sygn. akt: KIO 3927/25
WYROK
Warszawa, 20 października 2025 r.
Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie:
Przewodniczący:Emil Kuriata
Protokolant:Rafał Komoń
po rozpoznaniu na rozprawie odwołania wniesionego do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej 15 września 2025 r. przez
wykonawcę Ekobud Glinica sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Glinicy,
w postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego Gmina Łęki Szlacheckie,
przy udziale uczestnika po stronie zamawiającego - Zakład Budowlano-Drogowy DUKT
sp. z.o.o. sp.k. z siedzibą we Włoszczowej,
orzeka:
1. Oddala odwołanie.
2. Kosztami postępowania obciąża wykonawcę Ekobud Glinica sp. z o.o. sp.k. z siedzibą
w Glinicy i zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 10 000 zł 00 gr (słownie: dziesięć tysięcy
złotych zero groszy) uiszczoną przez wykonawcę Ekobud Glinica
sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Glinicy, tytułem wpisu od odwołania.
Na orzeczenie - w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Zamówień Publicznych.
Przewodniczący:…………………………
sygn. akt: KIO 3927/25
Uzasadnienie
Zamawiający – Gmina Łęki Szlacheckie - prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, w trybie
podstawowym, pn. „Remont drogi gminnej w miejscowości Trzepnica”.
15 września 2025 roku, wykonawca Ekobud Glinica sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Glinicy(dalej „Odwołujący”) wniósł
odwołanie do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej.
Odwołujący zarzucił zamawiającemu naruszenie:
1.art. 224 ust. 6 w zw. z art. 224 ust. 1 oraz 2 ustawy Pzp, przez zaniechanie odrzucenia oferty wykonawcy Zakład
Budowlano-Drogowy DUKT sp. z.o.o. sp.k. z siedzibą we Włoszczowej, zawierającą rażąco niską cenę,
2.art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy Pzp, przez zaniechanie odrzucenia oferty wykonawcy Zakład Budowlano-Drogowy
DUKT sp. z.o.o. sp.k. z siedzibą we Włoszczowej, niezgodnej
z warunkami zamówienia.
Odwołujący wniósł o:
1)nakazanie zamawiającemu unieważnienia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej;
2)nakazanie zamawiającemu powtórzenia czynności wyboru ofert w postępowaniu
i odrzucenia oferty wykonawcy Zakład Budowlano-Drogowy DUKT sp. z.o.o. sp.k.
z siedzibą we Włoszczowej (dalej: „wykonawca” lub „przystępujący”), jako oferty
z rażąco niską ceną oraz niezgodną z warunkami zamówienia,
3)dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów załączonych do odwołania, wnioskowanych w odwołaniu lub
przedstawionych na rozprawie, na okoliczności wskazane
w uzasadnieniu pisemnym bądź ustnym,
4)zasądzenie od zamawiającego na rzecz odwołującego kosztów postępowania odwoławczego, w tym kosztów
zastępstwa procesowego, według norm przewidzianych przepisami prawa zgodnie z fakturą przedstawioną na
rozprawie.
Odwołujący wskazał, że ma interes w uzyskaniu zamówienia będącego przedmiotem postępowania oraz może
ponieść szkodę w wyniku naruszenia przez zamawiającego przepisów prawa. Odwołujący złożył w postępowaniu ofertę,
która nie podlegała odrzuceniu oraz, w przypadku odrzucenia oferty wykonawcy, podlegałaby wyborowi przez
zamawiającego, jako oferta najkorzystniejsza. Zatem zaniechanie zamawiającego w zakresie prawidłowego (zgodnego z
przepisami prawa oraz wiążącej zamawiającego dokumentacji przetargowej) przeprowadzenia analizy złożonych w
postępowaniu ofert, a co zatem idzie – zaniechanie ustalenia, że oferta wykonawcy powinna podlegać odrzuceniu, może
skutkować poniesieniem przez odwołującego szkody w następstwie naruszenia przez zamawiającego przepisów ustawy
Pzp.
Zamawiający nie złożył pisemnej odpowiedzi na odwołanie, jednakże na rozprawie wniósł o oddalenie odwołania w
całości.
Przystępujący wykonawca również wniósł o oddalenie odwołania w całości.
Izba ustaliła i zważyła, co następuje.
Zamawiający prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego
z zastosowaniem przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych wymaganych przy procedurze, której wartość
szacunkowa zamówienia nie przekracza kwot określonych
w przepisach wydanych na podstawie art. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych.
Krajowa Izba Odwoławcza stwierdziła, że odwołujący posiada interes w uzyskaniu przedmiotowego zamówienia,
kwalifikowany możliwością poniesienia szkody w wyniku naruszenia przez zamawiającego przepisów ustawy, o których
mowa w art. 505 ust. 1 ustawy Pzp, co uprawniało go do złożenia odwołania.
Izba stwierdziła, że nie zachodzą przesłanki do odrzucenia odwołania.
Uwzględniając dokumentację z przedmiotowego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, jak
również biorąc pod uwagę oświadczenia i stanowiska stron oraz przystępującego, złożone w pismach
procesowych, jak też podczas rozprawy Izba stwierdziła, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Krajowej Izby Odwoławczej zarzuty odwołującego są bezzasadne.
Odwołujący, w zakresie zarzutu nr 1 dotyczącego naruszenia przepisów art. 224 ust. 6
w zw. z art. 224 ust. 1 oraz 2 ustawy Pzp, wskazał, że wykonawca nie podołał obligowi przewidzianemu w art. 224 ust. 5
ustawy Pzp, bowiem nie wykazał, że jego oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny. Zgodnie z wymaganiami SW Z (pkt 16.3)
wykonawca nie był zobowiązany do przedłożenia kosztorysu ofertowego, niemniej jednak, pomimo braku takowego obligu
wykonawca dołączył wspomniany już kosztorys szczegółowy, z którego wynikać miała kalkulacja ceny oferty, jako
niestanowiącej ceny rażąco niskiej, do swojego pisma z 28 sierpnia 2025 r. Odwołujący stwierdził, że wykonawca w
ramach wspomnianego kosztorysu ujął ceny jednostkowe, które w sposób znaczący odbiegają od warunków rynkowych,
a w stosunku do których wykonawca w żaden sposób nie wykazał, iż cena przyjęta w kosztorysie znajduje uzasadnienie.
Kapitalnym przykładem pozostają tutaj wskazane przez wykonawcę
w kosztorysie pozycje dotyczące wszelkiego rodzaju pojazdów, które obiektywnie należy uznać za zaniżone. Otóż
przyjęcie stawki 30 zł/h pracy takiego pojazdu to stawka, która nie pozwala nawet na pokrycie kosztu paliwa przy
godzinnej pracy pojazdu (przy przyjęciu rynkowej stawki 5zł/netto za 1 litr) – za wiedzę powszechną należy przyjmować,
iż pojazdy ciężarowe nie są w stanie utrzymać spalania na poziomie odpowiadającym 6l/h. W odniesieniu do takich
pojazdów jest to całkowicie nierealne, natomiast wykonawca w żaden sposób nie wykazał w ramach swoich wyjaśnień,
iż obiektywnie byłby w stanie zapewnić spalanie pojazdu na takim poziomie (dowód: pismo wykonawcy z 28 sierpnia
2025 r. wraz z Kosztorysem).
Niezależnie od powyższego, dokonując analizy przedłożonego przez wykonawcę kosztorysu, pomimo tego, że prima
facie zdawać może się, że poszczególne jego pozycje jednostkowe zdają się nie odbiegają od najniższych wartości
narzuconych prawem, to jednak bardziej wnikliwa analiza tego dokumentu prowadzi wniosku, że przeważająca
większość pozycji w kosztorysie ma zaniżone nakłady w stosunku stanowiącego immanentną część SW Z Przedmiaru
Robót. Szczegółowe zestawienie wskazanych rozbieżności wskazane jest
w załączniku pn. „Kosztorys zerowy 1.xls” (dowód: Przedmiar Robót – załącznik do SW Z, opracowanie pn. „Kosztorys
zerowy 1.xls”).
W ocenie odwołującego zamawiający nie powinien przyjąć takiego wyjaśnienia, ponieważ zaniżenie nakładów
roboczogodzin w kosztorysie szczegółowym stanowi wręcz dowód na rażąco niską cenę i nie obala tym samym
domniemania o takiej cenie. Wykonawca ma obowiązek wykazać, że jego cena jest realna i odpowiednia, a nie zawiera
braków
w obliczeniach kosztów. Samo przedłożenie kosztorysu nie wystarczy, jeśli jest on wadliwy, np. przez zaniżenie kosztów
roboczogodzin. Zamawiający musi uzyskać pewność,
że wszystkie elementy przedmiotu zamówienia zostały uwzględnione zgodnie z wymaganiami. Co więcej, stwierdzone
zmiany w kosztorysie wykonawcy w stosunku do Przedmiaru Robót, które oznaczają nie tylko obniżenie, lecz wręcz
wyłączenie niektórych pozycji przyjętych
w Przedmiarze Robót przez zamawiającego, jako niezbędnych dla wykonania zamówienia, muszą budzić istotne
wątpliwości co do rzetelności samego wykonawcy. Jako że wykonawca nie zadośćuczynił wspomnianemu wyżej
obowiązkowi, brak odrzucenia przez zamawiającego oferty wykonawcy na podstawie art. 224 ust. 1 oraz 2 ustawy Pzp,
stanowi dopuszczenie się przez zamawiającego naruszenia art. 224 ust. 6 ustawy Pzp.
Odnośnie zarzutu nr 2 dotyczącego naruszenia przepisu art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy Pzp, odwołujący wskazał, że
zamawiający w ramach SW Z (pkt. 4.3. SW Z) jednoznacznie wskazał, iż P
„ rzedmiot zamówienia, o którym mowa w ust. 1
został szczegółowo opisany w SW Z oraz załączonej dokumentacji projektowej, zawierającej: Przedmiar robót,
Specyfikację Techniczną Wykonania i Odbioru Robót (STWiOR), Projekt budowlany. stanowiącej załącznik nr 13 do
SWZ”. Ponadto zamawiający wskazał w pkt. 16.2. SW Z, że „W niniejszym postępowaniu przyjęto jako formę
wynagrodzenia – wynagrodzenie ryczałtowe, w rozumieniu art. 632 Kodeksu cywilnego. W związku z powyższym cena
oferty musi zawierać wszelkie koszty niezbędne do zrealizowania przedmiotu zamówienia, wynikające wprost z niniejszej
specyfikacji warunków zamówienia (SW Z), przekazanej dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznej wykonania i
odbioru robót budowalnych, przedmiaru robót, stanowiących załączniki do SW Z, a niezbędne do wykonania zamówienia.
Będą to między innymi koszty wszelkich robót przygotowawczych, porządkowych, utrzymanie zaplecza robót oraz innych
czynności niezbędnych do wykonania przedmiotu zamówienia”. Tym samym Przedmiar Robót stanowi immanentny
element opisu przedmiotu zamówienia, a oferty wykonawcy winny mu odpowiadać.
W tym kontekście kluczową jest treść kosztorysu szczegółowego wykonawcy, która jak wspomniano, nie zawiera
szeregu pozycji z Przedmiaru Robót, lub też posiada zaniżone ich nakłady w stosunku do przyjętych w przedmiarze
robót (dowód: pismo wykonawcy z 28 sierpnia 2025 r. wraz z Kosztorysem, Przedmiar Robót – Załącznik do SW Z,
opracowanie pn. „Kosztorys zerowy 1.xls”). W ramach swoich wyjaśnień dotyczących rażąco niskiej ceny wykonawca,
co nie może budzić wątpliwości, sam wskazał, iż zamierza zrealizować zamówienie w sposób odmienny od
przewidzianego w SW Z, a zatem jego oferta odpowiada takiemu zamiarowi wykonawcy. Zamawiający, badając
wyjaśnienia wykonawcy, winien wziąć pod uwagę zmiany w kosztorysie w stosunku do Przedmiaru Robót pod kątem ich
zgodności z opisem przedmiotu zamówienia. Niemniej jednak w przedmiotowej sprawie nic takiego nie miało miejsca. W
ocenie odwołującego zaniechanie zamawiającego w tym przedmiocie winno być oceniane przez Izbę jako naruszające
art. 226 ust. 1 pkt. 5 ustawy Pzp.
Niezależnie od powyższego wskazania wymaga, że w ramach kosztorysu (pkt. 9, 10 i 12) wykonawca wskazał niższe
ilości asfaltu, które są potrzebne do przygotowania mieszanki mineralno-asfaltowej, w stosunku do przyjętej w
Przedmiarze Robót. Oczywiście odwołujący zdaje sobie sprawę, iż może to oznaczać, że wykonawca zaproponować
mógł rozwiązanie równoważne w stosunku do przyjętego przez zamawiającego. Jednakowoż wykonawca winien tym
samym udowodnić, że tak zaoferowane przez niego materiały i rozwiązania są równoważne w stosunku do tych
wskazanych przez zamawiającego w dokumentacji postępowania. Zamawiający w ramach SW Z (pkt. 4.7. SW Z)
jednoznacznie wskazał, że: Tam, gdzie w treści Specyfikacji i Załączników do Specyfikacji znajduje się odniesienie do
konkretnego rodzaju norm, Zamawiający dopuszcza rozwiązania równoważne. Wykonawca, który w celu wykazania
spełniania przez oferowany przedmiot Zamówienia wymagań realizacji Zamówienia powołuje się na rozwiązania
równoważne opisywane przez Zamawiającego, jest obowiązany wykazać, że oferowany przez niego przedmiot Zamówienia
spełnia wymagania określone przez Zamawiającego.
Jako że zamawiający nie określił w dokumentacji kryteriów oceny równoważności, po otwarciu ofert istniały podstawy
do weryfikacji propozycji wykonawcy, a zaniechanie wykonawcy w przedmiocie wykazania „równoważności” musi
prowadzić do konstatacji,
iż zamawiający w tej sytuacji winien odrzucić ofertę wykonawcy jako niezgodną z treścią SW Z, zgodnie z art. 226 ust. 1
pkt 5 ustawy Pzp.
Krajowa Izba Odwoławcza stwierdziła, co następuje.
Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 224 ust. 6 w zw. z art. 224 ust. 1 oraz 2 ustawy Pzp, Izba uznała za
bezzasadne.
Przepis art. 224 ust. 6 ustawy Pzp stanowi, że odrzuceniu jako oferta z rażąco niską ceną lub kosztem, podlega oferta
wykonawcy, który nie udzielił wyjaśnień w wyznaczonym terminie, lub jeżeli złożone wyjaśnienia wraz z dowodami nie
uzasadniają podanej w ofercie ceny lub kosztu.
Zamawiający pismem z 26 sierpnia 2025 roku, wezwał przystępującego do złożenia wyjaśnień, w tym złożenia
dowodów w zakresie wyliczenia ceny. Zamawiający wskazał,
że „W złożonej ofercie Wykonawca zaoferował cenę 439 644,73 zł brutto, która jest niższa
o 30%/ od wartości kosztorysowej zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów
i usług, ustalonej przed wszczęciem postępowania. W zaistniałej sytuacji Zamawiający powziął wątpliwości, czy za
zaoferowaną cenę Wykonawca wykona przedmiot zamówienia zgodnie
z wymaganiami określonymi w SWZ i wynikającymi z odrębnych przepisów. W związku
z powyższym Zamawiający żąda od Wykonawcy wyjaśnień, w tym złożenia dowodów
w zakresie wyliczenia zaoferowanej ceny”. Po czym zamawiający powielił treść przepisu art. 224 ust. 3 ustawy Pzp, nie
precyzując, które konkretnie elementy ceny ofertowej budzą wątpliwości zamawiającego. Co równie istotne zamawiający
stwierdził jedynie, że cena oferty przystępującego jest niższa o 30% od wartości kosztorysowej zamówienia, co
oznacza,
że cena oferty przystępującego nie budziła wątpliwości pod kątem średniej arytmetycznej cen wszystkich ofert
niepodlegających odrzuceniu.
Przystępujący odpowiedział na wezwanie zamawiającego składając stosowne wyjaśnienia popierając je odpowiednimi
dowodami, które wykonawca uznał za niezbędne w celu potwierdzenia zasadności składanych wyjaśnień. Oceniając te
wyjaśnienia wraz z dowodami zamawiający stwierdził, że są one wystarczające i obalają domniemanie rażąco niskiej
ceny.
Krajowa Izba Odwoławcza stwierdziła, że złożone przez przystępującego wyjaśnienia są konkretne, dotyczą
przedmiotowego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, odnoszą się do elementów, które są istotnie
związane z prawidłową realizacją zadania inwestycyjnego. Przystępujący wyjaśnił również, że cena ofertowa uwzględnia
obniżkę cen asfaltu w porównaniu do ubiegłego roku oraz załączył szczegółowy kosztorys, umowę bezterminową na
dostawę asfaltu, umowę bezterminową na dostawę kruszyw, wykaz sprzętu przeznaczonego do realizacji zadania.
W ocenie Izby, tak złożone wyjaśnienia w pełni potwierdzają realność zaoferowanej ceny. Natomiast odwołujący, poza
ogólnymi twierdzeniami nie przedstawił żadnej konkretnej argumentacji, która mogłaby potwierdzać zasadność
stawianych zarzutów. W szczególności odwołujący nie przedstawił szczegółowej kalkulacji, która prezentowałaby
zestawienie kosztów, jakie należałoby uwzględnić i które muszą być uwzględnione, a których nie uwzględnił
przystępujący, aby zadanie mogłoby być prawidłowo zrealizowane. Izba zdaje sobie sprawę, że z przepisu art. 537 pkt 1
ustawy Pzp, wynika, że ciężar dowodu, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny, spoczywa na wykonawcy, który ją
złożył, jeżeli jest stroną albo uczestnikiem postępowania odwoławczego, jednakże nie umniejsza on bezwzględnemu
obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 534 ust. 1 ustawy Pzp, z którego wynika, że strony i uczestnicy postępowania
odwoławczego są obowiązani wskazywać dowody dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne.
Odwołujący w zakresie stawianych zarzutów żadnego dowodu nie złożył.
Ponadto wskazać należy, że załączony do wyjaśnień przez przystępującego szczegółowy kosztorys nie jest
dokumentem wiążącym strony (zamawiającego i przystępującego), gdyż został złożony jedynie na okoliczność
wyjaśnienia ceny oferty. I nawet jeżeli w treści tego dokumentu znajdują się jakieś błędy czy nieścisłości, to nie mogą one
wywoływać negatywnych skutków dla wykonawcy. Co najwyżej zamawiający byłby uprawniony do wezwania wykonawcy
do złożenia dodatkowych wyjaśnień, gdyż w postępowaniu zamawiający skierował ogólne wezwanie, którego
doprecyzowanie byłoby możliwe, gdyby zamawiający miał wątpliwości co do elementów, które były przedmiotem
złożonych już wyjaśnień. Jednakże odwołujący nie postawił w tym zakresie żadnych zarzutów.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy Pzp, Izba uznała ten zarzut za
niezasadny przyjmując argumentację jak wyżej. Co prawda odwołujący na rozprawie powołał się na dowody, którymi
były: analiza oraz wydruk
z korespondencji e-mail, jednakże nie potwierdzają one okoliczności, które były podnoszone w odwołaniu. W
szczególności złożona analiza może co najwyżej może być zakwalifikowana jako stanowisko strony.
Zgodnie z przepisem art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy Pzp, zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli jej treść jest niezgodna z
warunkami zamówienia. Wykładnia tego przepisu, z uwagi na jej doniosłe skutki prawne, musi być ścisła. Izba
stwierdziła, że odwołujący nie wykazał w jakim merytorycznym zakresie treść oferty przystępującego jest niezgodna z
warunkami zamówienia. Izba nie podziela argumentacji odwołującego, która de facto jest argumentacją rozszerzającą
swój merytoryczny zakres, że oceną oferty można objąć również dokumenty, które nie były wymagane przez
zamawiającego i które nie były składane jako oferta czy też
w ramach oferty. Trzeba mieć bowiem na względzie okoliczność, że czemu innemu miało służyć samodzielne złożenie
kosztorysu szczegółowego przez przystępującego (wyjaśnienie w ramach art. 224 ust. 1 ustawy Pzp). Odnoszenie się w
tym zakresie i rozszerzanie odpowiedzialności na wykonawcę przez odwołującego stanowi niedopuszczalną
nadinterpretację przepisu art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy Pzp.
Biorąc pod uwagę powyższe, orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku sprawy na podstawie art. 575 ustawy Pzp oraz § 8 ust. 2
rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów
postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu wysokości wpisu od odwołania
(Dz. U. poz. 2437).
Przewodniczący:………………………