Sygn. akt: KIO 3698/24
Warszawa, 04 listopada 2024 roku
WYROK
Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie:
Przewodnicząca:Aneta Mlącka
Członkowie:
I.N.
Andrzej Niwicki
Protokolant:
Piotr Cegłowski
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2024 roku w Warszawie odwołania wniesionego do Prezesa
Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 07 października 2024 roku przez Odwołującego Alfavox sp. z o.o. (ul. Ziębicka 35, 60164 Poznań) w postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego Skarb Państwa Ministerstwo Rodziny Pracy i Polityki
Społecznej (ul. Nowogrodzka 1/3/5, 00-513 Warszawa)
przy udziale uczestnika po stronie Zamawiającego Sygnity S.A. (ul. Postępu 17B, 02-767 Warszawa
orzeka:
1.oddala odwołanie,
2.kosztami postępowania obciąża Odwołującego Alfavox sp. z o.o. (ul. Ziębicka 35, 60-164 Poznań) i zalicza w poczet
kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15000 zł 00 gr (słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy)
uiszczoną przez Odwołującego Alfavox sp. z o.o. (ul. Ziębicka 35, 60-164 Poznań) tytułem wpisu od odwołania.
Na orzeczenie - w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Zamówień Publicznych.
Przewodnicząca: ….……………………………
Członkowie:
……………………………….
……………………………….
Sygn. akt: KIO 3698/24
UZASADNIENIE
Zamawiający Skarb Państwa - Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej prowadzi postępowanie o udzielenie
zamówienia prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego pn. Usługi dotyczące systemu teleinformatycznego
Praca.gov.pl.
Ogłoszenie zostało opublikowane 13 maja 2024 roku w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej pod numerem 2784822024.
Odwołujący Alfavox sp. z o.o. wniósł odwołanie wobec:
- czynności Zamawiającego w postaci odrzucenia oferty Odwołującego z uwagi na rzekome niewykazanie, że jego oferta
nie zawiera rażąco niskiej ceny, podczas gdy w odpowiedzi na wezwanie Zamawiającego do wyjaśnień rażąco niskiej
ceny (pismo z dnia 29 sierpnia br.) Odwołujący przedstawił szczegółową argumentację odnośnie wszystkich
oczekiwanych przez Zamawiającego składników cenotwórczych, wraz z dowodami na poparcie prawidłowego
skalkulowania zaoferowanej ceny, do czego Zamawiający odniósł się w sposób błędny i tendencyjny, wyciągając z
wyjaśnień Odwołującego nieuprawnione i całkowicie dowolne wnioski, co narusza art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224
ust. 6 ustawy Prawo zamówień publicznych,
- czynności Zamawiającego w postaci odrzucenia oferty Odwołującego z uwagi na jej rzekomą niezgodność z
warunkami zamówienia z powodu stwierdzonych przez Zamawiającego braków w załączonej do oferty Koncepcji
wstępnej wykonania zmian funkcjonalnych w Praca.gov.pl, podczas gdy - po pierwsze - Koncepcja zawiera wszystkie
elementy wskazane przez Zamawiającego w dokumentach zamówienia, po drugie - wszystkie stwierdzone przez
Zamawiającego braki w treści Koncepcji były już przedmiotem rozstrzygnięcia Krajowej Izby Odwoławczej, która
wyrokiem z dnia 9 sierpnia br., Krajowa Izba Odwoławcza 2493/24, uwzględniła wniesione uprzednio przez
Odwołującego odwołanie ergo Zamawiający - ponownie powołując się na te same przyczyny odrzucenia oferty
Odwołującego jako rzekomo niezgodnej z warunkami zamówienia narusza powagę rzeczy osądzonej, co narusza art.
226 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo zamówień publicznych;
- zaniechania Zamawiającego w postaci niedokonania oceny punktowej złożonej przez Odwołującego Koncepcji w
kryterium nr 4 - Koncepcja wstępna wykonania zmian funkcjonalnych w Praca.gov.pl, pomimo tego, że Koncepcja nie
jest obarczona opisanymi w treści uzasadnienia odrzucenia oferty Odwołującego brakami lub sprzecznościami, co
narusza art. 242 ust. 3 w zw. z art. 239 ust. 1 i 2 ustawy Prawo zamówień publicznych;
- czynności Zamawiającego w postaci wyboru oferty wykonawcy Sygnity S.A. jako najkorzystniejszej, mimo że nie
przedstawia najkorzystniejszego stosunku jakości do ceny, co narusza art. 239 ust. 1 i 2 ustawy Prawo zamówień
publicznych;
Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu: unieważnienia czynności wyboru oferty
najkorzystniejszej; unieważnienia czynności odrzucenia oferty Odwołującego; powtórzenia badania i oceny ofert z
uwzględnieniem oferty Odwołującego.
Przedmiotem zamówienia są usługi rozwoju, administrowania, usuwania błędów, wsparcia użytkowników oraz helpdesk
dotyczące Systemu. Zamawiający opisał przedmiot zamówienia w załączniku nr 2 do SW Z - PPU i załącznikach do nich.
Jednym z załączników do PPU jest dokument pn.:Procedura rozwoju Praca.gov.pl, charakteryzujący m.in. aktualny stan
Systemu i wybraną architekturę logiczną (Rozdział 3 i 4) i wskazujący na zakres oczekiwanych przez Zamawiającego
modyfikacji Systemu składających się na usługi jego rozwoju (Rozdział 5), a ponadto procedurę realizacji usług
rozwojowych (Rozdział 6).
W pkt. 2.3.2.7 SW Z Zamawiający wskazał, iż wymaga przedmiotowego środka dowodowego w postaciKoncepcji
wstępnej wykonania zmian funkcjonalnych w Praca.gov.pl, do oceny w ramach Kryterium.
Określając zasady związane z ww. przedmiotowym środkiem dowodowym Zamawiający przesądził m.in., że musi (...)
zapewnić realizację wymagań funkcjonalnych, wydajnościowych i architektonicznych określonych w rozdziałach 3 i 4
„Procedury rozwoju Praca.gov.pl” oraz wymagań dotyczących wykonania zmian funkcjonalnych w Praca.gov.pl, o
których mowa w pkt 5.1.1 - 5.1.2 rozdziału 5 „Procedury rozwoju Praca.gov.pl" oraz (...) zawierać wszystkie wymagane
elementy, w szczególności koncepcję wstępną wykonania zmian funkcjonalnych w Praca.gov.pl, o których mowa w pkt
5.1.1 -5.1.2 rozdziału 5 „Procedury rozwoju Praca.gov.pl”, prezentującą zmiany konieczne do wprowadzenia w ekranach,
strukturach baz danych, raportach/plikach możliwych do wyeksportowania, usługach elektronicznych, przypadkach
użycia (o ile dotyczy). Dalej Zamawiający wskazał, że zaproponowana przez Wykonawcę koncepcja wstępna musi być
zgodna z wymaganiami merytorycznymi określonymi w pkt. 13.6.2.1 oraz musi zawierać wszystkie elementy wskazane w
pkt, 13.6.2.2. Stwierdzenie przez Zamawiającego, że oceniana koncepcja jest niezgodna z obowiązującym stanem
prawnym i/lub nie umożliwia realizacji wymagań funkcjonalnych, wydajnościowych i architektonicznych oraz wymagań
dotyczących wykonania zmian funkcjonalnych w Praca.gov.pl, o których mowa w pkt. 5.1.1 -5.1.2 rozdziału 5 „Procedury
rozwoju Praca.gov.pl”, określonych w pkt 13.6.2.1 lub stwierdzenie, że oceniana koncepcja nie zawiera któregoś z
wymaganych elementów wyszczególnionych w pkt. 13.6.2.2, skutkować będzie odrzuceniem oferty na podstawie art.
226 ust. 1 pkt 5 ustawy.
Odwołujący złożył wraz z ofertą Koncepcję.
Odwołujący został poinformowany o odrzuceniu oferty z uwagi na jej niezgodność z warunkami zamówienia z uwagi na
treść Koncepcji.
Od powyższej czynności Odwołujący wniósł odwołanie, w którym zakwestionował dokonaną przez Zamawiającego
ocenę Koncepcji, podnosząc m.in., że Koncepcja zawiera wszystkie wymagane postanowieniami SW Z elementy i
powinna podlegać ocenie punktowej w odnoszącym się do niej kryterium.
W wyroku z 9 sierpnia br. (sygn. akt KIO 2493/24) Krajowa Izba Odwoławcza uwzględniła wspomniane odwołanie w
całości i nakazała Zamawiającemu unieważnienie czynności wyboru oferty Wykonawcy Sygnity S.A., unieważnienie
czynności odrzucenia oferty Odwołującego oraz powtórzenie badania i oceny ofert z uwzględnieniem oferty
Odwołującego.
W wykonaniu orzeczenia Zamawiający - w korespondencji z dnia 14 i 29 sierpnia 2024 r. - poinformował o unieważnieniu
czynności wyboru oferty najkorzystniejszej i odrzucenia oferty Odwołującego, a następnie wezwał Odwołującego do
wyjaśnień rażąco niskiej ceny. Odwołujący złożył wyjaśnienia wraz z dowodami, które Zamawiający ocenił jako w całości
niewiarygodne, odrzucając ofertę Odwołującego na podstawie przepisu art. 226 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 224 ust. 6
ustawy Prawo zamówień publicznych. Zamawiający dokonał także powtórnej oceny Koncepcji stwierdzając braki, co
doprowadziło do ponownego odrzucenia oferty Odwołującego na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo zamówień
publicznych.
Odwołujący nie zgodził się z rozstrzygnięciem Zamawiającego i wniósł odwołanie, podnosząc zarzuty określone na
wstępie.
Izba ustaliła i zważyła co następuje:
Odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z rozstrzygnięciem Krajowej Izby Odwoławczej zawartym w wyroku z 09 sierpnia 2024 roku o sygnaturze akt
KIO 2493/24, Izba nie przesądziła o tym, czy koncepcja złożona przez Odwołującego była prawidłowa, uznając w tym
zakresie kompetencję Zamawiającego. Izba poprzestała na nakazaniu Zamawiającemu przeprowadzenia ponownej
oceny ofert z uwzględnieniem oferty Odwołującego.
Należy zauważyć, że we wskazanym wyroku Izba wskazała również, że oceniając zasadność zarzutów odwołania,
ograniczyła się wyłącznie do argumentacji zawartej przez Zamawiającego w uzasadnieniu zaskarżonej czynności. Jak
wskazano w uzasadnieniu wyroku, Izba nie oceniała kwestii ewentualnej słuszności stanowiska Zamawiającego w
zakresie, w jakim wykraczało poza to uzasadnienie. Zakres zarzutu i rozpoznania w sprawie o sygn. akt KIO 2493/24 był
zatem podyktowany okolicznościami wskazanymi przez Izbę, a te prowadzą do przyjęcia, że decydującym było
ustalenie, że Zamawiający nie przedstawił Odwołującemu pełnego uzasadnienia odrzucenia jego oferty, co następnie
próbował uzupełnić na rozprawie, a co zostało ocenione przez Izbę jako nieskuteczne.
Ponadto Izba stwierdziła wadliwość przekazania uzasadnienia w drodze notatki urzędowej, jak również odniosła się w
sposób ogólny do uzasadnienia, jako wykraczającego poza opisane w SW Z wytyczne oceny. Jednocześnie Izba nie
przesądziła ostatecznie o ocenie koncepcji, wprost wskazując w uzasadnieniu wyroku, że nie wyklucza dokonania
odmiennej oceny w ramach powtórnej oceny oferty. Zamawiający powtarzając czynności uwzględnił stanowisko Izby
wyrażone w wyroku KIO 2493/24 i ograniczył uzasadnienie w niniejszym postępowaniu do tych podstaw, które miały
odniesienie do opisanych w SW Z wymagań dotyczących koncepcji. Tym samym nie można uznać, że wyrok o sygn. akt
KIO 2493/24 uwzględnia okoliczności mające znaczenie dla powtórzonej przez Zamawiającego oceny koncepcji.
Wyznaczającym zakres zaskarżenia pierwszym odwołaniem była czynność uzasadnienia, co również ograniczało
rozpoznanie Izby do ustalonych na tej podstawie okoliczności. Te miały charakter formalny, a nie merytoryczny, z uwagi
na uchybienia w zakresie uzasadnienia czynności odrzucenia oferty.
Przy ocenie zarzutu dotyczącego czynności Zamawiającego w postaci odrzucenia oferty Odwołującego z uwagi na jej
niezgodność z warunkami zamówienia z powodu stwierdzonych przez Zamawiającego braków w załączonej do oferty
Koncepcji wstępnej wykonania zmian funkcjonalnych w dokumencie Praca.gov.pl, istotne znaczenie miało postanowienie
pkt. 13.6.2.2 SW Z. Zgodnie z punktem 13.6.2.2. SW Z, zakres prac w ramach kryterium nr 4 – koncepcja wstępna, o
której mowa w pkt. 13.6.1, musi zawierać wszystkie wymagane elementy, w szczególności koncepcję wstępną
wykonania zmian funkcjonalnych w Praca.gov.pl, o których mowa w pkt. 5.1.1 – 5.1.2 rozdziału 5 „Procedury rozwoju
Praca.gov.pl”, prezentującą zmiany konieczne do wprowadzenia w ekranach, strukturach baz danych, raportach/plikach
możliwych do wyeksportowania, usługach elektronicznych, przypadkach użycia (o ile dotyczy).
Zamawiający w informacji o odrzuceniu oferty Odwołującego wskazał na konkretne braki w koncepcji przygotowanej
przez Odwołującego: w zakresie ekranów - Koncepcja nie zawiera żadnego ekranu; w zakresie struktur baz danych Koncepcja nie zawiera żadnej struktury bazy danych; w zakresie raportów/ plików możliwych do wyeksportowania Koncepcja nie zawiera żadnego raportu/pliku możliwego do wyeksportowania; w zakresie usług elektronicznych Koncepcja nie zawiera żadnej usługi elektronicznej, w zakresie przypadków użycia - Koncepcja nie zawiera żadnego
przypadku użycia. Zamawiający wyjaśnił także w trakcie rozprawy z udziałem stron, że Odwołujący w ogóle nie wykazał
aspektów integracyjnych, takich jak metryczka, czy ankieta.
Należy zauważyć, że przekopiowanie opisanych przez Zamawiającego elementów koncepcji nie stanowiło o wypełnieniu
obowiązku w zakresie „prezentacji zmiany koniecznej do wprowadzenia”, który stanowiłby opis sposobu, w jaki sam
Wykonawca zamierza realizować potrzebne zmiany. Zamawiający wskazał wprost w pkt. 13.6.3.2 SW Z na podstawę
odrzucenia oferty w oparciu o art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo zamówień publicznych, w przypadku braku w koncepcji
wymaganych elementów. Skoro opracowanie przygotowane przez Odwołującego nie zawiera wymaganych elementów,
zasadna była czynność Zamawiającego polegająca na odrzuceniu oferty Odwołującego.
Ponadto wybór gotowego oprogramowania typu open source nie oznaczał, że wypełnione zostaną wymagania
Zamawiającego opisane w pkt. 13.6.2.2 SW Z. Zamawiający oczekiwał wskazania w koncepcji konkretnych elementów.
Odwołujący przyznał, że ma świadomość, że ani zaoferowane oprogramowanie open source, ani inne dostępne na rynku
oprogramowanie open source, nie zapewni realizacji wszystkich wymagań funkcjonalnych opisanych w Rozdziale 5
załącznika nr 2 do PPU pn. „Procedura rozwoju Praca.gov.pl”, zatem założył konieczność jego dostosowania.
Odwołujący przyznał jednocześnie w trakcie rozprawy z udziałem stron, że brak jest pewności, czy ostatecznie wszelkie
narzędzia, które planuje wykorzystać, będą mogły mieć zastosowanie w infrastrukturze Zamawiającego. Niezgodność
oferty z wymaganiami Zamawiającego jest zatem oczywista.
Z powyższych względów Izba uznała zarzut Odwołującego za bezzasadny.
W konsekwencji za bezzasadny został uznany zarzut zaniechania Zamawiającego, w postaci niedokonania oceny
punktowej złożonej przez Odwołującego Koncepcji w kryterium nr 4 - Koncepcja wstępna wykonania zmian
funkcjonalnych w Praca.gov.pl. Skoro oferta podlegała odrzuceniu, Zamawiający nie miał obowiązku dokonywania oceny
oferty w ramach kryterium oceny ofert.
Za niezasadny został uznany również zarzut naruszenia przez Zamawiającego art. 226 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 224
ust. 6 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez dokonanie odrzucenia oferty Odwołującego z uwagi na brak
wykazania, że jego oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny.
Zgodnie z art. 224 ust. 5 ustawy Prawo zamówień publicznych obowiązek wykazania, że oferta nie zawiera rażąco niskiej
ceny lub kosztu, spoczywa na wykonawcy. Zgodnie z art. 224 ust. 6 ustawy Prawo zamówień publicznych odrzuceniu
jako oferta z rażąco niską ceną lub kosztem podlega oferta wykonawcy, który nie udzielił wyjaśnień lub złożone
wyjaśnienia wraz z dowodami nie uzasadniają podanej w ofercie ceny lub kosztu.
Zamawiający wezwał Odwołującego do złożenia wyjaśnień w zakresie zaoferowanej ceny. Wezwanie do złożenia
wyjaśnień było tym bardziej zasadne, że poszczególne koszty były niższe od średniej arytmetycznej cen brutto
zaoferowanych przez pozostałych wykonawców i cen oszacowanych przez Zamawiającego o ponad 80 %.
Jak wynika z powyżej przytoczonych przepisów prawa, wyjaśnienia w zakresie zaoferowanej ceny składane są w celu
rozwiania wątpliwości co do prawidłowości skalkulowania ceny, a obowiązek wykazania, że oferta nie zawiera rażąco
niskiej ceny spoczywa na wykonawcy, który złożył ofertę. Zamawiający dokonał kompleksowej oceny wskazanych przez
Wykonawcę założeń końcowych i jak wskazał, złożone przez Odwołującego wyjaśnienia nie pozwoliły rozwiać
wątpliwości.
Zasadniczym elementem kosztowym jest wynagrodzenie zespołu planowanego do realizacji prac, które obejmować mają
ponad 100 tysięcy zmian i które wymagają wysokiej rangi specjalistów. Odwołujący przedstawił w wyjaśnieniach
założenia, które przekonały Zamawiającego o niedoszacowaniu kosztów i były związane z przyjętą koncepcją
wykorzystania narzędzia zewnętrznego, co do którego Odwołujący przyznał, że nie ma pewności co do możliwości
wykorzystania, bez szkody dla systemów Zamawiającego. Wykorzystanie AI (sztucznej inteligencji) jako istotnego
narzędzia mającego ograniczać konieczność zaangażowania wyspecjalizowanej grupy specjalistów (projektantów,
architektów) nie może być ocenione jako okoliczność obiektywnie odnosząca się do sytuacji wykonawcy i jego wyjątkowo
sprzyjających warunków realizacji umowy. Zamawiający w sposób spójny i logiczny wykazał, jakie zagrożenia dla
prawidłowego wykonania umowy miałoby przyjęcie takiego podejścia do wprowadzanych zmian. Odwołujący przyznał
również, że dostępne na rynku narzędzia nie spełniają w pełni potrzeb i wymagają dostosowania, pod warunkiem, że u
Zamawiającego występuje infrastruktura pozwalająca na wykorzystanie tych założeń.
Ponadto Odwołujący wskazał, że wynagrodzenie osób wykonujących zamówienie uwzględnia zadania realizowane
równolegle przez te osoby, co oznacza, że koszty wynagrodzenia personelu w ofercie Odwołującego dla tego zadania
nie zostały obliczone prawidłowo.
Nie jest również prawidłowe twierdzenie Odwołującego, że „waloryzacja wynagrodzenia nie stanowi ryzyka wykonawcy a
„ryzyko” Zamawiającego, który z woli ustawodawcy poniesie koszty tych zmian” (str. 10 odwołania). Odwołujący pomija,
że mimo wszystko w trakcie trwania realizacji usługi będzie zobowiązany ponosić koszty, które powinny zostać
skalkulowane prawidłowo już na etapie kalkulowania ceny oferty. Co więcej, jak wyjaśnił Zamawiający - określił w
projektowanych postanowieniach umowy klauzule waloryzacyjne, w tym zasady ich wprowadzenia, jak również
maksymalną wartość zmiany wynagrodzenia, jaką dopuszcza w efekcie zastosowania postanowień o zasadach
wprowadzenia zmian wysokości wynagrodzenia. Jak zauważył Zamawiający: „Umknęło to jednak Odwołującemu, gdyż
zarówno z jego wyjaśnień elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny, jak również z treści odwołania wynika,
iż nie oszacował rzetelnie kosztów realizacji zamówienia i nie złożył oferty odzwierciedlającej uwarunkowania rynkowe,
chcąc całe „ryzyko waloryzacji” przerzucić na Zamawiającego, co jest sprzeczne z wolą ustawodawcy”. Powyższe
okoliczności wskazują na brak prawidłowej kalkulacji kosztów realizacji zamówienia.
Z powyższych względów Izba uznała, że ocena i czynności Zamawiającego nie naruszały powyżej wskazanych
przepisów prawa, zatem zarzut podniesiony przez Odwołującego należało uznać za bezzasadny.
Ostatni z zarzutów został oddalony wynikowo. Skoro nie potwierdziły się powyższe zarzuty, to należy uznać, że
Zamawiający nie naruszył również art. 239 ust. 1 i 2 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez dokonanie wyboru
oferty Wykonawcy Sygnity S.A. jako najkorzystniejszej.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 557 oraz art. 574
ustawy z 11.09.2019 r. Prawo zamówień publicznych oraz w oparciu o przepisy § 5 pkt 1 oraz § 8 ust. 2 pkt 1) zaliczając
w poczet kosztów postępowania uiszczony przez Odwołującego wpis od odwołania.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.
Przewodnicząca:………………………...
…………………………
…………………………