. postanowienie TK z 13 marca 2002 r., Ts 108/01, OTK ZU nr 2/B/2002, poz. 138 i cytowane tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie skarżąca nie wskazała jednak związku naruszenia zasady równości z jakimkolwiek konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym. Z kolei art. 94 Konstytucji, zamieszczony w rozdziale III Konstytucji, zatytułowanym „Źródła prawa”, ma charakter ustrojowy, formułuje warunki wydawania aktów prawa miejscowego. Nie statuuje natomiast żadnych konstytucyjnych praw ani wolności, których ochronie służy – w myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji – skarga konstytucyjna. Nie może więc być podstawą skargi (zob. postanowienia TK z 10 października 2006 r., Ts 69/06, OTK ZU nr 5/B/2006, poz. 241 oraz 16 lutego 2011 r., Ts 224/10, OTK ZU nr 5/B/2011, poz. 371). Statuowana w art. 168 Konstytucji jedna z zasad określających pozycję ustrojową samorządu terytorialnego, a konkretnie zasada przyznająca jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienie do ustalania opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie, również nie określa żadnego prawa podmiotowego, którego ochrony skarżąca mogłaby się domagać w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej. Wskazane jako kolejne wzorce kontroli art. 84 i art. 217 Konstytucji także nie wyrażają publicznego prawa podmiotowego, lecz formułują zasady nakładania danin publicznych. Zasada powszechności opodatkowania (art. 84 Konstytucji) jest podstawą nakładania obowiązków na obywateli, nie zaś wywodzenia z ustawy zasadniczej wolności lub praw. Z kolei art. 217 Konstytucji jest jednym z elementów wyznaczających granice działalności ustawodawcy w nakładaniu obowiązków podatkowych. Podstawą dla ich wyznaczenia jest zasada państwa prawnego w aspekcie formalnoprawnym, w szczególności zasada wyłączności ustawy. W odniesieniu do prawa podatkowego zasadę tę doprecyzowują dodatkowe wymogi, o których mowa w art. 217 Konstytucji. Ustanawiając te warunki, ustawodawca powinien również brać pod uwagę ograniczenia materialnoprawne wynikające z poszczególnych konstytucyjnych wolności i praw. Jednakże ze względu na zasadę powszechności opodatkowania wymagania te są mniej rygorystyczne. W wypadku skargi konstytucyjnej wskazanie, że ustawodawca naruszył konstytucyjne wymogi formalnoprawne zawsze musi łączyć się ze wskazaniem konkretnej wolności lub prawa konstytucyjnego skarżących, naruszonych przez zaskarżony akt normatywny. W przeciwnym razie mamy do czynienia z zarzutem o charakterze przedmiotowym. Zarzut taki może być badany przez Trybunał Konstytucyjny, jednak nie w postępowaniu wszczętym przez złożenie skargi konstytucyjnej. Tym samym Trybunał stwierdza, że w rozpatrywanej skardze konstytucyjnej skarżąca nie wskazała samodzielnych ani adekwatnych wzorców kontroli konstytucyjności zaskarżonych przepisów. Powyższe, w myśl art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, jest samodzielną przesłanką odmowy nadania biegu skardze konstytucyjnej. W odniesieniu do zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej, Trybunał stwierdza, że argumentacja odnosząca się do niezgodności art. 98a ust. 1 ustawy z art. 2 i art. 7 Konstytucji oraz z art. 32, art. 84 i art. 217 Konstytucji dotyczy sfery stosowania prawa. W szczególności skarżąca podnosi niejednoznaczność wyrażenia „w wyniku podziału” użytego przez ustawodawcę w zakwestionowanej regulacji. W swym orzecznictwie Trybunał wielokrotnie wskazywał, że nie jest władny kontrolować aktów stosowania prawa, nawet jeżeli prowadziłyby one do niekonstytucyjnych skutków (zob. postanowienia TK z: 28 lutego 2012 r., SK 27/09 oraz 13 października 2008 r., SK 20/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 146; a także wyrok TK z 1 lipca 2008 r., SK 40/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 101). Dopiero gdy określony sposób rozumienia przepisu ustawy utrwalił się, a zwłaszcza gdy znalazł jednoznaczny wyraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego bądź Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać, że przepis ten – w praktyce stosowania – nabrał takiej właśnie treści, jaką odnalazły w nim najwyższe instancje sądowe. Jeżeli tak rozumiany przepis nie da się pogodzić z normami, zasadami lub wartościami konstytucyjnymi, to Trybunał Konstytucyjny może orzec o jego niezgodności z Konstytucją i tym samym umożliwić ustawodawcy jednoznaczne i bardziej precyzyjne uregulowanie danej kwestii. Skoro w rozpatrywanej sprawie skarżąca kwestionuje nie tyle wykładnię przepisów dokonaną w jednostkowej sprawie, ile brak możliwości jej dokonania w sposób określony przez nią samą, to merytoryczne rozpoznanie skargi jest niedopuszczalne. Ponadto spółka podnosi, że w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 2 kwietnia 2007 r. (SK 19/06, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 37), w którym stwierdzono, że trzyletni termin na ustalenie opłaty adiacenckiej jest niezgodny z Konstytucją, zaskarżone w skardze regulacje naruszają art. 2 Konstytucji. Nie można zgodzić się z taką argumentacją skarżącej. W powołanym wyroku Trybunał zanegował nie konieczność precyzyjnego określenia terminu ustalenia opłat, lecz brak pewności, czy opłata zostanie ustalona i w jakiej wysokości. Poza tym skarżąca nie wskazała adekwatnego wzorca kontroli, więc rozpatrywana skarga także w tym zakresie jest niedopuszczalna. Ostatni zarzut sformułowany w rozpatrywanej skardze konstytucyjnej dotyczy niezgodności z Konstytucją uchwały Rady Miasta Poznania wydanej na podstawie przepisu, którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny. Ponieważ skarżąca wskazała nieadekwatne wzorce kontroli więc również w tym zakresie skarga konstytucyjna jest niedopuszczalna. Tym samym wadliwość aktu prawa miejscowego jako podstawy prawnej rozstrzygnięć zapadłych w sprawie skarżącej nie może zostać poddana ocenie Trybunału Konstytucyjnego w ramach merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej. Wziąwszy pod uwagę powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny –na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 49 i art. 36 ust. 3 ustawy o TK – odmówił nadania analizowanej skardze konstytucyjnej dalszego biegu.