Sygn. akt: KIO 4514/25
WYROK
Warszawa, dnia 1 grudnia 2025 roku
Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie:
Przewodnicząca:Ewa Sikorska
Protokolantka:Wiktoria Ceyrowska
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2025 roku w Warszawie odwołania wniesionego do Prezesa Krajowej
Izby Odwoławczej w dniu 20 października 2025 r. przez wykonawcę Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego „KARTEL”
Spółka akcyjna w Jędrzejowie, w postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego – Mazowieckie Centrum Rehabilitacji
„STOCER” Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Konstancinie-Jeziornej
przy udziale uczestnika postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego: wykonawcy Przedsiębiorstwo
Budownictwa Ogólnego VESTER Handzelewicz Spółka jawna w Kutnie
orzeka:
1. oddala odwołanie;
2. kosztami postępowania obciąża wykonawcę Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego „KARTEL” Spółka akcyjna w
Jędrzejowie i:
2.1. zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwoty: 10 000 zł 00 gr (słownie: dziesięć tysięcy złotych zero
groszy), 3 600 zł 00 gr (słownie: trzy tysiące sześćset złotych zero groszy), poniesione przez wykonawcę
Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego „KARTEL” Spółka akcyjna w Jędrzejowietytułem – odpowiednio – wpisu od
odwołania i wynagrodzenia pełnomocnika, oraz kwotę 3 600 zł 00 gr (słownie: trzy tysiące sześćset złotych zero groszy),
poniesioną przez zamawiającego – Mazowieckie Centrum Rehabilitacji „STOCER” Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością w Konstancinie-Jeziornej – tytułem wynagrodzenia pełnomocnika,
2.2. zasądza od wykonawcy Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego „KARTEL” Spółka akcyjna w Jędrzejowie na rzecz
zamawiającego – Mazowieckiego Centrum Rehabilitacji „STOCER” Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w
Konstancinie-Jeziornej – kwotę 3 600 zł 00 gr (słownie: trzy tysiące sześćset złotych zero groszy) tytułem zwrotu kosztów
postępowania odwoławczego.
Stosownie do art. 579 ust. 1 i 580 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2019 roku – Prawo zamówień publicznych (Dz.
U. z 2024 r. poz. 1320 ze zm.), na niniejszy wyrok, w terminie 14 dnia od dnia jego doręczenia, przysługuje skarga, za
pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej, do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu zamówień publicznych.
…………………………………..
Sygn. akt: KIO 4514/25
Uzasadnienie
Zamawiający – Mazowieckie Centrum Rehabilitacji „STOCER” Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w
Konstancinie-Jeziornej – prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w trybie podstawowym bez
negocjacji, którego przedmiotem jest poprawa warunków udzielania świadczeń zdrowotnych poprzez przebudowę
Oddziału Kardiologicznego Szpitala Kolejowego im. dr n. med. W.R. w Pruszkowie.
Postępowanie prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 roku – Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2024 roku, poz. 1320 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.z.p.
W dniu 20 października 2025 r. wykonawca Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego „KARTEL” Spółka akcyjna w
Jędrzejowie (dalej: odwołujący) wniósł odwołanie od niezgodnej z przepisami ustawy P.z.p. czynności zamawiającego, a
polegającej na zaniechaniu odrzucenia oferty wykonawcy Przedsiębiorstwa Budownictwa Ogólnego „VESTER”
Handzelewicz Sp. j. z siedzibą w Kutnie i w konsekwencji wybór tej oferty jako najkorzystniejszej pomimo niespełnienia
warunków specyfikacji warunków zamówienia (SWZ).
Odwołujący zarzucił zamawiającemu naruszenie w szczególności następujących przepisów:
1. art. 226 ust. 1 pkt 5 i 10 ustawy P.z.p., poprzez zaniechanie odrzucenia oferty Przedsiębiorstwa Budownictwa
Ogólnego „VESTER” Handzelewciz Sp. j. z siedzibą w Kutnie (dalej jako „VESTER” lub „przystępujący”), mimo że jej treść
jest sprzeczna z warunkami zamówienia określonymi w rozdziale V litera B Opis sposobu obliczania ceny SW Z, z uwagi
na brak ujęcia w treści kosztorysu ofertowego w tabeli „system monitoringu” wskaźniki narzutów zastosowanych przez
wykonawcę przy sporządzaniu kosztorysu ofertowego tożsamych dla całej branży elektrycznej, mimo iż zamawiający w
specyfikacji warunków zamówienia wymagał, by w kosztorysie ofertowym stanowiącym element oferty zostały ujęte m.in.
składniki cenotwórcze (ceny roboczogodzin, koszty pośrednie, koszty zakupu, zysk) przy zastosowaniu niezmiennych
wskaźników cenotwórczych w obrębie danej branży.
2. art. 239 ust. 1 w zw. z art. 226 ust. 1 oraz w zw. z art. 16 pkt 1 i 2 ustawy P.z.p., poprzez wybór jako
najkorzystniejszej oferty wykonawcy „VESTER”, pomimo że oferta „VESTER” winna zostać odrzucona jako nie
spełniająca wymogów SW Z, a przez to nierówne traktowanie wykonawców i naruszenie zasad uczciwej konkurencji,
przez co też postępowanie straciło walor przejrzystości.
W związku z powyższymi zarzutami odwołujący wniósł o:
1. uwzględnienie odwołania,
2. unieważnienie czynności wyboru oferty „VESTER” jako najkorzystniejszej,
3. nakazanie dokonania powtórnej czynności dokonania oceny i badania ofert,
4. nakazanie zamawiającemu odrzucenia oferty „VESTER” jako niespełniającej wymogów SWZ,
5. zasądzenie od zamawiającego na rzecz odwołującego zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem
niniejszego odwołania oraz kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika zgodnie z fakturą przedstawioną przez
odwołującego na rozprawie.
Jednocześnie odwołujący wniósł o:
1. wezwanie zamawiającego do złożenia do przedmiotowej sprawy wszystkich dokumentów wiążących się z
prowadzonym postępowaniem, w tym w szczególności: oferty „VESTER” wraz ze wszystkimi kosztorysami oraz innymi
załącznikami;
2. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do odwołania w celu wykazania
okoliczności wskazanych w odwołaniu.
Odwołujący podniósł, że w wyniku naruszenia przez zamawiającego wskazanych powyżej przepisów ustawy
P.z.p. interes odwołującego w uzyskaniu zamówienia doznał uszczerbku, ponieważ odwołujący jest wykonawcą
zainteresowanym pozyskaniem przedmiotowego zamówienia i może ponieść szkodę na skutek naruszeń, których
dopuścił się zamawiający. Szkoda ta polega na wyłączeniu możliwości pozyskania zamówienia, a w konsekwencji
osiągnięcia zysku w związku z jego realizacją. Gdyby zamawiający przeprowadził badanie ofert w sposób zgodny z
przepisami prawa, wówczas oferta odwołującego (sklasyfikowana na miejscu drugim po skutecznym odrzuceniu oferty
Budimpol Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie) byłaby ofertą najkorzystniejszą, na co wskazują kryteria oceny ofert
określone w SW Z i przyznana w ofercie odwołującego punktacja. Konsekwentnie zatem mogłoby dojść do zawarcia
umowy w sprawie zamówienia publicznego pomiędzy zamawiającym a odwołującym. Powyższe dowodzi naruszenia
interesu w uzyskaniu zamówienia, co czyni zadość wymaganiom określonym w art. 505 ust. 1 ustawy P.z.p. do
wniesienia niniejszego odwołania.
Zamawiający w odpowiedzi na odwołanie z dnia 25 listopada 2025 roku wniósł o:
1) oddalenie odwołania w całości;
2) o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w treści uzasadnienia odpowiedzi na odwołanie na
okoliczności (fakty) tam wskazane.
Do postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego przystąpił wykonawca Przedsiębiorstwo Budownictwa
Ogólnego VESTER Handzelewicz Spółka jawna w Kutnie. Przystępujący w piśmie z dnia 24 października 2025 roku, w
którym zgłosił przystąpienie do postępowania odwoławczego, wniósł o oddalenie odwołania.
Izba ustaliła, co następuje:
Zgodnie bowiem z treścią SWZ (rozdz. V ust. B pkt 1.):
1. Wykonawca uwzględniając wszystkie wymogi zawarte w niniejszej SW Z i jej załącznikach takich jak: „Dokumentacji
projektowej”, „STWiORB”, „Projekcie Umowy” oraz informacji pozyskanych w ramach odbytej „Wizji Lokalnej” powinien w
cenie brutto oferty ująć wszystkie koszty niezbędne do prawidłowego i pełnego wykonania przedmiotu zamówienia, w tym
podatki, zastosowane rabaty i upusty finansowe.
Zamawiający nie dopuszcza zmian norm ujętych w pozycjach KNR (zarówno czasowych jak i materiałowych oraz
sprzętu). Wycena pozycji kosztorysowych zgodnie z podaną w przedmiarze robót oraz Załączniku nr 1 do SW Z –
informacje dodatkowe dotyczące OPZ wraz z załącznikami tj. część a i część b.
2. Formą wynagrodzenia za przedmiot zamówienia zgodnie z wzorem umowy jest wynagrodzenie na podstawie
kosztorysu powykonawczego. Podstawą obliczenia wynagrodzenia będą ceny jednostkowe podane przez Wykonawcę
oraz obmiar wykonanych robót.
3. Wykonawca w „Formularzu ofertowym” – Załącznik nr 2 do SW Z poda cenę (kosztorysową) brutto za wykonanie
przedmiotu zamówienia.
4. Ceny w ofercie należy przedstawiać do 2 miejsc po przecinku.
5. Podstawą obliczenia ceny oferty jest dokumentacja projektowa oraz przedmiar robót (Załącznik nr 1 do SW Z) oraz
STWiORB (Załącznik nr 1 do SWZ). Zamawiający wymaga sporządzenia kosztorysu ofertowego szczegółowego.
Natomiast, celem uszczegółowienia sposobu obliczenia ceny, Zamawiający we wzorze umowy stanowiącym załącznik nr
3 do SWZ, w artykule 12 ust. 2 i 3 umowy wskazał co następuje:
„2. Ustala się, na podstawie złożonej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego oferty,
następujące wskaźniki cenotwórcze w okresie realizacji przedmiotu Umowy:
Roboty budowlane Wartość
R – stawka r/g (netto) ………... zł
Kp – koszty pośrednie ………... %
Kz – koszty zakupu ………… %
Z – zysk ………… %
Roboty elektryczne Wartość
R – stawka r/g (netto) ………... zł
Kp – koszty pośrednie ………... %
Kz – koszty zakupu ………… %
Z – zysk ………… %
Roboty sanitarne Wartość
R – stawka r/g (netto) ………... zł
Kp – koszty pośrednie ………... %
Kz – koszty zakupu ………… %
Z – zysk ………… %
3. Ustalenie wartości Wynagrodzenia nastąpi wskutek sprawdzenia i zaakceptowania przez Inspektora nadzoru
Zamawiającego kosztorysu powykonawczego, sporządzonego przez Wykonawcę po dokonaniu odbioru końcowego.”
Na pytanie w informacji dodatkowej: „W związku z zapisami w umowie, czy Zamawiający dopuszcza podanie różnych
stawek roboczogodziny dla poszczególnych grup robocizny w kosztorysie branży budowlanej? Przykładowo inna stawka
dla tynkarzy, inna dla murarzy itd.? Jeżeli tak, to prosimy o zmodyfikowanie umowy.
Odpowiedź: Zamawiający nie dopuszcza.”
na pytanie nr 2: „W zakresie zapisów SWZ i projektu umowy:
1. Brak zgody na wprowadzanie różnych stawek robocizny w zależności od rodzaju prac lub na modyfikowanie ilości
roboczogodzin według uznania Wykonawcy – który ostatecznie ponosi odpowiedzialność za cenę jednostkową danej
pozycji – uniemożliwia sporządzenie rzetelnego kosztorysu z prawidłowo określonymi cenami jednostkowymi
poszczególnych robót. Takie ograniczenie prowadzi do sztucznego „wymuszania” tj. podwyższania cen w jednych
pozycjach oraz rażącego ich zaniżania w innych pozycjach. Pozycje normowe w kosztorysie mają na celu prawidłowe
wygenerowanie ceny jednostkowej, a nie ślepe stosowanie jednej stawki r-g dla wszystkich prac. Przykładowo – koszt r-g
specjalisty wykonującego opracowanie instrukcji bezpieczeństwa pożarowego nie jest równy kosztowi r-g pracownika
wykonującego jakiś prosty demontaż. Sytuacja zaczyna być wręcz kuriozalna w momencie kiedy w danej pozycji są tylko
roboczogodziny. Oferent ma prawo przygotować cenę jednostkową według własnego uznania ale przy Państwa podejściu
„nie ma ruchu” – może tylko normowe/przedstawione w kosztorysach zerowych ilości godzin wymnożyć przez stawkę r-g.
A co jeżeli chciałby np. zaoferować taką pozycje w cenie stanowiącej 50% wartości po takim wymnożeniu, bo wie z
doświadczenia, że to będzie właśnie rzetelna oferta? Ponadto, w udostępnionych kosztorysach zerowych dokonali
Państwo korekt oraz np. narzucili ilości r-g, dlatego jednoczesny brak zgody na modyfikację cen r-g lub ilości nakładów
powoduje, że przystąpienie do przetargu na takich warunkach – przy założeniu chęci rzetelnego wygenerowania cen
jednostkowych, które, zgodnie z warunkami przetargu będą stanowiły jedyną podstawę ilościowego rozliczenia – staje się
wysoce wątpliwe, a w zasadzie niemożliwe. Przypominamy, że kosztorys nie jest tworzony w formule do ryczałtu a do
rozliczenia powykonawczego, gdzie kluczowa jest każda (i tylko) cena jednostkowa. Uniemożliwiając jej rzetelne ustalenie,
a wymuszając uśrednienie wszystkich pozycji jedną stawką roboczogodziny, zamykają Państwo możliwość
przygotowania kosztorysu zgodnego z realiami rynkowymi. W naszej ocenie takie postępowanie narusza zasady uczciwej
konkurencji, dlatego wnosimy o korektę warunków przygotowania kosztorysów ofertowych poprzez:
a.) możliwość zmian norm/nakładów z zastosowaniem współczynników
b.) możliwość zastosowania dowolnych/innych cen robocizny dla poszczególnych pozycji.
Odpowiedź z dnia 22.09.2025 r.: Kosztorysy opracowane są na podstawie KATALOGÓW NAKŁADÓW RZECZOW OFINANSOW YCH (KNR), które są ogólnopolskimi katalogami i pozwalając na równe traktowanie wszystkich wykonawców
ubiegających się o zadanie. Zamawiający nie dopuszcza zmian, o które wnioskuje Oferent. Zamawiający akceptuje
zastosowanie różnych wskaźników cenotwórczych dla każdej z branż (budowlanej, elektrycznej oraz sanitarnej), jednak w
obrębie danej branży wskaźniki te muszą pozostawać niezmienne.”
Zamawiający dokonał zmiany i udostępnił tak zwane kosztorysy „zerowe”, które określały które pozycje kosztorysu
mają pozostać „stałe”, a które są zmienne. Do przetargu załączono między innymi przedmiar robót instalacji elektrycznej
w formacie pdf – Rys. 1, oraz w formacie ath, czyli w formacie możliwym do otwierania przy użyciu programu do
kosztorysowanie np.: NormaPro.
W zakładce NARZUTY – dla całego kosztorysu, wszystkie narzuty są wyzerowane:
Zgodnie z powyższym kosztorysem, elementem stałym oferty były współczynniki, określone w KNR dla danej branży, zaś
wszystkie pozostałe elementy, dla których przepisana była wartość 0, były przeznaczone do zmiany przez wykonawców,
w tym również wskaźniki kosztów pośrednich.
Przystępujący złożył kosztorys ofertowy:
PODSUMOWANIE „VESTER” DLA INSTALACJI SYSTEMU SYGNALIZACJI POŻARU:
PODSUMOWANIE „VESTER” DLA SYSTEMU MONITORINGU:
W dniu 14 października 2025 roku zamawiający poinformował o wyborze oferty przystępującego jako oferty
najkorzystniejszej.
Stan faktyczny ustalono na podstawie dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.
Izba zważyła, co następuje:
Odwołanie jest bezzasadne.
W pierwszej kolejności Izba stwierdziła, że odwołujący jest uprawniony do korzystania ze środków ochrony prawnej w
rozumieniu art. 505 ust. 1 ustawy P.z.p. Okoliczność ta nie była sporna pomiędzy stronami.
Istota sporu dotyczy okoliczności, iż przystępujący – w ocenie odwołującego – wprowadzając dla branży elektrycznej dane
wyjściowe w postaci kosztów pośrednich na poziomie 80% R,S oraz Zysk 15% R+Kp(R), S+Kp(S) winien takie same
dane pozostawić w tabeli „system monitoringu” wchodzącej do branży elektrycznej, a tego nie zrobił. W ocenie
odwołującego okoliczność ta powoduje, że treść oferty przystępującego jest sprzeczna z warunkami zamówienia
określonymi w rozdziale V litera B Opis sposobu obliczania ceny SW Z i zawiera błędy w obliczeniu ceny, co winno
skutkować jej odrzuceniem na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5 i 10 ustawy P.z.p.
Stanowisko odwołującego nie zasługuje na uwzględnienie.
Izba wskazuje, że w Katalogach Nakładów Rzeczowych (KNR) współczynniki i wskaźniki pełnią różne, choć
powiązane funkcje w procesie kosztorysowania, a ich główna różnica polega na zakresie i sposobie zastosowania.
Współczynniki (np. korygujące) to wartości bezwymiarowe, stosowane bezpośrednio do modyfikacji (korygowania)
konkretnych, jednostkowych norm nakładów rzeczowych (robocizny, materiałów, sprzętu) określonych w tablicach KNR.
Używa się ich w celu uwzględnienia specyficznych, nietypowych warunków wykonania robót, które odbiegają od
standardowych założeń przyjętych w katalogach (np. praca w trudnych warunkach atmosferycznych, na dużej wysokości,
w zanieczyszczonym środowisku).Korekta dotyczy zazwyczaj pojedynczej pozycji kosztorysowej lub grupy robót objętych
danym założeniem szczegółowym w rozdziale katalogu. Wskaźniki to wartości procentowe lub liczbowe, stosowane do
obliczania szerszych kategorii kosztów, o charakterze pośrednim, które nie są ujęte bezpośrednio w normach nakładów
rzeczowych poszczególnych pozycji. Wykorzystywane są do obliczania narzutów, takich jak koszty pośrednie: koszty
zarządu, utrzymania zaplecza budowy, itp., zysk: planowany zysk wykonawcy, koszty zakupu i transportu: materiałów
pomocniczych, które często liczone są procentowo od wartości materiałów podstawowych. Powyższe wynika z regulacji
zawartych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia metod i
podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych
kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym (Dz.U. 2021 poz. 2458)
Tym samym stwierdzić należy, że w przekazanych kosztorysach zamawiający określił, że stałą wartość mają
współczynniki, natomiast nie określił wartości wskaźnika. Z przekazanych kosztorysów wynikało zatem w sposób
jednoznaczny, że wartość wskaźnika, określa sam wykonawca i wartość ta nie musi być tożsama np. z wartością
„współczynnika”.
Odwołujący oparł zarzuty i argumentację odwołania przede wszystkim o treść odpowiedzi na pytanie z dnia 22
września 2025 roku, w której zamawiający – jako to stwierdził w odpowiedzi na odwołanie – omyłkowo użył w ostatnim
zdaniu sformułowania „wskaźniki”, mimo że pytanie nie odnosi się do wskaźników, rozumianych jako koszty pośrednie, ale
do wartości nakładów rzeczowo – finansowych.
W ocenie Izby nie budzi wątpliwości okoliczność, iż posłużenie się przez zamawiającego sformułowaniem
„wskaźniki” było efektem omyłki. W szczególności, dla ustalenia właściwych intencji zamawiającego, należy
skonfrontować treść udzielonej odpowiedzi z treścią zadanego pytania. W treści pytania podmiot, który zadał pytanie,
wniósł o korektę warunków przygotowania kosztorysów ofertowych poprzez:
a.) możliwość zmian norm/nakładów z zastosowaniem współczynników,
b.) możliwość zastosowania dowolnych/innych cen robocizny dla poszczególnych pozycji.
Pytanie nie odnosiło się zatem do wskaźników, rozumianych jako koszty pośrednie, ale do wartości nakładów
rzeczowo-finansowych. Oczywistym jest zatem, że udzielona odpowiedź odnosi się do zadanego pytania. Ponadto w
pierwszej części odpowiedzi zamawiający podkreślił, że Kosztorysy opracowane są na podstawie KATALOGÓW
NAKŁADÓW RZECZOW O-FINANSOW YCH (KNR), które są ogólnopolskimi katalogami i pozwalając na równe
traktowanie wszystkich wykonawców ubiegających się o zadanie. W ocenie Izby nie budzi zatem wątpliwości, iż
zamawiający nie dopuścił modyfikacji nakładów KNR i różnej stawki roboczogodziny w danej branży, nie zaś wskaźników
cenotwórczych/narzutów.
Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że przystępujący, który wprowadził dla branży elektrycznej dane
wyjściowe w postaci kosztów pośrednich na poziomie 80% R,S oraz Zysk 15% R+Kp(R), S+Kp(S) i nie uwzględnił takich
danych w tabeli „system monitoringu” wchodzącej do branży elektrycznej, złożył ofertę sprzeczną z warunkami
zamówienia i zawierającą błędy w obliczeniu ceny.
Z uwagi na powyższe orzeczono jak na wstępie.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 575 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo
zamówień publicznych, stosownie do wyniku postępowania oraz na podstawie § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa
Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich
rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz. U. z 2020 r. poz. 2437).
Przewodnicząca:………………………………