- 1 -
Wyrok z dnia 4 listopada 1994 r.
III ARN 35/94
Przewodniczący SSN: Walery Masewicz (sprawozdawca), Sędziowie SN:
Adam Józefowicz, Jerzy Kwaśniewski, Janusz Łętowski, Andrzej Wróbel,
Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Włodzimierza Skoniecznego, po roz-
poznaniu w dniu 4 listopada 1994 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-
-Usługowo-Handlowego "S.-P." Spółka z o.o. w S. na decyzję Prezesa Głównego
Urzędu Ceł z dnia 20 sierpnia 1992 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności
decyzji o wymiarze cła, na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatel-
skich [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lis-
topada 1993 r., [...]
u c h y l i ł zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Naczelnemu Sądowi
Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
U z a s a d n i e n i e
Dyrektor Urzędu Celnego w K. decyzjami z dnia 2 grudnia 1991 r, zawartymi w
zgłoszeniach celnych wymierzył Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Usługowo-Hand-
lowemu "S.-P." Spółka z o.o. w S. stosowne cło za sprowadzone w okresie listopad-
-grudzień 1991 r. wino marki "Gran-Cazano". W dniu 21 maja 1992 r. Prezes Głów-
nego Urzędu Ceł wszczął z urzędu postępowanie dla zbadania ważności wydanych
w tej sprawie decyzji celnych, a następnie decyzją własną z dnia 20 sierpnia 1992 r.
stwierdził ich nieważność jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta
zobowiązywała Dyrektora Urzędu Celnego w K. do dokonania ponownego wymiaru
cła w trybie art. 23 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. Prawo celne (Dz. U. Nr 75, poz.
445 ze zm.). Decyzja ta została zaskarżona przez Przedsiębiorstwo "S.-P." do Na-
czelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z powołaniem się na zarzut niewłaś-
ciwego zastosowania w tej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz naruszenie
- 2 -
przepisów Prawa celnego. Urząd Celny w K. decyzjami z dnia 8 września 1992 r.
dokonał ponownego wymiaru należności celnych w następstwie czego stwierdzony
został niedobór tych należności w wysokości 163.696.000 zł.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 listopada 1993 r. [...] skar-
gę Przedsiębiorstwa "S.-P." oddalił. W ocenie tego Sądu zastosowanie niewłaściwej
stawki celnej w następstwie czego powstał znaczny niedobór cła, powinno być oce-
nione jako wada prawna określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a organ nadzoru ad-
ministracyjnego po stwierdzeniu takiej wady jest zobowiązany do stwierdzenia nie-
ważności decyzji. Polemizując z argumentem o niedopuszczalności stwierdzenia
nieważności decyzji celnych wobec nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2
k.p.a.), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że skoro przepisy Prawa cel-
nego dopuszczają możliwość korekty wysokości należności celnych, zarówno w razie
nadpłaty jak i niedoboru - nie ma podstaw do przyjęcia, iż nieprawidłowy wymiar cła
wywołuje nieodwracalne skutki prawne. NSA nie dopatrzył się "nieodwracalnych
skutków" także i w tym, że wyższe należności celne za sprowadzone wino nie zostały
swego czasu wkalkulowane w cenę wina, skoro te ujemne następstwa późniejszych
zmian wydanych decyzji celnych, mogą być conajwyżej potraktowane jako szkoda w
rozumieniu art. 160 k.p.a. do dochodzenia której jest uprawniony każdy kto w
następstwie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej poniósł rzeczywistą
szkodę, o ile oczywiście sam nie ponosi winy za powstanie okoliczności wymienio-
nych w powołanym przepisie prawa.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył rewizją nadzwyczajną Rzecz-
nik Praw Obywatelskich zarzucając mu niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istot-
nych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz sprzeczność ustaleń sądu z treścią zebranego
w sprawie materiału i wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającą go decyzją
Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 20 sierpnia 1992 r. Rewizja nadzwyczajna
powołuje się na wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. zasadę niewzruszalności decyzji
ostatecznych, w kontekście której sądy administracyjne są zobowiązane uwzględniać
w prawnie dopuszczalnym zakresie prawa nabyte w dobrej wierze na podstawie
decyzji administracyjnych uznanych następnie za nieważne. Rewizja nadzwyczajna
powołuje się na pogląd prawny wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18
listopada 1993 r. w sprawie III ARN 56/93 zgodnie z którym stwierdzenie nieważ-
- 3 -
ności decyzji na skutek "rażącego naruszenia prawa" winno być traktowane ze
znaczną ostrożnością i w sposób sugerujący raczej zwężającą wykładnię tego prze-
pisu. Podmiot zaskarżający wyrok reprezentuje także pogląd, że jeżeli zastosowanie
niewłaściwej stawki celnej było błędem funkcjonariusza celnego, to brak jest uzasad-
nienia faktycznego dla przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny rygoryzmu w
takiej sprawie. W wypadku bowiem, gdy organ administracji zamiast czynić zadość
obowiązkowi wynikającemu dla niego z art. 7 k.p.a., sam narusza prawo na skutek
jego nieznajomości - nie powinien skutków tego naruszenia przerzucać na strony
postępowania administracyjnego.
Przechodząc do oceny zarzutów rewizji nadzwyczajnej Sąd Najwyższy wziął
pod rozwagę okoliczność, że w ostatnim okresie w orzecznictwie Sądu Najwyższego
ukształtowała się pewna rozbieżność co do przesłanek koniecznych dla zastosowa-
nia sankcji nieważności decyzji organów celnych w wypadku niezgodności wymiaru
należności celnych ze stawkami obowiązującej taryfy celnej, w sytuacji gdy ten błąd
organów celnych nastąpił bez jakiegokolwiek wpływu uczestnika postępowania cel-
nego, a zwłaszcza gdy nie został on wywołany jego niesumiennym lub niestarannym
zachowaniem się w czasie odprawy celnej. W niektórych sprawach Sąd Najwyższy
akceptował wyrażony w kontrolowanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego kierunek orzecznictwa sugerujący swoisty "automatyzm" w stosowaniu art.
156 § 1 pkt 2 k.p.a. w wypadkach błędu decyzji celnej co do wybranej stawki wymia-
ru należności celnych i to bez względu na to czy błąd ten został przez kogokolwiek
zawiniony, w innych natomiast nakazywał daleko idącą ostrożność w stosowaniu tej
normy prawnej w tej kategorii spraw.
Sąd Najwyższy rozpatrując zarzuty prawne rewizji nadzwyczajnej Rzecznika
Praw Obywatelskich w tej sprawie podziela co do samej zasady pogląd prawny i wy-
nikające z niego sugestie wyrażony w wyroku SN z dnia 4 listopada 1994 r. w spra-
wie III ARN 28/94 co do pożądanego kierunku orzecznictwa w tej kategorii spraw, że
konflikt między obowiązkiem eliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyj-
nych sprzecznych z prawem a uzasadnionymi interesami uczestników postępowania
administracyjnego, działającymi w zaufaniu do organów państwa, które mogą być
narażone na istotny uszczerbek w wypadku stwierdzenia nieważności decyzji ad-
ministracyjnej, nie powinien być traktowany na płaszczyźnie wyboru między prawem
- 4 -
a bezprawiem. Sąd Najwyższy wypowiedział w tej sprawie pogląd, że w wypadku ta-
kiego obiektywnego konfliktu między literalnie pojmowanym i stosowanym przepisem
prawa, a wartościami, które powinny kształtować wzajemne stosunki między obywa-
telem a organami państwa, konkluzja końcowa powinna być następstwem całościo-
wej oceny trzech głównych elementów, wynikająca z całokształtu materiału dowodo-
wego.
Pierwszym jest stwierdzenie przez orzekający sąd faktycznego poczucia zau-
fania u zainteresowanego (mogącego być przyrównanym do stanu pozostawania w
dobrej wierze, od lat znanego orzecznictwu sądów wyrokujących w sprawach cywil-
nych). Drugim - jest stwierdzenie przez sąd istnienia obiektywnych i odpowiadających
prawu okoliczności, pozwalających na wytworzenie się właśnie takiej świadomości, a
wreszcie trzecim elementem podlegającym ocenie sądu powinno być odpowiednie
zachowanie się stron stosunku prawnego (a więc wyeliminowanie sytuacji
ewentualnej zmowy lub nawet przestępstwa - te ostatnie powinno być zresztą udo-
wodnione w przepisany prawem sposób), wskazujące także na to, czy zainteresowa-
ny zachował się niewątpliwie w sposób uczciwy i rzetelny.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy NSA powinien zatem dokonać analizy
całokształtu materiału dowodowego niniejszej sprawy, włączając w to ocenę zacho-
wania, zarówno organu administracji celnej, jak i skarżącego i w rezultacie rozstrzyg-
nąć, czy w wyniku tej oceny można i należy przyjąć, iż błąd w wymiarze stawki celnej
był wyłącznie rezultatem pomyłki organu celnego wynikającej np. z niedbalstwa, a
skarżący miał podstawy, by przyjąć w dobrej wierze, iż wymierzono mu stawkę w
prawidłowej wysokości i w tej sytuacji powinien podlegać ochronie wynikającej z
zasady zaufania do prawidłowości działań organu administracji.
Ustosunkowując się natomiast do zarzutu Rzecznika Praw Obywatelskich, iż
stronie, która poniosła szkodę uchyleniem ostatecznej decyzji administracyjnej, nale-
ży się odszkodowanie w pełnej wysokości, Sąd Najwyższy przychyla się do wynikają-
cego z rewizji nadzwyczajnej poglądu, że przepisy k.p.a. o naprawianiu szkody
wyrządzonej wydaniem decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 ust. 2 k.p.c. lub
stwierdzeniem nieważności takiej decyzji, muszą być interpretowane w łączności
systemowej z przepisami o stwierdzaniu nieważności decyzji. Przepisy o odszkodo-
waniu normują bowiem następstwa stwierdzania nieważności decyzji i wydawania
- 5 -
decyzji podlegających uchyleniu z powodu nieważności.
Konieczność rekompensowania uszczerbków majątkowych spowodowanych
przez administrację jest jedną z niekwestionowanych konsekwencji państwa prawa.
Zasady prawa wymagają bowiem, aby nieuchronne ryzyko pomyłek, błędów, a nawet
celowych, bo podjętych w interesie ogólnym, lecz szkodzących jednostce działań
administracji (w postaci np. eliminowania z obrotu decyzji wadliwych, a więc ich
uchylenia), nie było przerzucane tylko na tę jednostkę, zwłaszcza, gdy po jej stronie
nie można dopatrzeć się naganności postępowania. W tym więc zakresie SN przy-
chyla się do poglądu, wyrażonego w rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywa-
telskich.
Wskazać należy, że właśnie po pierwsze istnienie, po drugie realne funkcjono-
wanie systemu odszkodowań w takich wypadkach ułatwić może organowi decydują-
cemu o uchyleniu decyzji z powodu nieważności lub kontrolującemu wydanie takiej
decyzji, zajęcie stanowiska: organ lub sąd wiedzą bowiem, że mogą przy decy-
dowaniu nie brać pod uwagę negatywnych majątkowych konsekwencji zajętego
stanowiska (dla strony), ponieważ wspomniane negatywne konsekwencje zostaną
zrekompensowane poprzez odszkodowanie. Dlatego też w sprawie należało rozwa-
żyć, czy i o ile uchylenie decyzji ostatecznej wiązało się z powstaniem szkody wywo-
łanej uchyleniem ostatecznej decyzji i dokonaniem wymiaru nowego prawidłowego
naliczenia cła. Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił bowiem, iż tak właśnie przed-
stawia się stan rzeczy w odniesieniu do niniejszej sprawy.
W każdym postępowaniu toczącym się na podstawie art. 160 k.p.a. powinna
zostać ustalona w świetle dowodów (a zatem nie gołosłownie podana) przyczyna
wadliwości decyzji uchylanej z racji jej nieważności. Tym zresztą się m.in. różni pos-
tępowanie o uchylenie decyzji na podstawie art. 156 k.p.a. (gdzie przyczyna wadliwo-
ści jest obojętna i zasadniczo wystarczy samo jej stwierdzenie, i gdzie nie ma po-
trzeby prowadzenia postępowania w kierunku ustalenia winnego spowodowania
wadliwości) i postępowania o odszkodowanie, o którym mowa w art. 160 § 4 k.p.a.
Szkoda rzeczywista, do której ogranicza się odszkodowanie na tle art. 160
k.p.a. wyraża się - zgodnie z powszechnym przekonaniem polskiego piśmiennictwa
w różnicy, wynikającej z porównania sytuacji majątkowej poszkodowanego w mome-
ncie przed wyrządzeniem szkody (w tym wypadku okres przed wydaniem decyzji
- 6 -
uchylającej pierwotną decyzję uznaną za nieważną na podstawie art. 156 k.p.a. z
uwagi na zastosowanie niewłaściwej stawki celnej, z sytuacją następującą po tym
wydarzeniu, a więc po wydaniu decyzji uchylającej).
Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zgodności z prawem uchy-
lenia decyzji o wymiarze należności celnych nie jest organem właściwym do rozpatry-
wania związanych z tym kwestii odszkodowawczych (gdzie musi być wydana decy-
zja, w innym postępowaniu i podlegająca kontroli w ramach postępowania przed
sądem to jednak orzekając na podstawie art. 156 k.p.a. sąd ten również nie może
całkowicie abstrahować od problematyki odszkodowawczej. Dlatego obowiązkiem
NSA orzekającego o uchyleniu decyzji administracji celnej na podstawie art. 156
k.p.a. jest zwrócenie uwagi, czy organ administracji uchylający wadliwą decyzję
ostateczną zachował się wobec obywatela w sposób właściwy (podstawę stanowią tu
przepisy art. 8 i 9 k.p.a.), wskazując mu na fakt istnienia "drugiego aktu", a więc
konsekwencji sprawy, w postaci możliwości odrębnego postępowania odszkodowa-
wczego i jego ewentualnych konsekwencji. W tym właśnie kierunku powinny iść rów-
nież ustalenia sądu orzekającego w wyniku powtórnego rozpatrzenia niniejszej spra-
wy.
Celowe również będzie w takim wypadku ze strony NSA wyjaśnienie wątpli-
wości, co do faktów towarzyszących wydaniu uchylonej decyzji, tak. aby móc ustalić,
na której ze stron postępowania ciąży ryzyko błędu, powodującego zastosowanie
zaniżonej stawki. Wniosek taki nasuwa się z systemowego związku zachodzącego
między z art. 156 i 160 k.p.a., ponieważ ten ostatni przepis do swego zastosowania
wymaga tego rodzaju ustaleń.
Biorąc zatem wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, Sąd Najwyższy na
zasadzie art. 411 § 2 k.p.c. orzekł, jak w sentencji.
========================================