Orzecznictwo

Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z 13 kwietnia 2026 r., sygn. KIO 910/26

Sąd: Krajowa Izba Odwoławcza
Data: 13 kwietnia 2026
Sygnatura: KIO 910/26
Rodzaj: Wyrok

Sędzia: Renata Tubisz

Powołane przepisy

Prawo zamówień publicznych

Treść orzeczenia

Sygn. akt: KIO 910/26

WYROK

Warszawa dnia 13 kwietnia 2026 roku

Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie:

Przewodniczący: Renata Tubisz

Protokolant: Piotr Cegłowski

po rozpoznaniu na posiedzeniu/rozprawie w dniu 8 kwietnia 2026r. w Warszawie odwołania wniesionego do Prezesa

Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 26 lutego 2026r. przez odwołującego: Trecom S.A. sp.k. ul. Czyżewska 10, 02-908

Warszawa w postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego: Komenda Stołeczna Policji ul. Nowolipie 2, 00-150

Warszawa

orzeka:

1.Oddala odwołanie

2.kosztami postępowania obciąża odwołującego: Trecom S.A. sp.k. ul. Czyżewska 10, 02-908 Warszawa i :

2.1.zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15.000,00 zł 00 gr (słownie: piętnaście tysięcy złotych

zero groszy), uiszczoną przez odwołującego: Trecom S.A. sp.k. ul. Czyżewska 10, 02-908 Warszawa , tytułem

wpisu od odwołania

Na orzeczenie - w terminie - 14 dni od dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej

Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Zamówień Publicznych.

Przewodniczący:…………………………

Uzasadnienie

Trecom Spółka Akcyjna sp. k. ul. Czyżewska 10, 02-908 Warszawa adres do korespondencji:

Adamczyk, Saganowski Radcowie Prawni Al. Solidarności 113/57, 00-140 Warszawa e-mail:

, zwany dalej „Odwołującym” wniósł odwołanie w postępowaniu prowadzonym przez Komendę Stołeczną Policji ul.

Nowolipie 2, 00-150 Warszawa adres poczty elektronicznej: z.. zwany dalej „Zamawiającym”.

Jak podkreślił odwołujący Zamawiający prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonego w

trybie przetargu nieograniczonego w celu zawarcia umowy ramowej w przedmiocie: „Dostawa przełączników

sieciowych, Zadanie nr 1 – Dostawa przełączników sieciowych typ A oraz Zadanie nr 2 - Dostawa przełączników

sieciowych typ B, znak postępowania: W ZP1750/25/112/Ł”. Numer publikacji ogłoszenia: 447203-2025;Numer wydania

Dz.U. S: 129/2025, Data publikacji: 09/07/2025.

Działając na podstawie art. 513 ustawy dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z

2024, poz. 1320, dalej: „Pzp”), wniesiono odwołanie wobec unieważnienia postępowania prowadzonego w trybie

przetargu nieograniczonego w celu zawarcia umowy ramowej w przedmiocie: „Dostawa przełączników sieciowych,

Zadanie nr 1 – Dostawa przełączników sieciowych typ A oraz Zadanie nr 2 - Dostawa przełączników sieciowych typ B”

prowadzonym przez Zamawiającego, w zakresie zadania nr 1.

Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie następujących przepisów ustawy Pzp:

1. art. 255 pkt 2 ( „Zamawiający unieważnia postępowanie o udzielenie zamówienia, jeżeli wszystkie złożone wnioski o

dopuszczenie do udziału w postępowaniu albo oferty podlegały odrzuceniu”). Według Odwołującego, Zamawiający

bezpodstawnie zastosował przesłankę unieważnienia z art. 255 pkt 2 Pzp przyjmując, że cena jedynej oferty

niepodlegającej odrzuceniu odpowiada wartości przyszłego zobowiązania i przewyższa „kwotę, którą zamierza

przeznaczyć”, podczas gdy w modelu umowy ramowej:

a) cena oferty pełni jedynie funkcję porównawczą,

b) Zamawiający nie zaciąga zobowiązania na pełną wartość oferty,

c) może udzielać zamówień cząstkowych na niższą łączną kwotę.

2. art. 16 Pzp (zasada przejrzystości i równego traktowania)

Zamawiający stosuje odmienne standardy w Zadaniu nr 1 i Zadaniu nr 2:

a) w Zadaniu nr 2 zwiększa kwotę przeznaczoną na sfinansowanie zamówienia do poziomu ofert (mimo że wszystkie

przekraczały pierwotny budżet) i podpisuje umowy ramowe,

b) w Zadaniu nr 1 przy zbliżonej sytuacji faktycznej unieważnia postępowanie, powołując się na brak środków.

To prowadzi do nierównego traktowania wykonawców i wewnętrznej sprzeczności działań Zamawiającego.

3.art. 253 ust. 1 i 2 Pzp (obowiązek rzetelnego uzasadnienia czynności)

Uzasadnienie unieważnienia ogranicza się do powtórzenia formuły z art. 255 pkt 2 („cena przewyższa kwotę, którą

Zamawiający zamierza przeznaczyć” i „brak środków na dofinansowanie”), bez odniesienia do konstrukcji umowy

ramowej i przyjętych w SW Z rozwiązań (brak minimalnego zakresu zamówień, możliwość udzielania zamówień

cząstkowych, brak roszczeń wykonawcy przy niższym wykorzystaniu umowy). Tym samym Zamawiający nie wykazał

faktycznego braku możliwości sfinansowania zamówienia w rozumieniu art. 255 pkt 2 Pzp

Odwołujący wnosi o uwzględnienie odwołania i unieważnienie czynności unieważnienia postępowania w zakresie cz.1

zamówienia.

Odwołujący posiada interes w uzyskaniu zamówienia i może ponieść szkodę w wyniku naruszenia przez Zamawiającego

przepisów ustawy Pzp gdyż ww. czynność dotyczy unieważnienia postępowania co uniemożliwia Odwołującemu

(jedynemu Wykonawcy, którego oferty nie podlega odrzuceniu) uzyskanie zamówienia, w tym zamówień cząstkowych.

Odwołujący wskazuje, iż informacja o wyborze zostały zamieszczone na stronie prowadzonego postępowania w dniu 16

lutego 2026 r. a zatem odwołanie wnoszone jest z zachowaniem ustawowego terminu.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że Zamawiający jako podstawą unieważnienia podał art. 255 pkt 2 Pzp,

argumentując, że „cena jedynej oferty, która podlegała ocenie (…) przewyższa kwotę jaką Zamawiający zamierzał

przeznaczyć na sfinansowanie umowy ramowej” oraz że „nie dysponuje środkami na dofinansowanie umowy ramowej

do kwoty ceny oferty”. Tymczasem przedmiotem niniejszego postępowania jest zawarcie umowy ramowej na dostawy

przełączników sieciowych, w której Zamawiający samodzielnie zastrzega, że wartość umowy ramowej określa jedynie

górną granicę potencjalnych zobowiązań i że udzielenie zamówień na niższą kwotę nie rodzi po stronie Wykonawcy

żadnych roszczeń.

Z treści SWZ i wzoru umowy wynika, że:

a) celem postępowania jest ustalenie warunków ramowych, w tym cen jednostkowych, służących porównaniu ofert i

wyłonieniu wykonawców do umowy ramowej, a nie udzielenie jednorazowego zamówienia o wartości równej „cenie oferty

brutto”,

b) Zamawiający przewidział, że wartość umowy ramowej „nie przekroczy kwoty, jaką Zamawiający zamierza

przeznaczyć na realizację zamówienia”,

c) rozliczenia mają następować dopiero na podstawie umów wykonawczych / zapotrzebowań, których przedmiot, ilość i

wartość będą każdorazowo zależały od faktycznych potrzeb oraz dostępnych środków.

W tak ukształtowanym modelu zamówienia „cena oferty brutto” pełni funkcję kalkulacyjną i porównawczą na etapie

wyboru wykonawców do umowy ramowej, a nie funkcję wynagrodzenia, które Zamawiający jest zobowiązany wydać w

całości. Zamawiający może udzielać zamówień cząstkowych, w mniejszej ilości niż wskazana do wyliczenia ceny oferty,

w okresie obowiązywania umowy ramowej. Oznacza to, że powołanie się na art. 255 pkt 2 Pzp z argumentem, iż „cena

oferty przewyższa kwotę przeznaczoną na sfinansowanie umowy ramowej”, jest nieadekwatne do mechanizmu umowy

ramowej i sposobu finansowania zamówień cząstkowych.

Skoro Zamawiający świadomie przyjął model umowy ramowej, w którym:

a) dopuszcza udzielanie ich na niższą kwotę niż wartość umowy ramowej, bez powstania roszczeń Wykonawcy,

b) przewidział, że celem postępowania jest zawarcie umowy ramowej, a nie natychmiastowe zaciągnięcie zobowiązania

w wysokości ceny oferty,

c) a jedyną ofertą niepodlegającą odrzuceniu jest oferta Odwołującego, która została prawidłowo oceniona i uzyskała

najwyższą liczbę punktów, to nie może powoływać się na art. 255 pkt 2 Pzp, jak gdyby chodziło o klasyczne zamówienie

jednorazowe, w którym cena oferty jest tożsama z kwotą zobowiązania Zamawiającego. W istocie Zamawiający nie

wykazał, że nie jest w stanie sfinansować jakichkolwiek zamówień cząstkowych w ramach umowy ramowej na

warunkach zaoferowanych przez Odwołującego, a jedynie, że nie dysponuje środkami na hipotetyczne „maksymalne”

wykorzystanie umowy ramowej.

W świetle powyższego unieważnienie postępowania na podstawie art. 255 pkt 2 Pzp stanowi niewłaściwe zastosowanie

tej normy i prowadzi do nieuzasadnionego pozbawienia Odwołującego – jako jedynego wykonawcy, którego oferta nie

podlegała odrzuceniu – możliwości zawarcia umowy ramowej i ubiegania się o zamówienia cząstkowe w jej wykonaniu.

Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że w przyjętym przez Zamawiającego modelu umowy ramowej ceny

jednostkowe w zamówieniach cząstkowych nie muszą odpowiadać cenie przyjętej do kalkulacji wartości oferty, lecz

mogą być kształtowane tak, aby odpowiadały aktualnym możliwościom budżetowym Zamawiającego. Mechanizm

udzielania zamówień wykonawczych/zapotrzebowań pozwala bowiem na zastosowanie cen jednostkowych niższych od

cen przyjętych w formularzu ofertowym, co w praktyce może umożliwić zrealizowanie całego zakresu ilościowego

przewidzianego w SW Z bez przekroczenia środków, jakimi dysponuje Zamawiający. Tym samym, nawet przy założeniu,

że wartość oferty Odwołującego – wyliczona na potrzeby porównania ofert – przekracza pierwotnie przyjętą kwotę na

sfinansowanie umowy ramowej, Zamawiający mógłby, przy wykorzystaniu konstrukcji zamówień cząstkowych, udzielać

zamówień w taki sposób, aby nie naruszyć limitów budżetowych.

Ponadto, jako profesjonalny uczestnik rynku, Odwołujący mógłby dostosować poziom swoich cen do realnych

możliwości budżetowych Zamawiającego poprzez oferowanie niższych cen jednostkowych w poszczególnych

zamówieniach wykonawczych. W rezultacie nie można przyjąć, że wybór oferty Odwołującego prowadziłby w sposób

konieczny do powstania zobowiązania przekraczającego środki, którymi dysponuje Zamawiający, co dodatkowo

podważa zasadność zastosowania przesłanki z art. 255 pkt 2 Pzp w niniejszym postępowaniu. Dodatkowo sposób

działania Zamawiającego w Zadaniu nr 2 potwierdza, że błędnie rozumie on konstrukcję umowy ramowej i relację

pomiędzy „ceną oferty” a kwotą, jaką zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. W informacji o wyborze ofert

najkorzystniejszych w Zadaniu nr 2 Zamawiający wskazał, że celem jest zawarcie umów ramowych z maksymalnie

trzema wykonawcami „których ceny ofert nie przekroczą kwoty, jaką Zamawiający może przeznaczyć na sfinansowanie

umowy ramowej”, po czym stwierdził, że „ceny ofert Wykonawców nie przekraczają kwoty jaką Zamawiający może

przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia”. Tymczasem wcześniej Zamawiający sam podał, że dysponuje na Zadanie

nr 2 kwotą 1 248 923,55 PLN brutto, zaś wszystkie oferty w tym zadaniu – w tym oferta Trecom – znacząco tę kwotę

przekraczają (najniższa oferta 2 391 277,44 PLN brutto, najwyższa 3 737 293,50 PLN brutto).

Zachowanie Zamawiającego polegało zatem na tym, że w Zadaniu nr 2 „zwiększył kwotę przeznaczoną na

sfinansowanie zamówienia do kwoty najwyższej oferty, którą wybrał”, a następnie w przesłanych Odwołującemu do

podpisu umowach, jako wartość maksymalnego zobowiązania przyjął najpierw pierwotną kwotę budżetu (1 248 923,55

PLN), by następnie ją zmienić na wartość najwyższej oferty wykonawcy zaproszonego do podpisania umowy. Taka

praktyka dowodzi, że Zamawiający utożsamia „cenę oferty” z „maksymalnym zobowiązaniem” w umowie ramowej,

podczas gdy z istoty umowy ramowej wynika, iż wskazana w formularzu ofertowym cena służy przede wszystkim

porównaniu ofert i ustaleniu warunków cenowych na potrzeby przyszłych zamówień cząstkowych, zaś faktyczne

zobowiązania Zamawiającego powstają dopiero na etapie poszczególnych zamówień wykonawczych i mogą przybrać

wartość niższą niż kwota przyjęta jako maksymalna.

W kontekście Zadania nr 1 oznacza to, że Zamawiający stosuje niekonsekwentny i wewnętrznie sprzeczny standard: w

Zadaniu nr 2 bez przeszkód akceptuje oferty przewyższające pierwotny budżet, korygując go do poziomu ceny oferty i

traktując tę kwotę jako „maksymalne zobowiązanie”, natomiast w Zadaniu nr 1 powołuje się na brak środków i unieważnia

postępowanie, jak gdyby zobowiązanie musiało odpowiadać pełnej wartości oferty. Taka rozbieżność nie tylko narusza

zasadę równego traktowania wykonawców i przejrzystości postępowania (art. 16 Pzp), lecz przede wszystkim

potwierdza, że Zamawiający błędnie rozumie naturę umowy ramowej, której istota polega na stworzeniu „ram” dla

udzielania przyszłych zamówień – z możliwością ich udzielania w granicach aktualnych środków i nawet przy niższych

cenach jednostkowych niż wynikające z oferty. Należy również zwrócić uwagę na wyraźny zapis SW Z w Rozdziale XIII

ust. 2, zgodnie z którym „Cena oferty brutto stanowi podstawę do wyboru ofert najkorzystniejszych, a umowa ramowa

zostanie zawarta do kwoty jak Zamawiający zamierza/może przeznaczyć na realizację zamówień publicznych objętych

umową ramową”. Z treści tego postanowienia wprost wynika, że kwota, jaką Zamawiający zamierza przeznaczyć na

realizację zamówienia, została przewidziana przede wszystkim jako instrument służący obliczeniu i porównaniu ofert – tj.

wyłonieniu ofert najkorzystniejszych – oraz jako górna granica kwoty, do wysokości której ma zostać zawarta umowa

ramowa, a nie jako wartość odpowiadająca sztywnemu, z góry zaciągniętemu zobowiązaniu po stronie Zamawiającego.

Skoro zatem sam Zamawiający w dokumentacji postępowania wskazał, że: (i) cena oferty brutto ma służyć wyłącznie

jako podstawa do wyboru oferty najkorzystniejszej, a (ii) umowa ramowa ma zostać zawarta „do kwoty” przeznaczonej

na realizację zamówienia, co z natury rzeczy oznacza wartość maksymalną (limit), a nie gwarantowaną, to późniejsze

powoływanie się na art. 255 pkt 2 Pzp – tak jakby cena oferty była równoznaczna z nieuchronnym powstaniem

zobowiązania w pełnej wysokości tej ceny – pozostaje w oczywistej sprzeczności z własnymi postanowieniami SW Z

Zamawiającego oraz z istotą przyjętej konstrukcji umowy ramowej.

Zamawiający podsumowując:

W przedstawionym postępowaniu konstrukcja umowy ramowej – zgodnie z treścią SW Z i wzorów umów – zakłada

wyraźnie, że Zamawiający nie zobowiązuje się do nabycia pełnej ilości asortymentu przyjętej jedynie na potrzeby

kalkulacji ceny oferty, a jedynie do stworzenia ram dla ewentualnych przyszłych zamówień cząstkowych. Wynika to z

kilku kluczowych elementów:

1. Celem postępowania jest zawarcie umowy ramowej na dostawy przełączników sieciowych, a nie udzielenie

jednorazowego zamówienia odpowiadającego wartości „ceny oferty brutto”. Umowa ramowa określa jedynie warunki (w

tym maksymalne ceny jednostkowe) udzielania przyszłych zamówień, bez gwarancji co do ich liczby czy wartości.

2.W treści wzoru umowy Zamawiający wprost zastrzega, że:

a)wartość umowy ramowej stanowi górną granicę zobowiązań („kwota, o której mowa w ust. 6, określa górną granicę

zobowiązań, jakie Zamawiający może zaciągnąć”),

b)udzielenie zamówień publicznych na niższą kwotę niż wskazana (…) nie może być podstawą roszczeń Wykonawcy

wobec Zamawiającego z tytułu niewywiązania się z umowy ramowej”.

3.Zamówienia na sprzęt powstają dopiero poprzez:

a)zapotrzebowania w modelu umowy ramowej z jednym wykonawcą, albo

b)umowy wykonawcze zawierane po odrębnych mini-przetargach między wykonawcami związanymi umową ramową.

W każdym z tych trybów Zamawiający dopiero w przyszłości określa konkretną ilość asortymentu i jego wartość,

dostosowując je do aktualnych potrzeb i posiadanych środków. Oznacza to, że rzeczywisty zakres zamówień może być

znacząco niższy niż ilości przyjęte do obliczenia ceny oferty.

4.Zamawiający wprost zabezpiecza się na wypadek zamówienia mniejszej ilości, wskazując, że wykonawca nie ma

roszczeń z tytułu udzielenia zamówień na niższą kwotę niż wynikająca z wartości umowy ramowej. Konstrukcja prawna

przyjęta przez Zamawiającego zakłada więc z założenia możliwość:

a) zrealizowania jedynie części ilości asortymentu pierwotnie przyjętej do kalkulacji,

b) zrealizowania zamówień na łączną kwotę niższą niż „maksymalna wartość umowy ramowej”,

5. W konsekwencji:

a) „Cena oferty brutto” nie jest równoznaczna z kwotą, którą Zamawiający musi wydać; jest to wartość obliczona na

potrzeby porównania ofert przy założeniu określonych ilości referencyjnych.

b) Faktyczne zobowiązanie Zamawiającego powstaje dopiero w momencie złożenia zapotrzebowania / zawarcia umowy

wykonawczej i obejmuje tylko tyle sprzętu, ile Zamawiający rzeczywiście zamówi.

c) Skoro brak jest umownego obowiązku zamówienia minimalnej ilości, Zamawiający może – w razie ograniczonych

środków – ograniczyć liczbę zamawianych sztuk asortymentu tak, aby nie przekroczyć budżetu, bez konieczności

unieważniania postępowania.

W konsekwencji Odwołujący wnosi jak w petitum

Odpowiedź zamawiającego na odwołanie Sygn. Akt: KIO 910/26 z 18 marca 2026

Odpowiedź na odwołanie

Działając na podstawie art. 521 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. (Dz. U. z 2024 poz. 1230, z późn.zm.), zwanej

dalej „ustawą", Zamawiający wnosi o oddalenie odwołania w zakresie wszystkich zarzutów.

Uzasadnienie

Na wstępie należy wskazać, że Odwołujący przyjął w swym odwołaniu błędne założenia, zarówno co do stanu prawnego

jak i faktycznego, które doprowadziły go do błędnych wniosków.

Po pierwsze nie można stwierdzić, że art 255 pkt 3 nie znajduje zastosowania w przedmiotowym przypadku, w

szczególności w przypadku Zadania nr 1, gdzie cena oferty stanowi maksymalną wysokość zobowiązania

Zamawiającego wobec Wykonawcy.

Po drugie Zamawiający nie stosuje podwójnych standardów w Zadaniu nr 1 i Zadaniu nr 2 postępowania, choć oba

Zadania są odmienne i stanowią de facto dwie niezależne procedury, na skutek których zawierane są umowy o różnym

brzmieniu.

Odwołujący przeprowadził analizę postanowień Ogólnych warunków umownych, ale nie pełną i w oderwaniu od innych

postanowień SW Z. W Rozdziale III ust. 13 Zamawiający zawarł postanowienia o „Zasadach udzielania zamówień

publicznych na podstawie zawartych umów ramowych". W części wspólnej - dla obu Zadań - wskazano, że „Celem

niniejszego postępowania jest zawarcie umów ramowych przez Zamawiającego z maksymalnie 3 (trzema)

Wykonawcami, których ceny ofert wyliczone zgodnie z postanowieniami Rozdz. XIII ust. 1 SW Z, nie przekroczą kwoty,

jaką Zamawiający może przeznaczyć na sfinansowanie umowy ramowej i uzyskają w kryteriach oceny ofert pozycje od 1

do 3, chyba, że oferty niepodlegające odrzuceniu złoży mniej Wykonawców".

Prawdą jest, że Zamawiający zawiera umowę ramową do kwoty jaką zamierza przeznaczyć na sfinansowanie

zamówienia, chyba, że istnieje możliwość zwiększenia tej kwoty, co wynika z art. 255 pkt 3 ustawy. Wbrew opinii

Odwołującego przepis ten znajduje też zastosowanie do postępowań prowadzonych w celu zawarcia umów ramowych,

za czym przemawia chociażby systematyka ustawy jako aktu prawnego, gdyż przepis ten znajduje się w Rozdziale 8

Działu II ustawy, a zatem ma charakter ogólnej reguły dotyczącej wszystkich postępowań. W ustawie brak jest też

przepisu, który by wyłączał jego zastosowanie do postępowań prowadzonych w celu zawarcia umowy.

Odwołujący myli się, zakładając, że w przypadku Zadania nr 1 cena oferty nie oznacza maksymalnej wartości

zaciągniętego zobowiązania. Zgodnie bowiem z postanowieniami SW Z (wspomniany Rozdział III ust 13), w przypadku

Zadania nr 1 Zamawiający zawierałby umowę z jednym Wykonawcą. Zgodnie z jej postanowieniami wg Rozdziału nr XIX

SW Z, Wykonawca realizuje zamówienia publiczne na podstawie przekazanego przez Zamawiającego Zapotrzebowania,

zgodnie z cenami jednostkowymi określonymi w załączniku nr 3 do umowy (Formularzu cenowym złożonym uprzednio

wraz z ofertą). To Zamawiający wskazuje w Zapotrzebowaniu zakres przedmiotowo-ilościowy zamówienia, w tym ceny

jednostkowe z Załącznika nr 3 do umowy, a także wylicza łączną wartość zapotrzebowania (Vide: Załącznik nr 1 do

umowy z jednym Wykonawcą - Wzór Zapotrzebowania - Rozdział XIX SW Z). Wykonawca nie jest zapraszany do

złożenia dodatkowej oferty, gdyż procedura udzielania zamówień publicznych na podstawie umowy ramowej zawieranej

z jednym Wykonawcą nie przewiduje ponownego poddania Wykonawcy procedurze konkurencyjnej.

Umowa ramowa zawierana z jednym Wykonawcą jest de facto umową zbliżoną do dostawy „na wprost", gdzie ceny

pozostają właściwie niezmienne w stosunku do cen zawartych w ofercie złożonej w postępowaniu prowadzonym w celu

zawarcia umowy ramowej.

Podsumowując Zamawiający chcąc nabyć od Wykonawcy cały zakres przedmiotowo-ilościowy umowy ramowej

wydatkowałby kwotę równą cenie oferty Wykonawcy. Zgodnie z zasadami płynącymi z art. 44 ustawy z dn. 27 sierpnia

2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1483, z późn zm.) i wywodzonej stąd zasady określoności

wysokości zaciąganych zobowiązań jednostek sektora finansów publicznych,

Zamawiający nie może zawrzeć umowy na kwotę jaką zamierzał przeznaczyć na sfinansowanie umowy ramowej, a

następnie zrealizować ją na kwotę ceny oferty, która jest kwotą wyższą. Oczywiście Zamawiający, mógłby dokonać

dofinasowania umowy ramowej, jednak nie posiada środków finansowych, a to skutkowało unieważnieniem

postępowania w Zadaniu nr 1 na przywołanej na wstępie podstawie prawnej.

Odnośnie „odmiennego" zastosowania powyższych reguł przez Zamawiającego w Zadaniu nr 2, Zamawiający podkreśla

że dokonał, w tym zadaniu dofinansowania umowy ramowej. Zatem umowa musi być zawarta do kwoty wyższej - w tym

przypadku do ceny najdroższej oferty. Wprawdzie umowa zawierana z wieloma Wykonawcami przewiduje konieczność

poddania ich ponownej procedurze konkurencyjnej, w postaci zaproszenia do złożenia ofert, zawierających cenę, a także

przewiduje następnie ocenę tych ofert, to jednak maksymalną wysokość zobowiązania Zamawiającego w zakresie

zamówień udzielanych na podstawie umowy ramowej określa kwota ceny najdroższej oferty. Także w tym przypadku

cena najdrożej oferty wyznacza limit maksymalnego zobowiązania Zamawiającego z tytułu udzielonych zamówień na

podstawie umowy ramowej, w przypadku potencjalnego wykorzystania całego zakresu przedmiotowo-ilościowego

umowy.

Zamawiający dokonał dofinansowania umowy ramowej w Zadaniu nr 2, a nie w Zadaniu nr 1, gdyż przemawiał za tym,

rachunek ekonomiczny. Różnica pomiędzy ceną najdroższej oferty złożonej w postępowaniu, a kwotą jaką zamierzał

przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia wynosiła w Zadaniu nr 2: 1 926 716,89 PLN brutto. Różnica w Zadaniu nr 1

(tu oczywiście odnośnie jedynej oferty niepodlagającej odrzuceniu) wynosiła: 3 183 226,47 PLN brutto. Zamawiający

zdecydował się zatem na dofinasowanie wymagające zaangażowania mniejszych środków finansowych, tym bardziej,

że udzielenie zamówienia w ramach tego zadania, będzie poprzedzone ponownym zapytaniem ofertowym. Tym samym,

Zamawiający zdecydował się na dofinansowanie (a nie unieważnienie) Zadania, w którym jest chociażby potencjalna

szansa na uzyskanie niższych cen w ramach realizacji umowy ramowej.

Odnosząc się do argumentów Odwołującego należy wskazać, że Zamawiający zawsze dokonuje analizy zarówno

swoich możliwości finansowych jak i wysokości zaproponowanych cen w przypadku, gdy kwota jaką zamierza

przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia jest niższa od cen ofert. W omawianym przypadku brak możliwości

dofinansowania umów ramowych wynika, z faktu, że zwiększony zakres środków nie był przewidziany w budżecie, a

środki finansowe jakimi aktualnie dysponuje Zamawiający są już zabezpieczone na niezbędne dostawy oraz usługi na

rzecz jednostek i komórek organizacyjnych KSP, a powtarzając postępowanie istnieje szansa na pozyskanie ofert z

niższymi cenami niż zaproponował Odwołujący.

Należy jednak wskazać, że zgodnie z dominującym poglądem doktryny i orzecznictwa, zwiększenie kwoty na

sfinansowanie - w przedmiotowym przypadku - umów ramowych jest traktowane jako prawo, ale nie obowiązek

Zamawiającego. Podobny pogląd wyraziła KIO w orzeczeniu z 29 sierpnia 2019 r. (KIO 1593/19), stwierdzając, że

sformułowanie "może zwiększyć tę kwotę do ceny najkorzystniejszej oferty" należy interpretować jako uprawnienie

zamawiającego i to do jego decyzji należy kwestia możliwości zwiększenia środków na dany cel" (Także: Orzeczenie

KIO: z 8 stycznia 2024 r., KIO 68/24, z 1 lutego 2024 r., KIO 79/24; z 5 lipca 2022 r., KIO 1559/22, z 19 listopada 2021 r.,

KIO 3133/21, czy też Wyrok SO w Łodzi z 18 sierpnia 2016 r., X GC 937/15).

Zgodnie z orzeczeniem KIO z 10 stycznia 2012 r., KIO 2767/11 Zamawiający w miarę swoich możliwości finansowych

może tę kwotę zwiększyć w stosunku do kwoty pierwotnie zaplanowanej, jednakże brak jest jakichkolwiek podstaw

prawnych, które pozwalałaby na zobowiązanie Zamawiającego, aby takiego zwiększenia dokonał. Nawet bowiem w

przypadku, gdyby zamawiający mógł przeznaczyć dodatkowe środki na sfinansowanie zamówienia, to decyzja o

zwiększeniu kwoty przeznaczonej na sfinansowanie zamówienia jest suwerenną decyzją Zamawiającego i brak jest

podstaw do nakazania Zamawiającemu podjęcia takiej decyzji. Brak jest także podstaw do zobowiązania

Zamawiającego, aby w celu zwiększenia środków przeznaczonych na sfinansowanie zamówienia dokonał przesunięć z

innych pozycji swojego budżetu.

Kwestii autonomiczności Zamawiającego w kształtowaniu własnego budżetu dotyczyło orzeczenie też KIO z dn. 16

grudnia 2025 r. KIO 4792/25, w którym Izba podkreśliła, że „(..) Zamawiający nie ma jakiegokolwiek obowiązku

zwiększania kwoty przeznaczonej na sfinansowanie zamówienia do ceny oferty najkorzystniejszej. Zwiększenie kwoty

przeznaczonej na sfinansowanie zamówienia do ceny oferty najkorzystniejszej jest wyłącznie autonomiczną i suwerenną

decyzją Zamawiającego, podejmowaną w oparciu o jego własną analizę możliwości finansowych. Co istotne, to

Zamawiający, a nie Wykonawca odpowiada za gospodarkę finansową i decyduje na co przeznaczyć środki finansowe.

Oznacza to, że żaden z Wykonawców nie posiada uprawnienia do kształtowania budżetu Zamawiającego, a co za tym

idzie nie jest możliwe żądanie Wykonawcy o zwiększenie pierwotnie ustalonej kwoty".

Trzeba też wskazać, że w nowszym orzecznictwie KIO w orzeczeniu z 11 maja 2023 r. KIO 1186/23, wskazała, że

„okoliczności związane ze zwiększeniem kwoty przeznaczonej na finansowanie zamówienia dotyczą Stricte

Zamawiającego, który będąc dysponentem środków publicznych, obracając się w ramach posiadanego budżetu

jednostki, mając na względzie swoje zamierzenia inwestycyjne oraz bieżącą działalność jako jedyny właściwy podmiot

jest w stanie ocenić i ustalić czy budżet jednostki pozwala mu na zwiększenie pierwotnie ustalonej kwoty". Orzecznictwo

konsekwentnie wyraża pogląd, że „możliwość zwiększenia kwoty przeznaczonej na realizację zamówienia pozostaje w

gestii Zamawiającego (zob. wyr. SO w Warszawie z 22 lipca 2022 r., XXIII Zs 73/22, szukio.pl; Orzeczenie KIO z 8

stycznia 2024 r., KIO 68/24; z 31 października 2023 r., KIO 3042/23; z 19 listopada 2021 r., KIO 3133/21)."

W orzeczeniu z 6 grudnia 2017 r. KIO 2451/17, Izba wyraziła pogląd, że Zamawiający nie ma obowiązku poszukiwania

źródeł finansowania ponad kwotę, którą pierwotnie zabezpieczył, w celu wyboru oferty najkorzystniejszej i zapobieżenia

unieważnieniu postępowania.

Zamawiający należący do grona podmiotów sektora finansów publicznych może zwiększyć kwotę przeznaczoną na

realizację zamówienia, tak aby była ona wyższa od ceny zawartej w ofercie najkorzystniejszej, w granicach i na

zasadach określonych ustawą finansach publicznych, o ile uzna to za uzasadnione i celowe, udzielając następnie

zamówienia wykonawcy - por. wyr. SO w Warszawie z 23.4.2003 r., V Ca 79/04, niepubl. (także: wyr. SO w Warszawie

z 22 lipca 2022 r., XXIII Zs 73/22, szukio.pl). Warto podkreślić, że zasady gospodarowania środkami publicznymi,

określonymi w wyżej wskazanej ustawie o finansach publicznych, nakładają na Zamawiającego obowiązek rzetelnego,

racjonalnego i celowego wydatkowania tych środków, czego istotnym elementem jest planowanie budżetowe.

W zestawieniu z tymi zasadami Zamawiający każdorazowo dokonuje analizy czy może dofinansować umowy ramowe

czy nie. W przedmiotowym przypadku, z przyczyn wskazanych na wstępie nie jest to możliwe.

Zamawiający wskazał, w piśmie z dn. 16.02.2026 r. nr ref.: W ZP-506/26/1750/25 - zgodnie z dyspozycją art. 255 pkt 3 podstawę faktyczną i prawną unieważnienia postępowania. Odnośnie zarzutu Wykonawcy, co do niewystarczającego i

lakonicznego uzasadnienia, trzeba wskazać, że brak środków finansowanych na sfinansowanie umowy ramowej nie jest

jakimś skomplikowanym, złożonym stanem faktycznym. Zamawiający albo ma jakieś wygospodarowane środki

finansowe albo nie ma takich środków. Trudno powiedzieć jakiego uzasadnienia faktycznego spodziewa się Odwołujący:

sprawozdania z wykonania planu finansowego wraz określeniem dokładnego zaangażowania wszystkich środków ?

Byłaby to chyba przesada, a i nie jest to wymogiem art. 255 ustawy. „Przepis art. 255 pkt 3 ustawy Pzp nie nakłada na

Zamawiającego szczególnego ciężaru dowodowego, w szczególności przedstawiania dowodów na okoliczność podjęcia

prób pozyskania dodatkowych środków, czy dodatkowych źródeł finansowania zamówienia, jako warunku skutecznego

podjęcia decyzji o unieważnieniu postępowania na tej podstawie" jak wskazała KIO w przywołanym już orzeczeniu z dn.

16 grudnia 2025 r. KIO 4792/25, nota bene cytując w swym uzasadnieniu wcześniejsze orzeczenia Izby w tym kształcie.

Zgodnie bowiem z orzeczeniem KIO z 11 maja 2023 r. KIO 1186/23, „Izba stwierdziła, że art. 255 pkt 3 PZP "nie nakłada

na zamawiającego szczegółowego uzasadnienia podjętej decyzji." W orzeczeniu z 8 stycznia 2024 r. KIO 68/24 Izba

wyraziła pogląd, że skoro decyzja o zwiększeniu kwoty jest suwerenną decyzją Zamawiającego, a Wykonawca nie może

badać jego możliwości finansowych, dla uzasadnienia dokonania czynności unieważnienia wystarczające jest powołanie

się na wystąpienie okoliczności określonych w art. 255 pkt 3 PZP (podobnie KIO w orzeczeniu z 1 lutego 2024 r. KIO

79/24 oraz w orzeczeniu z 31 listopada 2023 r. KIO 3042/23).

Z uwagi na powyższe Zamawiający wnosi jak na wstępie.

Pismo Odwołującego z dnia 3 kwietnia 2026 r.

sygn. akt KIO: 910/26

termin posiedzenia: 08.04.2026 r. godz. 13:00

PISMO PROCESOWE

Dotyczy: Postępowania o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego w celu

zawarcia umowy ramowej w przedmiocie: „Dostawa przełączników sieciowych, Zadanie nr 1 – Dostawa przełączników

sieciowych typ A oraz Zadanie nr 2 - Dostawa przełączników sieciowych typ B, znak postępowania: W ZP1750/25/112/Ł”.

Numer publikacji ogłoszenia: 447203 – 2025, Numer wydania Dz. U. S: 129/2025 Data publikacji: 09/07/2025

Działając na podstawie art. 535 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r.,

poz. 1320 z późn. zm., dalej: „ustawa Pzp”), w oparciu o załączone do odwołania pełnomocnictwo, wnoszę w imieniu

Odwołującego niniejsze pismo procesowe, stanowiące odniesienie do udzielonych przez odpowiedzi na odwołanie.

Odwołujący w całości podtrzymuje zarzuty oraz wnioski przedstawione w odwołaniu, kwestionując prawidłowość

zarówno oceny stanu faktycznego, jak i wykładni przepisów ustawy Pzp dokonanej przez Zamawiającego w odpowiedzi

na odwołanie. Argumentacja przedstawiona przez Zamawiającego nie usuwa stwierdzonych w odwołaniu naruszeń art.

255 pkt 2 Pzp, art. 16 Pzp oraz art. 253 ust. 1 i 2 Pzp, a w znacznej części wręcz potwierdza błędne rozumienie

konstrukcji umowy ramowej, roli „ceny oferty” oraz funkcji procedur zamówieniowych jako sformalizowanego trybu

udzielania zamówień, a nie dowolnej gry ekonomicznej prowadzonej przez Zamawiającego.

I. Zastosowanie art. 255 pkt 2 Pzp do Zadania nr 1

Zamawiający utrzymuje, że w Zadaniu nr 1 cena oferty Odwołującego „stanowi maksymalną wysokość zobowiązania

Zamawiającego” i z tego względu przesłanka z art. 255 pkt 2 Pzp miała znaleźć zastosowanie. Twierdzenie to pozostaje

w oczywistej sprzeczności z konstrukcją umowy ramowej opisaną w SW Z oraz we wzorze umowy, które jednoznacznie

zakładają, że kwota umowy ramowej ma charakter limitu maksymalnego, a nie gwarantowanego zobowiązania, a brak

pełnego wykorzystania tego limitu nie rodzi po stronie wykonawcy żadnych roszczeń.

Z treści SWZ oraz wzoru umowy wynika, że:

(1)celem postępowania jest ustalenie ramowych warunków współpracy, w tym cen jednostkowych i zasad udzielania

zamówień wykonawczych, a nie udzielenie jednorazowego zamówienia o wartości odpowiadającej „cenie oferty brutto”,

(2)Zamawiający zastrzegł, że wartość umowy ramowej stanowi jedynie górną granicę potencjalnych zobowiązań („kwota,

o której mowa w ust. 6, określa górną granicę zobowiązań, jakie Zamawiający może zaciągnąć”),

(3)udzielenie zamówień na kwotę niższą niż maksymalna wartość umowy ramowej nie może stanowić podstawy

jakichkolwiek roszczeń wykonawcy.

Skoro zatem Zamawiający sam przyjął model, w którym dopuszcza pełną swobodę co do zakresu faktycznie

udzielanych zamówień (od zera aż do określonego limitu), to nie może następnie twierdzić, że zawarcie umowy ramowej

automatycznie oznacza powstanie zobowiązania w wysokości ceny oferty.

W szczególności błędne jest założenie Zamawiającego, że w Zadaniu nr 1 – z uwagi na zawarcie umowy z jednym

wykonawcą – mamy do czynienia z konstrukcją zbliżoną do klasycznej dostawy „na wprost”. Nawet przy umowie z

jednym wykonawcą Zamawiający udziela zamówień na podstawie zapotrzebowań, w których samodzielnie określa ilości

i wartość, a wykonawca nie uzyskuje żadnej gwarancji minimalnego wolumenu dostaw. To właśnie odróżnia umowę

ramową od umowy jednorazowej: w tej pierwszej zobowiązanie Zamawiającego materializuje się dopiero w momencie

złożenia konkretnego zapotrzebowania, a jego łączny poziom może być dowolnie niższy od przyjętego limitu

maksymalnego.

W tym kontekście zastosowanie art. 255 pkt 2 Pzp wymagałoby wykazania, że Zamawiający nie jest w stanie – przy

uwzględnieniu przyjętego modelu ramowego – sfinansować żadnych zamówień cząstkowych na warunkach

zaoferowanych przez Odwołującego. Tego Zamawiający nie czyni. Cała jego argumentacja sprowadza się do tezy, że

nie dysponuje środkami na „dofinansowanie do ceny oferty”, co oznacza, że przyjmuje całkowicie nieuprawnione

założenie, iż wybór oferty Odwołującego musiałby skutkować pełnym wykorzystaniem limitu, podczas gdy z

dokumentacji i natury umowy ramowej wynika coś dokładnie przeciwnego: Zamawiający zachował sobie swobodę, by

korzystać z niej w ograniczonym zakresie, bez jakichkolwiek roszczeń po stronie wykonawcy.

II. Brak ustalenia minimalnego zakresu zamówień i konsekwencje dla oceny przesłanki unieważnienia

Kluczowym elementem, który Zamawiający pomija, jest fakt, że w dokumentacji postępowania nie został przewidziany

żaden minimalny zakres zamówień, do którego Zamawiający byłby związany. Nie określono ani minimalnej wartości

umowy ramowej, ani minimalnej liczby urządzeń, które Zamawiający zobowiązuje się nabyć w okresie obowiązywania

umowy. Brak jest jakiejkolwiek klauzuli „take-or-pay”, gwarantującej wykonawcy określony poziom realizacji zamówień. Z

punktu widzenia wykonawcy oznacza to, że stosunek zobowiązaniowy ma charakter całkowicie elastyczny po stronie

Zamawiającego bowiem wykonawca nie nabywa tytułem umowy ramowej żadnego roszczenia o zainicjowanie i

utrzymanie określonej skali zakupów.

Jeżeli zatem Zamawiający dobrowolnie ukształtował umowę ramową w ten sposób, że nie przyjął na siebie żadnego

minimalnego obowiązku nabycia (części) asortymentu, nie może następnie powoływać się na art. 255 pkt 2 Pzp tak,

jakby był zmuszony do zaciągnięcia zobowiązania w pełnej wysokości ceny oferty. Brak minimalnego zakresu zamówień

powoduje, że potencjalny „ciężar budżetowy” wynikający z umowy ramowej jest od początku zależny wyłącznie od

przyszłych decyzji Zamawiającego co do udzielania zamówień cząstkowych, a nie od samego faktu zawarcia umowy

ramowej. W konsekwencji nie sposób uznać, że już sam wybór oferty Odwołującego skutkowałby powstaniem

zobowiązania przekraczającego środki, którymi dysponuje Zamawiający.

W istocie Zamawiający, kreując model „zero-minimum”, zapewnił sobie maksymalną elastyczność budżetową. Mógłby –

gdyby rzeczywiście istniały istotne ograniczenia finansowe – udzielać zamówień w skali odpowiadającej posiadanym

środkom, nie naruszając żadnych postanowień umownych ani zasad gospodarki finansowej. Skoro sam zrezygnował z

instrumentów kontraktowych, które wiązałyby go choćby z minimalnym poziomem zakupów, to późniejsze powoływanie

się na art. 255 pkt 2 Pzp, jak gdyby był przymuszony do pełnego wykorzystania „ceny oferty”, stanowi nielojalne i

instrumentalne wykorzystanie tej przesłanki unieważnienia.

III. Rzekomy brak „podwójnych standardów” między Zadaniem nr 1 i Zadaniem nr 2

Zamawiający twierdzi, że nie stosuje podwójnych standardów, ponieważ Zadanie nr 1 i Zadanie nr 2 są „odmienne” i

stanowią dwie niezależne procedury, a w Zadaniu nr 2 dokonano dofinansowania, podczas gdy w Zadaniu nr 1 miało to

być niemożliwe. Odwołujący nie kwestionuje, że poszczególne zadania stanowią odrębne części zamówienia, ale

zwraca uwagę, że konstrukcja prawna umów ramowych (brak minimum, limit maksymalny, mechanizm zamówień

cząstkowych) jest w obu zadaniach zasadniczo tożsama. W obu przypadkach Zamawiający zastrzegł górną granicę

zobowiązań, nie przyjmując na siebie żadnego gwarantowanego wolumenu zamówień.

W Zadaniu nr 2 Zamawiający przyznał, że wszystkie oferty przekraczały pierwotnie przewidzianą kwotę, a mimo to

zdecydował o zwiększeniu budżetu i zawarciu umów ramowych z trzema wykonawcami. Co więcej, w informacji o

wyborze ofert posłużył się sformułowaniem, że „ceny ofert nie przekraczają kwoty, jaką Zamawiający może przeznaczyć

na sfinansowanie zamówienia”, choć uprzednio wskazywał na znacznie niższy pierwotny limit. Innymi słowy, kwotę „jaką

może przeznaczyć” zdefiniował dopiero po podjęciu decyzji o dofinansowaniu, dostosowując ją do realnej sytuacji

rynkowej i cen złożonych ofert.

W Zadaniu nr 1, przy bardzo zbliżonej konfiguracji (jedyna oferta niepodlegająca odrzuceniu, konstrukcja umowy ramowej

bez minimum zakupowego, limit maksymalny), Zamawiający przyjął dokładnie odwrotne podejście: odmówił zarówno

zwiększenia kwoty, jak i wykorzystania elastyczności modelu ramowego, a jako jedyne rozwiązanie wskazał

unieważnienie postępowania. Taka rozbieżność nie jest uzasadniona żadnymi obiektywnymi różnicami konstrukcyjnymi

między zadaniami, lecz wynika wyłącznie z arbitralnej oceny, że „bardziej opłaca się” dofinansować Zadanie nr 2, a

Zadanie nr 1 zakończyć unieważnieniem.

Zasadę równego traktowania wykonawców i przejrzystości postępowania narusza nie tyle sam fakt, że Zamawiający

podejmuje odmienne decyzje w różnych zadaniach, ale to, że nie przedstawia spójnego, prawnego kryterium

rozróżnienia, a jego działania de facto sprowadzają się do ekonomicznej kalkulacji korzyści („tu dofinansuję, bo widzę

potencjalne przyszłe oszczędności, tam nie dofinansuję, bo różnica budżetowa jest większa”). Tymczasem w systemie

Pzp decyzje o unieważnieniu postępowania nie mogą być oparte wyłącznie na tego typu kalkulacji, lecz muszą mieścić

się w granicach przesłanek ustawowych, interpretowanych w zgodzie z przyjętą dokumentacją postępowania.

IV. Ekonomiczny charakter argumentacji Zamawiającego a sformalizowany charakter postępowania

Cała odpowiedź Zamawiającego pokazuje, że rzeczywistą przyczyną unieważnienia postępowania w Zadaniu nr 1 nie

jest obiektywny brak środków na sfinansowanie jakiegokolwiek zakresu zamówienia, lecz założenie, że „nie opłaca mu

się” udzielić zamówienia w tym konkretnym postępowaniu na warunkach wypracowanych w wyniku konkurencji,

ponieważ liczy, iż powtarzając postępowanie, być może uzyska korzystniejsze ceny. Zamawiający wprost wskazuje, że

powtarzając postępowanie, „istnieje szansa na pozyskanie ofert z niższymi cenami niż zaproponował Odwołujący”.

Takie podejście odwraca sens i funkcję procedury przetargowej. Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego ma

charakter sformalizowany: Zamawiający ogłasza warunki, wykonawcy składają oferty, następuje ocena, wybór

najkorzystniejszej oferty i zawarcie umowy – z możliwością unieważnienia tylko w wypadkach ściśle określonych w

ustawie. Zamawiający nie może traktować postępowania jak rynkowej sondy cenowej, w której – jeśli wynik konkurencji

okaże się mniej korzystny niż oczekiwano – „anuluje się grę” i rozpoczyna nową, licząc na poprawę wyniku

ekonomicznego. Przesłanki unieważnienia nie służą legalizacji dowolnego powtarzania postępowań aż do uzyskania

satysfakcjonującej ceny, lecz są wyjątkiem od zasady finalizacji postępowania zawarciem umowy.

Konstrukcja przyjęta przez Zamawiającego oznaczałaby de facto, że w każdym postępowaniu może on powołać się na

art. 255 pkt 2 Pzp zawsze wtedy, gdy uzna, że „być może gdzie indziej i kiedy indziej kupi taniej”. Takie rozumienie tej

normy pozostawałoby w rażącej sprzeczności z zasadą zaufania wykonawców do stabilności procedury oraz z zasadą

równego traktowania: wykonawca, który złożył ofertę najkorzystniejszą, nie miałby żadnej gwarancji, że zostanie ona

wybrana, skoro Zamawiający mógłby zawsze przyjąć strategię „poczekajmy na lepszy moment”.

W istocie argumentacja Zamawiającego sprowadza się do czysto ekonomicznej kalkulacji: w Zadaniu nr 2 warto

dofinansować i zawrzeć umowy, bo liczy na korzystniejsze ceny w mini przetargach; w Zadaniu nr 1 lepiej unieważnić,

bo chciałby, by rynek „oddał” mu niższe ceny w przyszłości. Tymczasem ustawa Pzp nie przewiduje przesłanki

unieważnienia w postaci „nieopłacalności ekonomicznej” przy założeniu hipotetycznie lepszych warunków w kolejnych

postępowaniach. Jeżeli Zamawiający chce zmniejszyć zakres zakupów, może to zrobić w ramach istniejącej umowy

ramowej, ograniczając skalę udzielanych zamówień; nie może natomiast, powołując się na tę samą konstrukcję ramową,

wykorzystywać art. 255 pkt 2 Pzp jako instrumentu do restartowania procedury tylko po to, by „wynegocjować” lepszą

cenę w przyszłości.

Przyjęcie takiej wykładni art. 255 pkt 2 Pzp i akceptacja praktyki „restartowania” postępowań wyłącznie z uwagi na

niezadowolenie Zamawiającego z poziomu cen prowadziłoby wprost do osłabienia mechanizmów uczciwej konkurencji i

równego traktowania wykonawców. W praktyce dowolne anulowanie postępowania i wszczynanie nowego – pod

pozorem nieuzasadnionego rachunku ekonomicznego, stanowiącego jedynie zasłonę dla stworzenia nowej procedury –

może stać się narzędziem kształtowania wyniku postępowania według pozamerytorycznych kryteriów. Jednym z

oczywistych, negatywnych scenariuszy takiej praktyki byłaby sytuacja, w której Zamawiający unieważnia postępowanie

mimo złożenia oferty zgodnej z dokumentacją zamówienia i najkorzystniejszej w rozumieniu przyjętych kryteriów oceny,

po czym w powtórzonym postępowaniu wybiera „ulubionego” wykonawcę, który dopiero za drugim razem dostosuje

swoją ofertę do oczekiwań Zamawiającego. W takim modelu wykonawca, który złożył ofertę spełniającą wszystkie

wymagania SW Z i który powinien zostać wybrany jako wykonawca najkorzystniejszej oferty, zostaje arbitralnie

wyeliminowany, a przesłanka ekonomiczna staje się jedynie fikcyjnym uzasadnieniem dla obejścia zasad art. 16 Pzp

oraz dla dowolnego kształtowania wyniku procedury.

V. Charakter prawny możliwości zwiększenia kwoty a obowiązek rzetelnego uzasadnienia unieważnienia

Odwołujący zgadza się, że zwiększenie kwoty przeznaczonej na sfinansowanie zamówienia ma charakter uprawnienia,

a nie obowiązku Zamawiającego, co wynika z utrwalonego orzecznictwa. Nie neguje także, że zamawiający publiczny nie

ma generalnego obowiązku poszukiwania dodatkowych źródeł finansowania ani przesuwania środków między pozycjami

budżetu tylko po to, by uniknąć unieważnienia postępowania. Istota sporu leży gdzie indziej: w tym, że Zamawiający, po

pierwsze, błędnie utożsamia cenę oferty z koniecznością sfinansowania całej umowy ramowej w tej wysokości, a po

drugie, nie wykazuje, że nie jest w stanie udzielić żadnych zamówień cząstkowych na warunkach ofertowych, mimo

przyjęcia modelu bez minimalnego zakresu zamówień.

W modelu umowy ramowej istotne jest to, czy Zamawiający jest w stanie – przy wykorzystaniu przyjętego mechanizmu

zamówień cząstkowych – sensownie zagospodarować choćby część budżetu na realnie potrzebne dostawy. Skoro

dopuszcza, by faktyczny zakres zamówień był niższy niż wartość maksymalna umowy, to nie może traktować samej

kwoty tej wartości jako przeszkody w zawarciu umowy. Najdalej idącą konsekwencją braku możliwości zwiększenia

środków powinno być ograniczenie skali wykorzystania umowy ramowej, a nie unieważnienie postępowania z powodu

czysto hipotetycznego pełnego wykorzystania limitu.

Z tego punktu widzenia lakoniczne stwierdzenie „cena oferty przewyższa kwotę, którą Zamawiający zamierza

przeznaczyć na sfinansowanie umowy” nie spełnia wymogów art. 253 ust. 1 i 2 Pzp. Brakuje wyjaśnienia, dlaczego –

przy braku minimalnego zakresu zamówień – nie jest możliwe zawarcie umowy ramowej i udzielanie zamówień jedynie

w takim rozmiarze, który realnie mieści się w aktualnych możliwościach finansowych. Brak jest też jakiegokolwiek

odniesienia do możliwości wykorzystania konstrukcji umowy ramowej jako instrumentu właśnie służącego zarządzaniu

niepewnością co do przyszłych potrzeb i budżetu, a nie jako sztywnego zobowiązania do wydatkowania „ceny oferty”.

VI. Błędne rozumienie natury umowy ramowej

Z powyższych rozważań wynika, że zasadniczym źródłem błędu Zamawiającego jest traktowanie umowy ramowej tak,

jakby była klasyczną umową jednorazową, w której cena oferty odpowiada wartości zamówienia, a zawarcie umowy

automatycznie przekłada się na powstanie zobowiązania w tej wysokości. Tymczasem umowa ramowa – w obu

wariantach: z jednym wykonawcą i z wieloma wykonawcami – jest konstrukcją „ramową”, w której:

•cena oferty pełni przede wszystkim funkcję kalkulacyjną i porównawczą na etapie wyboru wykonawców,

•wartość umowy ramowej jest limitem, a nie gwarantowaną wielkością zamówienia,

•brak ustanowienia minimalnego wolumenu zamówień oznacza, że Zamawiający nie zobowiązuje się do zakupu

określonej ilości urządzeń,

•faktyczne zobowiązania powstają dopiero w momencie składania poszczególnych zapotrzebowań lub zawierania umów

wykonawczych, a ich suma może być znacząco niższa niż wartość maksymalna umowy.

W tak ukształtowanym modelu to nie sama „cena oferty” jest problemem budżetowym, lecz skalę zobowiązań

determinuje liczba i wielkość zamówień cząstkowych, które Zamawiający – zgodnie ze swoimi potrzebami i budżetem –

faktycznie złoży. Skoro Zamawiający zachował pełną kontrolę nad tą skalą i jednocześnie nie przyznał wykonawcy

żadnych gwarancji minimalnego wolumenu, to powołanie się na art. 255 pkt 2 Pzp w oparciu o rzekomą „niemożność”

sfinansowania pełnej wartości oferty jest nie tylko nieuzasadnione, lecz prowadzi do wypaczenia istoty instytucji umowy

ramowej.

W realiach sprawy Zamawiający posługuje się konstrukcją umowy ramowej w sposób wybiórczy: w Zadaniu nr 2

wykorzystuje jej elastyczność, zwiększając budżet i licząc na przyszłe oszczędności w mini-przetargach, natomiast w

Zadaniu nr 1 ignoruje tę elastyczność, traktując cenę oferty jak sztywne zobowiązanie i używając art. 255 pkt 2 Pzp do

unieważnienia postępowania pod pretekstem „braku środków”. Taka niekonsekwencja, w połączeniu z brakiem

minimalnego zakresu zamówień i czysto ekonomicznym uzasadnieniem decyzji, prowadzi do naruszenia art. 16 Pzp

oraz do wadliwego zastosowania art. 255 pkt 2 Pzp.

W świetle powyższego należy uznać, że odpowiedź Zamawiającego na odwołanie nie obala zarzutów Odwołującego, a

wręcz uwydatnia, że unieważnienie postępowania w Zadaniu nr 1 nastąpiło w oparciu o błędne rozumienie istoty umowy

ramowej, przy całkowitym pominięciu faktu, że Zamawiający nie przyjął żadnego minimalnego obowiązku zakupowego

oraz że postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego nie może być traktowane jako instrument dowolnego

testowania rynku w oczekiwaniu na „lepsze” ceny.

Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i zważyła co następuje

Jak Izba ustaliła, Zamawiający prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu

nieograniczonego, którego celem jest zawarcie umowy ramowej na: „Dostawę przełączników sieciowych, Zadanie nr 1 –

Dostawa przełączników sieciowych typ A oraz Zadanie nr 2 - Dostawa przełączników sieciowych typ B, Znak

postępowania: W ZP1750/25/112/Ł”. Numer publikacji ogłoszenia: 447203-2025;Numer wydania Dz.U. S: 129/2025, Data

publikacji: 09/07/2025.

Przedmiotem odwołania jest rozstrzygnięcie przetargu na zadanie numer 1 (Zadanie nr 1 – Dostawa przełączników

sieciowych typ A), które Zamawiający unieważnił z powodu złożenia oferty kwotowo przewyższającej środki jakimi

Zamawiający dysponuje, a których wysokość podał bezpośrednio przed otwarciem ofert, czyli tzw. kwotę jaką

zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. Natomiast do Zadania nr 2 Zamawiający dołożył

środki finansowe, tak aby była maksymalna, przewidziana w specyfikacji warunków zamówienia (swz) liczba

wykonawców to jest 3 wykonawców, z którymi to jest każdym z nich odrębnie, zostaną zawarte umowy ramowe.

We wstępnej części uzasadnienia wyroku Izba przywołała literalnie brzmienie argumentacji faktycznej i prawnej

Odwołującego w tym zarzuty i żądania.

Izba badając sytuację formalną i prawną stwierdza po stronie Odwołującego interes w uzyskaniu zamówienia, ponieważ

tylko jego oferta na pięć złożonych ofert nie została odrzucona przez zamawiającego, tak jak pozostałe cztery oferty,

które zamawiający odrzucił. Czyli spełnione są przesłanki do wniesienia odwołania opisane w art. 505 ust.1 ustawy Pzp.

Również Izba nie stwierdziła przesłanek do odrzucenia odwołania, które przewidziane są w art. 528 ust1ustawy Pzp.

Odwołujący sformułował następujące zarzuty odwołania:

art. 255 pkt 2 ustawy Pzp; o treści:

Zamawiający bezpodstawnie zastosował przesłankę unieważnienia z art. 255 pkt 2 Pzp przyjmując, że cena jedynej

oferty niepodlegającej odrzuceniu odpowiada wartości przyszłego zobowiązania i przewyższa „kwotę, którą zamierza