Sygn. akt:KIO 2022/25
KIO 2034/25
WYROK
Warszawa, dnia 24 czerwca 2025 r.
Krajowa Izba Odwoławcza – w składzie:
Przewodniczący:Mateusz Paczkowski
Protokolant:
Wiktoria Ceyrowska
po rozpoznaniu na rozprawie odwołań wniesionych do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 22 maja 2025 r.
przez:
A. wykonawcę STRABAG Infrastruktura Południe Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu (sygn. akt KIO 2022/25),
B. wykonawcę A. Sp. z o. o. z siedzibą w Strzelcach Opolskich (sygn. akt KIO 2034/25),
w postępowaniu prowadzonym przez wspólnego zamawiającego Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i
Autostrad z siedzibą w Warszawie, Gmina Krapkowice, w imieniu których działa Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i
Autostrad Oddział w Opolu
przy udziale uczestników po stronie odwołującego w sprawie o sygn. akt KIO 2022/25:
A. wykonawcy A. Sp. z o. o. z siedzibą w Strzelcach Opolskich,
B. wykonawcy Budimex S.A. z siedzibą w Warszawie
przy udziale uczestnika po stronie odwołującego w sprawie o sygn. akt KIO 2034/25 – wykonawcy STRABAG
Infrastruktura Południe Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu
orzeka:
w sprawie o sygn. akt KIO 2022/25:
uwzględnia odwołanie i nakazuje wspólnemu zamawiającemu Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i
Autostrad z siedzibą w Warszawie, Gmina Krapkowice, w imieniu których działa Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i
Autostrad Oddział w Opolu dokonanie zmiany § 5 ust. 16 wzoru umowy poprzez zwiększenie wskaźnika waloryzacji za
wykonanie Zadania nr 1 do 10%,
kosztami postępowania obciąża wspólnego zamawiającego Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i
Autostrad z siedzibą w Warszawie, Gmina Krapkowice, w imieniu których działa Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i
Autostrad Oddział w Opolu i:
2.1zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 20 000 zł 00 gr (dwadzieścia tysięcy złotych zero groszy)
uiszczoną przez wykonawcę STRABAG Infrastruktura Południe Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu tytułem wpisu od
odwołania, kwotę 3 600 zł 00 gr (trzy tysiące sześćset złotych zero groszy) poniesioną przez wykonawcę STRABAG
Infrastruktura Południe Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu tytułem wynagrodzenia pełnomocnika oraz poniesione przez
wspólnego zamawiającego Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad z siedzibą w Warszawie,
Gmina Krapkowice, w imieniu których działa Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Opolu kwoty:
3 600 zł 00 gr (trzy tysiące sześćset złotych zero groszy) tytułem wynagrodzenia pełnomocnika i 726 zł 80 gr (siedemset
dwadzieścia sześć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów dojazdu,
2.2zasądza od wspólnego zamawiającego Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad z siedzibą w
Warszawie, Gmina Krapkowice, w imieniu których działa Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w
Opolu na rzecz wykonawcy STRABAG Infrastruktura Południe Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu kwotę 23 600 zł 00 gr
(dwadzieścia trzy tysiące sześćset złotych zero groszy) stanowiącą koszty postępowania odwoławczego poniesione z
tytułu wynagrodzenia pełnomocnika i wpisu od odwołania.
w sprawie o sygn. akt KIO 2034/25:
umarza postępowanie odwoławcze w zakresie zarzutu nr 1 i zarzutu nr 2,
uwzględnia odwołanie w zakresie zarzutu nr 3 w części dotyczącej Zadania nr 1 i nakazuje wspólnemu zamawiającemu
Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad z siedzibą w Warszawie, Gmina Krapkowice, w imieniu
których działa Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Opoludokonanie zmiany § 5 ust. 16 wzoru
umowy poprzez zwiększenie wskaźnika waloryzacji za wykonanie Zadania nr 1 do 10%,
w pozostałym zakresie oddala odwołanie,
kosztami postępowania obciąża wykonawcę A. Sp. z o. o. z siedzibą w Strzelcach Opolskich w części ½ i wspólnego
zamawiającego Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad z siedzibą w Warszawie, Gmina
Krapkowice, w imieniu których działa Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Opolu w części ½ i:
6.1zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 20 000 zł 00 gr (dwadzieścia tysięcy złotych zero groszy)
uiszczoną przez wykonawcę A. Sp. z o. o. z siedzibą w Strzelcach Opolskich tytułem wpisu od odwołania, kwotę
3 600 zł 00 gr (trzy tysiące sześćset złotych zero groszy) poniesioną przez wykonawcę A. Sp. z o. o. z siedzibą w
Strzelcach Opolskich tytułem wynagrodzenia pełnomocnika oraz poniesione przez wspólnego zamawiającego Skarb
Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad z siedzibą w Warszawie, Gmina Krapkowice, w imieniu
których działa Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Opolu kwoty: 3 600 zł 00 gr (trzy tysiące
sześćset złotych zero groszy) tytułem wynagrodzenia pełnomocnika i 726 zł 80 gr (siedemset dwadzieścia sześć
złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów dojazdu,
6.2zasądza od wspólnego zamawiającego Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad z siedzibą w
Warszawie, Gmina Krapkowice, w imieniu których działa Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w
Opolu na rzecz wykonawcy A. Sp. z o. o. z siedzibą w Strzelcach Opolskich kwotę 9 637 zł 00 gr (dziewięć tysięcy
sześćset trzydzieści siedem złotych zero groszy) tytułem proporcjonalnego rozdzielenia kosztów postępowania
odwoławczego.
Na orzeczenie - w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Zamówień Publicznych.
Przewodniczący:…………………………..
Sygn. akt:KIO 2022/25
KIO 2034/25
UZASADNIENIE
Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad z siedzibą w Warszawie, Gmina Krapkowice, w imieniu
których działa Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Opolu (dalej: „Zamawiający”), prowadzi
z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz.
1320 ze zm. dalej: „ustawa Pzp”) postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu
nieograniczonego pn.: „Budowa mostu południowego na rzece Odrze w Krapkowicach i Gogolinie wraz z drogami
dojazdowymi oraz usuwanie skutków powodzi polegające na rozbudowie drogi krajowej nr 45 na odcinku w miejscowości
Krapkowice” (znak postępowania: : OOp.D-3. 2411.03.2025). Wartość szacunkowa zamówienia jest powyżej progów
unijnych. Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 12 maja
2025 r. pod numerem 298427-2025.
KIO 2022/25
W dniu 22 maja 2025 r. odwołanie do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej, w przedmiotowym postępowaniu w zakresie
Zadania nr 1 złożył wykonawca STRABAG Infrastruktura Południe Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu (dalej: „Odwołujący
1” lub „Strabag”).
Odwołanie złożono wobec niezgodnych z ustawą Pzp czynności Zamawiającego podjętych w postępowaniu,
polegających na ukształtowaniu treści projektowanych postanowień umowy w sposób naruszający przepisy ustawy Pzp
oraz przepisy kc, czym zarzucono Zamawiającemu naruszenie art. 439 ust. 1 i 2 ustawy Pzp w zw. z art. 3531 kc i art.
5 kc w zw. 8 ust. 1 ustawy Pzp, art. 16 pkt 2) i 3) ustawy Pzp poprzez ustalenie w § 5 ust. 16 Umowy, że maksymalna
wysokość zmiany całkowitego wynagrodzenia ryczałtowego określonego w § 5 ust.1 za wykonanie Zadania nr 1 (ZKK1)
jaką dopuszcza Zamawiający w efekcie waloryzacji nie może przekroczyć wartości +/- 3 % całkowitego wynagrodzenia
za wykonanie Zadania nr 1 (ZKK1) netto określonego w § 5 ust. 1 umowy z chwili jej podpisania, co stanowi o ustaleniu
waloryzacji w sposób niezgodny z przepisami prawa, oderwany od realiów rynkowych, a także powoduje, że waloryzacja
przewidziana w umowie jedynie pozorna i iluzoryczna, a także nieproporcjonalna i nieadekwatna do zamówienia.
Odwołujący 1 wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu dokonania czynności zmiany treści
projektowanych postanowień umowy w szczególności poprzez zmianę § 5 ust. 16 wzoru umowy i określenie, że
maksymalna wysokość zmiany całkowitego wynagrodzenia ryczałtowego określonego w § 5 ust.1 za wykonanie Zadania
nr 1 (ZKK1) jaką dopuszcza Zamawiający w efekcie zastosowania postanowień o zasadach wprowadzania zmian w
wysokości wynagrodzenia wynikających z dokonywania waloryzacji nie może przekroczyć wartości +/- 10 % całkowitego
wynagrodzenia za wykonanie Zadania nr 1 (ZKK1) netto określonego w § 5 ust. 1 umowy z chwili jej podpisania.
Odwołujący 1 wskazał też, że ma interes prawny we wniesieniu odwołania, w rozumieniu art. 505 ust. 1 ustawy Pzp.
Odwołanie zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 515 ust. 1 pkt 1) lit. a) ustawy Pzp.
Informację stanowiącą podstawę dla wniesienia odwołania Odwołujący 1 uzyskał w dniu 12 maja 2025 r. (publikacja
ogłoszenia o zamówieniu i zamieszczenie dokumentacji postępowania). W związku z powyższym odwołanie wniesione
w dniu 22 maja 2025 r. należy uznać za wniesione w wymaganym zgodnie z ustawą Pzp terminie.
Wpis od odwołania w kwocie 20 000,00 złotych został uiszczony przelewem na rachunek bankowy Urzędu Zamówień
Publicznych. Odwołujący 1 prawidłowo przekazał kopię odwołania Zamawiającemu oraz załączył potwierdzenie
przekazania odwołania Zamawiającemu.
Zamawiający pismem z dnia 16 czerwca 2025 r. złożył odpowiedź na odwołanie wnosząc o oddalenie odwołania w
całości.
KIO 2034/25
W dniu 22 maja 2025 r. odwołanie do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej, w przedmiotowym postępowaniu w zakresie
obu zadań (tj. Zadania nr 1 i Zadania nr 2) złożył wykonawca A. Sp. z o. o. z siedzibą w Strzelcach Opolskich (dalej:
„Odwołujący 2” lub „A.”).
Odwołanie złożono wobec czynności i zaniechań Zamawiającego, podjętych w toku postępowania, przejawiających się w
ukształtowaniu w sposób niezgodny z normami ustawy Pzp treści dokumentów zamówienia udzielanego w
Postępowaniu, w szczególności postanowień SW Z i Projektowanych Postanowień Umowy („PPU”),czym zarzucono
Zamawiającemu naruszenie:
1. art. 121 pkt 1) w zw. z art. 134 ust. 1 pkt 20) w zw. art. 462 ust. 1 w zw. z art. 118 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 pkt ) i 3)
ustawy Pzp poprzez nadmierne, nieuzasadnione i nieproporcjonalne zastrzeżenie w Rozdziale 6. pkt 6.6. SW Z oraz w §
15 ust. 1 obowiązku osobistego wykonania przez wykonawcę części zamówienia obejmującej wykonanie nawierzchni
bitumicznej łącznie z wbudowaniem mieszanek bitumicznych i pozostałych warstw konstrukcji nawierzchni powyżej
gruntu rodzimego lub nasypowego oraz robót związanych z realizacją podpór i konstrukcji nośnych obiektów mostowych
z wyłączeniem dostaw materiałów i usług, które to prace w istocie odpowiadają całemu zakresowi zamówienia
udzielanego w postępowaniu i nie obejmują wyłącznie kluczowych elementów robót budowlanych, jakie mają zostać
wykonane przez wyłonionego wykonawcę, a przynajmniej okoliczność taka nie została wykazana przez Zamawiającego,
2. art. 99 ust. 1 w zw. z art. 134 ust. 1 pkt 20) w zw. z art. 16 pkt 1) ustawy Pzp poprzez zaniechanie wprowadzenia
w opisie przedmiotu zamówienia dla Zadania nr 2 (ZKK2) lub w PPU uregulowań, odnoszących się do odbioru
dokumentacji projektowej, pomimo iż z całokształtu treści dokumentów zamówienia udzielanego w Postępowaniu, iż w
zakresie Zadania nr 2 (ZKK2) mieści się również wykonanie dokumentacji projektowej, a następnie wykonanie robót
budowlanych na jej podstawie, co skutkuje nieprecyzyjnością opisu przedmiotu zamówienia oraz nierównym
traktowaniem wykonawców,
3. art. 439 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 3 i 4 w zw. z art. 99 ust. 1 w zw. z art. 16 pkt 1) oraz art. 8 ust. 1 ustawy Pzp w zw. z
art. 3531 kc oraz art. 5 kc poprzez ukształtowanie w § 5 ust. 16 PPU warunków waloryzacji wynagrodzenia z uwagi na
okoliczności, o których mowa w art. 439 ust. 1 ustawy Pzp w sposób, który narusza równowagę stron umowy,
ma charakter iluzoryczny, uniemożliwiający osiągnięcie ustawowego celu instytucji waloryzacji, jakim jest przywrócenie
ekwiwalentności świadczeń stron umowy w sprawie zamówienia publicznego oraz przerzuca na wykonawcę ryzyka
związane ze zmianą kosztów wykonania przedmiotu zamówienia, albowiem Zamawiający określił maksymalną wartość
zmiany wynagrodzenia za wykonanie poszczególnych Zadań na skrajnie niskim poziomie- tj. 3 % całkowitego
wynagrodzenia za wykonanie Zadania nr 1 (ZKK1) netto, 10 % całkowitego wynagrodzenia za wykonanie Zadania nr 2
(ZKK2) netto, podczas gdy zamówienie objęte tymi zadaniami ma być realizowane przez okres aż 40 miesięcy.
Odwołujący 2 wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu dokonania zmiany warunków zamówienia
w sposób szczegółowo opisany w treści odwołania.
Odwołujący 2 wskazał też, że ma interes prawny we wniesieniu odwołania, w rozumieniu art. 505 ust. 1 ustawy Pzp.
Odwołanie zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 515 ust. 1 pkt 1) lit. a) ustawy Pzp.
Informację stanowiącą podstawę dla wniesienia odwołania Odwołujący 2 uzyskał w dniu 12 maja 2025 r. (publikacja
ogłoszenia o zamówieniu i zamieszczenie dokumentacji postępowania). W związku z powyższym odwołanie wniesione
w dniu 22 maja 2025 r. należy uznać za wniesione w wymaganym zgodnie z ustawą Pzp terminie.
Wpis od odwołania w kwocie 20 000,00 złotych został uiszczony przelewem na rachunek bankowy Urzędu Zamówień
Publicznych. Odwołujący 2 prawidłowo przekazał kopię odwołania Zamawiającemu oraz załączył potwierdzenie
przekazania odwołania Zamawiającemu.
Zamawiający pismem z dnia 16 czerwca 2025 r. złożył odpowiedź na odwołanie, w której oświadczył, że uwzględnił
częściowo zarzuty przedstawione w odwołaniu, tj. zarzuty nr 1 i nr 2, a w pozostałym zakresie, tj. w zakresie zarzutu nr
3, wniósł o oddalenie odwołania.
Po przeprowadzeniu rozprawy, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz
oświadczeń, a także stanowisk, Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i zważyła, co następuje:
KIO 2022/25
Izba stwierdziła, że w zakresie zarzutów podniesionych w odwołaniu nie została wypełniona żadna z przesłanek
skutkujących odrzuceniem odwołania, odwołanie nie zawierało braków formalnych i mogło zostać rozpoznane
merytorycznie.
Izba ustaliła ponadto, że Odwołujący 1 jest uprawniony do skorzystania ze środków ochrony prawnej zgodnie z art. 505
ust. 1 ustawy Pzp.
Przystąpienia do postępowania odwoławczego w ustawowym terminie zgłosili:
- A. - po stronie Odwołującego 1,
- Budimex S.A. z siedzibą w Warszawie - po stronie Odwołującego 1.
Strony nie zgłosiły zastrzeżeń co do skuteczności przystąpień ani opozycji przeciw przystąpieniom do postępowania
odwoławczego, w związku z czym Izba stwierdziła skuteczność przystąpień do postępowania odwoławczego po stronie
Odwołującego 1.
Izba postanowiła dopuścić dowody z dokumentacji przedmiotowego postępowania, a także:
- przedstawione przez Odwołującego 1 w toku postępowania odwoławczego w postaci: Wydruku ze strony internetowej:
https://www.gov.pl/web/infrastruktura/wspolpraca-gddkia-i-gminy-krapkowice-w-usuwaniu-skutkow-powodzi,
Wskaźników cen produkcji budowlano-montażowej w styczniu 2025 r., Wydruku ze strony internetowej:
https://nbp.pl/polityka-pieniezna/dokumenty-rpp/raporty-o-inflacji,
trzech
własnych
zestawień
kalkulacyjnych
prezentujących poziom waloryzacji,
- przedstawione przez Zamawiającego w toku postępowania odwoławczego w postaci: pisma z dnia 13 czerwca 2025 r.
znak IP.271.10.2025 wraz załącznikami do tego pisma, wydruku artykułu „Waloryzacja a zmiany cen na rynku nowe
dane” dostępnego na stronie internetowej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, programu inwestycji,
zestawienia realnej wartości waloryzacji osiąganej na ostatnich kontraktach i wykresów dot. zmian cen poszczególnych
czynników cenotwórczych.
Biorąc pod uwagę stanowiska Stron, uczestnika postępowania odwoławczego oraz zgromadzony materiał
dowodowy, Izba uwzględniła odwołanie.
Istotą przedstawionego w odwołaniu zarzutu było zakwestionowanie przyjętego przez Zamawiającego maksymalnego
wskaźnika waloryzacji na poziomie +/- 3 % całkowitego wynagrodzenia za wykonanie Zadania nr 1 netto z chwili
podpisania umowy, co świadczyło w ocenie Odwołującego 1 o ustaleniu waloryzacji w sposób niezgodny z przepisami
prawa, oderwany od realiów rynkowych, a także powoduje, że waloryzacja przewidziana w umowie jedynie pozorna i
iluzoryczna, a także nieproporcjonalna i nieadekwatna do zamówienia.
W § 5 ust. 16 wzoru umowy wskazano, że:
„Maksymalna wysokość zmiany całkowitego wynagrodzenia ryczałtowego określonego w § 5 ust.1 za wykonanie Zadania
nr 1 (ZKK1) jaką dopuszcza Zamawiający w efekcie zastosowania postanowień o zasadach wprowadzaniazmian w
wysokości wynagrodzenia wynikających z dokonywania waloryzacji nie może przekroczyć wartości +/- 3 % całkowitego
wynagrodzenia za wykonanie Zadania nr 1 (ZKK1) netto określonego w § 5 ust. 1 umowy z chwili jej podpisania”.
W tym miejscu przywołać należy treść przepisów, których naruszenia w przedstawionych w odwołaniu zarzutach
upatrywał Odwołujący 1:
Art. 439 ust. 1 i 2 ustawy Pzp:
1. Umowa, której przedmiotem są roboty budowlane, dostawy lub usługi, zawarta na okres dłuższy niż 6 miesięcy, zawiera
postanowienia dotyczące zasad wprowadzania zmian wysokości wynagrodzenia należnego wykonawcy w przypadku
zmiany ceny materiałów lub kosztów związanych z realizacją zamówienia.
2. W umowie określa się:
1) poziom zmiany ceny materiałów lub kosztów, o których mowa w ust. 1, uprawniający strony umowy do żądania zmiany
wynagrodzenia oraz początkowy termin ustalenia zmiany wynagrodzenia;
2) sposób ustalania zmiany wynagrodzenia:
a) z użyciem odesłania do wskaźnika zmiany ceny materiałów lub kosztów, w szczególności wskaźnika ogłaszanego w
komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego lub
b) przez wskazanie innej podstawy, w szczególności wykazu rodzajów materiałów lub kosztów, w przypadku których
zmiana ceny uprawnia strony umowy do żądania zmiany wynagrodzenia;
3) sposób określenia wpływu zmiany ceny materiałów lub kosztów na koszt wykonania zamówienia oraz określenie
okresów, w których może następować zmiana wynagrodzenia wykonawcy;
4) maksymalną wartość zmiany wynagrodzenia, jaką dopuszcza zamawiający w efekcie zastosowania postanowień o
zasadach wprowadzania zmian wysokości wynagrodzenia.
Art. 3531 kc: strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel
nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego.
Art. 5 kc: nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem
tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za
wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony.
Art. 8 ust. 1 ustawy Pzp: do czynności podejmowanych przez zamawiającego, wykonawców oraz uczestników konkursu w
postępowaniu o udzielenie zamówienia i konkursie oraz do umów w sprawach zamówień publicznych stosuje się przepisy
ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r. poz. 1061), jeżeli przepisy ustawy nie stanowią
inaczej.
Art. 16 pkt 2) i 3) ustawy Pzp: zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób:
2) przejrzysty;
3) proporcjonalny.
Wskazać trzeba, że regulacja art. 439 ustawy Pzp zmierza do zachowania równowagi kontraktowej między
zamawiającym a wykonawcą, zobowiązując do rozłożenia między stronami ryzyk gospodarczych będących
następstwem zmian cen materiałów lub kosztów związanych z realizacją zamówienia i zachodzących w toku jego
realizacji. Choć zmiana wysokości wynagrodzenia możliwa będzie, jak stanowi przepis, w przypadku zmiany ceny
materiałów lub kosztów związanych z realizacją zamówienia, to po zaistnieniu określonych umową zdarzeń każdej ze
stron będzie przysługiwało roszczenie (żądanie) o zmianę wynagrodzenia. Pamiętać bowiem należy, że przez zmianę
cen materiałów lub kosztów należy rozumieć zarówno jej wzrost, jak i jej obniżenie, co za tym idzie zastosowanie
klauzuli waloryzacyjnej może powodować odpowiednie zwiększenie, ale także zmniejszenie wynagrodzenia (za: red. H.
Nowak, M. Winiarz, Prawo Zamówień Publicznych. Komentarz, Wydanie II, Urząd Zamówień Publicznych).
I choć celem klauzuli waloryzacyjnej nie jest pełne zrekompensowanie wykonawcy ewentualnych zmian cen i kosztów
realizacji zamówienia i zaakceptowanie sytuacji, gdy takie ryzyko spoczywałoby w głównej mierze na zamawiającym,
tym niemniej chodzi o wprowadzenie adekwatnego do panującej rzeczywistości gospodarczej mechanizmu,
wyważającego interesy obu stron umowy.
W ocenie składu orzekającego, ustalony przez Zamawiającego maksymalny wskaźnik waloryzacji na poziomie łącznie
3% (przedział +3%;-3%) wynagrodzenia netto jest nieadekwatny do obecnej sytuacji, narusza równowagę ekonomiczną
stron umowy i przerzuca na wykonawcę ryzyko wzrostu cen i kosztów realizacji zamówienia, które są obecnie
nieprzewidywalne w perspektywie, w jakiej ma zostać wykonane zamówienie, tj. 40 miesięcy.
Bezapelacyjnie, doświadczenia z ostatnich lat, na które w treści odwołania powoływał się Odwołujący 1, pełne były
wyjątkowych sytuacji również z ekonomicznego punktu widzenia, jak gwałtowny wzrost cen materiałów, usług,
wynagrodzeń (co potwierdza też dowód Odwołującego 1 w postaci danych publikowanych na stronie internetowej
Głównego Urzędu Statystycznego). Również wpływ na cenę surowców i materiałów niewątpliwie będą miały dalsze
skutki wojny na Ukrainie. Natomiast względem argumentacji Zamawiającego i przedstawionych przez niego wykresów
prezentujących spadkowe trendów cen rynkowych, to Izba zgadza się z Odwołującym 1, że istniejąca tendencja
spadkowa nie oznacza, że wzrost cen nie następuje – w porównaniu z analogicznym okresem roku poprzedniego
następuje, lecz z mniejszą dynamiką niż wcześniej.
Zarazem za nieuzasadnione przy ustalaniu limitu waloryzacji dla Zadania nr 1 należy uznać odwoływanie się przez
Zamawiającego (zamawiającego w Zadaniu nr 1 – Gminę Krapkowice) do prawidłowości mechanizmu waloryzacji
(również za pomocą dowodu), a także analiz i badań, które wykorzystuje GDDKiA przy ustalaniu wskaźnika waloryzacji,
(której to prawidłowości mechanizmu Izba nie neguje). Skoro bowiem w Zadaniu nr 2 w tym konkretnym postępowaniu, w
którym zamawiającym jest właśnie Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad z siedzibą
w Warszawie, ustalono limit waloryzacji na poziomie 10%, to trudno przyjmować, że tożsame względy stały za
ustaleniem wyraźnie niższego limitu 3% w Zadaniu nr 1. Jak pokazują dodatkowo obliczenia Odwołującego 1 za pomocą
kalkulatora zgodnego z mechanizmem waloryzacji ustalonym przez GDDKiA, wartość mnożnika korygującego w
różnych wybranych okresach z ostatnich lat wyraźnie przekraczała poziom 3%, który ustalił Zamawiający w Zadaniu nr 1.
Jak też pokazuje zestawienie przedłożone przez Zamawiającego, praktyką GDDKiA jest umowny limit waloryzacji na
poziomie 10%.
Nie można też zapominać, że w ostatnich latach inflacja przekraczała 10%, natomiast choć obecne jej prognozy oscylują
na niższych pułapach niż w latach 2022-2023, to nie mogą pozostać obojętnymi z punktu widzenia zmian cen lub
kosztów. Pokazują to zresztą prognozy inflacji w latach 2025 i 2026, które przedstawił Odwołujący 1, z których wynika,
że skumulowana inflacja w tych latach, a więc w trakcie realizacji przedmiotu zamówienia, wynieść może ponad 8%.
Należy też pamiętać, że nie są obecnie znane prognozy na dalszy okres, w którym zamówienie będzie wykonywane, w
związku z czym zasadnym jest oparcie się na dotychczasowych doświadczeniach i analizach, a te wskazują w ocenie
Izby, że utrzymanie wskaźnika waloryzacji na poziomie 3% narusza równowagę ekonomiczną między stronami. Izba
zważa również na niestabilność obecnej sytuacji geopolitycznej, przepełnionej wydarzeniami rezonującymi na światową
gospodarkę, a wykraczającymi poza dotychczasowe prognozy finansowe, jak choćby kwestie celne, czy ostatni konflikt
na Bliskim Wschodzie.
Jednocześnie, jak pokazuje historia, wysoka dynamika szeroko rozumianych zmian gospodarczych, ma istotny wpływ na
rynek już w krótkich odstępach czasu. Tym bardziej więc, mając na uwadze paroletnią perspektywę realizacji
zamówienia (umowa w sprawie tego zamówienia ma obowiązywać co do zasady 40 miesięcy), nie sposób za
uzasadnione zakładać w obecnym stanie rzeczy, że nadzwyczajne wydarzenia, a także postępujący wzrost cen, nie
doprowadzą do zmian cen materiałów lub kosztów związanych z realizacją zamówienia wyraźnie ponad pułap 3%.
Pomimo, iż nie można odbierać Zamawiającemu swobody w kształtowaniu warunków zamówienia, w tym sposobu
ustalenia zmiany wynagrodzenia, jednakże powyższe czynniki świadczą zdaniem Izby o tym, że utrzymanie
maksymalnego wskaźnika waloryzacji w wysokości 3% narusza równowagę ekonomiczną między stronami i
koniecznym jest zwiększenie maksymalnego wskaźnika waloryzacji.
W istocie, mając na uwadze treść odpowiedzi na odwołanie, Izba doszła do przekonania, że dla Zamawiającego główną
przeszkodą na drodze podwyższenia wskaźnika waloryzacyjnego i zarazem argumentem za pozostawieniem wskaźnika
na poziomie 3% są możliwości finansowe Gminy Krapkowice w Zadaniu nr 1. Co więc tyczy się argumentacji i złożonych
wraz z odpowiedzią na odwołanie dowodów Zamawiającego odnośnie braku możliwości finansowych Zamawiającego, to
trzeba podkreślić następujące. W szczególności Zamawiający wywodził, że podwyższenie wskaźnika waloryzacji
uniemożliwia obiektywna i niezależna przyczyna, jaką jest wysokość dofinansowania do zamówienia ze środków
rządowych. Za okoliczność niesporną pomiędzy stronami Izba uznała to, na jakim poziomie szacowane są koszty
realizacji Zadania nr 1 (240 mln zł), jak i nie była kwestionowana wysokość dofinansowania ze środków rządowych (192
mln zł) oraz fakt, że pozostałe koszty ponieść musiał Zamawiający (Gmina Krapkowice) – zresztą wynika to też z
odpowiedzi na odwołanie, a także z dowodu Zamawiającego w postaci pisma z dnia 13 czerwca 2025 r. o znaku
IP.271.10.2025. Przy czym koniecznym jest podkreślenie, że właśnie z tychże pism wynika, że Gmina Krapkowice
zobowiązana jest do poniesienia na realizację zadania środków własnych w łącznej kwocie nie mniejszej niż 48 mln zł.
Natomiast wbrew twierdzeniom z odpowiedzi na odwołanie, z treści pisma nie wynika, że Gmina Krapkowice nie ma
możliwości finansowych, aby podwyższyć limit waloryzacji z 3% do 10%. Treść pisma o znaku IP.271.10.2025 odnosi
się co prawda do wysokości kwoty, jaka została zabezpieczona w budżecie gminy na realizację zadania, jednakże
możliwe jest przecież choćby przesunięcie środków w budżecie gminy. Stąd też, za daleko idące uznała Izba
wywodzenie przez Zamawiającego, że podwyższenie limitu waloryzacji będzie stanowić naruszenie dyscypliny finansów
publicznych. Izba zarazem zgadza się z Zamawiającym (Gminą Krapkowice), iż niewątpliwie realizacja zamówienia jest
obciążeniem finansowym dla jednostki, a każde zwiększenie kosztów jest czynnikiem negatywnym dla inwestora,
natomiast nie może to automatycznie powodować, że zamawiający jest zwolniony z zachowania równowagi
ekonomicznej stron umowy.
Z powyższych powodów w ocenie Izby odwołanie zasługiwało na uwzględnienie.
Wobec powyższego, Izba nakazała Zamawiającemu dokonanie zmiany § 5 ust. 16 wzoru umowy poprzez zwiększenie
wskaźnika waloryzacji za wykonanie Zadania nr 1 do 10%, uznając, że pozwoli to na przywrócenie równowagi
ekonomicznej pomiędzy stronami, wpisuje się w praktykę rynkową co do pułapów waloryzacji, w tym również
obowiązującej w innej części tego konkretnego zamówienia – w Zadaniu nr 2.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku, na podstawie art. 557, 574 i 575 ustawy Pzp oraz w oparciu
o przepisy § 7 ust. 1 pkt 1) w zw. z § 5 pkt 1) i 2) rozporządzenia w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów
postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz.U. z 2020 r.
poz. 2437).
KIO 2034/25
Izba stwierdziła, że w zakresie zarzutów podniesionych w odwołaniu nie została wypełniona żadna z przesłanek
skutkujących odrzuceniem odwołania, odwołanie nie zawierało braków formalnych i mogło zostać rozpoznane
merytorycznie.
Izba ustaliła ponadto, że Odwołujący 2 jest uprawniony do skorzystania ze środków ochrony prawnej zgodnie z art. 505
ust. 1 ustawy Pzp.
Przystąpienie do postępowania odwoławczego w ustawowym terminie zgłosił Strabag – po stronie Odwołującego 2.
Strony nie zgłosiły zastrzeżeń co do skuteczności przystąpienia ani opozycji przeciw przystąpieniu do postępowania
odwoławczego, w związku z czym Izba stwierdziła skuteczność przystąpienia do postępowania odwoławczego po
stronie Odwołującego 2.
Izba postanowiła dopuścić dowody z dokumentacji przedmiotowego postępowania, a także:
- przedstawione przez Odwołującego 2 w toku postępowania odwoławczego w postaci: Projekcji inflacji i wzrostu
gospodarczego Narodowego Banku Polskiego oraz Raportu o inflacji Rady Polityki Pieniężnej,
- przedstawione przez Zamawiającego w toku postępowania odwoławczego w postaci: pisma z dnia 13 czerwca 2025 r.
znak IP.271.10.2025 wraz załącznikami do tego pisma, wydruku artykułu „Waloryzacja a zmiany cen na rynku nowe
dane” dostępnego na stronie internetowej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, programu inwestycji
zestawienia realnej wartości waloryzacji osiąganej na ostatnich kontraktach i wykresów dot. zmian cen poszczególnych
czynników cenotwórczych.
Biorąc pod uwagę stanowiska Stron, uczestnika postępowania odwoławczego oraz zgromadzony materiał
dowodowy, Izba:
- umorzyła postępowanie odwoławcze w zakresie zarzutów nr 1 i nr 2 na podstawie art. 522 ust. 4 ustawy Pzp z
uwagi na uwzględnienie tych zarzutów przez Zamawiającego i brak zgłoszonych przystąpień po stronie
Zamawiającego,
- uwzględniła odwołanie w zakresie zarzutu nr 3 w części dotyczącej Zadania nr 1,
- oddaliła odwołanie w pozostałym zakresie, tj. w zakresie zarzutu nr 3 części dotyczącej Zadania nr 2.
Istotą przedstawionego w odwołaniu zarzutu nr 3 było zakwestionowanie przyjętego przez Zamawiającego
maksymalnego wskaźnika waloryzacji na poziomie 3 % całkowitego wynagrodzenia za wykonanie Zadania nr 1 netto
oraz 10 % całkowitego wynagrodzenia za wykonanie Zadania nr 2, co w ocenie Odwołującego 2 narusza równowagę
stron umowy, ma charakter iluzoryczny, uniemożliwiający osiągnięcie ustawowego celu instytucji waloryzacji, jakim jest
przywrócenie ekwiwalentności świadczeń stron umowy w sprawie zamówienia publicznego oraz przerzuca na
wykonawcę ryzyka związane ze zmianą kosztów wykonania przedmiotu zamówienia.
W § 5 ust. 16 wzoru umowy wskazano, że:
„Maksymalna wysokość zmiany całkowitego wynagrodzenia ryczałtowego określonego w § 5 ust.1 za wykonanie Zadania
nr 1 (ZKK1) jaką dopuszcza Zamawiający w efekcie zastosowania postanowień o zasadach wprowadzaniazmian w
wysokości wynagrodzenia wynikających z dokonywania waloryzacji nie może przekroczyć wartości +/- 3 % całkowitego
wynagrodzenia za wykonanie Zadania nr 1 (ZKK1) netto określonego w § 5 ust. 1 umowy z chwili jej podpisania.
Maksymalna wysokość zmiany całkowitego wynagrodzenia ryczałtowego za wykonanie Zadania nr 2 (ZKK2)określonego
w § 5 ust. 2 jaką dopuszcza Zamawiający w efekcie zastosowania postanowień o zasadach wprowadzania zmian w
wysokości wynagrodzenia wynikających z dokonywania waloryzacji nie może przekroczyć wartości +/- 10 % całkowitego
wynagrodzenia za wykonanie Zadania nr 2 (ZKK2) netto określonego w § 5 ust. 2 umowy z chwili jej podpisania”.
W tym miejscu przywołać należy treść przepisów, których naruszenia w przedstawionych w odwołaniu zarzutach
upatrywał Odwołujący 2:
Art. 439 ust. 1 i 2 ustawy Pzp:
1. Umowa, której przedmiotem są roboty budowlane, dostawy lub usługi, zawarta na okres dłuższy niż 6 miesięcy, zawiera
postanowienia dotyczące zasad wprowadzania zmian wysokości wynagrodzenia należnego wykonawcy w przypadku
zmiany ceny materiałów lub kosztów związanych z realizacją zamówienia.
2. W umowie określa się:
1) poziom zmiany ceny materiałów lub kosztów, o których mowa w ust. 1, uprawniający strony umowy do żądania zmiany
wynagrodzenia oraz początkowy termin ustalenia zmiany wynagrodzenia;
3) sposób określenia wpływu zmiany ceny materiałów lub kosztów na koszt wykonania zamówienia oraz określenie
okresów, w których może następować zmiana wynagrodzenia wykonawcy;
4) maksymalną wartość zmiany wynagrodzenia, jaką dopuszcza zamawiający w efekcie zastosowania postanowień o
zasadach wprowadzania zmian wysokości wynagrodzenia.
Art. 99 ust. 1 ustawy Pzp: przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą
dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na
sporządzenie oferty.
Art. 16 pkt 1) ustawy Pzp: zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób
zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców.
Art. 3531 kc: strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel
nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego.
Art. 5 kc: nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem
tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za
wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony.
Art. 8 ust. 1 ustawy Pzp: do czynności podejmowanych przez zamawiającego, wykonawców oraz uczestników konkursu w
postępowaniu o udzielenie zamówienia i konkursie oraz do umów w sprawach zamówień publicznych stosuje się przepisy
ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r. poz. 1061), jeżeli przepisy ustawy nie stanowią
inaczej.
Zachowując, a zarazem nie powielając argumentacji poczynionej przez Izbę przy zarzucie względem ustalonego przez
Zamawiającego wskaźnika waloryzacji na poziomie 3% za wykonanie Zadania nr 1 w ramach sprawy o sygn. akt KIO
2022/25, należy dodać, że prezentowane przez Odwołującego 2 dane Narodowego Banku Polskiego oraz Rady Polityki
Pieniężnej dotyczące projekcji poziomu inflacji w Polsce na okres przypadający na termin wykonania zamówienia,
wskazują na konieczność podwyższenia tego wskaźnika.
Izba uwzględniła zatem zarzut nr 3 w części, która dotyczyła ustalonego wskaźnika waloryzacji za wykonanie Zadania nr
1.
Przy czym, wskazując na konieczność podniesienia limitu waloryzacji, Izba, nie będąc związana żądaniami odwołania,
uznała, że podniesienie wskaźnika waloryzacji do 10% będzie wystarczające dla zachowania równowagi ekonomicznej
pomiędzy stronami umowy. Izba nie przychyliła się tym samym do żądania wystosowanego przez Odwołującego 2 co do
zwiększenia limitu waloryzacji do 20%, nie znajdując w treści odwołania argumentów za podniesieniem limitu do tej
wysokości.
Wobec powyższego, Izba nakazała Zamawiającemu dokonanie zmiany § 5 ust. 16 wzoru umowy poprzez zwiększenie
wskaźnika waloryzacji za wykonanie Zadania nr 1 do 10%.
Równocześnie podkreślić trzeba, że w ocenie Izby brak jest w odwołaniu i w przedstawionych dowodach powodów, dla
których należałoby dokonać zmiany ustalonego wskaźnika waloryzacji za wykonanie Zadania nr 2. Odwołujący 2 zawarł
jednolite uzasadnienie zarzutu względem obu Zadań. Stąd też, po pierwsze, co już wskazano, brak było powodów, dla
których należało nakazać Zamawiającemu zmianę wskaźnika do 20% w Zadaniu nr 1, a po wtóre brak było też powodów,
aby podważyć ustalony poziom 10% waloryzacji w Zadaniu nr 2. Izba podziela stanowisko Zamawiającego co do
utrzymania maksymalnego limitu waloryzacji dla Zadania nr 2 jako adekwatnego i wpisującego się w cel art. 439 ustawy
Pzp. Końcowo należy dodać, że paradoksalnie argumentacja Zamawiającego przemawiająca za prawidłowym
ustaleniem poziomu 10% limitu waloryzacji dla Zadania nr 2, wyklucza de facto przyjęcie, że dla Zadania nr 1 cele
zostaną spełnione mimo zgoła niższego limitu 3%.
Tym samym na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut nr 3 w części, która dotyczyła ustalonego wskaźnika waloryzacji za
wykonanie Zadania nr 2.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku, na podstawie art. 557, 574 i 575 ustawy Pzp oraz w oparciu
o przepisy § 7 ust. 2 pkt 1) w zw. z § 7 ust. 4 i 6 w zw. z § 5 pkt 1) i 2) rozporządzenia w sprawie szczegółowych
rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od
odwołania (Dz.U. z 2020 r. poz. 2437).
Wobec powyższego orzeczono, jak w sentencji.
Przewodniczący:…………………………..