Uchwała z dnia 20 kwietnia 1995 r.
III AZP 6/95
Przewodniczący SSN: Andrzej Wróbel (sprawozdawca), Sędziowie SN: Adam
Józefowicz, Janusz Kwaśniewski, Janusz Łętowski, Jadwiga Skibińska-Adamowicz,
Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, w sprawie ze
skargi Spółdzielni Produkcji Rolnej w F. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z
dnia 15 kwietnia 1993 r., [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w
sprawie nieważności decyzji tego organu z dnia 9 kwietnia 1992 r., [...] po rozpoznaniu
na posiedzeniu jawnym dnia 20 kwietnia 1995 r. zagadnienia prawnego przekazanego
przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 lutego
1995 r. [...] do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a.
Czy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa jest organem właściwym do stwierdzenia
nieważności wydanych przez siebie decyzji ?
p o d j ą ł następującą uchwałę:
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie jest organem właściwym do stwier-
dzania nieważności wydanych przez siebie decyzji.
U z a s a d n i e n i e
Wojewoda L. decyzją z dnia 15 kwietnia 1991 r. [...] odmówił przekazania na
własność gminy F. działki [...] o pow. 4,68 ha położonej we wsi S., będącej w użytko-
waniu Spółdzielni Produkcyjno-Ogrodniczej w F. W ocenie Wojewody przedmiotowa
działka wchodziła do zasobów Państwowego Funduszu Ziemi, a zatem nie mogła być
przekazana na własność gminie F. na podstawie art. 15 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. -
Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach
samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.).
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia 2 lipca 1991 r. [...] uchyliła zas-
karżoną decyzję wojewody w całości i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia
przez organ I instancji.
Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 24 października 1991 r. ponownie odmówił
przekazania na własność gminy F. przedmiotowej działki. Wojewoda uznał, że skoro
sporna działka została przekazana Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w użytkowanie, a
ponadto jako mienie należące do Państwowego Funduszu Ziemi nie staje się z mocy
prawa mieniem komunalnym, to "obecnie nie jest celowe przekazanie jej na rzecz
gminy F.".
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia 9 kwietnia 1992 r. [...] uchyliła
powyższą decyzję wojewody w całości i stwierdziła nabycie z mocy prawa przez gminę
F. nieruchomości oznaczonej w obrębie S. jako działka [...] o pow. 4.68 ha. W ocenie
Komisji jest niesporne, że przedmiotowa działka stanowiła w dniu 27 maja 1990 r.
własność Skarbu Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej w
rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, a zatem podlegała komunalizacji z mocy prawa.
Komunalizacja tej działki nie narusza praw osób trzecich, w tym Rolniczej Spółdzielni
Produkcyjnej w F.
Rozpatrując wniosek Spółdzielni Produkcji Rolnej w F. Krajowa Komisja Uwłasz-
czeniowa decyzją z dnia 15 kwietnia 1993 r. [...] odmówiła wszczęcia postępowania w
sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia 9 kwietnia 1992 r. W ocenie
Komisji wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powinien być podpisany przez
organy Spółdzielni lub osoby uprawnione do reprezentowania Spółdzielni na zewnątrz.
Natomiast w sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów, że odręczne podpisy złożone
pod wnioskiem pochodzą od właściwych organów lub osób. Ponadto wniosek nie
zawiera dostatecznych dowodów na istnienie przesłanek niezbędnych do stwierdzenia
nieważności decyzji. Przy rozpoznawaniu skargi Spółdzielni Produkcji Rolnej w F. na
powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej Naczelnemu Sądowi
Administracyjnemu nasunęło się budzące poważne wątpliwości zagadnienie prawne
przedstawione do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu w trybie art. 391 k.p.c.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą kwestii, czy Krajowa
Komisja Uwłaszczeniowa jest właściwa do stwierdzenia nieważności wydanych przez
siebie decyzji. Z uzasadnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że
wątpliwości te pojawiły się na tle statusu prawnego tej Komisji jako organu odwoławcze-
go od decyzji wojewody w sprawie stwierdzenia nabycia przez gminę mienia z mocy
prawa oraz w związku z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., III AZP
11/93 (OSNCP 1994 z. 3 poz. 65) w której wyjaśniono, że "Do stwierdzenia
nieważności decyzji wojewody, orzekającej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10
maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o
pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) o nabyciu przez gminę z
mocy prawa mienia ogólnonarodowego (państwowego), właściwy jest na podstawie art.
157 § 1 k.p.a. Minister - Szef Urzędu Rady Ministrów".
W kwestii prawnego statusu Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, która ma rozs-
trzygające znaczenie dla rozpatrywanego zagadnienia prawnego, należy stwierdzić, że
w świetle art. 18 ust. 2 tej ustawy kompetencje i zakres właściwości tego swoistego or-
ganu administracji państwowej są zakreślone wąsko, bowiem ograniczają się do spra-
wowania orzecznictwa odwoławczego w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w
drodze decyzji komunalizacyjnych przez wojewodów. Zgodnie z trafnym poglądem
wyrażonym w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia
27 lipca 1993 r., III AZP 8/93 (OSNCP 1994 z. 1 poz. 3) Krajowa Komisja
Uwłaszczeniowa nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody,
ponieważ takim organem jest z mocy art. 17 pkt 2 k.p.a. właściwy w sprawie minister.
Oznacza to, że Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nie należy traktować jako organu
nadrzędnego nad wojewodą zarówno w aspekcie ustrojowo-organizacyjnym, jak i w
aspekcie proceduralnym, a jedynie jako szczególny organ odwoławczy usytuowany na
szczeblu centralnym, który co do orzecznictwa odwoławczego w sprawach
komunalizacji mienia państwowego wyręcza organ wyższego stopnia w stosunku do
wojewody. Z usytuowania Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jako szczególnego organu
odwoławczego wynika, że organ ten może rozpatrywać sprawy należące do zakresu
jego kompetencji jedynie na skutek odwołania wniesionego przez stronę, bez
możliwości podejmowania czynności postępowania z urzędu, co trafnie podkreślił Sąd
Najwyższy w uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały z dnia 23 września 1993 r. Pogląd
Naczelnego Sądu Administracyjnego, że określony powyżej status prawny Krajowej
Komisji Uwłaszczeniowej nie upoważnia do wyprowadzenia wniosku, iż organ ten nie
jest uprawniony do stwierdzenia nieważności wydanej przez siebie decyzji, nie jest
trafny. Sąd Administracyjny nie dostrzega bowiem, że treść sformułowania "organ
odwoławczy" zawartego w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. należy oceniać w
świetle przepisów rozdziału 10 kodeksu postępowania administracyjnego. Pojęcie
"organ odwoławczy" używane przez ustawodawcę dla określenia zakresu kompetencji
organu administracji państwowej utworzonego w celu rozpatrywania odwołań od decyzji
i nie będącego organem wyższego stopnia nad organem wydającym decyzję, nie może
być interpretowane w oderwaniu od tych przepisów, a zwłaszcza wykładnia tego pojęcia
nie może mieć charakteru rozszerzającego. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem
doktryny i utrwalonym orzecznictwem sądowym z przepisów k.p.a. dotyczących
odwołań wynika, że organ odwoławczy nie może działać z urzędu, lecz dopiero
czynność strony, jaką jest wniesienie odwołania powoduje, że organ odwoławczy może
skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 138 k.p.a. Wymaga podkreślenia, że
niedopuszczalność podejmowania przez organ odwoławczy działań z urzędu nie może
być rozumiana wąsko, jako wyłączenie możliwości podejmowania przez ten organ z
urzędu czynności mających na celu wydanie decyzji odwoławczej na podstawie i w
granicach powyższego przepisu. Z prawnej charakterystyki Krajowej Komisji
Uwłaszczeniowej jako organu odwoławczego wynika, że nie jest to organ wyższej
instancji nad wojewodą, a zatem w odniesieniu do decyzji komunalizacyjnych
wojewodów nie przysługuje mu pełnia uprawnień procesowych, jakie są typowe dla
organów wyższego rzędu, w tym zwłaszcza uprawnienia do stosowania
nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji administracyjnych. Oznacza to, że Komisja
jest zobowiązana do rozpatrzenia odwołania strony zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., nie
może natomiast w postępowaniu odwoławczym stosować art. 156 § 1 k.p.a. Należy
zatem przyjąć, że ze względu na rozwiązania przyjęte w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ
odwoławczy nie może stwierdzić nieważności zaskarżonej w odwołaniu decyzji. Jest
natomiast - według tego przepisu kompetentny - do jej uchylenia i umorzenia
postępowania w sprawie. Podobne stanowisko należy zająć w kwestii dopuszczalności
stwierdzenia nieważności przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową wydanych przez
siebie decyzji. O niedopuszczalności stwierdzenia przez komisję nieważności decyzji
wydanych na skutek wniesienia odwołania od decyzji komunalizacyjnych wojewodów
przesądza bowiem usytuowanie tego organu jako organu odwoławczego, a w
konsekwencji ograniczenie jego uprawnień do orzekania w granicach art. 138 k.p.a.
Pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że za uznaniem dopuszczalności
stwierdzenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową nieważności wydanych przez ten
organ decyzji przemawia usytuowanie Komisji jako centralnego organu administracji
państwowej, a zatem w świetle art. 157 § 1 w związku z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Komisja
byłaby właściwa do stwierdzenia nieważności własnych decyzji, nie jest trafny. Krajowa
Komisja Uwłaszczeniowa jest bowiem, jak podkreślono wyżej, szczególnym centralnym
organem administracji państwowej, którego właściwość została ograniczona do
rozpatrywania odwołań od decyzji komunalizacyjnych wojewodów, co wyłącza
dopuszczalność stosowania przez ten organ instytucji stwierdzania nieważności nie
tylko decyzji zaskarżonych odwołaniem, lecz także wydanych w wyniku rozpoznania
odwołania. Okoliczność, że - jak w rozpatrywanej - sprawie strona wnosi o wszczęcie
postępowania, które prowadzi się również z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.), nie może mieć
znaczenia dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego, bowiem w
świetle powyższych rozważań nie znajduje uzasadnienia stanowisko, że Komisja może
stwierdzić nieważność własnej decyzji na żądanie strony, natomiast nie może tego
uczynić z własnej inicjatywy.
Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak w sentencji.
========================================