Sygn. akt: KIO 4608/25
WYROK
Warszawa, dnia 27 listopada 2025 r.
Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie:
Przewodnicząca:Małgorzata Matecka
Protokolantka:Klaudia Kwadrans
po rozpoznaniu na rozprawie odwołania wniesionego do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu23 października
2025 r. przez wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia: Ekotrade Sp. z o.o. z siedzibą w
Warszawie, Ekotrade Serwis FM Sp. z o.o. z siedzibą w Gdyni, Silesia Services Sp. z o.o. z siedzibą w Siemianowicach
Śląskich w postępowaniu prowadzonym przez: PGE Energia Ciepła S.A. z siedzibą w Warszawie, PGE Toruń S.A. z
siedzibą w Toruniu, PGE Zielona Góra S.A. z siedzibą w Zielonej Górze, Zespół Elektrociepłowni Wrocławskich
KOGENERACJA S.A. z siedzibą we Wrocławiu
przy udziale wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia: ERA sp. z o.o. z siedzibą w Chorzowie,
NOVIA sp. z o.o. z siedzibą w Chorzowie, KOMES Ochrona sp. z o.o. z siedzibą w Chorzowie, JANTAR sp. z o.o. z
siedzibą w Słupsku, JANTAR 2 sp. z o.o. z siedzibą w Słupsku - uczestnika po stronie zamawiającego
orzeka:
1.Oddala odwołanie.
2.Kosztami postępowania obciąża odwołującego i:
2.1.zalicza do kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr (słownie: piętnaście tysięcy złotych
zero groszy) uiszczoną przez odwołującego tytułem wpisu od odwołania oraz kwotę 3 600 zł 00 gr
(słownie: trzy tysiące sześćset złotych zero groszy) poniesioną przez zamawiającego tytułem
wynagrodzenia pełnomocnika;
2.2.zasądza od odwołującego na rzecz zamawiającego kwotę 3 600 zł 00 gr (słownie: trzy tysiące sześćset
złotych zero groszy) stanowiącą koszty postępowania odwoławczego poniesione przez zamawiającego.
Na orzeczenie - w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Zamówień Publicznych.
Przewodnicząca:
Sygn. akt: KIO 4608/25
Uzasadnienie
Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego pod nazwą „Świadczenie usług ochrony fizycznej osób i mienia w
PGE Energia Ciepła S.A., PGE Toruń S.A., Zespole Elektrociepłowni Wrocławskich KOGENERACJA S.A.,
Elektrociepłowni „Zielona Góra” S.A.” prowadzone jest przez PGE Energia Ciepła S.A. z siedzibą w Warszawie, PGE
Toruń S.A. z siedzibą w Toruniu, PGE Zielona Góra S.A. z siedzibą w Zielonej Górze, Zespół Elektrociepłowni
Wrocławskich KOGENERACJA S.A. z siedzibą we Wrocławiu (dalej: „Zamawiający”). Ogłoszenie o zamówieniu zostało
opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej pod nr Dz.U. 2025/S 123-423155. Postępowanie prowadzone
jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (dalej: „ustawa Pzp”), w
trybie przetargu nieograniczonego.
I. W dniu 23 października 2025 r. wykonawcy wspólnie ubiegający się o udzielenie zamówienia: Ekotrade Sp. z o.o. z
siedzibą w Warszawie, Ekotrade Serwis FM Sp. z o.o. z siedzibą w Gdyni, Silesia Services Sp. z o.o. z siedzibą w
Siemianowicach Śląskich (dalej: „Odwołujący”) wnieśli do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej odwołanie wobec:
1)błędnego przeprowadzenia badania i oceny oferty w części nr X (10) złożonej przez konsorcjum w składzie: ERA
sp. z o.o., NOVIA sp. z o.o., KOMES Ochrona sp. z o.o., JANTAR sp. z o.o., JANTAR 2 sp. z o.o. (dalej łącznie
jako: „Konsorcjum Era”), w tym błędnego uznania, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny jednostkowej (istotnej
części składkowej ceny), ujętej w formularzu ofertowym w pozycji: „Zewnętrzny monitoring systemów
alarmowych wraz z zapewnieniem grupy interwencyjnej (GI)-miesięczny ryczałt”, a w konsekwencji, że oferta nie
zawiera rażąco niskiej ceny całkowitej,
2)błędnej ocenie wyjaśnień w zakresie rażąco niskiej ceny, złożonych przez Konsorcjum Era w dniu 8 października
2025 r. i błędnego uznania, że wyjaśnienia te spełniają wymagania określone w ustawie Pzp oraz odpowiadają na
wątpliwości Zamawiającego wyrażone w wezwaniu do wyjaśnień z 3 października 2025 r., podczas gdy złożone
wyjaśnienia są ogólnikowe, wybiórcze, niewystarczające i nierzetelne, a ich treść wprost wskazuje na
zaoferowanie przez Konsorcjum Era rażąco niskiej ceny, w tym rażąco niskiej ceny jednostkowej (istotnej części
składowej ceny) za usługi ujęte w pozycji: „Zewnętrzny monitoring systemów alarmowych wraz z zapewnieniem
grupy interwencyjnej (GI) - miesięczny ryczałt” poprzez nieujęcie w poszczególnych pozycjach wszystkich
kosztów niezbędnych do realizacji przedmiotu zamówieniu przypisanego do danej pozycji formularza ofertowego,
a ponadto wyjaśnienia te nie zawierają żadnych dowodów na potwierdzenie stanowiska wykonawcy,
3)zaniechania odrzucenia oferty Konsorcjum Era w części nr X (10), pomimo tego, że zawiera ona cenę jednostką
(istotną część składową ceny) skalkulowaną nierzetelnie i będącą rażąco niską w stosunku do przedmiotu
zamówienia, w tym zawierającą rażąco niską cenę jednostkową za usługi ujęte w pozycji: „Zewnętrzny monitoring
systemów alarmowych wraz z zapewnieniem grupy interwencyjnej (GI)-miesięczny ryczałt”, w szczególności
nieuwzględniającą wszystkich części składowych ceny i wszelkich kosztów, a przez to będącą wyceną dokonaną
niezgodnie z SW Z, przepisami powszechnie obowiązującego prawa i warunkami zamówienia i nie obejmującą
wyceny pełnego zakresu przedmiotu zamówienia, a więc i pełnego zakresu przyszłego zobowiązania umownego,
4)wyboru jako oferty najkorzystniejszej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w części nr X (10)
oferty złożonej przez Konsorcjum Era, pomimo tego, że oferta podlegała odrzuceniu jako oferta zawierająca
rażąco niską cenę,
5)zaniechania wyboru oferty Odwołującego jako oferty najkorzystniejszej.
Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie następujących przepisów ustawy Pzp:
1)art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp w związku z art. 224 ust. 5 i ust. 6 ustawy Pzp w związku z art. 224 ust. 1 i ust. 2,
ust. 3 ustawy Pzp w związku z art. 239 w zw. art. 16 ustawy Pzp w związku z art. 17 ustawy Pzp przez:
a.błędną ocenę wyjaśnień rażąco niskiej ceny złożonych przez Konsorcjum Era w dniu 8 października 2025 r.
i błędne uznanie, że wyjaśnienia te spełniają wymagania określone w ustawie Pzp oraz odpowiadają na
wezwanie zamawiającego z 3 października 2025 r., a w konsekwencji zaniechanie odrzucenia oferty
złożonej przez Konsorcjum Era w sytuacji, gdy Konsorcjum Era w odpowiedzi na wezwanie
Zamawiającego złożyło ogólnikowe, wybiorcze, niewystarczające i nierzetelne wyjaśnienia, w tym nie
wykazało, że zaoferowana przez nie cena jednostkowa jest realna i rzetelna w zakresie jej zgodności
z przepisami dotyczącymi kosztów pracy, przepisami z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych,
a ponadto nie wykazało, że ceny jednostkowe (istotne części składowe ceny) za usługi ujęte w pozycji:
„Zewnętrzny monitoring systemów alarmowych wraz z zapewnieniem grupy interwencyjnej (GI)miesięczny ryczałt” pokrywają koszty wykonania zamówienia wynikające z warunków zamówienia i
odrębnych przepisów, przy czym treść wyjaśnień wprost wskazuje na zaoferowanie przez wykonawcę
rażąco niskiej ceny,
b.przyjęcie, że miesięczny koszt patrolu wskazany w pozycji: „Zewnętrzny monitoring systemów alarmowych
wraz z zapewnieniem grupy interwencyjnej (GI)-miesięczny ryczałt” w wysokości 100,00 zł miesięcznie
nie jest rażąco niski, podczas gdy w wyjaśnieniach z 8 października 2025 r. Konsorcjum Era wykazało
koszty miesięczne funkcjonowania patrolu grupy interwencyjnej w wysokości 65.435,98 zł,
c.przyjęcie, że zaoferowany przez Konsorcjum Era koszt w wysokości 100,00 zł miesięcznie, jest
wystarczający do pokrycia części miesięcznych kosztów funkcjonowania grupy interwencyjnej,
wskazanych w wyjaśnieniach z 8 października 2025 r., podczas gdy wskazana cena jednostkowa nie
stanowi merytorycznej odpowiedzi na wymagania stawiane przez Zamawiającego, w tym nie obejmuje
pełnego zakresu przedmiotu zamówienia i nie stanowi ekwiwalentu świadczenia wykonawcy, a tym
samym ekwiwalentu przyszłego zobowiązania umownego,
2)art. 239 ust. 1 i 2 ustawy Pzp przez wybór oferty Konsorcjum Era, podczas gdy nie była to oferta najkorzystniejsza
spośród złożonych ofert, które nie powinny podlegać odrzuceniu, albowiem to Odwołujący zaproponował
najniższą cenę, wobec czego to jego oferta powinna zostać uznana za najkorzystniejszą.
Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu:
-unieważnienia czynności wyboru najkorzystniejszej oferty,
-dokonania ponownego badania i oceny ofert w Postępowaniu,
-odrzucenia oferty Konsorcjum Era.
II. Pismem z dnia 20 listopada 2025 r. Zamawiający udzielił odpowiedzi na odwołanie. Zamawiający uznał zarzuty
odwołania za niezasadne i wniósł o jego oddalenie.
III. Przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie Zamawiającego zgłosili wykonawcy wspólnie ubiegający się
o udzielenie zamówienia: ERA sp. z o.o. z siedzibą w Chorzowie, NOVIA sp. z o.o. z siedzibą w Chorzowie, KOMES
Ochrona sp. z o.o. z siedzibą w Chorzowie, JANTAR sp. z o.o. z siedzibą w Słupsku, JANTAR 2 sp. z o.o. z siedzibą
w Słupsku (Konsorcjum Era).
Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i zważyła, co następuje:
Pismem z dnia 3 października 2025 r. Zamawiający, działając na podstawie art. 224 ust. 2 pkt 1 ustawy Pzp, wezwał
Konsorcjum Era do złożenia wyjaśnień dotyczących zaoferowanej ceny realizacji zamówienia w zakresie części nr 10 Świadczenie usług ochrony fizycznej osób i mienia w PGE Energia Ciepła S.A.Oddział Wybrzeże, w szczególności za
zewnętrzny monitoring systemów alarmowych wraz z zapewnieniem grupy interwencyjnej (GI)-miesięczny ryczałt.
W ww. wezwaniu Zamawiający wskazał m.in.: „Podana przez Wykonawcę cena 100 PLN netto za„Zewnętrzny
monitoring systemów alarmowych wraz z zapewnieniem grupy interwencyjnej (GI)-miesięczny ryczałt”, może wydawać
się rażąco niska w stosunku do przedmiotu zamówienia i budzić wątpliwości, co do możliwości należytego wykonania
przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi przez Zamawiającego w dokumentach zamówienia lub
wynikającymi z odrębnych przepisów, jak regulacji dotyczących minimalnego wynagrodzenia za pracę albo minimalnej
stawki godzinowej.
(…) W związku z powyższym, zgodnie z art. 224 ust. 1 i nast. Ustawy PZP, Wykonawca jest zobowiązany do złożenia
wyjaśnień i dowodów, dotyczących wyliczenia ceny realizacji Zamówienia w tym w szczególności w zakresie:
1)zarządzania procesem świadczonych usług;
2)wybranych rozwiązań technicznych, wyjątkowo korzystnych warunków usług;
3)zgodności z przepisami dotyczącymi kosztów pracy, których wartość przyjęta do ustalenia ceny nie może być niższa
od minimalnego wynagrodzenia za pracę albo minimalnej stawki godzinowej, ustalonych na podstawie przepisów
ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2018 r. poz. 2177 oraz z
2019 r. poz. 1564) lub przepisów odrębnych właściwych dla spraw, z którymi związane jest realizowane
zamówienie;
4)wypełniania obowiązków związanych z powierzeniem wykonania części zamówienia podwykonawcy.
Zamawiający wymaga przede wszystkim potwierdzenia czy Wykonawca ujął w cenie wszystkie koszty niezbędne do
realizacji zamówienia, w tym za zewnętrzny monitoring systemów alarmowych wraz z zapewnieniem grupy
interwencyjnej oraz przedstawienia sposobu wyliczenia miesięcznej ryczałtowej stawki 100 PLN netto za ww. usługę.
Zamawiający informuje, iż zgodnie z art. 224 ust. 5 Ustawy PZP, obowiązek wykazania, że oferta nie zawiera rażąco
niskiej ceny spoczywa na Wykonawcy. Złożone przez Wykonawcę wyjaśnienia nie mogą mieć charakteru ogólnego, a w
ramach składanych wyjaśnień Wykonawca powinien przedkładać dowody, które w jego ocenie uzasadniają przyjętą
wycenę przedmiotu zamówienia. Celem składanych wyjaśnień jest bowiem przekonanie Zamawiającego i
przedstawienie dokumentów, informacji prowadzących do stwierdzenia, że podejrzenie dotyczące rażąco niskiej oferty
jest nieuzasadnione. Z wyjaśnień przedstawionych przez Wykonawcę jednoznacznie powinno wynikać, iż za cenę
ofertową określoną dla zamówienia jest on w stanie zrealizować przedmiot zamówienia zgodnie z wymaganiami
i warunkami określonymi przez Zamawiającego w dokumentach zamówienia, a także potwierdzić racjonalność i
rynkowość wyceny swojej oferty.
Wyjaśnienia dotyczące ceny oferty, w których podane są jedynie ogólne stwierdzenia, niepoparte konkretnymi kwotami i
wyliczeniami żądanymi przez Zamawiającego, mogą co najwyżej uzupełniać konkretne i szczegółowe analizy i
wyliczenia, jednak nie mogą stanowić wyjaśnień samych w sobie. Złożenie wyjaśnień, o których mowa w art. 224 Ustawy
PZP, nie powinno sprowadzać się jedynie do przedstawienia Zamawiającemu pisma zatytułowanego „Wyjaśnienia”, ale
do przedstawienia merytorycznych informacji w przedmiotowym zakresie, które pozwolą na dokonanie przez
Zamawiającego oceny poziomu i realności zaoferowanej ceny globalnej, w tym poprzez weryfikację cen jednostkowych i
kosztów wykonania zamówienia występujących po stronie Wykonawcy.”
Odpowiedzi na ww. wezwanie Konsorcjum Era udzieliło pismem z dnia 8 października 2025 r.
Odwołujący zarzucił Zmawiającemu zaniechanie odrzucenia oferty złożonej przez Konsorcjum Era jako zawierającej
rażąco niską cenę.
Podniesione w odwołaniu zarzuty zostały oparte o okoliczności dotyczące ww. wezwania Konsorcjum Era do złożenia
wyjaśnień dotyczących wyliczenia ceny oraz treści wyjaśnień udzielonych przez tego wykonawcę. Należy uznać, że
wezwanie dotyczyło jednego z elementów składowych ceny, tj. ceny za „Zewnętrzny monitoring systemów alarmowych
wraz z zapewnieniem grupy interwencyjnej (GI)-miesięczny ryczałt”. W pozostałym zakresie wezwanie nie zostało
skonkretyzowane. Odwołujący podniósł, że wyjaśnienia udzielone przez Konsorcjum Era w piśmie z dnia 8 października
2025 r. są zbyt ogólne, nie zawierają wielu istotnych informacji, zawierają błędy, wynika z nich niedoszacowanie ceny,
a ponadto nie zostały poparte dowodami.
Przedstawiając stanowisko dotyczące zarzutów podniesionych w odwołaniu należy podkreślić, że oceny w zakresie
zaistnienia podstawa do odrzucenia oferty jako zawierającej rażąco niską cenę co do zasady dokonuje się w odniesieniu
do ceny całkowitej oferty. Zgodnie bowiem z przepisem art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp zamawiający odrzuca ofertę,
jeżeli zawiera rażąco niską cenę lub koszt w stosunku do przedmiotu zamówienia. Natomiast zgodnie z przepisem art.
224 ust. 6 ustawy Pzp odrzuceniu, jako oferta z rażąco niską ceną lub kosztem, podlega oferta wykonawcy, który nie
udzielił wyjaśnień w wyznaczonym terminie, lub jeżeli złożone wyjaśnienia wraz z dowodami nie uzasadniają podanej w
ofercie ceny lub kosztu. Z kolei, jak wynika z przepisu art. 224 ust. 1 ustawy Pzp, wezwanie do udzielenia wyjaśnień
może mieć miejsce także w sytuacji, w której istotne części składowe ceny lub kosztu wydają się rażąco niskie w
stosunku do przedmiotu zamówienia lub budzą wątpliwości zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu
zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia lub wynikającymi z odrębnych przepisów.
Dokonując oceny „istotności” części składowej należy w szczególności rozważyć czy jej nieuzasadnione zaniżenie
może spowodować, że: realizacja całego zamówienia stanie się dla wykonawcy nieopłacalna, istnieje ryzyko, że w
związku z niedoszacowaniem tego elementu składowego zamówienie nie zostanie należycie wykonane (w całości lub w
części). Jeżeli wyjaśnienia dotyczące sposobu wyliczenia istotnej części składowej nie mogą dać odpowiedzi na te
pytania, zasadne (w przypadku występowania wątpliwości, o których mowa w art. 224 ust. 1 ustawy Pzp) jest
skierowanie do wykonawcy wezwania do udzielenia wyjaśnień dotyczących całkowitej ceny oferty, a nie tylko jej istotnej
części składowej. W konsekwencji, nie w każdym przypadku skierowania przez zamawiającego do wykonawcy
wezwania do udzielenia wyjaśnień dotyczących części składowej ceny, udzielone przez wykonawcę wyjaśnienia będą
mogą posłużyć do oceny oferty pod kątem występowania podstawy odrzucenia, o której mowa w art. 228 ust. 1 pkt 8 lub
art. 224 ust. 6 ustawy Pzp.
W odwołaniu Odwołujący nie wykazał, że cena za zewnętrzny monitoring systemów alarmowych wraz z zapewnieniem
grupy interwencyjnej (GI)-miesięczny ryczałt w zakresie części nr 10 podlega kwalifikacji jaki istotna część składowa
ceny, mająca znaczenie w kontekście realizacji całego zamówienia.
W wezwaniu z dnia 3 października 2025 r. nie zostało wprost wskazane, że w taki sposób cena ta została
zakwalifikowana przez Zamawiającego. Natomiast w odpowiedzi na odwołanie Zamawiający stwierdził, że
kwestionowana przez Odwołującego pozycja formularza cenowego pn. „Zewnętrzny monitoring systemów alarmowych
wraz z zapewnieniem grupy interwencyjnej (GI)-miesięczny ryczałt” nie jest istotną częścią składową zaoferowanej ceny.
Dalej Zamawiający wskazał: „Zarówno u Przystępującego, jak i Odwołującego, udział tej pozycji w całości ceny wynosi
mniej niż 1%, tj. odpowiednio: - 0,03% u Przystępującego oraz - 0,77% u Odwołującego. Co więcej, u połowy
wykonawców wartość tej pozycji nie przekracza 1,2% zaoferowanej przez nich ceny.”
Mając na uwadze powyższe, Izba stwierdziła, że podnosząc zarzut zaniechania odrzucenia oferty Konsorcjum Era jako
zawierającej rażąco niska cenę, Odwołujący nie wykazał, aby udzielone przez tego wykonawcę wyjaśnienia dotyczyły
istotnej części składowej ceny lub kosztu, mającej znaczenie w kontekście realizacji całego zamówienia. W
konsekwencji, nie ma potrzeby dokonywania oceny tych wyjaśnień – skoro nie zostało wykazane, aby ich treść miała
znaczenie dla stwierdzenia zaistnienia podstawy odrzucenia oferty, o której mowa w art. 228 ust. 1 pkt 8 albo art. 224 ust.
6 ustawy Pzp.
W tej sytuacji Izba uznała, że nie ma podstaw aby podzielić stanowisko Odwołującego i uznać że oferta Konsorcjum Era
podlega odrzuceniu.
Biorąc pod uwagę powyższe, Izba orzekła, jak w sentencji, na podstawie art. 553 oraz art. 554 ust. 1 pkt 1 a contrario
ustawy Pzp.
O kosztach postępowania odwoławczego Izba orzekła na podstawie art. 557, 574 i 575 ustawy Pzp oraz § 8 ust. 2 pkt 1
rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów
postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz. U. z 2020 r.
poz. 2437).
Przewodnicząca: