Sygn. akt: KIO 1253/25
WYROK
Warszawa, dnia 5 maja 2025 r.
Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie:
Przewodnicząca:Aleksandra Kot
Protokolant: Patryk Pazura
po rozpoznaniu na rozprawie odwołania wniesionego do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu1 kwietnia 2025 r.
przez wykonawcę Terlan sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu (dalej: „Odwołujący”) w postępowaniu prowadzonym przez
Wojewódzki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu z siedzibą w Poznaniu (dalej: „Zamawiający”),
przy udziale uczestnika po stronie Zamawiającego – wykonawcy COLAS Polska sp. z o.o. z siedzibą w Palędziu (dalej:
„Przystępujący”)
orzeka:
1.Uwzględnia odwołanie oraz nakazuje Zamawiającemu: unieważnienie czynności wyboru najkorzystniejszej oferty,
powtórzenie czynności badania i oceny ofert, w tym uznanie za bezskuteczne dokonanego przez Przystępującego
zastrzeżenia jako tajemnicy przedsiębiorstwa informacji zawartych w Załącznikach nr 4.1-4.6 i nr 6 do wyjaśnień
w sprawie ceny oferty z dnia 6 marca 2025 r. w całości.
2.Kosztami postępowania obciąża Zamawiającego i:
2.1.zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 10 000 zł 00 gr (słownie: dziesięć tysięcy złotych
zero groszy) uiszczoną przez Odwołującego tytułem wpisu od odwołania, kwotę 3 600 zł 00 gr (słownie: trzy
tysiące sześćset złotych zero groszy) poniesioną przez Odwołującego tytułem wynagrodzenia pełnomocnika
oraz kwotę 90 zł 00 gr (słownie: dziewięćdziesiąt złotych zero groszy) poniesioną przez Odwołującego tytułem
dojazdu na posiedzenie i rozprawę;
2.2.zasądza od Zamawiającego na rzecz Odwołującego kwotę 13 690 zł 00 gr (słownie: trzynaście tysięcy sześćset
dziewięćdziesiąt złotych zero groszy) stanowiącą koszty postępowania odwoławczego poniesione przez
Odwołującego.
3.Nakazuje dokonanie zwrotu z rachunku bankowego Urzędu Zamówień Publicznych na rzecz Odwołującego kwoty 5
000 zł 00 gr (słownie: pięć tysięcy złotych zero groszy) stanowiącej kwotę nadpłaconą ponad należny wpis od
odwołania.
Na orzeczenie – w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej
Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Zamówień Publicznych.
Przewodnicząca:………………………………….
Sygn. akt KIO 1253/25
Uzasadnienie
Wojewódzki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu z siedzibą w Poznaniu(dalej: „Zamawiający” lub „W ZDW”)
prowadzi na podstawie art. 275 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2023
r. poz. 1605 ze zm., dalej: „ustawa Pzp”) postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w trybie podstawowym bez
negocjacji pod nazwą: „Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr 431 Mosina – Kórnik w miejscowości Mieczewo” (Nr
referencyjny: WZP.271-12/25, dalej: „Postępowanie”).
Ogłoszenie o zamówieniu zostało zamieszczone w Biuletynie Zamówień Publicznych 23 stycznia 2025 r. pod
numerem: 2025/BZP 00059452/01.
1 kwietnia 2025 r. wykonawca Terlan sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu (dalej: „Odwołujący” lub „Terlan”) wniósł
odwołanie wobec niezgodnych z przepisami ustawy Pzp czynności Zamawiającego i zaniechań czynności w
Postępowaniu, polegających na:
1)zaniechaniu odtajnienia i odmowy udostępnienia Odwołującemu załączników do wyjaśnień ceny oferty wykonawcy
COLAS Polska sp. z o.o. z siedzibą w Palędziu(dalej: „COLAS”) z dnia 6 marca 2025 r., tj. kalkulacji ceny oferty
COLAS oraz ofert podwykonawców zamawianych robót budowlanych złożonych wraz z wyjaśnieniami ceny
oferty COLAS;
2)dokonaniu wyboru oferty wykonawcy COLAS, co do której Zamawiający nie dokonał należytego badania
skuteczności wykazania przesłanek zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa w zakresie zastrzeżonych
elementów wyjaśnień dotyczących ceny tej oferty i w efekcie zaniechał ich odtajnienia, czym uniemożliwił
weryfikację wybranej oferty co do jej ceny.
Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie art. 18 ust. 3 ustawy Pzp w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z
dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1233, dalej: „u.z.n.k.”) poprzez
zaniechanie odtajnienia załączników do wyjaśnień w sprawie ceny oferty COLAS w postaci ofert podwykonawców oraz
kalkulacji ceny oferty.
W związku z powyższym Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania oraz nakazanie Zamawiającemu:
1)unieważnienie czynności wyboru najkorzystniejszej oferty z dnia 27 marca 2025 r.,
2)odtajnienie i udostępnienie Terlan wyjaśnień w sprawie ceny oferty COLAS w całości, tj. wraz z wszystkimi
załącznikami.
25 kwietnia 2025 r. do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej wpłynęła odpowiedź na odwołanie, w której
Zamawiający wniósł o oddalenie odwołania w całości.
W piśmie procesowym z dnia 24 kwietnia 2025 r. wykonawca COLAS Polska sp. z o.o. z siedzibą w Palędziu wniósł o
oddalenie odwołania w całości.
Krajowa Izba Odwoławcza, rozpoznając na rozprawie złożone odwołanie i uwzględniając dokumentację z
przedmiotowego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, stanowiska stron oraz uczestnika
postępowania odwoławczego złożone na piśmie i podane do protokołu rozprawy, a także przedłożone dowody,
ustaliła, co następuje.
Izba stwierdziła, że nie zachodzą przesłanki do odrzucenia odwołania, o których stanowi przepis art. 528 ustawy
Pzp.
Izba stwierdziła, że Odwołujący posiada interes w uzyskaniu zamówienia, kwalifikowanego możliwością
poniesienia szkody w wyniku naruszenia przez Zamawiającego przepisów ustawy, o których mowa w art. 505 ust. 1
ustawy Pzp, co uprawniało go do złożenia odwołania.
Izba ustaliła, że w terminie określonym w art. 525 ust. 1 ustawy Pzp do niniejszego postępowania odwoławczego
skuteczne przystąpienie po stronie Zamawiającego zgłosił wykonawca COLAS Polska sp. z o.o. z siedzibą w Palędziu
(dalej: „Przystępujący”).
Odwołanie zostało rozpoznane w granicach zawartych w nim zarzutów (art. 555 ustawy Pzp) z uwzględnieniem
zasady kontradyktoryjności postępowania (art. 534 ust. 1 ustawy Pzp). Rozpoznając przedmiotowe odwołanie Izba miała
na uwadze treść akt postępowania (§ 8 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie
postępowania przy rozpoznawaniu odwołań przez Krajową Izbę Odwoławczą).
Izba ustaliła następujące okoliczności jako istotne:
Zgodnie z pkt 5.1. Specyfikacji warunków zamówienia (dalej: „SW Z”) przedmiotem zamówienia jest rozbudowa
drogi wojewódzkiej nr 431 Mosina – Kórnik w miejscowości Mieczewo.
3 marca 2025 r. Zamawiający, działając na podstawie art. 224 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 244 ust. 1 ustawy Pzp,
zwrócił się do Przystępującego o udzielenie wyjaśnień, w tym złożenie dowodów dotyczących wyliczenia ceny. W ZDW
wskazał, że cena zaoferowana przez COLAS wydaje się rażąco niska w stosunku do przedmiotu zamówienia i budzi
wątpliwości Zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi
przez W ZDW lub wynikającymi z odrębnych przepisów oraz jest niższa od wartości zamówienia powiększonej o należny
podatek od towarów i usług, ustalonej przed wszczęciem postępowania, pomniejszonej o 30 %.
6 marca 2025 r. Przystępujący udzielił żądanych wyjaśnień, przy czym zastrzegł jako stanowiące tajemnicę
przedsiębiorstwa informacje zawarte w Załącznikach nr 4.1-4.6 (oferty podwykonawców) oraz w Załączniku nr 6
(Szczegółowe wyliczenie kosztów zamówienia) w całości.
27 marca 2025 r. Zamawiający poinformował wykonawców, którzy złożyli oferty w Postępowaniu o wyborze
najkorzystniejszej oferty wykonawcy COLAS Polska sp. z o.o. z siedzibą w Palędziu.
W tym samym dniu W ZDW przekazał Terlan, w odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie wyjaśnień rażąco
niskiej ceny złożonych przez COLAS, jedynie treść części jawnej wyjaśnień wraz z uzasadnieniem zastrzeżenia
tajemnicy przedsiębiorstwa.
Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę, Izba uznała, że odwołanie zasługiwało na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 16 ustawy Pzp zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia
w sposób: zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców, przejrzysty i
proporcjonalny.
W myśl art. 18 ust. 1-3 ustawy Pzp:
„1. Postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne.
2. Zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia tylko w
przypadkach określonych w ustawie.
3. Nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16
kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2022 r. poz. 1233), jeżeli wykonawca, wraz z
przekazaniem takich informacji, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane oraz wykazał, że zastrzeżone informacje
stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Wykonawca nie może zastrzec informacji, o których mowa w art. 222 ust. 5”.
Art. 11 ust. 2 u.z.n.k. stanowi, że „Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne,
organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w
szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym
rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub
rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności”.
Mają na uwadze wyżej wymienione przepisy należy wskazać, że art. 18 ust. 1 ustawy Pzp normuje
fundamentalną zasadę udzielania zamówień publicznych, tj. zasadę jawności postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego. Zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia
tylko w przypadkach określonych w ustawie (art. 18 ust. 2 ustawy Pzp). Wyżej wymieniona zasada doznaje ograniczenia
w ust. 3 przytoczonego przepisu, który stanowi, że nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w
rozumieniu przepisów u.z.n.k., jeżeli wykonawca, wraz z przekazaniem takich informacji, zastrzegł, że nie mogą być one
udostępniane oraz wykazał, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Z przywołanego przepisu
wynika, że to na wykonawcę nałożono obowiązek wykazania zamawiającemu przesłanek zastrzeżenia informacji jako
tajemnicy przedsiębiorstwa. Z kolei rolą zamawiającego w toku badania ofert jest ustalenie, czy wykonawca temu
obowiązkowi sprostał udowadniając, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. W ocenie Izby
sformułowanie użyte przez ustawodawcę, w którym akcentuje się obowiązek „wykazania” oznacza coś więcej aniżeli
oświadczenia co do przyczyn objęcia informacji tajemnicą przedsiębiorstwa. Za wykazanie nie może być uznane ogólne
uzasadnienie, sprowadzające się de facto do przytoczenia jedynie elementów definicji legalnej tajemnicy
przedsiębiorstwa, wynikającej z przepisu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. czy gołosłowne zapewnienie, że zastrzegana informacja
ma walor tajemnicy przedsiębiorstwa. Izba podziela w tym zakresie ugruntowany pogląd wyrażany przez Krajową Izbę
Odwoławczą zarówno na kanwie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień
publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1843 ze zm., dalej: „ustawa Pzp2004”) jak i aktualnie obowiązującej ustawy Pzp,
zgodnie z którym użyte przez ustawodawcę sformułowanie „wykazania”, nie oznacza wyłącznie „oświadczenia”, czy
„deklarowania”, ale stanowi znacznie silniejszy wymóg „udowodnienia” (por. m.in. wyroki Krajowej Izby Odwoławczej: z
dnia 6 grudnia 2021 r. o sygn. akt KIO 3334/21; z dnia 18 marca 2021 r. o sygn. akt KIO 506/21; z dnia 2 grudnia 2019 r.
sygn. akt: KIO 2284/19, KIO 2288/19; z dnia 4 sierpnia 2022 r. o sygn. akt KIO 1823/22 oraz z dnia 27 marca 2023 r. o
sygn. akt KIO 674/23). Podobnie wypowiada się również Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Zamówień Publicznych,
który w swoich orzeczeniach wskazuje, że przewidziany przez ustawodawcę w art. 8 ust. 3 ustawy Pzp2004 (obecnie
art. 18 ust. 3 ustawy Pzp) obowiązek „wykazania” winien być traktowany jako zbliżony do obowiązku „udowodnienia” w
rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1805
ze zm., dalej: „k.p.c.”) (zob. wyroki Sądu Okręgowego w Warszawie XXIII Wydział Gospodarczy Odwoławczy i Zamówień
Publicznych: z dnia 1 października 2021 r. o sygn. akt XXIII Zs 53/21 oraz z dnia 24 lutego 2022 r. o sygn. akt XXIII Zs
133/21; por. wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie XXIII Wydział Gospodarczy Odwoławczy i Zamówień Publicznych z
dnia 24 listopada 2021 r. o sygn. akt XXIII Zs 87/21).
Następnie należy podkreślić, że aby wykazać skuteczność zastrzeżenia danych informacji, wykonawca
zobowiązany jest wykazać łącznie wystąpienie przesłanek definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, o których mowa
w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. I tak zgodnie z wyżej wymienionym przepisem, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się
informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość
gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane
osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do
korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu
utrzymania ich w poufności. Zaniedbanie wykonawcy przejawiające się w braku łącznego wykazania przesłanek, o
których mowa powyżej, wraz z przekazaniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa obciąża wykonawcę
zastrzegającego tajemnicę przedsiębiorstwa i zwalnia tym samym zamawiającego z obowiązku zachowania
określonych informacji w poufności. Innymi słowy, w sytuacji, gdy okaże się, że choć jedna z przywołanych przesłanek
nie zostanie spełniona, to określona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa i każdy może z niej korzystać bez
ograniczeń.
W szczególności należy zauważyć, że przesłanka dotycząca wartości gospodarczej odnosi się nie tylko do
informacji „innej”, ale także informacji technicznej, technologicznej i organizacyjnej. Zatem każda informacja, o której
mowa w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. musi przedstawiać pewną wartość gospodarczą dla wykonawcy właśnie z tego powodu,
że pozostanie poufna. Wskazać należy, iż w orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczy przyjmuje się, że wartość
gospodarcza może wyrażać się w sposób pozytywny poprzez wycenę określonego dobra jako wartości niematerialnej i
prawnej (przykładowo znaku towarowego, prawa autorskiego, czy pewnego unikalnego rozwiązania organizacyjnego,
mającego trwałe zastosowanie i kreującego pewną wartość), posiadającą określoną wartość, dającą się ująć
w określonych jednostkach pieniężnych (wycenić), która zarazem powinna zostać wyceniona jako przynależne
uprawnionemu wartości (co do przedsiębiorstwa może znaleźć uchwytny wymiar w dokumentach księgowych oraz
sprawozdaniu finansowym jako wartość niematerialna i prawna). Ponadto przejawem wartości gospodarczej może być
w konkretnej sytuacji także potencjalna szkoda, jaką wykonawca może ponieść w razie, gdyby informacja została
upowszechniona szerszemu gronu podmiotów. Istnienie owej szkody musi mieć jednak wymiar obiektywny, co oznacza
że samo przekonanie wykonawcy o wartości przekazywanych przez niego informacji jest niewystarczające (tak m.in.
wyroki Krajowej Izby Odwoławczej: z dnia 28 lipca 2022 r. o sygn. akt KIO 1810/22, z dnia 4 sierpnia 2022 r. o sygn. akt
KIO 1823/22, z dnia 29 marca 2021 r. o sygn. akt KIO 720/21 oraz z dnia 6 grudnia 2021 r. o sygn. akt KIO 3334/21 ). Jak
bowiem stwierdził Sąd Okręgowy w Warszawie XXIII Wydział Gospodarczy Odwoławczyi Zamówień Publicznych w
uzasadnieniu wyroku z dnia 28 kwietnia 2023 r. o sygn. akt XXIII Zs 24/23: „(…) Subiektywne przekonanie wykonawcy, że
dane informacje stanowią jego know-how, jest niewystarczające. Również samo oświadczenie o zastrzeżeniu danej
informacji nie jest wystarczającym działaniem zmierzającym do zachowania danej informacji w poufności (…); (…)
samo oświadczenie i deklaracja zastrzegającego w tym zakresie to zdecydowanie za mało, by uznać wymóg wykazania
wartości gospodarczej lub charakteru informacji za spełniony. Zwłaszcza, że wartość gospodarcza musi mieć charakter
obiektywny, oderwany od subiektywnej oceny i stanowiska zastrzegającego. Oczywistym jest bowiem, że wszelkie
informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje, wypracowane przez lata
działalności przez zastrzegającego, mają w jego ocenie wartość gospodarczą. Niemniej nie oznacza to, że z
obiektywnego punktu widzenia mają one jakąkolwiek wartość dla innych podmiotów. Wykonawca powinien zatem
wykazać, że takie informacje mogą być dla wykonawcy źródłem jakichś zysków lub pozwalać mu na zaoszczędzenie
określonych kosztów. Wartość tę należy omówić i wykazać w odniesieniu do każdej zastrzeganej informacji, a nie
jedynie gołosłownie zapewnić, że zastrzegana informacja taką wartość posiada. Nie wystarcza samo przeświadczenie
zastrzegającego, że każda informacja z zakresu funkcjonowania przedsiębiorstwa ma jakąś (choćby niewielką) wartość
gospodarczą, dlatego nie ma potrzeby jej wykazywać (…)” (por. wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie XXIII Wydział
Gospodarczy Odwoławczy i Zamówień Publicznych z dnia 1 października 2021 r. o sygn. akt XXIII Zs 53/21).
Przepis art. 18 ust. 3 ustawy Pzp określa również w sposób jednoznaczny moment, w którym wykonawca
obowiązany jest zastrzec i wykazać zasadność utajnienia danych informacji stanowiąc, że powinno to nastąpić wraz z
przekazaniem takich informacji. Wobec powyższego należy przyjąć, że zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa oraz
wykazanie, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa musi nastąpić jednocześnie. Każda
spóźniona próba wykazania zasadności utajnienia danych informacji winna być zatem uznana za bezskuteczną,
ponieważ ustawodawca nie pozostawił żadnych wątpliwości, że inicjatywa w powyższym zakresie należy wyłącznie do
wykonawcy, który w odpowiednim momencie postępowania winien bez wezwania udowodnić zamawiającemu
zasadność poczynionego zastrzeżenia. Brak wykazania w złożonym uzasadnieniu, że zastrzeżone informacje stanowią
tajemnicę przedsiębiorstwa lub złożenie uzasadnień ogólnikowych, równoznaczne wyłącznie z formalnym dopełnieniem
tego obowiązku, powinno być traktowane, jako rezygnacja z – przewidzianej przepisami ustawy Pzp – ochrony, co
aktualizuje po stronie zamawiającego obowiązek ujawnienia nieskutecznie utajnionych informacji.
Co więcej, wymaga pokreślenia, że w przepisie art. 18 ust. 3 ustawy Pzp mowa jest o informacji, a nie o
dokumencie, a zatem wadliwe jest zastrzeganie całości dokumentów, jeśli niektóre części dokumentów nie są
informacjami, w stosunku do których zastrzeżenie może w ogóle mieć miejsce. Zastrzeganie informacji jest wyjątkiem od
reguły jawności, zatem powinno ono mieć możliwie jak najmniejszy rozmiar, tj. nawet jedynie poszczególne, pojedyncze
nazwy, liczby czy inne dane (zob. wyroki Krajowej Izby Odwoławczej: z dnia 24 lutego 2017 r. o sygn. akt KIO 242/17,
KIO 258/17 oraz z dnia 26 października 2018 r. o sygn. akt KIO 2063/18). Innymi słowy zgodnie z utrwaloną linią
orzeczniczą Krajowej Izby Odwoławczej oraz Sądu Zamówień Publicznych tylko konkretne informacje mogą zostać
zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorstwa, a nie całe dokumenty. Jak bowiem stwierdził Sąd Okręgowy w Warszawie
XXIII Wydział Gospodarczy Odwoławczy w wyroku z dnia 1 października 2021 r. w sprawie oznaczonej sygn. akt XXIII Zs
53/21 „(…) Taka metodologia działania (...), tj. objęcie tajemnicą całego pisma, a nie konkretnych informacji była
nieprawidłowa, pozostawała bowiem nie tylko w sprzeczności z normą prawną z art. 8 sPzp (który dopuszcza
zastrzeganie tylko informacji, a nie całych pism), ale też utrudnia, jeśli w ogóle nie uniemożliwia, przyporządkowanie
poszczególnych argumentów (...) co do tajemnicy przedsiębiorstwa konkretnym informacjom zawartym w omawianym
piśmie (…)” (por.: wyroki Krajowej Izby Odwoławczej: z dnia 24 marca 2023 r. o sygn. akt KIO 679/23, z dnia 8 lutego
2022 r. o sygn. akt KIO 197/22, z dnia 22 kwietnia 2021 r. o sygn. akt KIO 715/21 oraz z dnia 24 stycznia 2024 r. o sygn.
akt KIO 10/24).
Przenosząc powyższe rozważania prawne na kanwę niniejszej sprawy wskazać należy, że Przystępujący, do którego
należała inicjatywa co do sposobu wykazania, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, nie
sprostał ciężarowi łącznego wykazania przesłanek określonych art. 11 ust. 2 u.z.n.k. W pierwszej kolejności wymaga
zaznaczenia, że niezwykle istotna okoliczność dla rozstrzygnięcia poczynionego przez Izbę wynika z tego, że wykazanie
przesłanek skutecznego zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa musi zostać Zamawiającemu przedstawione w
momencie przekazania informacji objętych zastrzeżeniem, a zatem w okolicznościach przedmiotowej sprawy COLAS
powinien wykazać spełnienie przesłanek z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. w momencie złożenia wyjaśnień w zakresie
zaoferowanej ceny. Tym samym uzupełnianie uzasadnienia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa o nową
argumentację przedstawioną przez Przystępującego w piśmie procesowym z dnia 24 kwietnia 2025 r. oraz podczas
rozprawy, a także w oparciu o dowody załączone do rzeczonego stanowiska procesowego, należało uznać za
spóźnione i z tych względów nie mogło zostać wzięte pod uwagę przy rozpoznaniu przedmiotowego odwołania. Mając na
uwadze powyższe skład orzekający dokonując oceny tego, czy w Postępowaniu doszło do naruszenia przepisów ustawy
Pzp wobec zaniechania odtajnienia i udostępnienia przez W ZDW dokumentów zastrzeżonych przez COLAS jako
tajemnica przedsiębiorstwa, analizował treść pisma „Uzasadnienie zastrzeżenia Tajemnicy Przedsiębiorstwa”
stanowiącego Załącznik nr 1 do wyjaśnień w sprawie ceny oferty z dnia 6 marca 2025 r., na podstawie którego
Zamawiający badał zasadność i skuteczność zastrzeżenia Załączników nr 4.1-4.6 i nr 6.
Biorąc pod uwagę poczynione ustalenia skład orzekający uznał, że uzasadnienie zastrzeżenia tajemnicy
przedsiębiorstwa jest ogólnikowe i lakoniczne, zawiera w istocie jedynie frazesy, z których nie płyną żadne konkretne
informacje wymagane art. 18 ust. 3 ustawy Pzp w związku z art. 11 ust. 2 u.z.n.k.
Należy odnotować, że Przystępujący zastrzegł jako tajemnicę przedsiębiorstwa oferty podwykonawców, którzy
mają zrealizować większość zakresu prac przedmiotu zamówienia oraz szczegółową kalkulację kosztów wykonania
zamówienia. Analiza treści „Uzasadnienia zastrzeżenia Tajemnicy Przedsiębiorstwa” wskazuje, że ma ono charakter
zwykłej sztampowej deklaracji (zapewnienia) i z pewnością nie można w tym przypadku mówić o jakimkolwiek wykazaniu
wartości gospodarczej w odniesieniu do każdej zastrzeganej informacji. Wszelkie twierdzenia Przystępującego w tym
zakresie zostały bowiem oparte o stwierdzenia natury ogólnej dotyczące możliwości uzyskania hipotetycznej i bliżej
nieokreślonej przewagi konkurencyjnej przez innych wykonawców po zapoznaniu się z treścią zastrzeżonych
załączników. COLAS ograniczył się do wskazania, że: „(…) informacje o cenie mają dla Wykonawcy wartość
gospodarczą co w tym zakresie odwołuje się do komercyjnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa i oznacza, że chodzi
o uzyskane oferty handlowe, ceny oraz sposób kalkulacji ryzyka (i zakładanego zysku), których wykorzystanie przez
innego przedsiębiorcę, może nie tylko zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększy jego zyski, a co więcej których
ujawnienie pociągnie za osobą negatywne konsekwencje dla pozycji rynkowej Colas Polska Sp. z o.o. Wykonawca
poniższe informacje uznaje za strategiczne dla funkcjonowania swojego przedsiębiorstwa na rynku konkurencyjnym
zamówień na roboty budowlane, a ich ujawnienie może spowodować utratę przewagi konkurencyjnej (…); (…) każdy z
oferentów mógł przyjąć własny sposób kalkulowania cen jednostkowych. Ceny w przedmiotowym postępowaniu zostały
skalkulowane na podstawie wydajności robót określonych na podstawie wieloletniego doświadczenia Wykonawcy przy
kalkulowaniu i wykonawstwie robót związanych z budową i modernizacją infrastruktury drogowej i zawiera rzeczywiste, a
nie teoretyczne nakłady potrzebne dla wykonania poszczególnych asortymentów robót. Ujawnienie przyjętych w kalkulacji
wydajności oraz przyjętych w wycenie założeń technologicznych, w szczególności w połączeniu z poziomem ofert
Podwykonawców będzie stanowiło dla Wykonawcy znaczny uszczerbek i może spowodować utratę przewagi
konkurencyjnej (…)”. Odwołujący nawet nie spróbował jednak wyjaśnić w jaki sposób przyjęte przez niego rozwiązania
dają mu przewagę nad innymi podmiotami. Wykonawca nie wykazał, że stosowane przez niego założenia, w tym
stosowane metody optymalizacji kosztowej nie są powszechnie znane specjalistom z tego zakresu, ponadto nie
wykazał, że specjalistom tym nie jest powszechnie znany sposób doboru tych metod optymalizacyjnych. Okoliczność,
że konkurencyjni wykonawcy mogliby poznać mechanizm, w jaki COLAS skalkulował cenę na potrzeby tego konkretnego
postępowania i pod jego wymagania skonstruowanych, jakie są konieczne do poniesienia przez niego nakłady, czy też
jaką marżę zastosował w tym konkretnym postępowaniu, nie przesądza jeszcze o tym, że doszłoby do zagrożenia
interesów Przystępującego i zmniejszenia jego przewagi konkurencyjnej w innych postępowaniach o udzielenie
zamówienia. Oczywistym jest, że podmioty konkurujące ze sobą na danym rynku zbierają i analizują informacje na temat
cen, dostawców i podwykonawców czy metod realizacji zamówienia przez swoich konkurentów. COLAS musiałby
wykazać, dlaczego właśnie poznanie przez wykonawców tych danych składanych na potrzeby tego Postępowania i pod
jego wymagania określone przez Zamawiającego miałoby spowodować umniejszenie przewagi konkurencyjnej w innych
postępowaniach i wskazać konkretnie z czego powyższe miałoby wynikać. Izba nie przeczy, że potencjalnie w
zależności od okoliczności danej sprawy kalkulacja ceny oferty może stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, ale pod
warunkiem, że ma ona unikalny, autorski charakter i posiada elementy ją wyróżniające na tle typowo stosowanych
metodologii. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie zostało jednak wykazane, aby zastosowana
przez COLAS metoda wyceny była szczególna, właściwa tylko dla Przystępującego i aby dawała mu przewagę na rynku.
Ponadto Izba zwróciła uwagę, że w treści „Uzasadnienia zastrzeżenia Tajemnicy Przedsiębiorstwa” COLAS zaznaczył,
iż „(…) wyjaśnienia oraz załączone na ich poparcie dowody stanowią wynik wieloletniej współpracy z kontrahentami, a
ujawnione w nich ceny oraz inne informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa Colas Polska Sp. z o.o. a także
podmiotów współpracujących (w tym dostawców i podwykonawców), a oferty te zawierają zastrzeżenie braku ujawniania
treści w nich zawartych podmiotom trzecim (…)”. Co jednak znamienne, w przedłożonych przez Przystępującego
ofertach podwykonawców brak jest jakichkolwiek adnotacji świadczących o tym, że podmioty te uznały, iż informacje
zawarte w ofertach stanowią ich tajemnicę przedsiębiorstwa. Powyższe jedynie potwierdza, że uzasadnienie
zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa nie zostało przygotowane starannie, w tym nie zostało zindywidualizowane do
zakresu informacji objętych poufnością. W ocenie składu orzekającego dopiero po wykazaniu, że również kontrahenci
COLAS podjęli niezbędne środki celem zachowania w poufności informacji, które ich dotyczą, można byłoby w sposób
obiektywny stwierdzić, czy w stosunku do zastrzeżonych informacji rzeczywiście podjęto niezbędne działania w celu
zachowania ich w poufności. Inaczej mówiąc, aby powoływanie się na konieczność utajnienia danych dotyczących
podmiotów współpracujących oraz wszelkich udostępnianych informacji było skuteczne, należałoby podać istotne
przyczyny takiego utajnienia. Co więcej, Przystępujący w żaden sposób nie skonkretyzował jakie „inne informacje”
znajdujące się w ofertach podwykonawców stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa COLAS a także podmiotów
współpracujących. Tymczasem Przystępujący, zastrzegając w całości treść załączników, a nie jedynie poszczególne
dane i przedstawiając ogólne uzasadnienie referujące de facto wyłącznie do oferowanych cen jednostkowych, które
trudno przyporządkować do utajnionych informacji, sam pozbawił się ochrony tych informacji. Wymaga podkreślenia, że
COLAS powinien mieć pełną świadomość, z czym wiąże się udział w postępowaniu o udzielenie zamówienia, w
szczególności, że zasadą tego postępowania jest jawność. Podobnie świadomość taką powinien mieć W ZDW, którego
zadaniem było należycie zweryfikować zakres zastrzeżonych informacji. Jak wskazał TSUE w wyroku z dnia 17
listopada 2022 r. o sygn. akt C-54/21, instytucja zamawiająca nie może być związana samym twierdzeniem wykonawcy,
że przekazane informacje są poufne, lecz musi od niego wymagać wykazania, że informacje, których ujawnieniu
wykonawca ten się sprzeciwia, mają rzeczywiście poufny charakter. Tym samym nie jest właściwe traktowanie
uprawnienia do zastrzeżenia określonych informacji, jako narzędzia służącego uniemożliwieniu wykonawcom
konkurencyjnym oceny ofert i dokumentów składanych w postępowaniu. Stąd, wykonawcy nie powinni nadużywać tego
narzędzia i ograniczać jego wykorzystanie do wypadków zaistnienia rzeczywistego zagrożenia uzasadnionych interesów
i narażenia na szkodę w wyniku możliwości upowszechnienia określonych informacji, zaś z perspektywy zamawiającego
– powinny być badane z wyjątkową starannością. Zamawiający przychylając się z kolei do wniosku danego wykonawcy o
zastrzeżeniu określonych informacji jako tajemnica przedsiębiorstwa, winien dokonać weryfikacji prawdziwości
stanowiska oferenta odnośnie charakteru (statusu) tych informacji. Weryfikacja prawdziwości stanowiska oferenta nie
może odbyć się wyłącznie przez bezkrytyczne przyjęcie wyjaśnień danego wykonawcy, ale powinna być oparta
obiektywnymi przesłankami, gdyż tylko na ich podstawie można zweryfikować prawdziwość subiektywnych twierdzeń
wykonawcy (por. wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 4 kwietnia 2023 r. o sygn. akt KIO 599/23, KIO 619/23, KIO
622/23). Izba podziela w całości pogląd wyrażony przez Krajową Izbę Odwoławczą w wyroku z dnia 20 marca 2023 r.
KIO 623/23, w którym Izba stwierdziła: „(…) Stąd właśnie w judykaturze ukształtował się jednolity pogląd, że o tym czy
coś może stanowić prawnie chronioną tajemnicę przedsiębiorstwa przesądza nie tylko wola przedsiębiorcy utajnienia
danej informacji (element subiektywny), lecz także występowanie obiektywnie akceptowanych wartości, których ochrona
uzasadnia objęcie danych informacji tajemnicą. Zatem, należy podkreślić jeszcze raz, że tajemnica przedsiębiorstwa, jak
każda tajemnica ustawowo chroniona, ma charakter obiektywny, nie można jej subiektywizować w oparciu jedynie o
oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby – z istoty rzeczy – nie będą zainteresowane
ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej podmiotu, zwłaszcza w kontekście
dążenia do uzyskania zamówienia publicznego i ryzykiem weryfikacji przez innych wykonawców prawidłowości
interpretacji wymagań zamawiającego zawartych w SW Z, a w konsekwencji wyceny przedmiotu zamówienia. Gdyby
przyjąć odmienne założenie, to tajemnicą przedsiębiorstwa byłoby wszystko, co arbitralnie dany przedsiębiorca za nią
uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli). Interpretacja
dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorcy informacji na podstawie wyłącznie subiektywnych deklaracji
przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Przyjęcie takiego stanowiska czyniłoby bowiem fikcyjnym wynikającą z
PrZamPubl jawność postępowania przetargowego, a w konsekwencji fikcyjnym byłoby prawo do rzetelnej weryfikacji
poprawności wydatkowania środków publicznych przez zamawiających (…)”. W ocenie składu orzekającego nie ulega
wątpliwości, że w niniejszej sprawie COLAS nie podołał wykazaniu obiektywnego znaczenia gospodarczego
zastrzeganych informacji. Jak wskazano powyżej, wartość gospodarcza winna mieć wymiar obiektywny, a więc samo
przekonanie o wartości posiadanych przez danego wykonawcę informacji jest niewystarczające dla jej wykazania i nie
może służyć do ukrycia przed konkurencją informacji, które w niniejszym Postępowaniu dotyczą szczegółowej kalkulacji
kosztów wykonania zamówienia.
Ponadto wymaga zaznaczenia, że COLAS nie wykazał w sposób wystarczający, że zastrzegane informacje nie
są powszechnie znane wśród osób zajmujących się tego rodzaju informacjami lub, że nie są łatwo dostępne dla takich
osób, ani faktycznego podjęcia działań w celu utrzymania ich w poufności. W kwestii poufnego charakteru informacji
zastrzeganych jako tajemnica przedsiębiorstwa, należy zauważyć, że Przystępujący ograniczył się do wskazania, że
„(…) wprowadził szereg regulacji, które dowodzą że informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne
przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą nie są powszechnie znane osobom zwykle
zajmującym się tym rodzajem informacji oraz nie są łatwo dostępne dla takich osób (…); (…) wszelkie oferty pozyskane
przez Wykonawcę na potrzeby złożenia Zamawiającemu oferty w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego
nie są dostępne ani dla innych osób zajmującym się tym rodzajem informacji ani nie są dostępne dla innych
nieupoważnionych przez Wykonawcę osób. Wykonawca zachowując należytą staranność podjął działania mające na
celu utrzymanie ważnych i wrażliwych danych jako tajemnicy przedsiębiorstwa (…); (…) Osoby oddelegowane przez
Colas Polska Sp. z o.o. do przygotowania ofert nie są zatem uprawnione do rozpowszechniania informacji zawierających
dane handlowe, oferowane przez Podwykonawców i Dostawców ceny, a wszelkie dokumenty zawierające takie
informacje podlegają starannej i należytej ochronie i utrzymywane są w poufności co sprawia że stanowią tajemnicę
przedsiębiorstwa. Dodatkowo osoby odpowiedzialne za przygotowanie Ofert zostały zobowiązane do zachowania w
tajemnicy informacji do których uzyskały dostęp również po ustaniu stosunku pracy (…)”. COLAS poprzestał w tym
zakresie jedynie na gołosłownych twierdzeniach, gdyż nie przedstawił żadnych dowodów na potwierdzenie, że dostęp do
zastrzeżonych informacji posiada ograniczone grono osób oraz że podejmuje działania prowadzące do utrzymania
zastrzeżonych informacji w tajemnicy, pomimo że w treści uzasadnienia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa
powołał się na okoliczność zobowiązania swoich pracowników do zachowania w poufności powierzonych im danych
pozyskanych na potrzeby złożenia oferty. Trafnie podniósł Terlan w uzasadnieniu odwołania, że Przystępujący nie
wskazał jakie środki podjął w celu zachowania w poufności tych konkretnych informacji, choćby przez wskazanie kręgu
osób, do których ograniczył dostępność tych informacji i nie przedstawił żadnych dowodów na potwierdzenie tego, że
faktycznie podjął środki w celu ochrony zastrzeżonych informacji. W tym miejscu należy zauważyć, że COLAS dopiero
wraz z pismem procesowym z dnia 24 kwietnia 2025 r. przedstawił m.in. zanonimizowaną umowę o pracę kosztorysanta
przygotowującego ofertę w Postępowaniu, która zawiera jego zobowiązanie do zachowania w poufności powierzonych
danych, a także „Regulamin Pracy COLAS Polska sp. z o.o.”, z którego wynika, że pracownik ma obowiązek „dbania o
dobro Pracodawcy, chronienia jego mienia oraz zachowania w tajemnicy informacji, których ujawnianie mogłoby narazić
Pracodawcę na szkodę”. Powyższe dowody – jak już to wskazano we wstępnej części uzasadnienia niniejszego wyroku
– powinny zostać złożone przez Przystępującego wraz z wyjaśnieniami w sprawie zaoferowanej ceny oferty, a zatem nie
mogły być przez Izbę wzięte pod uwagę przy rozpoznaniu przedmiotowego odwołania. Ponadto zdaniem składu
orzekającego takie działanie COLAS jednocześnie potwierdza, że argumentacja przedstawiona przez Przystępującego
w piśmie „Uzasadnienie zastrzeżenia Tajemnicy Przedsiębiorstwa” nie jest wystarczająca do uznania, że COLAS
wykazał łączne wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. W tym miejscu wymaga bowiem
podkreślenia, że Krajowa Izba Odwoławcza w wyroku z dnia 3 listopada 2020 r. w sprawie o sygn. akt KIO 2290/20
stwierdziła, iż „(…) Kwestia poparcia zastrzeżenia dowodami ma niewątpliwe niezwykle istotne znaczenie dla oceny
skutecznego wykazania przez wykonawcę posiadania przez określone informację waloru tajemnicy przedsiębiorstwa.
Nie sposób uznać, że wykonawca dokonał wykazania tajemnicy przedsiębiorstwa, w sytuacji gdy nie przedstawił
żadnych dowodów na poparcie podniesionych twierdzeń, a przedstawienie tego rodzaju dowodów nie stanowiło dla
wykonawcy żadnych trudności – tak jest w szczególności, gdy chodzi o dowody na potwierdzenie podjęcia działań
mających na celu zachowanie informacji w poufności (…)” (por. wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 31 marca 2022
r. o sygn. akt KIO 674/22). Reasumując, w ocenie Izby, COLAS nie zdołał wykazać, że podjął adekwatne środki w celu
zachowania poufności w jego przedsiębiorstwie w odniesieniu do konkretnych informacji zawartych w treści
zastrzeżonych dokumentów. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, nie można bowiem uznać
powoływania się przez Przystępującego na postanowienia „Kodeksu Etyki” wprowadzające ogólną, etyczną zasadę
ochrony majątku COLAS za wystarczające wykazanie środków podjętych w celu poufności informacji.
Reasumując, zgodzić się należy z Odwołującym, że Przystępujący nie dokonał skutecznego zastrzeżenia
informacji zawartych w Załącznikach nr 4.1-4.6 i nr 6 do wyjaśnień w sprawie ceny oferty z dnia 6 marca 2025 r., a ocena
skuteczności zastrzeżeń dokonana przez WZDW była w tym zakresie powierzchowna.
Mając na uwadze przywołane okoliczności faktyczne i prawne Izba uznała, że rozpoznawane odwołanie zasługuje
na uwzględnienie w całości i na podstawie art. 554 ust. 1 pkt 1 ustawy Pzp orzekła jak w sentencji.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono stosownie do wyniku sprawy na podstawie art. 557, art. 574
oraz art. 575 ustawy Pzp, a także w oparciu o przepisy § 7 ust. 1 pkt 1 w związku z § 5 pkt 1 i pkt 2 lit. a) i b)
rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów
postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz. U. z 2020 r.
poz. 2437, dalej: „rozporządzenie”), orzekając w tym zakresie o obciążeniu kosztami postępowania stronę
przegrywającą, czyli Zamawiającego.
Ponadto skład orzekający wyjaśnia, że z uwagi na to, iż Odwołujący uiścił wpis od odwołania w wysokości 15 000
zł 00 gr, a zatem w kwocie wyższej niż wymagana zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, w pkt 3 sentencji
niniejszego wyroku nakazał dokonanie zwrotu z rachunku bankowego Urzędu Zamówień Publicznych na rzecz
wykonawcy Terlan sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu kwoty 5 000 zł 00 gr stanowiącej kwotę nadpłaconą ponad należny
wpis. Należy bowiem zauważyć, że wartość szacunkowa zamówienia nie przekracza kwoty określonej w przepisach
wydanych na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy Pzp,
Przewodnicząca:......................................................