Sygn. akt:KIO 1306/23
WYROK
z dnia 23 maja 2023 r.
Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie:
Przewodniczący:Krzysztof Sroczyński
Protokolant:
Rafał Komoń
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2023 r. w Warszawie odwołania wniesionego do Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej w dniu 8 maja 2023 r. przez Odwołującego Sygnity S.A. z siedzibą w Warszawie,
w postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego – Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej,
przy udziale wykonawcy RSP sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie, zgłaszającego przystąpienie do udziału w
postępowaniu odwoławczym po stronie zamawiającego
orzeka:
1.Oddala odwołanie;
2.Kosztami postępowania obciąża Odwołującego i:
2.1. zalicza na poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr (słownie: piętnaście tysięcy
złotych zero groszy) uiszczoną przez Odwołującego tytułem wpisu od odwołania;
2.2. zasądza od Odwołującego na rzecz uczestnika postępowania odwoławczego wnoszącego sprzeciw wykonawcy
RSP sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie, kwotę w wysokości 3 600 zł 00 gr (słownie: trzy tysiące sześćset złotych),
stanowiącą koszty postępowania odwoławczego poniesione z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika.
Stosownie do art. 579 ust. 1 i 580 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z
2021 r. poz. 1129 z późn. zm. ) na niniejszy wyrok – w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia – przysługuje skarga za
pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie.
Przewodniczący:.............................
Sygn. akt:KIO 130623
Uzasadnienie
Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej (dalej: „Zamawiający”) prowadzi na podstawie ustawy z dnia 11 września
2019 r. Prawo zamówień publicznych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1710 ze zm., dalej: „ustawa Pzp” lub „Pzp”) postępowanie
o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego, którego przedmiotem jest Świadczenie usług
administrowania, utrzymania infrastruktury i baz danych środowiska technologicznego Oracle Exadata (Numer
referencyjny: BDG-V.2710.29.2022.AZ, dalej: „Postępowanie”).
Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 30 listopada
2022 r. pod numerem S231 667238-2022.
Szacunkowa wartość zamówienia, którego przedmiotem są usługi, jest wyższa od kwot wskazanych w aktach
wykonawczych wydanych na podstawie art. 3 ust. 3 Pzp
Dnia 8 maja 2023 r. wykonawca Sygnity S. A. z siedzibą w Warszawie (dalej: „Odwołujący”) wniósł odwołanie
wobec niezgodnych z przepisami prawa czynności i zaniechań Zamawiającego, polegających na niezgodnym z
przepisami Pzp dokonaniu wyboru jako oferty najkorzystniejszej w niniejszym postępowaniu oferty złożonej przez
wykonawcę RSP Sp. z o.o. (dalej: „RSP”), pomimo, iż oferta RSP powinna podlegać odrzuceniu.
Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie art. 16 w zw. z art. 224 ust. 5 i 6 oraz 226 ust. 1 pkt 8 ustawy
poprzez zaniechanie odrzucenia oferty wykonawcy RSP z uwagi na to, iż oferta przez niego złożona zawiera rażąco niską
cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia, zaś złożone przez tego wykonawcę wyjaśnienia nie potwierdzają, iż jego
oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny.
W związku z powyższym podstawowe żądania, jakie postawił Odwołujący to uwzględnienie odwołania w całości i
nakazanie Zamawiającemu unieważnienia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej oraz odrzucenia oferty złożonej
przez RSP z uwagi na to, iż złożone przez tego wykonawcę wyjaśnienia nie potwierdzają, że zaoferowana przez niego
cena nie ma charakteru ceny rażąco niskiej.
W uzasadnieniu odwołania Odwołujący wskazał, że wyżej wymienione naruszenia przepisów uniemożliwiają wybór
jego oferty jako oferty najkorzystniejszej w przedmiotowym postępowaniu. Z uwagi na fakt zaniechania odrzucenia oferty
RSP złożona przez Odwołującego oferta nie została wybrana przez Zamawiającego jako najkorzystniejsza. Taka sytuacja,
a w szczególności naruszenie przez Zamawiającego wskazanych powyżej przepisów PZP powoduje również, że
Odwołujący może ponieść szkodę polegającą na niemożności uzyskania zamówienia.
Opisując okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy Odwołujący wskazał, że mawiający prowadzi
postępowanie na „Świadczenie usług administrowania, utrzymania infrastruktury i baz danych środowiska
technologicznego Oracle Exadata”. W dniu 30 listopada 2022 r. w Dz.U.U.E pod nr 2022/S 231-667238 zostało
opublikowane ogłoszenie o zamówieniu, zaś na stronie internetowej Zamawiający opublikował treść SWZ.
W toku postępowania zostały złożone dwie oferty – oferta Odwołującego z ceną 2.400.000 zł brutto oraz oferta
RSP z ceną 1.292.976 zł. Kwota, jaką Zamawiający przeznaczył na realizację zamówienia to 3.000.000 zł.
Mając na uwadze powyższe – jak wynika z treści udostępnionych Odwołującemu dokumentów – Zamawiający
dwukrotnie zwracał się z wezwaniem do RSP o wyjaśnienie okoliczności mających wpływ na wysokość zaoferowanej
ceny. RSP złożyło wyjaśnienia pierwotnie w dniu 11 stycznia 2023 r., a następnie w dniu 2 lutego 2023 r., przy czym
większa część wyjaśnień zawarta w piśmie z dnia 11 stycznia br. wraz z niektórymi załącznikami oraz załącznik
zawierający kalkulację pracochłonności załączony do pisma z wyjaśnieniami z dnia 2 lutego br. zostały utajnione jako
tajemnica przedsiębiorstwa. W dniu 13 marca 2023 r. Zamawiający zawiadomił o wyborze oferty RSP. Na tę czynność
odwołanie złożyło Sygnity żądając odtajnienia bezpodstawnie zastrzeżonej części dokumentacji zawartych w
wyjaśnieniach RSP. Odwołanie wyrokiem KIO z dnia 7 kwietnia 2023 r. (sygn. akt: KIO 808/23) zostało uwzględnione w
całości, w wyniku czego Zamawiający unieważnił pierwotny wybór, odtajnił zastrzeżone dotychczas fragmenty wyjaśnień
RSP wraz z załącznikami i dokonał ponownego wyboru oferty RSP jako oferty najkorzystniejszej.
Uzasadniając stawiane w niniejszym odwołaniu zarzuty Odwołujący w pierwszej kolejności wskazał, że z treści
wyjaśnień RSP wynika przede wszystkim to, iż całą swoją kalkulację oparł on na kilku co najmniej założeniach. Przede
wszystkim w dużej mierze założył on, że wystarczającym dla wytłumaczenia zaoferowania ceny prawie dwukrotnie
niższej niż cena Odwołującego oraz o ok. niemal 2,5-krotnie niższej niż szacunek Zamawiającego jest wskazanie kilku
czynników związanych z możliwością obniżenia ceny. W ocenie RSP na możliwość obniżenia jego ceny wpłynęły przede
wszystkim:
• doświadczenie w realizacji podobnych projektów (w rzeczywistości chodzi o jeden projekt – realizowany na rzecz
GUGiK),
• wysokie kompetencje zespołu, który ma uczestniczyć w realizacji prac, w tym posiadanie określonych dodatkowych
certyfikatów,
• organizacja pracy Zespołu (w tym współdzielenie czasu pracy w różnych projektach, posiadanie Bazy Wiedzy, czy
realizacji prac w oparciu o metodykę ITIL),
• posiadanie własnych narzędzi do monitorowania infrastruktury, własnych rozwiązań technicznych, np. skryptów i
wtyczek do rozwiązania Oracle Enterprise Manager, czy systemu ticketowego do zarządzania zgłoszeniami i
raportowania.
Odwołujący zgadza się, że wszystkie ww. względy w pewien sposób mogą wpływać na pracochłonność konieczną
do wykonania przedmiotu zamówienia, a w konsekwencji również na cenę. Tym niemniej nie sposób z treści wyjaśnień
uzyskać odpowiedzi na pytanie, czy zastosowanie ww. czynników wpłynęło na cenę RSP do takiego stopnia, aby
uzasadniało to zaoferowanie wykonania przedmiotu umowy na poziomie tak znacznie niższym, niż szacunek
Zamawiającego, czy też cena oferty konkurencyjnej, tym bardziej, że względy, na które powołuje się RSP nie są
czynnikami wyjątkowymi i właściwymi wyłącznie dla tego wykonawcy. Oczywistym wydaje się fakt, że zdecydowana
większość opisanych powyżej czynników stanowią okoliczności, które dotyczą wszystkich wykonawców realizujących
projekty w zakresie objętym przedmiotem zamówienia, posiadających doświadczenie w tym zakresie oraz kadrę (w tym
osoby posiadające certyfikaty technologiczne). Trudno bowiem wyobrazić sobie, aby inni Wykonawcy, w tym Odwołujący
nie korzystali z budowanej latami Bazy Wiedzy, nie posiadali własnych rozwiązań technicznych usprawniających
realizację zadań serwisowych, systemów do monitorowania i obsługi incydentów, etc. Narzędzia takie z całą pewnością
są znane i stosowane, co więcej zostały również zaimplementowane w dużej części również w infrastrukturze
Zamawiającego i były stosowane przy realizacji tego konkretnego zamówienia w ostatnich kilku latach. Nie wchodząc w
polemikę na temat tego, które z używanych narzędzi pozwala na sprawniejszą organizację zarządzaniem zamawianymi
usługami Odwołujący zaznaczył, iż z całą pewnością wskazane czynniki nie są wyjątkowe i nie są przypisane wyłącznie
do RSP, a po wtóre w treści złożonych wyjaśnień próżno szukać też informacji w jaki sposób ww. czynniki wpłynęły na
cenę RSP, poza ogólnym stwierdzeniem, że pozwoliły ją obniżyć wpływając na mniejszą pracochłonność realizowanych
prac. Dlatego też w ocenie Odwołującego należy jednoznacznie stwierdzić, że jakkolwiek przywołane okoliczności, które
podniósł w swych wyjaśnieniach RSP mogą w pewnym zakresie uzasadniać obniżenie zaoferowanej ceny, to bez
wskazania konkretnego wymiaru tego obniżenia, biorąc dodatkowo pod uwagę powszechność podnoszonej argumentacji
– niemożliwym jest przyjęcie, iż czynniki te uzasadniają obniżenie do takiego poziomu, jaki zaproponował RSP.
Odwołujący wskazał, iż w dużej mierze swoją kalkulację, w szczególności kalkulację pracochłonności (a
ostatecznie również ceny) RSP oparł o porównanie z pracochłonnością referencyjnego projektu realizowanego dla GUGiK.
W tym kontekście Odwołujący zaznaczył, że po pierwsze zadania realizowane na rzecz GUGiK nie w pełni pokrywają się
z zadaniami opisanymi przez Zamawiającego w tym postępowaniu, a po wtóre z dostępnych w materiałach źródłowych
danych wynika, iż szacunki pracochłonności są nierzetelne z uwagi na ich niekompletność. Wnioski te płyną przede
wszystkim z analizy dostępnego opisu przedmiotu zamówienia z przetargu w GUGiK, na podstawie którego swoje prace
realizuje RSP (http://www.gugik.gov.pl/__data/assets/pdf_file/0003/219657/ZAlaCZNIK-NR-1-DO-SIW Z- Szczegolowyopis-przedmiotu-zamowienia.pdf) i różnic pomiędzy oboma przetargami choćby w kwestii szkoleń czy w zakresie obsługi
zgłoszeń. Jak wynika z treści OPZ w GUGiK (Rozdział „Zakres prac” w zakresie Usług Serwisu – str. 61 SOPZ):Obecna
„
skala zgłoszeń wynosi ok. 3500 zgłoszeń rocznie i ok. 2000 zmian utrzymaniowych”. Odwołujący zauważył, że mowa o
serwisie Systemu, który RSP utrzymywał wcześniej przez przeszło 2 lata. Oczywiście zakres przedmiotu zamówienia
realizowanego na rzecz GUGiK jest znacznie szersza niż w tym postępowaniu, przyjmując jednak proporcję wynikającą z
podanych przez RSP w wykazie usług całości wynagrodzenia umownego (4,6 mln PLN) w porównaniu do wartości części
stanowiącej usługi tożsame z realizowanymi w ramach przedmiotowego postępowania (1,4 mln PLN) można zdaniem
Odwołującego przyjąć, że proporcjonalna do tego liczba zgłoszeń dotyczących tego obszaru powinna wynosić mniej
więcej 1000 zgłoszeń rocznie (nie uwzględniając nawet zmian utrzymaniowych). Tymczasem według zestawień
prezentowanych przez RSP liczba ta oscyluje w granicach 150 (czyli jest niemal siedmiokrotnie niższa). Nawet
uwzględniając fakt, iż inne utrzymywane przez RSP w GUGiK obszary infrastruktury techniczno – systemowej mogą
generować większą liczbę zgłoszeń, to i tak należy przyjąć, że liczba przyjętych do szacunków zgłoszeń wydaje się
znacznie zaniżona. Co więcej analizując dokumenty stanowiące podstawę kalkulacji pracochłonności, a zwłaszcza
Załącznik 2 (Dziennik Administratora) wynika z nich, że uwzględniony w tym dokumencie zakres zgłoszeń obejmuje
wyłącznie zgłoszenia związane z wdrożeniem zmian w obszarze „Utrzymanie Systemów/Monitoring”. Wynika z tego w
ocenie Odwołującego, że zestawienie nie obejmuje żadnej innej kategorii czynności, niż związanych z wprowadzeniem
zmian, mimo iż samo RSP twierdzi, że w zestawieniu tym ujęło również inne kategorie prac, takie jak choćby
raportowanie, czy działania proaktywne. Zdaniem Odwołującego właśnie ten fakt jest przyczyną tak dużej rozbieżności
pomiędzy liczbą zgłoszeń wykazanych przez RSP i przyjętych do szacowania w stosunku do liczby zgłoszeń i zmian
wskazywanych w OPZ przez Klienta.
Ponadto Odwołujący zauważył, że do porównania został przyjęty projekt, który jest przez RSP realizowany już od
co najmniej kilku lat, zaś pracochłonność oparta została na zgłoszeniach z ostatniego roku świadczenia tych usług.
Notoryjną w tym względzie okolicznością wydaje się być według Odwołującego to, że nie da się porównać ze sobą
realizacji projektu, w którym usługi są realizowane w tym samym zakresie od kilku lat, gdzie system jest już dobrze znany
Wykonawcy, jak również od wielu lat sposób współpracy i oczekiwania Klienta zostały wypracowane i ustandaryzowane, a
inaczej ma się sytuacja w przypadku, gdy mówimy o rozpoczęciu współpracy w projekcie, w którym wszystkie te kwestie
wymagają ustalenia i wypracowania. Odwołujący wskazał, że budowanie analogii pomiędzy oboma projektami i
przekładanie założeń z jednego na drugi nie może być uważane w pełni za prawidłową. O ile bowiem część zakresu
zamówienia może być uważana za porównywalną (w szczególności czynności związane z techniczną obsługą
poszczególnych maszyn), o tyle z uwagi na choćby brak znajomości warstwy aplikacyjnej systemów, które są z bazami
danych połączone, czy też oczekiwań Klienta co do częstotliwości zgłoszeń stanowiących wyłącznie konsultacje z
użytkownikami, w dużej części zakres obu usług (w tym pracochłonność czynności) będzie się różnić. Co więcej
przyjmując jako prawdziwe założenie, że obliczona obecnie na potrzeby realizacji usługi dla Zamawiającego
pracochłonność wykonywania zadań podobnych stanowi wartość większą niż w przypadku pracochłonności realizowanej
w projekcie GUGiK (108h w zakresie usług na rzecz MRiPS, 100h przy pracach na rzecz GUGiK), to zdumiewający jest w
ocenie Odwołującego fakt, iż zgodnie z informacjami podawanymi przez RSP w wykazie usług, wartość usługi
zrealizowanej na rzecz GUGiK w okresie 27 miesięcy (w niniejszym postępowaniu czas świadczenia usług to 48 m-cy)
wyniosła 1 398 907,60 zł. (przy czym Odwołujący zaznacza, że mowa nie o wartości całego kontraktu, ale zakresu prac
referencyjnych, tożsamych z przedmiotem niniejszego zamówienia). Oznacza to w ocenie Odwołującego, że
zaoferowana obecnie cena za większy wymiar prac w okresie 4-letnim w nowym dla RSP projekcie jest aktualnie wyraźnie
niższa niż cena za realizację mniejszego (w wymiarze godzinowym w danym miesiącu) zakresu prac u znanego już RSP
Klienta w okresie nieznacznie przekraczającym 2 lata. Tymczasem Odwołujący podkreślił, że w okresie przeszło 2 lat od
momentu udzielenia zamówienia przez GUGiK mieliśmy do czynienia z gwałtownym wzrostem inflacji, który winien był
również być wzięty pod uwagę powodując wzrost kosztów aktualnie realizowanych prac. Jeśli dodatkowo przyjąć, że ta
sama metodyka wykorzystywana została do oszacowania pracochłonności i kalkulacji ceny, to zdaniem Odwołującego
budzi wątpliwość jak jest możliwe, że koszt prac wykonanych przez RSP dla GUGiK w okresie nieco ponad 2 lat jest
wyższy, niż wartość oferty w niniejszym postępowaniu, obejmującej wartość tych samych prac w okresie 4 lat w sytuacji,
gdy jak wynika choćby z dołączonych do wyjaśnień rażąco niskiej ceny dowodów w postaci kopii zawartych umów ze
współpracownikami poziom wynagrodzeń osób realizujących prace wzrósł o kilkadziesiąt procent. Zdaniem
Odwołującego, z dużą dozą prawdopodobieństwa należy przyjąć, że jedynym wytłumaczeniem takiego stanu rzeczy jest
najprawdopodobniej nierzetelne przedstawienie danych dotyczących kalkulacji pracochłonności w referencyjnym projekcie,
co miało z kolei uzasadnić niską pracochłonność zadań w przedmiotowym postępowaniu. Gdyby bowiem przyjąć, że
pracochłonność zadań w obu projektach jest porównywalna, a także to, że oba projekty są szacowane na podstawie tej
samej metodyki (co oznacza również przyjęcie identycznych założeń co do wysokości rezerwy budżetowej i poziomu
marży), to uwzględniając choćby wzrost kosztów związanych z wynagrodzeniami, poziom inflacji przekładający się na
wyższe koszty administracyjne, zarządu oraz pozostałe koszty, w końcu na niemal dwukrotnie dłuższy okres świadczenia
usług i to w nierealizowanym wcześniej u tego klienta projekcie, cena w tym postępowaniu powinna być zbliżona, lub
nawet wyższa niż cena Odwołującego. Zaoferowanie jej na poziomie o połowę niższym świadczy zdaniem Odwołującego
w sposób oczywisty o jej zaniżeniu i to w rażącym stopniu.
Bez względu na powyższe Odwołujący dodatkowo zwrócił uwagę na fakt, iż określenie pracochłonności
poszczególnych zadań związana jest z liczbą maszyn Exadata, które będą utrzymywane. Co prawda – jak zauważą
Odwołujący – w szczegółowej kalkulacji pracochłonności dołączonej do drugich wyjaśnień wskazał, iż: „Wykonawca
uwzględnił w powyższej czasochłonności, że w ramach przedmiotu umowy będzie realizował usługi administrowania dla
środowiska technologicznego Oracle Exadata, a docelowo usługami administrowania przez Wykonawcę będą objęte dwie
maszyny Oracle Exadata” w żadnym jednak miejscu wyjaśnień nie wskazano w jaki sposób skalkulowano okoliczność
związaną z pojawieniem się drugiej maszyny w trakcie realizacji umowy, w szczególności zaś jaki okres został
uwzględniony jako okres administracji na jednej maszynie, a jaki na dwóch maszynach, czy też jak wpłynął na szacunki
RSP fakt konieczności wykonania dodatkowych prac związanych z instalacją drugiej Exadaty. Brak tych informacji zgodnie
z argumentacją Odwołującego w istotnym stopniu powoduje niemożność zweryfikowania prawidłowości podanej
pracochłonności wykonania poszczególnych działań opisanych w Załączniku nr 1 do SW Z, zaś wszystkie te okoliczności
w sposób dobitny przesądzają, iż wskazana pracochłonność przynajmniej części zadań jest dyskusyjna i
niedoszacowana. Jako że wyjaśnienia RSP nie wyjaśniają wątpliwości w tym zakresie należy dojść zdaniem
Odwołującego do wniosku, iż są one niewystarczające do tego, aby potwierdzić prawidłowość dokonanej kalkulacji.
Odwołujący zwrócił także uwagę na jeszcze jedno założenie, które wydaje się być w jego ocenie bardzo
dyskusyjne. Założeniem tym jest przyjęcie jako wystarczającej podstawy dokonania kalkulacji wyłącznie stawek
kosztowych dla danego specjalisty, których wysokości w żaden sposób RSP nie wyjaśnił. Odwołujący wskazał bowiem, iż
do pierwszych wyjaśnień z dnia 11 stycznia 2023 r. została dołączona jedyna kalkulacja kwotowa. W ramach tej kalkulacji
RSP wskazał wyłącznie szacowaną pracochłonność wykonania przedmiotu zamówienia w rozbiciu na 4 role, których
udziału w wykonaniu zamówienia żądał Zamawiający. Dodatkowo RSP dokonał kalkulacji tzw. czynności jednorazowych
związanych z opracowaniem Planu Komunikacji, planu działań optymalizacyjnych oraz opracowania procedur
administracyjnych, a także wskazał na założenie rezerwy w wysokości 15% kosztów osobowych na poczet ewentualnego
wzrostu rzeczywistej pracochłonności zadań lub stawek kosztowych oraz marży w wysokości ok. 15% obliczonej od
wartości całkowitych kosztów wykonania zamówienia. Do kalkulacji tej jako dowód załączono również kopie umów
zawartych pomiędzy RSP a osobami skierowanymi do wykonania zamówienia.
Biorąc pod uwagę kalkulację, jak i załączone do niej dowody w postaci umów Odwołujący wskazał, że z treści
wykazu osób złożonego przez RSP wynika, że do realizacji umowy skierowano następujące osoby:
1) M. P. – w 2 rolach: Kierownik Projektu oraz Administrator klastra bazodanowego Oracle,
2) M. K. – administrator Oracle Exadata,
3) M. Z. – administrator baz danych Oracle,
4) S. G. - administrator baz danych Oracle.
Do wyjaśnień dołączono kopie umów o współpracę wraz z aneksami (w wersji przekazanej Odwołującemu zostały
one zanonimizowane). Na podstawie zawartych w nich danych można jednak przyjąć, iż wynagrodzenia poszczególnych
osób według tych dokumentów wyglądają następująco:
1) M. P. – 28.000 pln netto za 160 godzin w miesiącu,
2) M. K. – 12.500 pln netto za 160 godzin w miesiącu,
3) M. Z. – 18.000 pln netto za 160 godzin w miesiącu,
4) S. G. – 23.000 pln netto za 160 godzin w miesiącu.
Biorąc pod uwagę powyższe kwoty wynagrodzeń, należy wskazać, iż realny koszt zaangażowania do projektu
danego specjalisty w wymiarze 1h wynosi:
1) Kierownik Projektu oraz Administrator klastra bazodanowego Oracle: 28.000 pln/160h = 175 PLN/h,
2) administrator Oracle Exadata – 12.500 pln/160h = 78,12 PLN/h,
3) administrator baz danych Oracle (pierwsza osoba) – 18.000 pln/160h = 112,50 PLN/h,
4) administrator baz danych Oracle (druga osoba) – 23.000 pln/160h = 143,75 PLN/h.
Tymczasem z treści kalkulacji wynika, iż stawki zastosowane przy kalkulacji dla poszczególnych ról wyglądają
następująco:
1) Kierownik Projektu oraz Administrator klastra bazodanowego Oracle – 200 PLN/h,
2) administrator Oracle Exadata – 95 PLN/h,
3) administrator baz danych Oracle – 140 PLN/h.
Jak wskazał w treści kalkulacji wykonawca RSP:„Stawka kosztowa wyliczana na podstawie kosztu zatrudnienia
(umowy B2B) z uwzględnieniem alokowanej proporcjonalnej części kosztów administracyjnych i kosztów zarządu”.
Oznacza to zatem, że według RSP w oferowanej stawce zawiera się zarówno wynagrodzenie jego specjalistów, jak
również w proporcjonalnym wymiarze koszty administracyjne i koszty zarządu. Odwołujący podniósł, że z żadnej części
wyjaśnień nie wynika, jakie to koszty administracyjne zostały uwzględnione, ani jakie koszty zarządu, nie mówiąc już o
tym, gdzie RSP dostrzega „proporcjonalność alokacji tych kosztów”, skoro w odniesieniu do każdej osoby proporcja
kosztu wynagrodzenia współpracownika i pozostałych narzutów w stawce godzinowej jest ewidentnie różna (i waha się w
przedziale: +19,6% do -2,7%). Trudno w związku z tym określić także, czy w pozostałej po odliczeniu kosztu
wynagrodzenia części stawki da się „zmieścić” koszty administracyjne i koszty zarządu, gdyż wyjaśnień i jakichkolwiek
danych w tym zakresie – pomimo dwukrotnego składania wyjaśnień – nie ma. Oczywistym natomiast jest zdaniem
Odwołujacego, że w stosunku do co najmniej 1 osoby zaoferowana stawka nie tylko nie zawiera żadnych innych kosztów,
ale nie pokrywa nawet wysokości honorarium współpracownika, co samo w sobie czyni zaoferowaną stawkę rażąco niską
i przesądza o wykonywaniu części zamówienia poniżej kosztów.
Dodatkowo Odwołujący wskazał, że koszty administracyjne i koszty zarządu, to nie jedyne koszty, które będzie
zobowiązany ponieść RSP w toku wykonania przedmiotowego zamówienia. Z całą bowiem pewnością do kosztów,
których nie uwzględniono w ramach zaoferowanej stawki należą:
• koszty zaangażowania i zastępstw za osoby realizujące projekt (każdy z zaproponowanych współpracowników w
umowie posiada zapis o gwarantowanym co najmniej 26 dniowym zawieszeniu wykonywania usług bez utraty prawa do
wynagrodzenia, co w istocie odpowiada prawu do urlopu przy umowie o pracę),
• koszt amortyzacji wykorzystywanych własnych rozwiązań technicznych (np. system ticketowy, narzędzia do
monitorowania), czy koszt licencji zewnętrznych wykorzystywane do realizacji usług, w tym licencje Oracle),
• koszty zapewnienia szkoleń pracownikom (w ogłoszeniach o pracę RSP gwarantuje każdemu pracownikowi określenie
ścieżek rozwoju, w tym certyfikacji),
• koszty ewentualnych premii i bonusów, w tym koszty ubezpieczenia zdrowotnego, kart MultiSport, itp.
• koszty ubezpieczeń oraz gwarancji bankowej na ZNWU,
• ryzyko inflacyjne, które przy 4-letniej umowie nie zostanie usunięte poprzez waloryzację wynagrodzenia (w
szczególności z uwagi na wymogi formalne dla uzyskania zmiany wynagrodzenia w ramach klauzul zawartych w umowie
z Zamawiającym), a które w tak długim okresie czasu może wynieść nawet kilkadziesiąt procent,
• koszty delegacji związanych z obligatoryjnymi czynnościami z zakresu administracji lub przeprowadzenia warsztatów
realizowanych w siedzibie Zamawiającego w sytuacji, gdy żadna z osób zaoferowanego zespołu nie mieszka w miejscu
siedziby Zamawiającego (3 z 4 osób z zespołu są z Krakowa lub okolic, jedna z Wielkopolski – ustalone przez
Odwołującego na podstawie informacji zawartych na profilach wskazanych osób na jednym z portali społecznościowych;
• rezerwa na ryzyka kontraktowe, związane z potencjalną koniecznością zapłaty kar umownych.
Odwołujący zauważa, że choć z wyjaśnień RSP wynika założenie przez tego wykonawcę „rezerwy projektowej” w
wysokości 15%, która w razie potrzeby ma służyć pokrycie dodatkowych kosztów związanych ze zmianą wysokości
stawki lub wzrostu pracochłonności poszczególnych zadań, trudno jednak racjonalnie przyjąć, iż nawet taka rezerwa jest
wystarczająca na pokrycie kosztów, które nie zostały uwzględnione w wyliczeniu podstawowego kosztu wykonania
zamówienia. Już choćby uwzględnienie faktu, iż w zeszłym roku wskaźnik roczny inflacji był wyższy niż zakładana
rezerwa, szansa na pokrycie wszystkich dodatkowych kosztów związanych tylko z inflacją w okresie 4-letnim wydaje się
zaniżona. Jeśli przyjąć dodatkowo, że zarówno pracochłonność zadań najprawdopodobniej okaże się wyższa niż
założona, jak również, że konieczne będzie pokrycie dodatkowych kosztów, których pokrycie nie wynika z przedłożonych
wyjaśnień wydaje się, iż nie powinno być wątpliwości, iż okoliczność ta potwierdza, iż cena RSP ma charakter ceny
rażąco niskiej.
W końcu niezależnie od kwestii merytorycznych Odwołujący odniósł się do kwestii formalnych związanych z
procesem udzielania przez RSP wyjaśnień w zakresie rażąco niskiej ceny. W tym zakresie wskazano, iż w dniu 4
stycznia 2023 r. Zamawiający skierował do RSP żądanie złożenia wyjaśnień, w którym wskazał m.in.: „Przedstawione
wyjaśnienia i dowody powinny w szczególności wskazywać czy zaoferowana w ofercie cena: - obejmuje wszystkie koszty
towarzyszące wykonaniu zamówienia wynikające ze Specyfikacji Warunków Zamówienia (zwanej dalej SW Z) związane z
należytą realizacją przedmiotu zamówienia - zgodnie z pełnym zakresem zamówienia, określonym w opisie przedmiotu
zamówienia oraz wymaganiami zawartymi w treści projektowanych postanowień umowy (…)”.
Żądanie Zamawiającego w tym względzie wydawało się jasne i obejmowało oczekiwanie szczegółowego
odniesienia się przez Wykonawcę do wykonania pełnego zakresu prac opisanego w OPZ oraz umowie. Oczywiste więc
jest zdaniem Odwołującego to, że obowiązkiem RSP przy takiej treści wezwania było po pierwsze odniesienie się do
kwestii pracochłonności poszczególnych zadań wynikających z OPZ (uwzględniając fakt, że jak twierdzi sam RSP
przedmiot niniejszego zamówienia w zdecydowanej większości stanowią usługi realizowane przez osoby skierowane do
wykonania zamówienia), a po drugie uargumentowanie i udowodnienie, że wszystkie koszty związane z realizacją
założonej pracochłonności oraz pokryciem wszelkich innych kosztów wykonania zamówienia zostały skalkulowane w
zaoferowanej cenie. Tymczasem w odpowiedzi na taką treść wezwania Wykonawca RSP w sposób opisowy odniósł się
do okoliczności, które w jego ocenie pozwoliły mu zoptymalizować cenę oraz przedstawił „kalkulację” zawierającą
wyłącznie wskazanie kosztu wykonania przedmiotu zamówienia poprzez wskazanie pracochłonności zadań w rozbiciu na
daną rolę oraz odrębnie wyliczoną pracochłonność kosztów jednorazowych oraz wskazanie stawki kalkulacyjnej przyjętej
dla danej roli. W żaden sposób kalkulacja ta zdaniem Odwołującego nie tłumaczyła ani tego, jak wygląda rozkład
pracochłonności w rozbiciu na zadania wynikające z OPZ, ani jakie konkretnie założenia przyjął wykonawca dla takiego, a
nie innego szacunku pracochłonności. Co więcej Wykonawca RSP zaniechał również wykazania podstaw kalkulacji
stawek przyjętych w wyliczeniu, ograniczając się w tym zakresie do dołączenia kopii umów o współpracy i stwierdzając, iż
w stawce tej zawarte są również koszty administracyjne i koszty zarządu. Zaniechano zatem wyjaśnienia zarówno jakie
konkretnie koszty (poza wynagrodzeniem osób) zostały w stawce skalkulowane, jak również w zaniechano jakichkolwiek
wyjaśnień w zakresie pozostałych kosztów wykonania zamówienia (wskazanych w poprzedniej części odwołania).
Jednocześnie Wykonawca RSP, mając w ocenie Odwołującego świadomość „niedoskonałości” swoich wyjaśnień
zastrzegł równocześnie gotowość dalszych wyjaśnień, wskazując na orzecznictwo wskazujące na dopuszczalność takiej
praktyki. W ocenie Odwołującego jednak, w przedmiotowej sytuacji, brak było jednak podstaw do prowadzenia dalszej
korespondencji w powyższym zakresie, a Zamawiający – zważywszy na treść swojego wezwania i braki w wyjaśnieniach
RSP powinien był podjąć decyzję o odrzuceniu jego oferty. W tym względzie Odwołujący zaznaczył, że jakkolwiek nie
zamierza polemizować z przedstawioną przez RSP praktyką możliwości ponownego wezwania wykonawcy do złożenia
wyjaśnień w zakresie ceny, o tyle żądanie tych dodatkowych wyjaśnień musi mieć jednak oparcie w treści pierwotnych
wyjaśnień złożonych Zamawiającemu. Jak wskazuje choćby interpretacja przepisów wydana przez Urząd Zamówień
Publicznych „Badanie rażąco niskiej ceny oferty po nowelizacji”: „Jednocześnie, należy zwrócić uwagę na zastrzeżenia
poczynione przez Krajową Izbę Odwoławczą w odniesieniu do możliwości ponownego żądania wyjaśnień. Izba w swoim
orzecznictwie (por. wyrok z dnia 17 lipca 2015 r.; sygn. akt KIO 1410/15, czy z dnia 27 lipca 2015 r. sygn. akt. KIO
1479/15) niejednokrotnie wskazywała, że żądanie ponownych wyjaśnień dotyczących podejrzenia rażąco niskiej ceny od
tego samego wykonawcy nie może prowadzić do naruszenia zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji. Takie
żądanie jest dopuszczalne, jeśli wyjaśnienia wykonawcy złożone na wcześniejsze wezwanie zamawiającego budzą
określone wątpliwości i wymagają doprecyzowania. Z pewnością ponowne żądanie wyjaśnień nie może prowadzić do
złożenia zupełnie nowych wyjaśnień, czy też prowadzenia procedury wyjaśnień do czasu pełnego usprawiedliwienia przez
wykonawcę swojej wyceny ofertowej. Ponowne żądanie wyjaśnień musi być zatem uzasadnione w świetle wyjaśnień czy
dowodów przedłożonych przez wykonawcę "na pierwsze wezwanie". Zamawiający nie ma obowiązku ponownie wzywać
wykonawcy do złożenia wyjaśnień jeżeli wykonawca nie rozwiał jego wątpliwości co do podejrzenia rażąco niskiej ceny i nie
przedstawił na potwierdzenie powyższego stosownych dowodów. W takiej sytuacji należy bowiem uznać, że wykonawca nie
wywiązuje się należycie z ciążącego na nim, stosownie do art. 90 ust. 2 ustawy Pzp, ciężaru dowodu”.
W przedmiotowej sprawie cała kalkulacja przedstawiona przez RSP według Odwołującego po pierwsze nie
odnosiła się wprost do konkretnych zadań zawartych w OPZ, nie wskazywała jakichkolwiek konkretnych założeń jakie
Wykonawca RSP poczynił dla dokonania kalkulacji pracochłonności, nie zawierała także jakichkolwiek wyjaśnień podstawy
dokonania kalkulacji stawek kosztowych przyjętych dla poszczególnych ról, czy też co najmniej próby udowodnienia
kompletności kosztów, które powinny zostać skalkulowane w ofercie. Stąd też w ocenie Odwołującego skierowane do
RSP w dniu 30 stycznia 2023 r. dodatkowe żądanie „doprecyzowania informacji przekazanych w wyjaśnieniach poprzez
przedstawienie pracochłonności poszczególnych zadań określonych w Szczegółowym opisie, zakresie i warunkach
realizacji przedmiotu umowy, stanowiącym Załącznik nr 1 do Projektowanych Postanowień Umowy” było nieuprawnione,
gdyż po pierwsze stanowiło de facto powtórzenie żądania raz już wyartykułowanego w pierwotnym wezwaniu, a po drugie
– w zakresie w jakim Zamawiający oczekiwał oszacowania pracochłonności w rozbiciu na konkretne zadania, a nie w
rozbiciu na role, nie wynikało z treści złożonych uprzednio wyjaśnień, a stanowiło uzupełnienie wyjaśnień. Dowodem na to
może być zdaniem Odwołującego choćby fakt, że złożone w odpowiedzi na to ponowne wezwanie szacunki
pracochłonności nie pozwalają potwierdzić, iż założona pracochłonność przypisana w pierwotnych wyjaśnieniach dla
poszczególnych ról została skalkulowana prawidłowo również przy przedstawieniu jej w układzie zadaniowym (nie da się
na podstawie drugiego zestawienia pracochłonności potwierdzić, że pracochłonność dla tej czy innej roli dla której przyjęto
różne stawki kalkulacyjne została sporządzona prawidłowo). Istotne dla Zamawiającego i Wykonawcy RSP okazało się
jedynie to, że sumaryczna wartość pracochłonności w obu przypadkach była taka sama, przy czym wydaje się, że drugie
zestawienie powstawało już dla udowodnienia tez na temat pracochłonności zawartych w pierwszej części wyjaśnień. Nie
zmienia to jednak faktu, że informacje zawarte w obu zestawieniach pracochłonności są zupełnie od siebie niezależne i z
całą pewnością zdaniem Odwołującego nie można stwierdzić, aby drugie wyliczenie było jedynie uszczegółowieniem
pierwszego, skoro na jego podstawie nie da się udowodnić, że pierwotne rozbicie pracochłonności w zakresie
poszczególnych ról zostało sporządzone prawidłowo. W tej sytuacji zasadny jest w ocenie Odwołującego wniosek, iż
samo żądanie dodatkowych wyjaśnień w takim zakresie, w jakim sformułował je Zamawiający nie było uprawnione, a
skutkiem złożenia tak nieprecyzyjnych, ogólnych i fragmentarycznych wyjaśnień powinno być uznanie, iż Wykonawca
RSP nie sprostał ciążącego na nim obowiązku związanego z wykazaniem, iż cena jego oferty nie jest ceną rażąco niską.
Niezależnie od tego wskazać jednak należy, że tym bardziej skoro Wykonawca RSP już po raz drugi został
wezwany do złożenia wyjaśnień, to oczywistym wydaje się, że powinien zrobić wszystko co w jego mocy, aby jego
wyjaśnienia okazały się na tyle wyczerpujące, a jednocześnie logiczne, wewnętrznie spójne i poparte dowodami, aby
Zamawiający nie miał żadnych wątpliwości co do tego, czy cena jego oferty obejmuje wszystkie elementy kosztowe
niezbędne do poniesienia dla prawidłowego wykonania przedmiotowego zamówienia. W ocenie Odwołującego nie ulega
wątpliwości, że przedstawione wyjaśnienia nie rozwiewają pojawiających się wątpliwości i w dalszym ciągu nie odnoszą
się do tak podstawowych zagadnień jak sposób kalkulacji stawki oraz rodzaj i wysokość kosztów, które zostały w tej
stawce ujęte. W tej sytuacji trudno więc przyjąć, że wyjaśnienia złożone przez RSP mogą zostać uznane za wiarygodne i
potwierdzające prawidłowość dokonanej kalkulacji ceny. Tymczasem jak wskazuje Odwołujący zgodnie z ugruntowanym
orzecznictwem Izby: „To obowiązkiem wykonawcy, wezwanego do złożenia wyjaśnień jest przedstawienie
przekonywujących wyjaśnień oraz dowodów na potwierdzenie tego, że cena jego oferty została ustalona w sposób rzetelny i
gwarantuje realizację całego zakresu objętego zamówieniem. Kluczowym jest, że wyjaśnienia elementów mających wpływ
na wysokość ceny muszą być konkretne, wyczerpujące i nie mogą pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości co do
rzetelności kalkulacji ceny oferty” (tak: wyrok KIO z dnia 04.02.2020 r., sygn. akt: KIO 110/20, czy wyrok KIO z dnia 202107-27, KIO 2102/21). Konsekwencją nieudzielenia wyczerpujących wyjaśnień jest odrzucenie oferty. Odwołujący przywołał
także inne stanowisko Izby, która w ubiegłorocznym orzeczeniu (wyrok KIO z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt: KIO
3680/21, KIO 3681/21) wskazała, iż: „Wobec tego, że wyjaśnienia każdego z wykonawców były w dużym stopniu
ogólnikowe (w szczególności wyjaśnienia złożone przez Konsorcjum Beta), a jeżeli w wyjaśnieniach Konsorcjum Agar i
Konsorcjum Odnowa wskazano na pewne okoliczności, mogące potencjalnie umożliwiać wykonawcom Konsorcjum Agar i
Konsorcjum Odnowa zaoferować niższą cenę, to nie przywołano w żadnych wyjaśnieniach jakichkolwiek dowodów, Izba
stwierdziła, że na podstawie art. 224 ust. 6 ustawy Prawo zamówień publicznych wszystkie trzy oferty powinny zostać
odrzucone w wyniku uznania za złożone z rażąco niską ceną. Zgodnie z wyrokiem Krajowej Izby Odwoławczej sygn. akt
KIO 747/19, „Złożone przez wykonawcę wyjaśnienia w zakresie ceny oferty lub kosztu, lub ich istotnych części
składowych, winny być konkretne, wyczerpujące i rozwiewające wątpliwości zamawiającego co do możliwości wykonania
przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami zamawiającego lub wynikającymi z odrębnych przepisów. Nadto wskazać
należy, iż sytuacja prawna wykonawcy, który w odpowiedzi na wezwanie zamawiającego do złożenia wyjaśnień, w tym
dowodów, w przedmiocie rażąco niskiej ceny, w ogóle ich nie złożył oraz wykonawcy, który złożył wyjaśnienia ogólnikowe i
niepoparte dowodami, jest taka sama. W obu bowiem przypadkach oferta wykonawcy podlega odrzuceniu”. Sytuacja w
przedmiotowym postępowaniu jest zdaniem Odwołującego w zasadzie identyczna, gdyż wyjaśnienia RSP odnoszą się
wyłącznie do kwestii ogólnych oraz do wybranych kwestii. Z przywołanej „kalkulacji” nie da się natomiast jakkolwiek
wydedukować, ani jakie konkretne kategorie kosztów zostały zawarte w poszczególnych pozycjach kosztowych, ani też w
jaki sposób wyliczono stawki kosztowe dla poszczególnych ról, co uniemożliwia jakąkolwiek kontrolę prawidłowości tejże
kalkulacji. W tym stanie rzeczy, zgodnie ze stanowiskiem Odwołującego żądanie odwołania dotyczące konieczności
odrzucenia oferty RSP jest ze wszech miar uzasadnione.
W ramach przedmiotowego postępowania odwoławczego przystąpienie po stronie zamawiającego w dniu 11 maja
2023 r. zgłosił wykonawca RSP sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, który wniósł o oddalenie odwołania jako w całości.
W dniu 19 maja 2023 r. do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej wpłynęła odpowiedź na odwołanie, w której
Zamawiający uwzględnił zarzuty odwołania w całości.
W dniu 21 maja 2023 r. wykonawca RSP sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zgłosił sprzeciw wobec uwzględnienia
przez Zamawiającego zarzutów przedstawionych w odwołaniu w całości oraz przedstawił stanowisko na poparcie
wniosku o oddalenie odwołania w całości.
Krajowa Izba Odwoławcza, rozpoznając na rozprawie złożone odwołanie i uwzględniając dokumentację z
przedmiotowego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, stanowiska stron oraz uczestnika
postępowania odwoławczego złożone na piśmie i podane do protokołu rozprawy, a także przedłożone dowody,
ustaliła, co następuje.
Wobec spełnienia przesłanek określonych w art. 525 Pzp, Izba stwierdziła skuteczność zgłoszonego przystąpienia
przez wykonawcę RSP sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej „Przystępujący”) do udziału w postępowaniu
odwoławczym po stronie zamawiającego. W związku z tym ww. wykonawca stał się uczestnikiem postępowania
odwoławczego.
Izba stwierdziła, że nie zachodzą przesłanki do odrzucenia odwołania, o których stanowi przepis art. 528 ustawy
Pzp.
Izba stwierdziła, że Odwołujący posiada interes w uzyskaniu przedmiotowego zamówienia, kwalifikowanego
możliwością poniesienia szkody w wyniku naruszenia przez Zamawiającego przepisów ustawy, o których mowa w art.
505 ust. 1 ustawy Pzp, co uprawniało go do złożenia odwołania.
Odwołanie zostało rozpoznane w granicach zawartych w nim zarzutów (art. 555 ustawy Pzp) z uwzględnieniem
zasady kontradyktoryjności postępowania (art. 534 ust. 1 ustawy Pzp). Rozpoznając przedmiotowe odwołanie Izba miała
na uwadze treść akt postępowania (§8 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie
postępowania przy rozpoznawaniu odwołań przez Krajową Izbę Odwoławczą).
Izba ustaliła następujące okoliczności jako istotne:
Zamawiający prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego, którego
przedmiotem jest Świadczenie usług administrowania, utrzymania infrastruktury i baz danych środowiska
technologicznego Oracle Exadata (Numer referencyjny: BDG-V.2710.29.2022.AZ, dalej: „Postępowanie”). Przedmiot
zamówienia jest świadczenie usług administrowania, utrzymania infrastruktury i baz danych środowiska technologicznego
Oracle Exadata, w którym utrzymywane są bazy danych kluczowych systemów teleinformatycznych prowadzonych i
udostępnianych przez Zamawiającego jednostkom organizacyjnym w obszarze zabezpieczenia społecznego i rodziny
oraz publicznych służb zatrudnienia. Szczegółowe informacje dotyczące opisu przedmiotu, zakresu i warunków realizacji
przedmiotu zamówienia określają Projektowane Postanowienia Umowy (PPU) wraz z załącznikami, stanowiące załącznik
nr 2 do SW Z, w tym w szczególności Szczegółowy opis, zakres i warunki realizacji przedmiotu umowy stanowiący
załącznik nr 1 do PPU.
Zgodnie z postanowieniami Rozdziału 14 SWZ
14.1. Cena oferty musi zostać podana na Formularzu Ofertowym (FO) stanowiącym załącznik nr 1 do SWZ.
14.2. Cena oferty musi uwzględniać wszelkie koszty związane z realizacją przedmiotu zamówienia (wraz z podatkiem od
towarów i usług), wynikające z wymaganego przez zamawiającego zakresu, terminu i sposobu realizacji przedmiotu
zamówienia.
Zgodnie z treścią Formularza Ofertowego stanowiącego załącznik nr 1 do SW Z, wykonawcy byli zobowiązani
podać cenę ofertową w sposób określony w pkt 4 Formularza tj.:
4. Oferuję/my wykonanie przedmiotu zamówienia w pełnym zakresie i na warunkach określonych w Specyfikacji
Warunków Zamówienia, dalej SWZ, za całkowitą cenę:
Cena oferty z VAT: …......................................... zł (słownie: …………………złotych).
Z kolei w rozdziale XIV ust. 14.2 SW Z Zamawiający ustalił, że cena oferty musi uwzględniać wszelkie koszty
związane z realizacją przedmiotu zamówienia (wraz z podatkiem od towarów i usług), wynikające z wymaganego przez
zamawiającego zakresu, terminu i sposobu realizacji przedmiotu zamówienia.
W załączniku nr 2 do SW Z pn. Projektowane Postanowienia Umowy (PPU) w § 6 Zamawiający ustalił następujące
warunki dot. wynagrodzenia
1.Za wykonanie przedmiotu umowy Zamawiający zapłaci Wykonawcy wynagrodzenie w łącznej wysokości ……… zł
netto (słownie: ………. złotych), co powiększone o wartość podatku od towarów i usług (VAT) stanowi wartość brutto ………
zł (słownie: ……………………… złotych).
2.Wynagrodzenie, o którym mowa w ust. 1, płatne będzie w ratach odpowiadających okresom rozliczeniowym
(trzymiesięcznym), przy czym wysokość jednej raty za pełny okres rozliczeniowy wynosi ………… zł (słownie:
…………………………..), w tym podatek VAT .
3.Kwota wynagrodzenia, o której mowa w ust. 1, uwzględnia wszystkie koszty związane z realizacją przedmiotu
umowy i zaspokaja wszelkie roszczenia Wykonawcy z tytułu wykonania przedmiotu umowy.
Wartość zamówienia powiększona o należny podatek od towarów i usług, ustalonej przed wszczęciem postępowania
wynosiła 3 000 000,00 zł brutto.
W Postępowaniu zostały złożone dwie oferty:
1)Odwołującego - wykonawcy Sygnity S. A. z siedzibą w Warszawie za łączną cenę brutto 2 400 000,00 zł oraz
2)Przystępującego – wykonawcy RSP sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie za łączną cenę brutto 1 292 976,00 zł.
Zamawiający pismem z dnia 4 stycznia 2023 r. wezwał Przystępującego do złożenia wyjaśnień odnośnie rażąco
niskiej ceny, z uwagi na to, że całkowita cena jego oferty była niższa o 56,90 % od wartości zamówienia powiększonej o
należny podatek od towarów i usług.
W piśmie z dnia 11 stycznia 2023 r. Przystępujący udzielił wyjaśnień w zakresie rażąco niskiej ceny oraz
przedłożył kalkulację ceny ofertowej oraz dowody na potwierdzenie realności przedstawionych kalkulacji kosztów (w tym
m. in. raporty płacowe oraz umowy zawarte ze specjalistami mającymi brać udział w realizacji przedmiotu umowy).
W piśmie z dnia 30 stycznia 2023 r. Zamawiający wezwał do złożenia wyjaśnień dotyczących elementów oferty
mających wpływ na wysokość ceny poprzez doprecyzowanie informacji przekazanych we wcześniejszych wyjaśnieniach,
w szczególności poprzez przedstawienie pracochłonności poszczególnych zadań określonych w Szczegółowym opisie,
zakresie i warunkach realizacji przedmiotu umowy, stanowiącym Załącznik nr 1 do Projektowanych Postanowień Umowy.
Informacje należy podać w układzie: zadanie wskazane w Załączniku nr 1 do PPU i odpowiadająca mu czasochłonność w
godzinach na miesiąc.
Przystępujący udzielił odpowiedzi pismem z dnia 2 lutego 2023 r. do którego dołączył w formie załącznika
Kalkulację pracochłonności poszczególnych zadań określonych w OPZ.
W dniu 28 kwietnia 2023 r. Zamawiający dokonał wyboru oferty najkorzystniejszej, za którą uznana została oferta
złożona przez Przystępującego i poinformował wykonawców biorących udział w Postępowaniu o wyborze
najkorzystniejszej oferty wykonawcy.
Biorąc pod uwagę poczynione w toku postepowania ustalenia Izba uznała, że odwołanie nie zasługiwało na
uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Izba przytoczy przepisy ustawy Pzp będące podstawą orzekania.
Art. 16 ustawy Pzp stanowi, że „Zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w
sposób:
1) zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców;
2) przejrzysty;
3) proporcjonalny”.
Stosownie do art. 224 ust. 5 ustawy Pzp „Obowiązek wykazania, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny lub
kosztu spoczywa na wykonawcy”.
Z kolei art. 224 ust. 6 ustawy Pzp wskazuje, że „Odrzuceniu, jako oferta z rażąco niską ceną lub kosztem, podlega
oferta wykonawcy, który nie udzielił wyjaśnień w wyznaczonym terminie, lub jeżeli złożone wyjaśnienia wraz z dowodami nie
uzasadniają podanej w ofercie ceny lub kosztu”.
Zgodnie z art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp „Zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli zawiera rażąco niską cenę lub koszt
w stosunku do przedmiotu zamówienia”.
Zgodnie z art. 534 ust. 1 ustawy Pzp postępowanie odwoławcze jest postępowaniem kontradyktoryjnym - strony i
uczestnicy postępowania odwoławczego obowiązani są wskazywać dowody dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą
skutki prawne. Ciężar dowodu, zgodnie
z art. 6 kodeksu cywilnego w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy Pzp spoczywa na osobie, która z danego faktu wywodzi skutki
prawne. Ciężar dowodu rozumieć należy z jednej strony jako obarczenie strony procesu obowiązkiem przekonania sądu
(w tym przypadku Krajowej Izby Odwoławczej), na podstawie wskazanych dowodów, o słuszności swoich twierdzeń, a z
drugiej konsekwencjami zaniechania realizacji tego obowiązku, lub jego nieskuteczności, zaś tą konsekwencją jest
zazwyczaj niekorzystny dla strony wynik postępowania.
Z art. 537 ustawy Pzp wynika, że w postępowaniu odwoławczym ciężar dowodu, że oferta nie zawiera rażąco
niskiej ceny, spoczywa na wykonawcy, który złożył ofertę lub na zamawiającym, jeżeli wykonawca, który złożył ofertę, nie
jest uczestnikiem postępowania odwoławczego. Ustalony w ten sposób ciężar dowodu nie zwalnia jednak odwołującego,
który podnosi okoliczności rażąco niskiej ceny, od obowiązku wykazania i udowodnienia okoliczności, które czyni
podstawą zarzutu rażąco niskiej ceny.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że warunkiem wykazania niezgodności z ustawą zachowania
Zamawiającego w odniesieniu do zarzutów odwołania, jest wykazanie przez Odwołującego (zgodnie z ciężarem
dowodzenia wynikającym z zasad ogólnych, także z uwzględnieniem art. 537 pkt 1 Ustawy) istnienia rażąco niskiej ceny w
zakresie czy to w odniesieniu ceny całkowitej zaoferowanej przez Przystępującego, czy też nierealności, nierynkowości
elementów składowych ceny, które wpływają na cenę ofertową powodując, że jest rażąco niska w stosunku do przedmiotu
zamówienia lub budzi wątpliwości zamawiającego, co do możliwości wykonania zamówienia w tym zakresie, czemu
odwołanie nie sprostało.
Mając na uwadze opisane wyżej reguły dowodowe Izba uznała, że Odwołujący nie wykazał w toku postępowania
odwoławczego zasadności podniesionych zarzutów i z tego powodu odwołanie podlegało oddaleniu.
Jak wynika z treści odwołania jak również stanowiska Odwołującego przedstawionego podczas rozprawy,
zasadniczym elementem, który był kwestionowany przez Odwołującego nie była sama wartość cena czy jej elementów
składowych w postaci wskazanych przez Przystępującego stawek (w tym stawek osobowych, które bezspornie stanowiły
podstawowy koszt mający wpływ na wysokość ceny ofertowej), lecz kwestia wyliczonej przez Przystępującego
pracochłonności poszczególnych czynności wchodzących w zakres przedmiotu zamówienia. W kontekście tego aspektu
oraz argumentacji podniesionej na jej poparcie dostrzeżenia w ocenie Izby wymaga w pierwszej kolejności fakt, że
dokumentacja postępowania nie zawierała szczegółowych informacji w tym zakresie, w szczególności nie określała
choćby szacunkowo pracochłonności poszczególnych zadań określonych w Szczegółowym opisie, zakresie i warunkach
realizacji przedmiotu umowy, stanowiącym Załącznik nr 1 do Projektowanych Postanowień Umowy, zarówno w aspekcie
usług wsparcia i utrzymania, usług jednorazowych, jak i utrzymania środowiska EXADATA ( w tym w szczególności nie
określała momentu rozbudowy tego środowiska o drugą maszynę). Szacunkowe wartości w tym zakresie zostały
określone dopiero przez Przystępującego w przedstawionych toku wyjaśnień elementów ceny w przedstawionych
kalkulacjach ceny ofertowej i pracochłonności, przedstawiając ponadto okoliczności oraz dokumenty na potwierdzenie
prawidłowości dokonanego szacowania.
W świetle powyższego nie sposób stawiać Przystępującemu zarzutu w tym zakresie, jak również wyciągać wobec
niego negatywnych konsekwencji, gdyż zgodnie z podstawowymi zasadami wynikającymi z art. 16 Pzp, w szczególności
zasadami uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców nie mogą oni ponosić negatywnych konsekwencji w
związku z niezastosowaniem się do niejasnych wymagań SIW Z, a wszelkie wątpliwości interpretacyjne w tym zakresie
winny być rozstrzygane na korzyść wykonawców. Co więcej, Odwołujący pomimo faktu, że realizuje obecnie na rzecz
Zamawiającego usługi będące przedmiotem niniejszego zamówienia, nie przedstawił dowodów na potwierdzenie
okoliczności, że przedstawiona pracochłonność jest wyliczona w sposób nieprawidłowy bądź też pomija którykolwiek z
elementów wchodzących w zakres przedmiotu zamówienia. Zasadnicza część argumentacji przedstawionej przez
Odwołującego nie kwestionuje wartości przedstawionych przez Przystępującego czy to w ofercie czy w przedstawionych
wyjaśnieniach, lecz sprowadza się do polemiki z czynnikami i założeniami, które Przystępujący przedstawił na
potwierdzenie rzetelności dokonanego szacunkowego wyliczenia pracochłonności poszczególnych zadań tj.
doświadczenie w realizacji podobnych projektów (tj. usługi świadczonej na rzecz Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii),
kompetencje zespołu, który ma uczestniczyć w realizacji prac, organizacja pracy zespołu oraz posiadanie własnych
narzędzi do monitorowania infrastruktury i rozwiązań technicznych. Polemika ta nie została jednak poparta jakimikolwiek
dowodami, które podważałyby informacje oraz dokumenty przedłożone przez Przystępującego w toku składanych
wyjaśnień ceny ofertowej. Ponadto nawet sam Odwołujący nie kwestionuje możliwości wpływu przedstawionych przez
Przystępującego okoliczności na pracochłonność, a w konsekwencji na cenę, lecz wskazuje, że w ocenie Odwołującego
w świetle przedstawionych przez Przystępującego okoliczności, pracochłonność przynajmniej części zadań jest
dyskusyjna i niedoszacowana. Odwołujący nie wskazał jednak konkretnie których z przedstawionych przez
Przystępującego wartości elementów ceny i w jakim stopniu przedmiotowa argumentacja miałaby dotyczyć, które zaś
uznaje za niedyskusyjne i oszacowane prawidłowo.
Wobec powyższego argumentację zawartą w odwołaniu dotyczącą tego aspektu wyjaśnień Izba uznała za chybioną,
a okoliczności przywołane przez Odwołującego za nieuzasadnione i nieudowodnione.
Odwołujący wskazał ponadto, że Przystępujący w zaoferowanej stawce godzinowej za świadczenie usług wsparcia
i utrzymania nie ujął wszystkich kosztów, które zobowiązany jest ponieść w toku wykonania przedmiotowego zamówienia.
W ocenie Izby argumentacja Odwołującego nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że
część wskazywanych przez Odwołującego kosztów (koszty premii, bonusów, kart Multisport, szkoleń w ramach rozwoju
zawodowego pracowników Przystępującego) nie wynika z zobowiązań i zakresu obowiązków określonych w opisie
przedmiotu zamówienia, zaś część (rezerwa na kary umowne czy ryzyko inflacyjne) dotyczy zdarzeń przyszłych i
niepewnych i wymaganie ich uwzględnienia w cenie ofertowej należy uznać za nadmierne, w szczególności wobec
zawarcia w umowie klauzul waloryzacyjnych. W odniesieniu zaś do pozostałych kategorii, które można powiązać z
realizacją zamówienia to podkreślenia wymaga, że w stawce godzinowej Przystępujący uwzględnił proporcjonalną części
kosztów administracyjnych i kosztów zarządu. Wartość tej części kosztów w stawce godzinowej jest możliwa do
ustalenia w świetle przedstawionej przez Przystępującego kalkulacji oraz dowodów w postaci umów ze specjalistami.
Ponadto – co zauważa sam Odwołujący – założona została przez Przystępującego rezerwa kontraktowa w wysokości 15
% wartości kontraktu netto. Wartości te Odwołujący w odwołaniu ocenił jako niewystarczające na pokrycie kosztów, które
nie zostały uwzględnione w wyliczeniu podstawowego kosztu wykonania zamówienia. Jednocześnie Odwołujący nie
wskazał konkretnie, które koszty i w jakiej wysokości nie zostały uwzględnione przez Przystępującego, a w konsekwencji,
że zawiera cenę rażąco niską w stosunku do przedmiotu zamówienia. Braku takiego wskazania wartości brakujących
kosztów nie może uzasadniać podnoszony przez Odwołującego w toku rozprawy fakt, że informacji o tychże kosztach nie
zawarto w wyjaśnieniach Przystępującego. Jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach dotyczących ciężaru
dowodowego odwołanie musi zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających wniesienie
odwołania oraz dowodów na poparcie przytoczonych okoliczności. Odwołujący był obowiązany do uzasadnienia zarzutów
odwołania oraz wykazania twierdzeń przedstawionych w odwołaniu. Nie jest wystarczające tylko wymienienie kategorii
kosztów, które w ocenie odwołującego nie były ujęte przez konkurencyjnego wykonawcę, ale konieczne jest wykazanie
istnienia takiego obowiązku, chyba że jest to oczywiste, wynika wprost z treści specyfikacji istotnych warunków
zamówienia lub wezwania zamawiającego. Mając na uwadze powyższe uzasadnienie przedstawione w rozpoznanym w
niniejszym sprawie odwołaniu należy uznać za daleko niewystarczające. Odwołujący nie wskazał bowiem z odwołaniem
się do treści dokumentacji postępowania z czego wynika zobowiązanie wykonawców do ujęcia poszczególnych kosztów
w cenie ofertowej, nie wskazał ich wartości jak również nie przedstawił – poza zanegowaniem treści przedłożonych
wyjaśnień – konkretnych i precyzyjnych twierdzeń co do podstaw faktycznych podnoszonych zarzutów.
Mając na uwadze powyższe Izba stwierdziła, że Odwołujący nie wykazał, a nawet nie uzasadnił, zarzutów
podniesionych w odwołaniu. Odwołujący przedstawił jedynie swoją opinię dotyczącą wyjaśnień przedstawionych przez
Przystępującego, nie zawierającą wskazania konkretnych wartości kosztotwórczych które kwestionował, w tym w
szczególności obliczeń, jak również nie podważył w jakimkolwiek stopniu dowodów przedstawionych przez
Przystępującego w toku składanych wyjaśnień.
Uwzględniając powyższe rozważania, jak również okoliczności faktyczne niniejszej sprawy Izba doszła do
przekonania, iż Odwołujący nie podważył kalkulacji ceny oferty złożonej przez Przystępującego, wobec powyższego Izba
stwierdziła, że odwołanie podlega oddaleniu w całości i na podstawie art. 553 ustawy Pzp orzekła jak w sentencji.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 557, art. 574 oraz art. 575 ustawy Pzp, a
także w oparciu o przepisy § 8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie
szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania
wpisu od odwołania (Dz. U. z 2020 r. poz. 2437).
Przewodniczący:……………………………….………