Orzecznictwo

Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z 19 lutego 2024 r., sygn. KIO 306/24

Sąd: Krajowa Izba Odwoławcza
Data: 19 lutego 2024
Sygnatura: KIO 306/24
Rodzaj: Wyrok

Sędziowie: Anna Chudzik, Monika Banaszkiewicz, Marek Bienias

Treść orzeczenia

Sygn. akt: KIO 306/24

WYROK

Warszawa, dnia 19 lutego 2024 r.

Krajowa Izba Odwoławcza – w składzie:

Przewodnicząca:Anna Chudzik

Monika Banaszkiewicz

Marek Bienias

Protokolant:

Adam Skowroński

po rozpoznaniu na rozprawie odwołania wniesionego do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 29 stycznia 2024 r.

przez wykonawcę HSI Sp. z o.o. z siedzibą w Opolu,

w postępowaniu prowadzonym przez Urząd Komunikacji Elektronicznej w Warszawie,

przy udziale uczestnika po stronie zamawiającego – Asseco Poland S.A. z siedzibą w Rzeszowie,

orzeka:

1.Oddala odwołanie;

2.Kosztami postępowania obciąża wykonawcę HSI Sp. z o.o. z siedzibą w Opolu i zalicza w poczet kosztów

postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr (słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną

przez Odwołującego tytułem wpisu od odwołania.

Na orzeczenie – w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej

Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Zamówień Publicznych.

Przewodnicząca: …………………........

……………………….

Sygn. akt: KIO 306/24

Uzasadnienie

Zamawiający – Urząd Komunikacji Elektronicznej – prowadzi w trybie przetargu nieograniczonego postępowanie

o udzielenie zamówienia pn. Świadczenie usług wsparcia i modyfikacji Elektronicznego Obiegu Dokumentów – ESOD.

Wartość zamówienia jest większa niż progi unijne. Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Dzienniku

Urzędowym Unii Europejskiej 13 listopada 2023 r. pod numerem 688510-2023.

W dniu 29 stycznia 2024 r. wykonawca HSI Sp. z o.o. wniósł odwołanie, w którym zarzucił Zamawiającemu

naruszenie przepisów:

1)art. 224 ust. 1 ustawy Pzp, przez zaniechanie wezwania wykonawcy Asseco Poland S.A. (dalej: Asseco) do złożenia

wyjaśnień dotyczących zaoferowanej ceny;

2)art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp, przez zaniechanie odrzucenia oferty Asseco jako zawierającej rażąco niską cenę w

stosunku do przedmiotu zamówienia;

3)art. 226 ust. 1 pkt 7 ustawy Pzp, przez zaniechanie odrzucenia oferty wykonawcy Asseco jako złożonej w warunkach

czynu nieuczciwej konkurencji;

4)art. 226 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy Pzp, przez zaniechanie odrzucenia oferty Asseco mimo niezłożenia w przewidzianym

terminie podmiotowego środka dowodowego potwierdzającego spełnianie warunków udziału w postępowaniu w

zakresie dysponowania wymaganymi osobami;

5)art. 128 ust. 1 w zw. z art. 226 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy Pzp, przez zaniechanie wezwania wykonawcy Asseco do

uzupełnienia wykazu usług;

6)art. 128 ust. 4 ustawy Pzp, przez zaniechanie wezwania wykonawcy Asseco do złożenia wyjaśnień w zakresie wykazu

usług i wykazu osób;

7)ewentualnie art. 255 pkt 6 w zw. z art. 16 pkt 1 ustawy Pzp, przez zaniechanie unieważnienia postępowania jako

obarczonego niemożliwą do usunięcia wadą, uniemożliwiającą zawarcie niepodlegającej unieważnieniu umowy.

Odwołujący wniósł o nakazanie Zamawiającemu: unieważnienia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej oraz

powtórzenia czynności badania i oceny ofert, odrzucenia oferty Asseco, ewentualnie wezwania Asseco Poland do

uzupełnienia wykazu usług lub złożenia wyjaśnień w przedmiocie ceny oraz wykazu usług i osób, ewentualnie

unieważnienia postępowania.

Zarzuty nr 1 i 2

Odwołujący podniósł, że cena zaoferowana przez Asseco nosi znamiona ceny rażąco niskiej w stosunku do

przedmiotu zamówienia, nie uwzględnia bowiem istotnych składników cenotwórczych wpływających na wpływających na

wycenę usługi.

Odwołujący wskazał, że w Projekcie Umowy na str. 31 zamieszczono diagram budowy systemu ESOD, a na str.

32 Opis istotnych dla pracy Systemu ESODparametrów konfiguracji systemów operacyjnych. Diagram zamieszczony w

dokumentacji został opracowany przez firmę Odwołującego w 2015 r. na zlecenie Zamawiającego i obecnie w bardzo

wielu miejscach nie odzwierciedla stanu faktycznego. Jednym z elementów schematu budowy systemu opisanego w

dokumentacji są serwery bazodanowe PostgreSQL. Takie rozwiązanie nie funkcjonuje u Zamawiającego od kilku lat.

Zostało zastąpione klastrem bazodanowym o którym Zamawiający nie wspomina w dokumentacji technicznej. Klaster

bazodanowy jest rozwiązaniem o wiele bardziej skomplikowanym i trudniejszym w zarządzaniu niż klasyczne serwery

bazodanowe. Wynika to z faktu, że klaster bazodanowy obsługuje bazy danych większości systemów działających u

Zamawiającego, a nie jedynie przedmiotowego systemu ESOD. Wykonawca, wktórego obowiązku jest obsługa

serwisowa, w tym aktualizowanie takiego klastra odpowiada za poprawne działanie nie tylko systemu ESOD,którego

dotyc z y postępowanie, ale wielu innych systemów Zamawiającego. Na wykonawcy spoczywa bardzo duża

odpowiedzialność i ryzyko w przypadku wystąpienia jakichkolwiek komplikacji przy aktualizacji takiego klastra.

Aktualizacja klastra wymaga wstrzymania nie jednego, a większości systemów funkcjonujących u Zamawiającego. Same

klastry bazodanowe mogą występować w wielu różnych technologiach i konfiguracjach, co dodatkowo komplikuje

możliwość prawidłowego oszacowania związanego z tym nakładu pracy. Zdaniem Odwołującego, cena zaoferowana

przez Asseco nie uwzględnia ww. zakresu prac.

Dalej Odwołujący podniósł, że kolejnym istotnym elementem systemu funkcjonującego u Zamawiającego jest

system kolejkowy (RabbitMQ), służący do przekazywanie plików między serwerem aplikacyjnym a serwerami

placeholderów (szablonów) i serwerami konwersji. System ten jest jednym z kluczowych elementów niezbędnych do

działania całego systemu objętego postępowaniem i również jego obsługa (m.in. aktualizacje samego programu

RabbitMQ, aktualizacje systemu ESOD podkątem zmian pojawiających się w nowych wersjach RabbitMQ, analiza

błędów w działaniu ESOD itd.) jestobowiązkiem wykonawcy i powinna być skalkulowana w cenie oferty. W związku

z tym, że system ten nie został w żaden sposób opisany w dokumentacji postępowania, zaś jego utrzymanie jest

niezbędne do należytego wykonania zamówienia, należy domniemywać, że Asseco nie uwzględnił kosztów związanych

z obsługą tego systemu, co niewątpliwie wpłynęło na zaniżenie ceny ofertowej w stosunku do faktycznego zakresu

zamówienia.

Ponadto Odwołujący podniósł, że w systemie ESOD funkcjonuje obecnie wieleserwerów konwersji

komunikujących się z serwerem aplikacji. Są one połączone nie w sposób bezpośredni, jak to wynika z dokumentacji,

lecz za pośrednictwem systemów kolejkowania nieuwzględnionych w diagramie budowy systemu. Podobnie sytuacja się

ma z serwerami placeholderów komunikujących się z serwerem aplikacyjnym przy użyciu systemu kolejkowego. Takie

rozwiązania w przypadku pojawienia się problemów z działaniem systemu wymagają znacznie większego nakładu czasu

na znalezienie przyczyny błędu niż w przypadku prostych połączeń klient – serwer jakie wynikają z dokumentacji

opublikowanej przez Zamawiającego. Jest to zatem kolejny element, którego firma Asseco nie uwzględniła w swojej

ofercie, co skutkowało zaoferowaniem ceny niższej od faktycznych kosztów realizacji zamówienia.

Zdaniem Odwołującego, kolejnym elementem nieuwzględnionym w diagramie przedstawionym przez

Zamawiającego jest serwer tożsamości (identity provider) służący do uwierzytelniania użytkowników. Wdrożenie serwera

tożsamości skutkuje wydelegowaniem przez serwer aplikacyjny odpowiedzialności za identyfikację użytkowników do

zewnętrznego komponentu, z którym jest zintegrowany. Jest to kolejny element do utrzymania przez wykonawcę, którego

koszt utrzymywania nie został uwzględniony w wycenie Asseco. Do tego dochodzi wiele elementów charakterystycznych

dla danego systemu wynikających ze specyfiki pracy, integracji z systemami zewnętrznymi czy współzależności od

innych systemów funkcjonujących w infrastrukturze Zamawiającego.

Odwołujący przedstawił diagram mający prezentować główne różnice między faktyczną budową systemu a

przyjętą za podstawę wyceny oferty przez Asseco. Wskazał, że diagram pokazuje, jak duże zmiany w stosunku do

diagramu opublikowanego przez Zamawiającego wnoszą elementy wspomniane w treści odwołania.

Odwołujący podniósł, że nawet jeśli Zamawiający nie uwzględnił wszystkich elementów cenotwórczych w opisie

przedmiotu zamówienia, nie zwalnia go to z obowiązku weryfikacji oferty pod kątem rzeczywistych kosztów realizacji

zamówienia. Nie sposób bowiem zaakceptować sytuacji, w której Zamawiający odstępuje od zbadania oferty, akceptując

ryzyko niewykonania lub nienależytego wykonania zamówienia z powodu zaniżonej ceny oferty.

Odwołujący powołał się na treść art. 224 ust. 1 ustawy Pzp i podniósł, że Zamawiający zobligowany był do

wezwania Asseco do wyjaśnień w zakresie zaoferowanej ceny.

Niezależnie od powyższego Odwołujący podniósł, że cena zaoferowana przez Asseco powinna wzbudzić

wątpliwości Zamawiającego, biorąc pod uwagę dodatkowe koszty związane z brakiem znajomości systemu przez ww.

wykonawcę. Stwierdził, że w świetle reguł doświadczenia życiowego oraz logiki należy przyjąć, że koszty związane

z obsługą systemu przez wykonawcę, który zupełnie nie zna systemu jest znacznie wyższy od faktycznych kosztów

ponoszonych przez Odwołującego, który jest twórcą tego systemu i świadczył wcześniej usługę jego utrzymania. Już

choćby z tego powodu cena zaoferowana przez Asseco nosi znamiona ceny rażąco niskiej, co wymagało od

Zamawiającego podjęcia działań w celu weryfikacji oferty ww. wykonawcy pod kątem rażąco niskiej ceny,

a w konsekwencji odrzucenia jego oferty.

Zarzut nr 3

Odwołujący podniósł, że z uwagi na okoliczności wskazane w ramach uzasadnienia zarzutów nr 1 i 2, w

szczególności konieczność poniesienia przez wykonawcę Asseco znacznie wyższych kosztów związanych z

poznawaniem i nauką obsługi nowego systemu, analizą kodów źródłowych systemu, komponentami dodatkowymi oraz

sposobem wymiany danych między elementami systemu, przy jednoczesnym braku szczegółowej wiedzy co do

charakterystyki i architektury systemu, cena zaoferowana przez Asseco jest ceną dumpingową. Odwołujący zaznaczył,

że złożył ofertę bazując na posiadanej wiedzy wynikającej ze świadczenia wieloletniej obsługi serwisowej oraz usług

modernizacyjnych u tego konkretnego Zamawiającego, uwzględniając w cenie wszystkie faktyczne koszty. Tymczasem

poziom ceny zaoferowanej przez Asseco wskazuje, że została ona skalkulowana znacznie poniżej faktycznych kosztów

świadczenia usługi. Biorąc pod uwagę pozycję rynkową oraz doświadczenie Asseco, nie sposób założyć, że wykonawca

ten nie miał świadomości dodatkowych kosztów związanych z obsługą systemu, którego nie zna, zatem koszty te

zostały świadomie pominięte na etapie wyceny oferty.

Zarzut nr 4

Odwołujący wskazał, że pismem z 5 stycznia 2024 r. Zamawiający wezwał wykonawcę Asseco do uzupełnienia

wykazu osób o informacje o kwalifikacjach zawodowych osób wskazanych na potwierdzenie spełniania warunków

udziału w postępowaniu.

Odwołujący podniósł, że celem wezwania do uzupełnienia dokumentu było uzyskanie przez Zamawiającego

skonkretyzowanych informacji na temat kwalifikacji zawodowych i doświadczenia osób, które zostaną skierowane do

wykonania zamówienia. Tymczasem uzupełniony przez Asseco wykaz osób zawiera blankietowe informacje skopiowane

z SW Z, niepozwalające na faktyczną weryfikację spełniania warunków udziału w postępowaniu. Odwołujący zaznaczył,

że obowiązkiem wykonawcy jest podanie Zamawiającemu konkretnych informacji, wskazujących na posiadane przez

niego wiedzę i doświadczenie i pozwalających na zweryfikowanie spełniania warunków, a nie jedynie powielenie

postanowień SIW Z. Wobec powyższego Odwołujący stwierdził, że wykonawca Assecode facto nie wywiązał się z

obowiązku złożenia podmiotowego środka dowodowego w wymaganym terminie, co uzasadnia odrzucenie jego oferty.

Zarzut nr 5

Odwołujący podniósł, że wykonawca Asseco nie wykazał spełnienia warunków udziału w postępowaniu w

zakresie zdolności technicznej i zawodowej.

Odwołujący wskazał, że w rozdz. 9 pkt 4 lit. a SW Z Zamawiający określił następujące wymogi wobec

wykonawców ubiegających się o udzielenie zamówienia:

Wykonawca dla spełnienia powyższego warunku zobowiązany jest wykazać, że w okresie ostatnich 3 lat przed upływem

terminu składania ofert, a jeżeli okres prowadzenia działalności jest krótszy – w tym okresie w ramach wykonanych, a w

przypadku świadczeń okresowych lub ciągłych również wykonywanych usług, należycie wykonał co najmniej jedną

usługę, której głównym przedmiotem było zapewnienie przez okres minimum 12 miesięcy wsparcia i modyfikacji dla

oprogramowania służącego do elektronicznego obiegu dokumentów spełniającego wymogi z Rozporządzenia Ministra

Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 października 2006 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z

dokumentami elektronicznymi (Dz. U. Nr 206, poz. 1518) i Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych iAdministracji

z dnia 30 października 2006 r. w sprawie niezbędnych elementów struktury dokumentów elektronicznych (Dz. U. Nr 206,

poz. 1517) oraz posiadającego wszystkie niżej wymienione funkcjonalności (…)

Odwołujący podniósł, że wykonawca Asseco wskazał dwie usługi, z treści wykazu, podobnie jak z oświadczenia

wykonawcy z 28 grudnia 2023 r. wynika jednak, że wykonawca wykonał dla ZUS jedynie usługę modyfikacji systemu.

Tymczasem Zamawiający wymaga dysponowania doświadczeniem w realizacji, przez okres minimum 12 miesięcy,

usługi wsparcia i modyfikacji systemu. Usługa wykonania na rzecz ZUS nie potwierdza zatem dysponowania przez

Asseco niezbędnym doświadczeniem. Odwołujący podkreślił, że powyższa informacja pochodzi m.in. z oświadczenia

własnego Asseco, w związku z czym stanowi okoliczność bezsporną.

Ponadto Odwołujący podniósł, że usługa wykonana na rzecz PFRON nie może byćuznana za wystarczającą, co

wynika z kilku przyczyn.

Po pierwsze, Zamawiający wymagał wykazania wykonania usługi, której głównym przedmiotem było zapewnienie

wsparcia i modyfikacji dla systemu służącego do elektronicznego obiegu dokumentów, a nie jakiegokolwiek systemu.

Tymczasem system Neo jest systemem służącym do rozliczeń (ewidencji i poboru opłat), zaś elektroniczny obieg

dokumentów stanowi jedynie jedną z funkcjonalności. Zdaniem Odwołującego nie sposób uznać, że głównym

przedmiotem usługi było wsparcie i modyfikacja systemu elektronicznego obiegu dokumentów, a tym samym, że

spełnione zostały wymagania określone w SWZ.

Po drugie, Zamawiający wymagał, aby system spełniał wymogi z Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji z dnia 30 października 2006 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z dokumentami

elektronicznymi (Dz. U. Nr 206, poz. 1518) i Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30

października 2006 r. w sprawie niezbędnych elementów struktury dokumentów elektronicznych (Dz. U. Nr 206, poz.

1517). Natomiast, jak wynika z treści listu referencyjnego wystawionego przez PFRON: Wymogi prawne dotyczące

ewidencji dokumentów elektronicznych (Dz. U. Nr 206, poz. 1518 oraz Dz. U. Nr 206, poz. 1517) zostały

zaimplementowane w zakresie wymaganym przez Zamawiającego. Powyższe wskazuje, że system ten nie spełniał

wymagań ww. aktów prawnych w pełnym zakresie, lecz jedynie w zakresie wymaganym przez Zamawiającego.

Zarzut nr 6

Odwołujący podniósł, że część informacji zawartych w wykazie usług budzi istotne wątpliwości z punktu widzenia

spełniania warunków udziału w postępowaniu.

Odwołujący wskazał, że zgodnie z SW Z system powinien być obsługiwany przez co najmniej 300 osób, gdy

tymczasem w treści referencji dotyczącej systemu Neo mowa jest o około 300 pracownikach, co podaje w wątpliwość

spełnienie wymagań dotyczących charakterystyki systemu w zakresie doświadczenia wykonawcy. Ponadto Zamawiający

wymagał, aby system posiadał możliwość integracji z systemem Single Sign-On, podczas gdy z treści referencji PFRON

dotyczących systemu Neo wynika, że możliwość integracji dotyczy jedynie systemu windykacyjnego (cyt.: aktualnie

włączona tylko w odrębnym systemie windykacyjnym). Zdaniem Odwołującego, wątpliwości budzi również brak w opisie

usług wykonanych dla PFRON informacji o funkcjonalności dotyczącej przechowywania i odwzorowania pism, co jest

warunkiem uznania usługi za wystarczającą w odniesieniu do doświadczenia osób skierowanych do realizacji

zamówienia.

Zarzut nr 7

Z ostrożności Odwołujący podniósł zarzut zaniechania unieważnienia postępowania w oparciu o art. 255 pkt 6

ustawy Pzp.

Zdaniem Odwołującego, istotne rozbieżności między stanem faktycznym a opisem przedmiotu zamówienia

skutkowały zupełnie odmienną wyceną ofert. O ile Odwołujący, mając aktualną wiedzę o systemie, skalkulował ofertę

uwzględniając wszelkie rzeczywiste koszty realizacji zamówienia, w tym w zakresie obsługi klastra bazodanowego czy

systemu kolejkowego RabbitMQ, o tyle Asseco skalkulował cenę ofertową w oparciu o nieaktualne dane dotyczące

systemu, nie uwzględniając w swej ofercie ww. kosztów. Bezpośrednim następstwem błędów w opisie zamówienia jest

brak porównywalności ofert, co stanowi rażące naruszenie zasady równego traktowania wykonawców i uczciwej

konkurencji, przy czym ww. wada postępowania ma charakter nieusuwalny.

Odwołujący stwierdził, że przedmiot umowy wynikający z wzoru stanowiącego załącznik do SW Z nie przystaje do

rzeczywistych potrzeb Zamawiającego i faktycznego zakresu i rodzaju usług. Podniósł, że w przypadku wystąpienia

błędów w systemie ESOD wykonawca, nie mając pełnej świadomości dotyczącej budowy systemu i jego komponentów,

nie jest w stanie znaleźć przyczyny błędu. Biorąc pod uwagę bardzo restrykcyjne zapisy dotyczące terminów usunięcia

takich awarii i kar umownych za nieterminową realizację umowy, brak kompletnych i aktualnych danych technicznych

naraża wykonawcę na duże ryzyko niewywiązania się z umowy, a Zamawiającego na przerwanie ciągłości działania

wielu kluczowych systemów informatycznych. Brak wiedzy wykonawcy Asseco w tym zakresie powoduje, że nie był on

w stanie uwzględnić takiego ryzyka w swojej ofercie. Biorąc pod uwagę wspomniane braki w dokumentacji oraz szereg

informacji nieaktualnych (jak np. wersje systemów operacyjnych na serwerach, wersje baz danych itp.) czy mniejszych

komponentów niewskazanych w dokumentacji, wykonawcy nie byli w stanie prawidłowo oszacować nakładu pracy i

ryzyka biznesowego przygotowując ofertę.

Zamawiający oraz wykonawca Asseco Poland S.A. w pisemnych odpowiedziach na odwołanie wnieśli o jego

oddalenie w całości.

Na podstawie dokumentacji przedmiotowego postępowania oraz biorąc pod uwagę stanowiska stron,

Izba ustaliła i zważyła, co następuje:

Izba ustaliła, że Odwołujący spełnia określone w art. 505 ust. 1 ustawy Pzp przesłanki korzystania ze środków

ochrony prawnej, tj. ma interes w uzyskaniu zamówienia, a naruszenie przez Zamawiającego przepisów ustawy Pzp

może spowodować poniesienie przez niego szkody polegającej na nieuzyskaniu zamówienia.

Do postępowania odwoławczego po stronie Zamawiającego skutecznie przystąpił wykonawca Asseco Poland

S.A. Izba stwierdziła, że ww. wykonawca zgłosił przystąpienie do postępowania w ustawowym terminie, wykazując

interes w rozstrzygnięciu odwołania na Zamawiającego.

Odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty nr 1-3

Izba ustaliła następujący stan faktyczny:

W rozdz. 4 SW Z (Opis przedmiotu zamówienia) Zamawiający opisał zadania, które mają być realizowane przez

wykonawcę w ramach usługi wsparcia i oraz w ramach modyfikacji systemu ESOD.

Zgodnie z rozdz. 17 ust. 5 SW Z:Podana w Formularzu oferty cena musi uwzględniać wszystkie koszty, jakie

poniesie Wykonawca z tytułu należytej realizacji przedmiotu zamówienia, zgodnej z warunkami wynikającymi z SW Z i

Opisu Przedmiotu Zamówienia oraz wzoru Umowy. (…)

Stosownie do § 12 ust. 1-3 projektu umowy, wynagrodzenie za wykonanie przedmiotu zamówienia składa się z

dwóch części:

1)z tytułu realizacji usługi wsparcia i aktualizacji systemu ESOD – płatnepo zakończeniu każdego Okresu

Rozliczeniowego świadczenia usługi wsparcia systemu ESOD.

2)z tytułu realizacji usługi modyfikacji systemu ESOD – płatnekażdorazowo za zrealizowane zlecenie. Wysokość

wynagrodzenia, o którym mowa w poprzednim zdaniu stanowi iloczyn liczby roboczogodzin i stawki za jedną

roboczogodzinę

Załącznikiem nr 5 do Umowy jest Charakterystyka Elektronicznego Systemu Obiegu Dokumentów (ESOD), w

którym Zamawiający zamieścił m.in. diagram, zgodnie z którym został zaprojektowany i zbudowany system ESOD.

Zgodnie z protokołem postępowania, wartość zamówienia została ustalona przez Zamawiającego na kwotę

1.120.800,00 zł, natomiast podana przez Zamawiającego kwota, jaką zamierza przeznaczyć na sfinansowanie

zamówienia to 1.378.584,00 zł brutto.

W postępowaniu zostały złożone oferty z następującymi cenami:

1)HSI Sp. z o.o. – 1 378 584,00 zł,

2)Asseco Poland S.A. – 1 309 647,54 zł.

Zgodnie z art. 224 ust. 1 ustawy Pzp, jeżeli zaoferowana cena lub koszt, lub ich istotne części składowe, wydają

się rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia lub budzą wątpliwości zamawiającego co do możliwości

wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia lub wynikającymi

z odrębnych przepisów, zamawiający żąda od wykonawcy wyjaśnień, w tym złożenia dowodów w zakresie wyliczenia

ceny lub kosztu, lub ich istotnych części składowych.

Stosownie do art. 226 ust. 1 ustawy Pzp, zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli:

-pkt 7: została złożona w warunkach czynu nieuczciwej konkurencji w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o

zwalczaniu nieuczciwej konkurencji;

-pkt 8: zawiera rażąco niską cenę lub koszt w stosunku do przedmiotu zamówienia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania w kontekście przytoczonych wyżej przepisów ustawy, przede wszystkim

wskazać należy na oczywistą niezasadność zarzutu dotyczącego naruszenia przez Zamawiającego art. 226 ust. 1 pkt 8

ustawy Pzp przez zaniechanie odrzucenia oferty Przystępującego jako zawierającej rażąco niską cenę. Podkreślenia

wymaga, że ewentualne odrzucenie oferty wykonawcy z uwagi na zaoferowanie rażąco niskiej ceny lub kosztu musi być

poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 224 ustawy Pzp. Nie ulega

wątpliwości, że zarówno w świetle regulacji krajowych, jak i przepisów unijnych (art. 69 ust. i 3 Dyrektywy Parlamentu

Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej dyrektywę

2004/18/W E) niedopuszczalne jest odrzucenie oferty z uwagi na zaoferowanie rażąco niskiej ceny, bez umożliwienia

wykonawcy złożenia wyjaśnień pozwalających wykazać wiarygodność tej ceny i brak negatywnego wpływu na

prawidłowe wykonanie zamówienia. Skoro w rozpoznawanej sprawie Zamawiający nie przeprowadził takiej procedury

wyjaśniającej, to zarzut zaniechania odrzucenia oferty już tylko z tego powodu nie może być uwzględniony.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut zaniechania odrzucenia oferty Przystępującego z uwagi na jej

złożenie w warunkach czynu nieuczciwej konkurencji. W ocenie Izby dążenie Odwołującego do odrzucenia oferty

Przystępującego na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 7 ustawy Pzp, oparte na twierdzeniach o wycenie oferty znacznie

poniżej rzeczywistych kosztów świadczenia usługi, może być uznane za próbę obejścia przepisów nakładających

obowiązek przeprowadzenia procedury wyjaśniającej co do oferty, której wycena budzi wątpliwości. Niezależnie jednak

od powyższego, zarzut ten należy uznać za sformułowany wadliwie pod względem formalnym. Odwołujący nie tylko nie

skonkretyzował okoliczności faktycznych leżących u podstaw tego zarzutu, ale też nie wskazał, znamiona którego z

czynów określonych w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji działanie Przystępującego miałoby wypełniać.

Uzasadnienie odwołania w zakresie tego zarzutu sprowadza się do niepopartych szerszym wywodem, subiektywnych

twierdzeń, że Przystępujący świadomie pominął w wycenie dodatkowe, bliżej nieokreślone w odwołaniu koszty związane

z obsługą systemu, którego nie zna. Tak sformułowany zarzut ma charakter blankietowy, co jest niedopuszczalne w

świetle przepisu art. 516 ust. 1 pkt 10 ustawy Pzp, nakazującego wskazanie w odwołaniu okoliczności faktycznych i

prawnych uzasadniających wniesienie odwołania oraz dowodów na poparcie przytoczonych okoliczności.

Niewystarczające jest określenie w odwołaniu czynności lub zaniechania Zamawiającego i wskazanie kwalifikacji

prawnej, treść i zakres zarzutu wyznaczają bowiem okoliczności faktyczne, w których Odwołujący upatruje niezgodności

z przepisami ustawy. Sposób skonstruowania przedmiotowego zarzutu uniemożliwia dokonanie oceny jego zasadności.

Izba musiałaby bowiem, działając niejako z urzędu, dokonaną przez Przystępującego wycenę usługi poddać generalnej

weryfikacji pod kątem czynów określonych w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i de facto ustalić w

zastępstwie Odwołującego zakres faktyczny zarzutu. Do takiego działania Izba nie jest uprawniona. Powyższe powoduje

konieczność oddalenia zarzutu jako bezzasadnego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zaniechania wezwania Przystępującego do złożenia wyjaśnień

dotyczących zaoferowanej ceny, przede wszystkim podkreślenia wymaga, że obowiązek takiego wezwania aktualizuje

się w sytuacji, gdy zachodzi obiektywnie uzasadnione podejrzenie rażąco niskiego charakteru ceny.

Następnie zauważyć należy, że w postępowaniu odwoławczym ciężar dowodu, że zaistniały określone w art. 224

ust. 1 ustawy Pzp przesłanki wezwania do wyjaśnień, obciążał – na zasadach ogólnych – Odwołującego. Odwołujący był

więc zobowiązany wykazać, że cena całkowita oferty lub takie jej elementy składowe, które mają charakter istotny, są tak

niskie, że obiektywnie powinny wzbudzić obiektywnie uzasadnione wątpliwości co do ich realności. W ocenie Izby

Odwołujący okoliczności takich nie wykazał.

Po pierwsze zauważyć należy, że cena oferty Przystępującego jest jedynie o 5% niższa od ceny zaoferowanej

przez Odwołującego, a także od kwoty, jaką Zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. Jest to

różnica na tyle mała, że musi być uznana za normalny efekt konkurowania wykonawców. Już tylko z tego powodu trudno

twierdzić, że u Zamawiającego powinny pojawić się wątpliwości co do realności ceny. Co więcej, gdyby oferta

Przystępującego miała być uznana za uzasadniającą takie wątpliwości, to powstałoby pytanie, dlaczego takich

wątpliwości miałaby nie wzbudzać oferta Odwołującego, z jedynie minimalnie wyższą ceną. W ocenie Izby fakt, że

Odwołujący realizował wcześniej ten sam przedmiot zamówienia sam w sobie nie mógłby być uznany za powód tak

istotnie odmiennego traktowania ofert o tak zbliżonych cenach.

Nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia Odwołującego, że wątpliwości co do realności ceny oferty

Przystępującego wynikają z niewiedzy Odwołującego o rzeczywistym zakresie zamówienia, z powodu zamieszczenia w

dokumentacji postępowania diagramu przedstawiającego nieaktualne i niepełne dane na temat budowy systemu ESOD.

W ocenie Izby Odwołujący niezasadnie próbuje traktować kwestionowany diagram jako kompleksowy opis przedmiotu

zamówienia, podczas gdy wykonawca zobowiązany jest do przygotowania oferty na podstawie całości dokumentacji

postępowania, w tym wszystkich postanowień opisu przedmiotu zamówienia. Diagram natomiast – jak wskazał

Zamawiający – ma charakter poglądowy. W ocenie Izby podstaw do wniosku, że określone braki tego diagramu

uniemożliwiały prawidłowe sporządzenie porównywalnych ofert.

Odnosząc się do twierdzeń Odwołującego, że jednym z elementów schematu budowy systemu opisanego w

dokumentacji są serwery bazodanowe PostgreSQL, podczas gdy rozwiązanie to zostało kilka lat temu zastąpione

klastrem bazodanowym, wskazać należy, że przedmiotem zamówienia nie są objęte usługi dotyczące klastra

bazodanowego, a jedynie systemu ESOD. W związku z tym nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy

przedstawiona przez Odwołującego oferta dotycząca kosztów aktualizacji klastra bazodanowego, a twierdzenie

Odwołującego, że wykonawca, będzie pełnić obsługą serwisową, w tym aktualizowanie takiego klastra, odpowiadając

tym samym za poprawne działanie wielu systemów Zamawiającego, jest pozbawione podstaw. Ponadto, jak wyjaśnił

Zamawiający, użyta w diagramie nazwa PostgreSQL określa technologię, w której wykonana jest baza danych systemu

obiegu dokumentów, z którą łączy się wskazany system.

W odniesieniu do kwestii nieopisania systemu kolejkowego (RabbitMQ), Izba wzięła pod uwagę wyjaśnienia

Zamawiającego, zgodnie z którymi: Rozwiązanie systemu kolejkowego RabbitMQ opiera się o standardowe,

ogólnodostępne na licencji Mozzila Public License Version 2.0 (open source), dobrze udokumentowane w sieci Internet

rozwiązanie kolejkowe, które stosowane jest powszechnie w systemach informatycznych. Tak jak w przypadku serwera

bazy danych w ramach organizacji może funkcjonować pojedyncze rozwiązanie RabbitMQ przeznaczone do obsługi wielu

systemów. Podłączenie kolejnego systemu do wskazanego rozwiązania jest kwestią konfiguracyjną a nie

programistyczną. Wdrożona w systemie wersja RabbitMQ nie została poddana żadnym zmianom developerskim.

Odwołujący nie wykazał żadnych okoliczności przeciwnych. Dowodem takim nie jest przedstawione przez Odwołującego

zestawienie danych dotyczących przepływu plików w systemach kolejkowych. Pomijając kwestię wiarygodności tych

danych i sposobu ich pozyskania przez Odwołującego dla celów postępowania odwoławczego, nie może ono być

uznane za potwierdzające brak możliwości sfinansowania kosztów tego elementu przez Przystępującego ani za

uzasadniające podejrzenie rażąco niskiej ceny oferty Odwołującego.

Następnie wskazać należy, że Odwołujący nie uprawdopodobnił twierdzeń o nieuwzględnieniu przez

Przystępującego kosztów związanych ze sposobem komunikacji pomiędzy poszczególnymi komponentami systemu.

Podstaw do takiej tezy nie daje okoliczność nieuwzględnienia sposobu komunikacji w diagramie zamieszczonym

w załączniku nr 5 do umowy. Jak wskazano powyżej, diagram ten ma charakter jedynie poglądowy. Również

argumentacja dotycząca serwera tożsamości (identity provider) sprowadza się do przypisania ww. diagramowi funkcji,

której on nie pełni. Zamawiający natomiast w rozdz. 4 pkt 1 ppkt j SWZ podał, z jakim dostawcą tożsamości współpracuje

system. Ponadto – jak wskazał Zamawiający w odpowiedzi na odwołanie – zmiany wprowadzone w systemie, wykonane

na potrzeby integracji z rozwiązaniem dostawcy tożsamości zostały wykonane w ramach prac rozwojowych i mają

charakter trwały.

Przedstawione przez Odwołującego zastrzeżenia dotyczące opisu przedmiotu zamówienia nie potwierdzają

istnienia obiektywnie uzasadnionych wątpliwości co do realności ceny zaoferowanej przez Przystępującego. Zarzut

odwołania bazuje raczej na subiektywnym przekonaniu Odwołującego, że tylko on, jako dotychczasowy wykonawca, miał

możliwość prawidłowo skalkulować ofertę oraz na gołosłownych twierdzeniach, że Przystępujący określonych

elementów nie ujął w cenie oferty. Takie przekonanie Odwołującego nie ma obiektywnych podstaw, zwłaszcza biorąc pod

uwagę niewielką różnicę między zaoferowanymi w postępowaniu cenami. Ponadto, za dowód potwierdzający zasadność

zarzutu, nie może być uznane przedstawione przez Odwołującego opracowanie dotyczące szacunkowych kosztów

wykonania zamówienia (Szacowane koszty budowy i utrzymania systemu wg metodyki COCOMO II), uwzględniające

zróżnicowanie w zakresie doświadczenia zespołów). Jest to opracowanie sporządzone przez Odwołującego na potrzeby

postępowania odwoławczego i może być potraktowane jedynie jako stanowisko strony tego postępowania, nie jest

natomiast dowodem, że cena niższa niż wynikająca z tych obliczeń budzi wątpliwości uzasadniające wszczęcie

procedury wyjaśniającej.

Zarzut nr 4

Izba ustaliła następujący stan faktyczny:

W rozdz. 10 pkt 4.b SW Z Zamawiający określił następujące wymagania dotyczące kwalifikacji zawodowych

personelu wykonawcy:

a)Wykonawca dla spełnienia warunku powinien wykazać, że dysponuje poniższym personelem tj.:

·co najmniej jednym Informatykiem ds. baz danych, który posiada:

kwalifikacje zawodowe:

-znajomość zagadnień z zakresu administrowania systemami baz danych,

-znajomość zagadnień tworzenia i rozwoju oprogramowania bazodanowego,

-znajomość zagadnień z zakresu zarządzania systemami operacyjnymi pod kątem współpracy z systemami baz

danych,

-znajomość zagadnień związanych z bezpieczeństwem systemów IT,

-znajomość zagadnień związanych z testowaniem manualnym i automatycznym front-endu aplikacji webowych;

(…)

·co najmniej jednym Informatykiem ds. integracji i bezpieczeństwa danych, który posiada:

kwalifikacje zawodowe w dziedzinie praktycznej wiedzy w zakresie bezpieczeństwa systemów informatycznych

oraz z zakresu prowadzenia audytu bezpieczeństwa danych; (…)

·co najmniej jednym Testerem manualnym/Testerem automatyzującym, który posiada:

kwalifikacje zawodowe:

-praktyczną wiedzę w zakresie testowania front-endu aplikacji webowych;

-praktyczną wiedzę w zakresie tworzenie skryptów automatyzujących, powielających możliwe akcje użytkownika

na front-endzie aplikacji webowych, w oparciu o ogólnie znane narzędzia do automatyzacji testów; (…)

Zgodnie z rozdz.10 ust. 7 pkt 2 SW Z, z celu potwierdzenia spełniania przez wykonawcę warunków udziału w

postępowaniu Zamawiający wymagał przedstawienia m.in. wykazu osób, skierowanych przez wykonawcę do realizacji

zamówienia publicznego, w szczególności odpowiedzialnych za świadczenie usług, kontrolę jakości, wraz

z informacjami na temat ich kwalifikacji zawodowych, uprawnień, doświadczenia i wykształcenia niezbędnych do

wykonania zamówienia publicznego, a także zakresu wykonywanych przez nie czynności oraz informacją o podstawie

do dysponowania tymi osobami, zgodnie ze wzorem określonym w Załączniku nr 9 do SWZ.

Zamawiający określił następujący wzór wykazu osób:

Lp.

Funkcja

Informatyk ds. baz danych

Informatyk ds. integracji i

bezpieczeństwa danych

Tester manualny/Tester

automatyzujący

Imię i

nazwisko

Wykształcenie

Wiedza/

Doświadczenie

Informacje o podstawie do

dysponowania wskazaną osobą

Przystępujący przedstawił wykaz osób w odpowiedzi na wezwanie skierowane w trybie art. 126 ust. 1 ustawy

Pzp.

Pismem z 5 stycznia 2024 r. Zamawiający wezwał wykonawcę Asseco do uzupełnienia podmiotowych środków

dowodowych, wskazując:

W odpowiedzi na wezwanie Zamawiającego z dnia 18.12.2023 r. (znak pisma: BA.W ZP.26.35.2023.11) Wykonawca

przesłał w dniu 28.12.2023 r. odpowiedź, wraz z wykazem osób.

W ww. dokumencie, w rubryce Wiedza/Doświadczenie, zarówno w zakresie informacji dla:

- Informatyka ds. baz danych,

- Informatyka ds. integracji i bezpieczeństwa danych,

- Testera manualnego/Testera automatyzującego,

Wykonawca wpisał jedynie dane w zakresie doświadczenia pracowników, brak jest natomiast informacji o kwalifikacjach

zawodowych osób wskazanych do pełnienia ww. funkcji.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Przystępujący przedstawił wykaz osób, w którym w kolumnie

„Wiedza/Doświadczenie” zamieścił następujące dodatkowe informacje:

Lp.

Funkcja

Wiedza/Doświadczenie

Informatyk ds. baz

danych

Posiada kwalifikacje zawodowe w zakresie:

•znajomości zagadnień z zakresu administrowania systemami baz danych,

•znajomości zagadnień tworzenia i rozwoju oprogramowania bazodanowego,

•znajomości zagadnień z zakresu zarządzania systemami operacyjnymi pod kątem współpracy z

systemami baz danych,

•znajomości zagadnień związanych z bezpieczeństwem systemów IT,

•znajomości zagadnień związanych z testowaniem manualnym i automatycznym front-endu aplikacji

webowych;

Informatyk ds.

integracji i

bezpieczeństwa

danych

Posiada kwalifikacje zawodowe w dziedzinie praktycznej wiedzy w zakresie bezpieczeństwa

systemów informatycznych oraz z zakresu prowadzenia audytu bezpieczeństwa danych;

Tester

manualny/Tester

automatyzujący

Posiada kwalifikacje zawodowe w zakresie:

•praktycznej wiedzy w zakresie testowania front-endu aplikacji webowych;

•praktycznej wiedzy w zakresie tworzenie skryptów automatyzujących, powielających możliwe akcje

użytkownika na front-endzie aplikacji webowych, w oparciu o ogólnie znane narzędzia do

automatyzacji testów;

Zgodnie z art. 226 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy Pzp, zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli została złożona przez

wykonawcę, który nie złożył w przewidzianym terminie oświadczenia, o którym mowa w art. 125 ust. 1, lub

podmiotowego środka dowodowego, potwierdzających brak podstaw wykluczenia lub spełnianie warunków udziału

w postępowaniu, przedmiotowego środka dowodowego, lub innych dokumentów lub oświadczeń.

Twierdzenie Odwołującego, jakoby Przystępujący nie przedstawił w wyznaczonym terminie podmiotowego środka

dowodowego w postaci wykazu osób, nie ma potwierdzenia w ustalonym przez Izbę stanie faktycznym. Wykaz taki

został przedstawiony w odpowiedzi na wezwanie z 5 stycznia 2024 r. i zawiera informacje na temat kwalifikacji

zawodowych osób wskazanych do pełnienia funkcji Informatyka ds. baz danych, Informatyka ds. integracji i

bezpieczeństwa danych oraz Testera manualnego/Testera automatyzującego.

Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja Odwołującego, że wykaz nie został skutecznie uzupełniony, gdyż

zawiera on blankietowe informacje skopiowane z SW Z, niepozwalające na faktyczną weryfikację spełniania warunków w

udziału w postępowaniu. Jakkolwiek należy zgodzić się z przywołanym przez Odwołującego stanowiskiem wyrażanym w

orzecznictwie, że obowiązkiem wykonawcy jest podanie zamawiającemu konkretnych informacji wskazujących na

spełnianie warunku udziału w postępowaniu, a nie jedynie powielenie postanowień SW Z, to oceny w tym zakresie nie

można dokonywać w oderwaniu od rodzaju żądanych informacji. O ile w przypadku doświadczenia w realizacji

określonych usług bez wątpienia konieczne jest wskazanie konkretnych zadań, które zrealizował wykonawca lub

członkowie jego personelu, to trudno o podobną konkretyzację w odniesieniu do kwalifikacji opisanych przez

Zamawiającego jako znajomość zagadnień czy praktyczna wiedza, zwłaszcza jeśli jednocześnie Zamawiający nie

wymagał legitymowania się dokumentem, który by te kwalifikacje weryfikował i potwierdzał. Przystępujący w odniesieniu

do doświadczenia opisał konkretne projekty, w które zaangażowani byli członkowie zespołu, w zakresie kwalifikacji

natomiast potwierdził spełnianie wymagań SW Z. Nie wiadomo nawet, w jaki inny sposób wykonawca miałby opisać w

ramach wykazu kwalifikacje w postaci znajomości zagadnień czy praktycznej wiedzy z określonego zakresu. Odwołujący

nie wskazał, jaki jest prawidłowy – jego zdaniem – sposób wypełnienia wykazu w zakresie tego rodzaju informacji.

Zarzuty nr 5 i 6

Izba ustaliła następujący stan faktyczny:

W rozdz. 9 pkt 4 lit. a SWZ Zamawiający określił następujący warunek udziału w postępowaniu: