Wyrok z dnia 1 grudnia 1994 r.
III ARN 64/94
Najwyższej Izbie Kontroli przysługuje skarga do sądu administracyjnego
(art. 199 pkt 1 k.p.a.) na decyzję administracyjną, stwierdzającą komunalizację
nieruchomości, która służyła do wykonywania jej zadań.
Przewodniczący SSN: Walery Masewicz, Sędziowie SN: Adam Józefowicz, Jerzy
Kwaśniewski (sprawozdawca), Janusz Łętowski, Andrzej Wróbel,
Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Włodzimierza Skoniecznego, po roz-
poznaniu w dniu 1 grudnia 1994 r. sprawy ze skargi Najwyższej Izby Kontroli na decyzję
Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 20 lipca 1993 r., [...] w przedmiocie
stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasta K. własności nieruchomości
zabudowanej oznaczonej jako działka nr 270/6 o powierzchni 0,1256 ha, na skutek
rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego [...] od wyroku Naczel-
nego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 1994 r. [...]
u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admini-
stracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
U z a s a d n i e n i e
W zaskarżonym rewizją nadzwyczajną wyroku z dnia 14 kwietnia 1994 r.
Naczelny Sąd Administracyjny poddał ocenie następujące okoliczności:
W ramach przewidzianego w art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia
10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę
o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) postępowania w
przedmiocie komunalizacji określonych składników mienia państwowego, Wojewoda K.,
decyzją z dnia 11 marca 1991 r. [...], stwierdził nabycie przez Gminę Miasta K. z mocy
prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako
działka nr 270/6 o powierzchni 0,1256 ha. W dołączonej do tej decyzji jako jej integralna
część, karty inwentaryzacyjnej nieruchomości, opisano ją jako nieruchomość
zabudowaną budynkiem mieszkalnym o 2 kondygnacjach i 7 lokalach mieszkalnych.
W dniu 30 kwietnia 1993 r. Delegatura w K. Najwyższej Izby Kontroli, powołując
się na informację uzyskaną w dniu 13 kwietnia 1993 r. od Urzędu Miejskiego w K. o
stanie prawnym nieruchomości, wystąpiła z wnioskiem o wznowienie z urzędu
postępowania w sprawie wyżej wymienionej komunalizacyjnej decyzji Wojewody K. z
dnia 11 marca 1991 r. w zakresie działki nr 270/9. W uzasadnieniu tego wniosku wska-
zano, że na powołanej działce znajduje się budynek, z którego - na podstawie najmu -
poczynając od 1974 r. korzysta Najwyższa Izba Kontroli, przy czym w budynku tym
znajdują się lokale użytkowe przeznaczone na biuro, a nie lokale mieszkalne, jak to
błędnie przyjęto w decyzji komunalizacyjnej. W tej sytuacji, skoro przedmiotowa
nieruchomość [...] służyła NIK, to nie podlegała - według wnioskodawcy - komunalizacji
zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W następstwie
tego wniosku, podzielając jego przesłanki, Wojewoda K., postanowieniem z dnia 7 maja
1993 r. wznowił postępowanie w określonej we wniosku części, a następnie decyzją z
dnia 1 czerwca 1993 r. uchylił ostateczną decyzję z dnia 11 marca 1992 r. i stwierdził,
że Gmina Miasta K. nabyła z mocy prawa działkę nr 270/8 o powierzchni 0,0018 ha
oraz działkę nr 270/7 o powierzchni 0,0019 ha natomiast przedmiotowa działka nr 270/9
o powierzchni 0,1219 ha nie stała się mieniem komunalnym ale nadal pozostaje
własnością Skarbu Państwa. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda K. stwierdził, że
skoro Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w K. w budynku położonym na działce nr
270/9 ma swą siedzibę i wykonuje tam zadania publiczne należące do właściwości
organów władzy państwowej i skoro charakter prawny oraz faktyczny nieruchomości
odpowiada tym potrzebom, to nieruchomość ta podlega ustawowemu wyłączeniu spod
komunalizacji stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy
wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach
samorządowych.
Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta K., Krajowa Komisja Uwłasz-
czeniowa decyzją z dnia 20 lipca 1993 r. uchyliła zaskarżoną decyzję Wojewody K. z
dnia 1 czerwca 1993 r., stwierdzając w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie brak
było podstawy faktycznej do zastosowania powołanego art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z
dnia 10 maja 1990 r. Najwyższa Izba Kontroli pod rządem obowiązującej w dniu 27
maja 1990 r. Konstytucji z 1952 r. nie była ani organem administracji rządowej ani orga-
nem władzy państwowej.
Po rozpoznaniu skargi Najwyższej Izby Kontroli Naczelny Sąd Administracyjny
wyrokiem z dnia 14 kwietnia 1994 r. skargę oddalił wyłącznie - jak to wynika z uza-
sadnienia wyroku - ze względu na brak legitymacji Najwyższej Izby Kontroli do
wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Jeżeli bowiem Najwyższa Izba Kontroli korzysta
z pomieszczeń w budynku położonym na przedmiotowej działce w oparciu o umowę
najmu lokali, to - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie ma ona interesu
prawnego w postępowaniu dotyczącym własności nieruchomości. Wynika to stąd, że
zmiana właściciela nieruchomości w czasie trwania najmu pozostaje bez wpływu na
prawa lub obowiązki najemcy. Można co najwyżej uważać, że pozostawienie
nieruchomości we własności Skarbu Państwa może mieć wpływ na interes faktyczny
NIK, lecz ten nie mieści się w kategorii interesu prawnego legitymującego status prawny
strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W konsekwencji takiego stanowiska Naczelny Sąd
Administracyjny przyjął, że skarga została wniesiona przez osobę do tego
nieuprawnioną i tylko z tego powodu podlegała oddaleniu bez rozważenia kwestii
legalności zaskarżonej decyzji.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego we wniesionej rewizji nadzwyczajnej
zarzucił zaskarżonemu wyrokowi Naczelnego Sądu Administracyjnego rażące naru-
szenie prawa poprzez obrazę: art. 197 k.p.a. w związku z art. 28, 29, 30 § 1 k.p.a., 67 §
2 k.p.c.(w związku z art. 211 k.p.a.) oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990
r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o
pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) a także art. 207 § 5
k.p.a., oraz ewentualnie art. 196 § 1 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a.
Najwyższa Izba Kontroli - zdaniem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego -
powinna być uznawana za jeden z organów państwa, o jakim jest mowa w art. 11 ust. 1
pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie
terytorialnym (...), jako że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość będąca przedmiotem
postępowania komunalizacyjnego służyła wykonywaniu zadań publicznych należących
do właściwości tego organu państwa.
W świetle poglądów Trybunału Konstytucyjnego zawartych w uzasadnieniu
uchwały z dnia 1 lutego 1994 r., W. 12/92 należy przyjmować, iż słowo "służyły", jakim
posłużył się ustawodawca w art. 11 ust. 1 pkt 1ustawy - Przepisy wprowadzające (...)
oznacza pewien stan faktyczny, a nie tytuł prawny. Bez względu na to, czy tytuł ten
stanowiło powierzenie zarządu składnikami mienia państwowego określonej
państwowej jednostce organizacyjnej, czy tytuł ten był umowny, np. quasi najem, czy w
tym wypadku umowa najmu.
Za niekwestionowane w tej sprawie należy uznać, iż nieruchomość będąca
przedmiotem postępowania komunalizacyjnego od 1974 r. służyła - i służy - wykony-
waniu zadań publicznych należących do właściwości Najwyższej Izby Kontroli. Jest to
sytuacja odpowiadająca założeniom powoływanego przepisu, którego intencją było
wyłączenie z komunalizacji tych składników mienia ogólnonarodowego, które w dniu 27
maja 1990 r. służyły wykonywaniu zadań publicznych przez różne państwowe jednostki
organizacyjne, których to zadań nie przejęły organy samorządu terytorialnego. Za takim
ustaleniem przemawia też pośrednio brzmienie art. 16 ust. 2 przedmiotowej ustawy, w
którym przewidziana została możliwość zwrotnego, nieodpłatnego przekazania przez
gminy Skarbowi Państwa mienia w przypadku podziału zadań i kompetencji między
organami Państwa i samorządu terytorialnego.
Uwzględnienie tego poglądu prowadzi - według rewidującego- do oczywistego
ustalenia, że skoro organy samorządu terytorialnego z dniem 27 maja 1990 r. nie
przejęły do swojej właściwości jakichkolwiek zadań i kompetencji należących do
właściwości Najwyższej Izby Kontroli, to nie mogła nastąpić też komunalizacja jakiego-
kolwiek składnika mienia ogólnonarodowego, które służyło wykonywaniu zadań
należących do właściwości Najwyższej Izby Kontroli, nawet jeżeli dany składnik tego
mienia w jakiejś mierze był administrowany przez byłe terenowe organy administracji
państwowej.
Jeżeli chodzi o legitymację procesową NIK do występowania przed Naczelnym
Sądem Administracyjnym w przedmiotowej sprawie, to rewidujący uważa ją za
wykazaną w świetle powyższej interpretacji art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy
wprowadzające (...), a także w świetle art. 67 § 2 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a.
Mając na uwadze brak odpowiedniej regulacji prawnej w zakresie reprezentacji
interesów Skarbu Państwa w procesie komunalizacji mienia ogólnonarodowego, na co
zwrócił uwagę między innymi Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu
sędziów z dnia 27 listopada 1993 r., III AZP 8/93 (OSNCP 1994 z. 1 poz. 3), wypada
uznawać, że legitymowaną do reprezentowania interesów Skarbu Państwa w procesie
komunalizacji określonego składnika mienia ogólnonarodowego jest ta państwowa
jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne, której w dniu 27 maja 1990 r.
służył dany składnik mienia ogólnonarodowego.
Uchylenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny od zajęcia merytorycznego
stanowiska w sprawie ważnej z punktu widzenia ochrony interesów Skarbu Państwa
przez ograniczenie się do błędnego zakwestionowania legitymacji NIK do występowania
w tej sprawie, a zarazem niewykorzystania możliwości procesowych jakie daje art. 196
§ 1 k.p.c. w zw. z art. 211 k.p.a. w zakresie wprowadzenia do sprawy w roli strony
skarżącej ewentualnie innej państwowej jednostki organizacyjnej, np. prokuratury do
reprezentowania interesów Skarbu Państwa stanowi rażące naruszenie prawa.
W reasumpcji zgłoszonych zarzutów, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł
o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Adminis-
tracyjnemu do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Dotychczasowy przebieg postępowania przed organami administracyjnymi, a
następnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ujawnił dwa zagadnienia prawne,
które chociaż pozostają ze sobą w pewnym związku, to jednak są odrębne, zwłaszcza
w zakresie aspektów procesowych postępowania przed Sądem Najwyższym. Pierwsze
z nich dotyczy zastosowania norm prawa materialnego - art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11
ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o
samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.
191 ze zm.), zwanej dalej ustawą z dnia 10 maja 1990 r. - do bezspornie ustalonego
stanu faktycznego. Sprowadza się ono do pytania, czy z mocy pierwszego z
powołanych wyżej przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. została skomunalizowana
nieruchomość [...], która w dniu wejścia w życie tej ustawy służyła, na podstawie najmu,
wykonywaniu zadań należących do Najwyższej Izby Kontroli (jej Delegatury w K.), czy
też nieruchomość ta została wyłączona z komunalizacji wobec spełnienia przesłanek
zastosowania drugiego z wymienionych wyżej przepisów. Zagadnienie to wyłoniło się
dopiero w ramach postępowania wznowionego postanowieniem Wojewody K. z dnia 7
maja 1993 r., z udziałem Najwyższej Izby Kontroli Delegatury w K. Natomiast w
poprzednio zakończonym postępowaniu w przedmiocie komunalizacji nieruchomości, o
którą chodzi, wydana przez Wojewodę K. decyzja z dnia 11 marca 1991 r. nie
uwzględniała wskazanych okoliczności faktycznych. We wznowionym postępowaniu
administracyjnym wyrażona została przez organy rozstrzygające pierwszej i drugiej
instancji zasadniczo różna ocena prawna. Wojewoda K. uznał, że ustalony stan
faktyczny w pełni odpowiada warunkom określonym w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia
10 maja 1990 r. Korzystanie przez Najwyższą Izbę Kontroli z nieruchomości [...], na
podstawie najmu, na jej potrzeby związane z siedzibą i działalnością Delegatury w K.,
odpowiada dyspozycji powołanego przepisu, według którego nie podlegają skomuna-
lizowaniu składniki mienia, państwowego jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych
należących m.in. do właściwości organów władzy państwowej. Zupełnie inaczej oceniła
to zagadnienie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w ostatecznej decyzji z dnia 20 lipca
1993 r., przyjmując, że Najwyższa Izba Kontroli nie jest organem władzy państwowej i
że z tego wyłącznie powodu nie ma zastosowania w sprawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy
z dnia 10 maja 1990 r.
Ocena legalności powołanej wyżej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej
została poddana kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie skargi
wniesionej w trybie art. 196 § 1 i art. 197 pkt 1 k.p.a. przez uczestniczącą w postę-
powaniu administracyjnym Najwyższą Izbę Kontroli. Jednakże Naczelny Sąd Adminis-
tracyjny odmówił dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji i nie wyraził swej
oceny w tym zakresie, przyjmując, że nie może tej kontroli dokonać wobec wniesienia
skargi przez podmiot do tego nieuprawniony. W tym właśnie punkcie wyłonione zostało
drugie zagadnienie, które ma charakter procesowy, czy Najwyższa Izba Kontroli, w
konkretnym stanie faktycznym sprawy, o czym była mowa wyżej, jest ewentualnie nie
jest, stroną w rozumieniu art. 197 pkt 1 k.p.a., uprawnioną do wniesienia skargi na
decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej.
Rozważając w świetle zarzutów rewizji nadzwyczajnej odrębne, przedstawione
wyżej aspekty sprawy trzeba było mieć na uwadze podstawę zaskarżonego wyroku,
ograniczoną wyłącznie do zagadnienia procesowego. Czy Naczelny Sąd Administra-
cyjny zasadnie uznał, że Najwyższa Izba Kontroli nie jest uprawnioną stroną do
zaskarżenia decyzji? Do odpowiedzi na to pytanie ogranicza się zakres postępowania
przed Sądem Najwyższym. Nie byłoby bowiem właściwe, ażeby Sąd Najwyższy zamiast
Sądu Administracyjnego dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji
administracyjnej.
W pierwszym rzędzie trzeba zająć stanowisko do przedstawionej w uzasadnieniu
zaskarżonego wyroku argumentacji, że w art. 197 pkt 1 k.p.a. chodzi o "stronę"
zdefiniowaną w art. 28 k.p.a., przy czym o tym, czy ktoś ma interes prawny w
postępowaniu decydują przepisy prawa materialnego. Odnosząc powyższe założenia
do stanu faktycznego sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie o
stwierdzenie komunalizacji mienia państwowego na podstawie wymienionych wyżej
przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stronami, a więc podmiotami mającymi
prawny interes mogą być tylko właściciele, tj. Skarb Państwa, będący dotychczasowym
właścicielem oraz gmina jako osoba prawna, która ma interes prawny w stwierdzeniu,
że nabyła określone mienie państwowe. W tym układzie normatywnym prawa
materialnego, Najwyższa Izba Kontroli jako najemca nieruchomości - zdaniem Naczel-
nego Sądu Administracyjnego - nie ma interesu prawnego, gdyż zmiana właściciela
nieruchomości w czasie trwania najmu pozostaje bez wpływu na prawa lub obowiązki
najemcy.
Otóż przedstawiona ocena jest tylko pozornie konsekwentna , w rzeczywistości
zaś wynikła ona na tle niepełnego ustalenia elementów definiujących stronę w
rozumieniu art. 197 pkt 1 k.p.a. oraz z niedostatków wykładni wchodzących w rachubę
przepisów prawa materialnego. Co do pierwszego z tych elementów trzeba zauważyć,
że stronę postępowania administracyjnego, a zwłaszcza stronę postępowania
sądowo-administracyjnego, nie sposób zdefiniować wyłącznie w ramach norm adminis-
tracyjnego prawa materialnego. Nie osłabiając ważkości argumentu Naczelnego Sądu
Administracyjnego, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w
postępowaniu następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa
materialnego, nie można przecież tracić z pola widzenia procesowych aspektów
zagadnienia. Przecież chodzi tu, z istoty rzeczy, o instytucje procesowe, określone
przede wszystkim w kodeksie postępowania administracyjnego. Stroną jest - stosownie
do art. 28 k.p.a. - po pierwsze ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy
postępowanie oraz po drugie każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój
interes prawny lub obowiązek. Tak więc, zwłaszcza w tym drugim przypadku, przymiot
strony w jej aspekcie procesowym, tj. zdolności do występowania w postępowaniu w
takim charakterze, uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim procesowym żądaniem.
Z kolei ten, kto na skutek swego żądania czynności organu administracyjnego
uczestniczy w tym postępowaniu w charakterze strony, nie traci tego procesowego
statusu tylko dlatego, że w decyzji organu administracyjnego zostanie ustalone
(rozstrzygnięte), że nie przysługuje mu żadna ochrona. Negatywna dla strony decyzja
administracyjna nie kończy procesowego bytu strony, która może kwestionować takie
rozstrzygnięcie m.in. w ramach zwykłego postępowania odwoławczego (por. art. 15
k.p.a.), w ramach nadzwyczajnych środków kontroli decyzji ostatecznych, np. tak jak w
sprawie niniejszej w drodze wznowienia postępowania (por. art. 145 k.p.a.), a wreszcie
poprzez zaskarżenie decyzji do sądu administracyjnego (por. przepisy Działu VI k.p.a.)
Niedopuszczalne jest ograniczenie prawa procesowego strony do zaskarżenia do sądu
administracyjnego decyzji administracyjnej poprzez swoistą wstępną ocenę jej interesu
prawnego w świetle norm prawa materialnego. Przyjęty w sprawie niniejszej pogląd
Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje w istocie rzeczy w zasadniczej
sprzeczności z podziałem kompetencji i funkcji pomiędzy czynnościami organów
administracyjnych oraz sądu administracyjnego. Tymczasem, stosownie do art. 16 § 2,
art. 196 § 1 oraz art. 207 k.p.a. rzeczą sądu administracyjnego jest zbadanie legalności
zaskarżonej decyzji. Kompetencji sądu administracyjnego nie odpowiada uchylenie się
od kontroli decyzji administracyjnej zaskarżonej przez osobę uczestniczącą w postępo-
waniu administracyjnym w charakterze strony, poprzez oderwane od oceny legalności
tej decyzji ustalenie, że skarżącemu nie przysługują prawa w świetle materialnego
przepisu prawa administracyjnego. Takie oderwane od kontroli zaskarżonej decyzji
rozstrzygnięcie staje się w istocie swoistą formą bezpośredniego zastosowania przez
sąd administracyjny przepisu prawa materialnego.
Na gruncie konkretnego stanu faktycznego niniejszej sprawy Naczelny Sąd
Administracyjny nie miał podstaw do kwestionowania uprawnienia Najwyższej Izby
Kontroli do wniesienia skargi od decyzji, która została wydana w postępowaniu admi-
nistracyjnym wszczętym na żądanie Najwyższej Izby Kontroli i w którym występowała
ona w charakterze strony zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej jak i
drugiej instancji. W szczególności Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa swą decyzję z dnia
20 lipca 1993 r. skierowała do Prezydenta Miasta K. oraz do Najwyższej Izby Kontroli
wraz z pouczeniem, że stronie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu
Administracyjnego. Istotne jest przy tym, że Najwyższa Izba Kontroli miała wyraźny
interes procesowy w zaskarżeniu decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skoro
decyzja ta, chociaż została wydana z jej udziałem, to jednak zawierała rozstrzygnięcie
sprawy nie odpowiadające zgłoszonemu przez nią żądaniu. Inaczej mówiąc, ta zasada
legitymacji procesowej Najwyższej Izby Kontroli, która uzasadniała jej udział w
postępowaniu administracyjnym została nadal zachowana przy przeniesieniu sprawy na
drogę postępowania sądowo-administracyjnego. Nie było zatem podstaw, ażeby po
wydaniu decyzji administracyjnej, niekorzystnej dla określonej strony, właśnie tej stronie
odmówić uprawnienia do wniesienia skargi sądowej (art. 196 § 1 i art. 197 pkt 1 k.p.a.).
Dodać zresztą trzeba, że - jak to słusznie podkreśla rewizja nadzwyczajna - w toku
postępowania administracyjnego Skarb Państwa, którego mienia dotyczyło to
postępowanie, nie był osobno reprezentowany i w związku z tym właśnie Najwyższa
Izba Kontroli była stroną, która występując w imieniu własnym, działała także w
interesie Skarbu Państwa. Jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny odmówił Najwyższej
Izbie Kontroli prawa do skargi sądowej, to w ten sposób w istocie uniemożliwił
zaskarżenie ostatecznej decyzji do sądu administracyjnego, skoro nikt inny z grona
uczestników postępowania, (pominięto tu możliwość działania prokuratora) tej skargi
wnieść nie mógł. Gmina Miasta K. nie miała wszak interesu procesowego do
zaskarżenia decyzji, która w pełni uwzględniała jej żądanie. Taka konfiguracja
uczestników postępowania nakazywała Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie sprawy
zgodnie z zasadą zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego (art. 16 § 2 k.p.a.).
Tymczasem, wydany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego jest z tą zasadą
wyraźnie sprzeczny.
Jeżeli zaś chodzi o dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny analizę
interesu prawnego Najwyższej Izby Kontroli na tle wchodzących w rachubę przepisów
ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to trzeba stwierdzić, że analiza ta nie uwzględnia
wszystkich warunków zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W ostatnio
powołanym przepisie mowa jest nie o warunkach komunalizacji mienia państwowego,
co zostało uregulowane m.in. w art. 5 ust. 1 pkt 1, ale o jednym z przypadków taką
komunalizację wyłączających. Mianowicie chodzi o wyłączenie składników mienia
państwowego, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości
organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Takie ujęcie
dyspozycji przepisu wyłączającego komunalizację mienia w zależności od określonej
sytuacji, dotyczącej wskazanych organów państwowych, oraz funkcja tego przepisu
prowadzą do wniosku, że z jego mocy wynikają określone uprawnienia (interes prawny)
nie tylko dla Skarbu Państwa ale także dla wymienionych w tym przepisie organów
państwowych. Wszak celem tego przepisu jest zachowanie składników mienia
państwowego, które mają służyć na potrzeby określonych organów państwowych,
dotyczące wykonywania należących do ich właściwości zadań publicznych. Organy w
tym przepisie wymienione znajdujące się w sytuacji faktycznej, o której w tym przepisie
mowa, mają zatem nie tylko interes faktyczny, jak to przyjął Naczelny Sąd
Administracyjny, ale także interes prawny w tym, ażeby zapewniona w omawianym
przepisie stabilizacja ich działania w oparciu o mienie państwowe nie uległa osłabieniu.
Przebieg postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie dobitnie zresztą
wskazuje na to, że udział zainteresowanego organu państwowego w postępowaniu
dotyczącym komunalizacji mienia, które służy wykonywaniu zadań publicznych tego
organu, jest niezbędnym elementem zabezpieczającym prawidłowe ustalenie podstawy
faktycznej komunalizacji.
Z powyższych przyczyn, nie poddając ocenie legalności zaskarżonej decyzji
administracyjnej, czego nie dokonał Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na
przyjęcie wadliwego założenia, że skarżący nie miał uprawnienia do zaskarżenia tej
decyzji, Sąd Najwyższy uznając rewizję nadzwyczajną Pierwszego Prezesa Sądu
Najwyższego za zasadną na podstawie art. 422 § 2 k.p.c. uchylił zaskarżony wyrok w
celu merytorycznego rozpoznania skargi Najwyższej Izby Kontroli.
========================================