Zagadnienie prawne przedstawione Sądowi Najwyższemu:
Czy obwieszczenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o wolnych stanowiskach sędziego ogłoszone w Monitorze Polskim w przypadkach, gdy ustawa przewiduje ogłoszenie takiego obwieszczenia przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (art. 31 § 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 o Sądzie Najwyższym t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 154, 611 w zw. z art. 49 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), wydane bez kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów (art. 144 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) prawidłowo i skutecznie inicjuje postępowanie nominacyjne do sądu, którego obwieszczenie dotyczy?
Sygn. akt I NZP 5/21
UCHWAŁA
składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego
Dnia 16 grudnia 2021 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Krzysztof Wiak (przewodniczący)
SSN Tomasz Demendecki
SSN Marek Dobrowolski
SSN Oktawian Nawrot
SSN Paweł Księżak
SSN Aleksander Stępkowski (sprawozdawca)
SSN Maria Szczepaniec
w sprawie z odwołań C. K. i T. S.
od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa nr (...)/2020 z dnia 20 sierpnia 2020 r.
w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na trzy
stanowiska sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego - w Izbie Gospodarczej,
ogłoszone w Monitorze Polskim z 2018 r., poz. 832
z udziałem J. S.
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw
Publicznych w dniu 16 grudnia 2021 r.
zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Najwyższy do rozstrzygnięcia
składowi powiększonemu tego Sądu postanowieniem z dnia 16 czerwca 2021 r.,
sygn. akt I NKRS 38/21:
„Czy obwieszczenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej
o wolnych stanowiskach sędziego ogłoszone w Monitorze Polskim
w przypadkach, gdy ustawa przewiduje ogłoszenie takiego
obwieszczenia przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (art. 31 § 1
ustawy z dnia 8 grudnia 2017 o Sądzie Najwyższym t.j. Dz. U. z
2
2021 r. poz. 154, 611 w zw. z art. 49 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002
r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych t.j. Dz. U. z 2021 r. poz.
137), wydane bez kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów (art. 144
ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78 poz. 483
ze zm.) prawidłowo i skutecznie inicjuje postępowanie nominacyjne do
sądu, którego obwieszczenie dotyczy?”
podjął uchwałę:
„I. Obwieszczenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o
wolnych stanowiskach sędziego w Sądzie Najwyższym lub w
Naczelnym Sądzie Administracyjnym (art. 31 § 1 ustawy z dnia 8
grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym t.j. Dz. U. z 2021 r. poz.
1904, stosowany samodzielnie lub w zw. z art. 49 § 2 ustawy z
dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych
t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), jako czynność urzędowa o
charakterze informacyjnym i niewładczym, nie podlega
obowiązkowi kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, który
odnosi się jedynie do aktów urzędowych Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej (art. 144 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2
kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.).
II. Obwieszczenie, o którym mowa w punkcie I. pozwala
osobom, które spełniają ustawowe warunki objęcia stanowiska
sędziego Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu
Administracyjnego, prawidłowo i skutecznie zainicjować
postępowanie kwalifikacyjne przed Krajową Radą Sądownictwa,
na zasadach określonych w art. 31 § 2 ustawy z dnia 8 grudnia
2017 r. o Sądzie Najwyższym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1904).”
i nadał jej moc zasady prawnej.
3
UZASADNIENIE
1.Sąd Najwyższy w składzie zwykłym, postanowieniem z 16 czerwca 2021 r.,
I NKRS 38/21, na podstawie art. 39817 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego
(dalej: k.p.c.) w zw. z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie
Sądownictwa (t.j. Dz.U. 2021, poz. 269 ze zm., dalej: u.KRS) przedstawił do
rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Sądu Najwyższego następujące
zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości: „Czy obwieszczenie
Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o wolnych stanowiskach sędziego ogłoszone
w Monitorze Polskim w przypadkach, gdy ustawa przewiduje ogłoszenie takiego
obwieszczenia przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (art. 31 § 1 ustawy z
dnia 8 grudnia 2017 r., o Sądzie Najwyższym t.j. Dz.U. 2021, poz. 1904 w zw. z art.
49 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych t.j.
Dz.U. 2021, poz. 137), wydane bez kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów (art.
144 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. nr 78 poz. 483 ze zm.)
prawidłowo i skutecznie inicjuje postępowanie nominacyjne do sądu, którego
obwieszczenie dotyczy?”.
2. Zagadnienie to wyłoniło się przy rozpoznawaniu odwołań C. K. oraz T. S.
(dalej: skarżący lub odwołujący) od uchwały KRS Nr (...)/2020 z dnia 20 sierpnia
2020 r. w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na
trzy stanowiska sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego - w Izbie
Gospodarczej, ogłoszone w Monitorze Polskim z 2018 r., poz. 832. Krajowa Rada
Sądownictwa (dalej także: KRS lub Rada) w pkt. 1 uchwały przedstawiła
Prezydentowi RP wniosek o powołanie J. S. do pełnienia urzędu na trzy stanowiska
sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego - w Izbie Gospodarczej, a w pkt. 2
odmówiła przedstawienia Prezydentowi RP C. K. K. K., I. J., T. S. do pełnienia
urzędu na trzy stanowiska sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego - w Izbie
Gospodarczej.
3. T. S. zaskarżył uchwałę KRS w pkt 1. w całości oraz w pkt. 2. w części
jego dotyczącej natomiast C. K. zaskarżył uchwałę KRS w pkt. 2. w części jego
dotyczącej. Wnieśli o uchylenie uchwały w zaskarżonym zakresie i przekazanie
sprawy KRS do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie
prawa materialnego, to jest: art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 60 Konstytucji RP, art.
4
33 ust. 1, art. 35 ust. 1 i ust. 2 u.KRS w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 60
Konstytucji RP.
4. Sąd Najwyższy w składzie zwykłym stwierdził, że w trakcie rozpatrywania
odwołań wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które
przedstawił rozszerzonemu składowi.
W uzasadnieniu pytania prawnego Sąd Najwyższy w zwykłym składzie
wskazał, że w związku z tym, iż stosownie do art. 49 § 2 ustawy z dnia 25 lipca
2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. z dnia 17 grudnia 2020 r.,
Dz.U. 2021, poz. 137, dalej: p.u.s.a.) do zgłaszania kandydatur na wolne
stanowisko sędziego przewidziane do objęcia w Naczelnym Sądzie
Administracyjnym stosuje się odpowiednio art. 31 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r.
o Sądzie Najwyższym (t.j. Dz.U. 2021, poz. 1904, dalej: u.SN lub ustawa o Sądzie
Najwyższym), kwestia wymagająca rozstrzygnięcia odnosi się w identycznym
zakresie do obwieszczenia w przedmiocie wolnych stanowisk w Sądzie
Najwyższym, jak w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, co uzasadnia postawienie
pytania prawnego odnoszącego się do obwieszczeń dotyczących obu tych sądów.
5. Sąd Najwyższy w składzie zwykłym stwierdził, że termin „obwieszcza”
użyty w art. 31 § 1 ustawy o SN oznacza: „informuje, podaje do publicznej
wiadomości” w sposób formalny dane o wolnych stanowiskach sędziowskich,
a ogłoszenie to inicjuje wykonywanie prerogatywy Prezydenta RP z art. 144 ust. 3
pkt 17 Konstytucji RP. Według Sądu Najwyższego w składzie zwykłym,
obwieszczenie Prezydenta RP ogłoszone w trybie art. 31 § 1 ustawy o SN w zw. z
art. 49 p.u.s.a. o wolnych stanowiskach sędziego w Naczelnym Sądzie
Administracyjnym nie jest aktem urzędowym Prezydenta RP w rozumieniu art. 144
ust. 1 Konstytucji RP, które wymaga kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Jest to
bowiem inna czynność urzędowa polegająca na podaniu do publicznej wiadomości
(w dzienniku urzędowym „Monitor Polski”) w sposób autorytatywny, informacji o
wolnych stanowiskach sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym,
wszczynająca procedurę wyłaniania kandydatów na stanowisko sędziego tego
sądu.
Wymóg obwieszczenia należy kwalifikować jako ustawowy obowiązek
Prezydenta RP, którego wykonanie nie stanowi żadnej kompetencji czy
5
uprawnienia Prezydenta RP. Jest to obowiązek informacyjny Głowy Państwa
wynikający z ustawy. Skutki prawne, jakie można z tego wywodzić wynikają dopiero
z reakcji na obwieszczenie o wolnych stanowiskach sędziowskich w postaci
zgłoszeń na wolne stanowiska sędziowskie.
6. Sąd Najwyższy w zwykłym składzie przywołując obszernie literaturę
i dotychczasową praktykę, wskazał, że na gruncie polskiego prawa konstytucyjnego
nie istnieje dychotomiczny podział aktów urzędowych Prezydenta, na te, które
wymieniono w art. 144 ust. 3 Konstytucji RP i te, które wymagają kontrasygnaty.
Jak zauważył, na zasadzie zwyczaju konstytucyjnego nikt nie kwestionuje braku
kontrasygnaty w przypadku powołania postanowieniem przez Prezydenta RP
swojego przedstawiciela do Krajowej Rady Sądownictwa na podstawie art. 187
ust. 1 pkt 1 Konstytucji RP. Bez kontrasygnaty swoich przedstawicieli w Krajowej
Radzie Sądownictwa powoływali Prezydenci RP: A. Kwaśniewski, L. Kaczyński, B.
Komorowski, co oznaczałoby, że stosując ścisłą wykładnię konieczności
kontrasygnaty dla wskazywania ich przedstawicieli w Krajowej Radzie
Sądownictwa, w czasie kadencji tych Prezydentów RP, Krajowa Rada Sądownictwa
była niewłaściwie obsadzona. Wymienieni Prezydenci RP mianowali też bez
kontrasygnaty sekretarza stanu kierującego Biurem Bezpieczeństwa Narodowego,
czy swoich przedstawicieli w Komisji Nadzoru Finansowego. Podobnie
bez kontrasygnaty Prezydent RP A. Kwaśniewski powoływał swoich przedstawicieli
do Rady Fundacji Centrum Badania Opinii Społecznej.
7. Sąd Najwyższy w zwykłym składzie wskazał także, że nie można
zaakceptować poglądu, jakoby obwieszczenie wymagało kontrasygnaty Prezesa
Rady Ministrów, bo nie mieści się w katalogu prerogatyw Prezydenta RP, a
jednocześnie, że wymóg kontrasygnaty dla obwieszczenia Prezydenta RP o
wolnych stanowiskach sędziowskich w Sądzie Najwyższym narusza zasadę
podziału władzy oraz niezależności sądów i niezawisłości sędziów (jest sprzeczny z
art. 10 i art. 179 Konstytucji RP), bowiem Prezesowi Rady Ministrów - poprzez
instytucję kontrasygnaty - przyznaje się niekonstytucyjny wpływ na uruchomienie
procedury, której efektem finalnym jest nominowanie sędziów najwyższych
organów sądowych w Polsce. Takie stanowisko zakłada bowiem wewnętrzną
sprzeczność unormowań konstytucyjnych, tej zaś tezy nie sposób zaakceptować.
6
Byłaby ona sprzeczna z założeniem działania rozsądnego i racjonalnego
ustawodawcy, który nie może stwarzać nierozwiązywalnego klinczu w procesie
stosowania prawa.
8. Jak zaznaczył Sąd Najwyższy w zwykłym składzie, nawet przyjęcie
hipotetycznego założenia, że obwieszczenie Prezydenta RP o wolnych
stanowiskach sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym jest aktem
urzędowym Prezydenta RP, to nie wymaga ono kontrasygnaty Prezesa Rady
Ministrów, jako element kompetencji pochodnej w świetle art. 144 ust. 3 pkt 17
Konstytucji RP. Przyjmuje się, że od wymogu kontrasygnaty zwolnione być powinny
również takie działania Prezydenta RP, które mieszczą się, bądź też są „dalszym
ciągiem”, pewnego aktu urzędowego, wyraźnie zwolnionego z kontrasygnaty.
W ocenie Sądu Najwyższego w składzie zwykłym, wymaganie kontrasygnaty
byłoby sprzeczne z art. 10 i art. 179 Konstytucji RP, tj. z zasadą podziału władzy i
stanowiłoby nieuzasadnioną ingerencję Prezesa Rady Ministrów i Rady Ministrów w
prerogatywę Prezydenta RP. Oznaczałoby także swoiste „prawo weta” Prezesa
Rady Ministrów wobec decyzji Prezydenta RP.
9. Jak zauważył Sąd Najwyższy w składzie zwykłym, zakładając nawet, że
akty urzędowe Prezydenta RP dla swej ważności wymagają kontrasygnaty Prezesa
Rady Ministrów (są aktami urzędowymi, których wydanie nie należy do kompetencji
pochodnych), to na tle obowiązujących unormowań konstytucyjnych żaden organ
państwowy nie może w sposób prawnie wiążący podważyć skuteczności aktów
urzędowych Prezydenta RP, chyba że domniemanie ważności aktu prezydenckiego
uchyli Trybunał Stanu, stwierdzając „naruszenie Konstytucji RP”. Dopóki zatem
Trybunał Stanu nie stwierdzi prawomocnie, którym to aktem urzędowym Prezydent
RP naruszył Konstytucję RP, ustawę albo popełnił przestępstwo - stosownie do
wymagań art. 145 ust. 1 Konstytucji RP - żaden organ państwowy, żaden sąd nie
może w sposób prawnie skuteczny obalić domniemania ważności prawnej aktów
urzędowych Prezydenta RP.
10. Sąd Najwyższy w składzie zwykłym przytoczył także poglądy odmienne
pojawiające się w orzecznictwie i doktrynie.
Jak wskazał, w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z 23 stycznia
2020 r., BSA I-4110-1/20 (która wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 20 kwietnia
7
2020 r., U 2/20 została uznana za niezgodną z art. 179, art. 144 ust. 3 pkt 17,
art. 183 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 7 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej, art. 2 i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej Dz.U. 2004, nr 90, poz.
864/30 ze zm., art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych
wolności, sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie
Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2, Dz.U. 1993, nr 61, poz.
284 ze zm.) zawarto tezę, w myśl której obwieszczenie Prezydenta RP o wolnych
stanowiskach sędziego w Sądzie Najwyższym wydane bez kontrasygnaty Prezesa
Rady Ministrów było dotknięte wadliwością i nie mogło spowodować uruchomienia
niewadliwego postępowania zmierzającego do obsadzenia stanowisk sędziowskich
w Sądzie Najwyższym. Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd Najwyższy podnosił,
że skoro ustawodawca w art. 31 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym zdecydował o
odjęciu Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego kompetencji do obwieszczania
o wolnych stanowiskach sędziowskich w Sądzie Najwyższym i przyznał tę
kompetencję Prezydentowi RP, a ta ustawowa kompetencja nie została
wymieniona w art. 144 ust. 3 Konstytucji RP wśród 30 prerogatyw, to ogłoszenie w
Monitorze Polskim obwieszczenia dotyczącego liczby wolnych stanowisk sędziego
przewidzianych do objęcia w poszczególnych izbach Sądu Najwyższego wymaga
kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów.
Z kolei jak wskazał Sąd Najwyższy w składzie zwykłym, Naczelny
Sąd Administracyjny w postanowieniu z 6 maja 2021 r. II GOK 2/18 poza
powieleniem argumentów z uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z 23 stycznia
2020 r., BSA I-4110-1/20, odniósł się w zasadzie do dwóch kwestii związanych z
kontrasygnatą. W pierwszej kolejności NSA podniósł argument historyczny, iż „w
stanie prawnym sprzed wejścia w życie ustawy o Sądzie Najwyższym z 2017 r.,
uprawnienie do ogłaszania obwieszczenia o wolnych stanowiskach sędziowskich w
Sądzie Najwyższym przysługiwało Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego, bez
jakiegokolwiek uszczerbku dla możliwości realizowania przez Prezydenta
kompetencji polegającej na powołaniu sędziów Sądu Najwyższego”. Tym samym,
zdaniem NSA, „podejmowanie decyzji o obwieszczeniu o wolnych stanowiskach
sędziowskich w Sądzie Najwyższym przez Prezydenta RP nie stanowi czynności
koniecznej do wykonywania prerogatywy polegającej na powoływaniu sędziów
8
Sądu Najwyższego, lecz może stanowić instrument uznaniowego wpływania na to,
czy w ogóle i w jakim czasie stanowiska w Sądzie Najwyższym zostaną
obsadzone”. Poza tym, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi jedynie
negację stanowiska Sądu Najwyższego zajętego w wyroku z 2 czerwca 2020 r. w
sprawie I NO 192/19.
11. Prokurator Generalny w swoim stanowisku przedstawionym pismem z 15
grudnia 2021 r. wniósł o podjęcie uchwały o treści: „Obwieszczenie Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej o wolnych stanowiskach sędziego ogłoszone w Monitorze
Polskim w przypadkach, gdy ustawa przewiduje ogłoszenie takiego obwieszczenia
przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (art 31 § 1 ustawy z dnia 8 grudnia
2017 r. o Sądzie Najwyższym, tj. Dz.U. 2021, poz. 154, 611 w zw. z art. 49 § 2
ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych t.j. Dz.U.
2021, poz. 137), wydane bez kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów (art. 144 ust.
2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. nr 78 poz. 483 ze zm.) prawidłowo i
skutecznie inicjuje postępowanie nominacyjne do tego sądu, którego
obwieszczenie dotyczy”.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
12. Z art. 39817 k.p.c. w zw. art. 44 ust. 3 ustawy o KRS wynika, że Sąd
Najwyższy może w konkretnej sprawie przy rozpoznawaniu odwołania od uchwały
KRS przedstawić do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi zagadnienie prawne
budzące poważne wątpliwości.
Instytucja rozstrzygania zagadnień prawnych budzących poważne
wątpliwości w postępowaniu kasacyjnym służy przede wszystkim ujednoliceniu
orzecznictwa Sądu Najwyższego w wypadkach, gdy składy zwykłe podejmują
odmienne orzeczenia w podobnych stanach faktycznych. Zadaniem Sądu
Najwyższego, któremu przedstawiono do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne jest
w pierwszej kolejności rozważenie, czy pytanie prawne spełnia wszystkie
wymagane kryteria (zob. np. postanowienia Sądu Najwyższego z 27 sierpnia
1996 r., III CZP 91/96; z 28 sierpnia 2008 r., III CZP 67/08; z 14 listopada 2006 r.,
III CZP 84/06).
9
Sąd Najwyższy wielokrotnie wskazywał, że artykuł 39817 k.p.c. nie służy do
rozstrzygania problemów prawnych, gdy orzecznictwo Sądu Najwyższego jest
jednolite i spójne. Przepis ten nie jest bowiem podstawą rozstrzygania
hipotetycznych rozbieżności ani teoretycznych zagadnień oderwanych od stanu
faktycznego sprawy, które mogłyby okazać się ewentualnie przydatne do
rozstrzygania innych spraw (zob. postanowienia Sądu Najwyższego:
z 16 października 2019 r., I NOZP 2/19; z 7 grudnia 2018 r., III CZP 73/18 oraz
uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 4 października 2002 r., III CZP 62/02).
Nie jest również dopuszczalne pytanie prawne w sytuacji, w której sąd jest
przekonany o prawidłowości tylko jednego kierunku wykładni (zob. uzasadnienie
uchwały Sądu Najwyższego z 9 lipca 2019 r., I NSZP 1/19; postanowienie Sądu
Najwyższego: z 16 października 2019 r., I NOZP 2/19; z 7 marca 2019 r., III PZP
1/19; z 10 sierpnia 2018 r., III CZP 16/18; z 5 listopada 2014 r., III CZP 79/14).
13. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy należy zauważyć, że Sąd
Najwyższy wielokrotnie wyrażał stanowisko, zgodnie z którym kontrasygnata
Prezesa Rady Ministrów na obwieszczeniu Prezydenta RP o wolnych stanowiskach
sędziowskich Sądu Najwyższego nie jest wymagana (zob. postanowienia Sądu
Najwyższego: z 17 maja 2019 r., I NO 55/18; z 25 czerwca 2020 r., I NO 37/20;
wyrok Sądu Najwyższego z 2 czerwca 2020 r., I NO 192/19; uchwała Sądu
Najwyższego z 10 kwietnia 2019 r., II DSI 54/18). Kwestia kontrasygnaty Prezesa
Rady Ministrów na obwieszczeniu Prezydenta RP o wolnych stanowiskach
sędziowskich Sądu Najwyższego została bardzo szeroko przeanalizowana w
uzasadnieniu postanowienia Sądu Najwyższego z 17 maja 2019 r., I NO 55/18. Sąd
Najwyższy doszedł w tym orzeczeniu do przekonania, że obwieszczenie
Prezydenta RP ogłoszone w trybie art. 31 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym o
liczbie wolnych stanowisk sędziowskich nie jest aktem urzędowym Prezydenta RP
w rozumieniu art. 144 ust. 1 Konstytucji RP, które wymaga kontrasygnaty Prezesa
Rady Ministrów. Jest to bowiem inna czynność urzędowa polegająca na podaniu do
publicznej wiadomości (w dzienniku urzędowym „Monitor Polski”) w sposób
autorytatywny informacji o liczbie wolnych stanowisk sędziowskich w Sądzie
Najwyższym. Wszczyna ona procedurę wyłaniania kandydatów na stanowisko
sędziego Sądu Najwyższego. Jednocześnie, Sąd Najwyższy w przywołanym
10
orzeczenie wskazał, że nawet gdyby hipotetycznie przyjąć założenie, że
obwieszczenie Prezydenta RP o liczbie wolnych stanowisk sędziowskich jest aktem
urzędowym Prezydenta RP, to nie wymaga ono kontrasygnaty Prezesa Rady
Ministrów, jako element kompetencji pochodnej w świetle art. 144 ust. 3 pkt 17
Konstytucji RP.
14. Z drugiej strony Sąd Najwyższy zajmował stanowisko zupełnie
odmienne, skłaniające się do poglądu o nieważności procedury zainicjowanej
ogłoszonym przez Prezydenta RP obwieszczeniem o wolnych stanowiskach
sędziego w Sądzie Najwyższym, gdy zostało ono wydane bez kontrasygnaty
Prezesa Rady Ministrów (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 30 sierpnia
2018 r., III PO 7/18).
Także w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2020 r.,
BSA I-4110-1/20 wskazano, iż obwieszczenie Prezydenta RP wydane bez
kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, nie mogło spowodować uruchomienia
niewadliwego postępowania zmierzającego do obsadzenia stanowisk sędziowskich
w Sądzie Najwyższym. W przypadku przywołanej uchwały trzech izb Sądu
Najwyższego należy zaznaczyć, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z
20 kwietnia 2020 r. U 2/20 z dniem jego ogłoszenia (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP),
uchwała ta, jako niekonstytucyjna, utraciła swój walor normatywny, co zostało
podkreślone w postanowieniu całej Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw
Publicznych Sądu Najwyższego z 12 kwietnia 2021 r., I NZP 1/21. Jej znaczenie w
kontekście przedstawionego zagadnienia prawnego polega jednak na tym, że
stanowisko przyjęte w uzasadnieniu tej uchwały dotyczące znaczenia
kontrasygnaty przywoływane jest w orzeczeniach Naczelnego Sądu
Administracyjnego.
Stanowisko zgodnie z którym kontrasygnata Prezesa Rady Ministrów na
obwieszczeniu Prezydenta RP o wolnych stanowiskach sędziowskich Sądu
Najwyższego jest konieczna, a jej brak skutkuje brakiem możliwości uruchomienia
niewadliwego postępowania zmierzającego do obsadzenia stanowisk sędziowskich
w Sądzie Najwyższym przytaczane jest w orzeczeniach Naczelnego Sądu
Administracyjnego wydawanych na skutek odwołań od uchwał KRS w przedmiocie
przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na
11
stanowisku sędziego Sądu Najwyższego (zob. wyroki Naczelnego Sądu
Administracyjnego: z 6 maja 2021 r., II GOK 2/18, II GOK 3/18, II GOK 5/18, II GOK
6/18, II GOK 7/18; z 13 maja 2021 r., II GOK 4/18; z 21 września 2021 r. II GOK
10/18, II GOK 11/18, II GOK 12/18, II GOK 13/18 i II GOK 14/18 z 11 października
2021 r., II GOK 16/18).
15. Należy w tym kontekście poczynić dodatkowe wyjaśnienia. Przede
wszystkim, na podstawie art. 44 ust 1a u.KRS w treści obowiązującej w chwili
składania rozpoznawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny odwołań od
uchwał KRS, w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia
urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego odwołanie przysługiwało do
Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z utratą mocy tego przepisu z
dniem 1 kwietnia 2019 r., na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25
marca 2019 r. sygn. akt K 12/18, przesądzającego, że przepis ten jest niezgodny z
art. 184 Konstytucji RP, odwołania od uchwał KRS są jednolicie rozpoznawane w
Sądzie Najwyższym. We wcześniejszym stanie prawnym jednak, postępowania
przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wszczynane na podstawie tych
odwołań, których przedmiotem była kontrola legalności uchwał KRS, dotyczyły tej
samej materii, której dotyczą sprawy rozpoznawane przed Sądem Najwyższym
orzekającym w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych.
Powyższe okoliczności wskazują na materialną jedność orzecznictwa Sądu
Najwyższego zapadającego na podstawie art. 44 ust. 1 u.KRS i przywołanych
orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wszystkie one dotyczą bowiem
odwołań od uchwał KRS w sprawie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków
o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego.
16. Wprawdzie, w odróżnieniu od przywołanych orzeczeń Sądu
Najwyższego z 23 stycznia 2020 r. BSA I-4110-1/20 i z 17 maja 2019 r. I NO 55/18
oraz przywołanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym wyroku z
6 maja 2021 r. II GOK 2/18, przedmiotowa sprawa dotyczy konkursu na wolne
stanowiska sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a nie w Sądzie
Najwyższym, niemniej jednak do obwieszczeń Prezydenta RP o wolnych
stanowiskach w tym sądzie mają zastosowanie takie same procedury (zgodnie
z art. 31 § 1 ustawy o SN w zw. z art. 49 § 2 p.u.s.a.). Przedstawione zagadnienie
12
dotyczy bowiem wszystkich postępowań nominacyjnych sędziów, które na
podstawie obowiązujących przepisów ustawowych inicjowane są obwieszczeniem
Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.
17. Nie budzi wątpliwości, iż rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia
prawnego ma znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy. Z odesłania
wynikającego z art. 44 ust. 3 u. KRS wynika, że w sprawach odwołań od uchwał
KRS stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o skardze
kasacyjnej, czyli również art. 39813 § 1 k.p.c., nakazujący w granicach zaskarżenia
oraz w granicach podstaw brać z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W zależności natomiast od tego, który z wyrażanych w orzecznictwie poglądów
dotyczących skutków ogłoszenia przez Prezydenta RP obwieszczenia o wolnych
stanowiskach bez kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów przyjmie Sąd Najwyższy
w zwykłym składzie, okaże się bezpodstawne albo też konieczne, wzięcie pod
uwagę z urzędu nieważności postępowania ze względu na niedopuszczalność
drogi sądowej (art. 379 pkt. 1 k.p.c.). Od przyjętego przez Sąd Najwyższy
w składzie zwykłym poglądu zależy zatem to, czy zaskarżona uchwała zostanie,
czy też nie zostanie uchylona ze względu na nieważność postępowania.
18. Wobec powyższego, należy stwierdzić, że zagadnienie przedstawione
przez Sąd Najwyższy w składzie zwykłym do rozstrzygnięcia ma rzeczywisty,
aktualny i poważny charakter. Niezależnie bowiem od braku w orzecznictwie Sądu
Najwyższego – w zakresie rationes decidendi spraw z zakresu kontroli legalności
uchwał KRS – rozbieżności co do zagadnienia przedstawionego w pytaniu,
stanowisko, jakie zajął w tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny wprost
zostało sformułowane jako polemika ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Sądu
Najwyższego z 2 czerwca 2020 r. w sprawie I NO 192/19 i dotyczy wykładni
jednego z istotnych przepisów decydujących o skuteczności wszczęcia postępowań
nominacyjnych na stanowiska sędziów Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu
Administracyjnego. Dlatego ujawnione w orzecznictwie istotne rozbieżności między
stanowiskiem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego
rozpoznających sprawy tego samego rodzaju, uzasadniają rozpoznanie
przedstawionego zagadnienia prawnego. Oznacza to również konieczność
konfrontacji stanowiska Sądu Najwyższego z argumentacją Naczelnego Sądu
13
Administracyjnego, która w sposób najpełniejszy została zawarta w wyroku
z 13 maja 2021 r. w sprawie o sygn. akt II GOK 4/18.
19. W największym skrócie, argumentacja Naczelnego Sąd
Administracyjnego zasadza się na przyjęciu rygorystycznej dychotomii, która
prima facie może wynikać z treści art. 144 Konstytucji RP, w myśl której wszelkie
działania urzędowe Prezydenta RP należy zaliczyć do kategorii aktów urzędowych
Prezydenta RP w rozumieniu art. 144 ust. 1 Konstytucji RP, które, z wyjątkiem
aktów wymienionych w ust. 3 tego przepisu, wymagają dla swej ważności
kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów zgodnie z dyspozycją ust. 2 tegoż przepisu.
Stanowisko to uzupełnione jest dodatkowo przez argumenty kwestionujące
dopuszczalność na gruncie Konstytucji RP, czynionego często w doktrynie,
rozszerzania kategorii prerogatyw Prezydenta RP (art. 144 ust. 3) o tzw.
prerogatywy pochodne lub analogiczne. Ten argument Naczelny Sąd
Administracyjny opiera na wstępnym założeniu, w myśl którego „wszelkie działania
Prezydenta RP podejmowane w ramach przysługujących mu konstytucyjnych
i ustawowych kompetencji należy zaliczyć do aktów urzędowych”. Pogląd ten został
w uzasadnieniu wyroku z 13 maja 2021 r. w sprawie o sygn. akt II GOK 4/18
(pkt. 8.4) umotywowany jedynie stwierdzeniem, iż „w doktrynie przyjmuje się” takie
właśnie stanowisko, jednak nie przytoczono żadnej literatury na jego poparcie,
bo też i trudno byłoby to uczynić.
Podkreślić bowiem należy, że problem z precyzyjnym określeniem zakresu
znaczeniowego pojęcia „akt urzędowy” uwidocznił się z całą wyrazistością już
podczas prac nad tekstem Konstytucji RP, kiedy to z pełną świadomością
zrezygnowano z prób jego precyzyjniejszego dookreślenia uznając, że „nadmierne
zagłębianie się w to, jakie akty należą do katalogu aktów urzędowych będzie
zawsze wywoływało kontrowersje” (zob. A. Frankiewicz, Kontrasygnata aktów
urzędowych Prezydenta RP, Kraków 2004, s. 79-85).
W efekcie, już w początkowym okresie obowiązywania Konstytucji RP z 1997
r. wskazywano, że nie każde działanie Prezydenta mające charakter oficjalny,
może być kwalifikowane jako „akt urzędowy” w rozumieniu art. 144 ust. 1
Konstytucji RP, ale że działanie takie może polegać na dokonywaniu, innych niż
akty urzędowe, „czynności urzędowych” (zob. P. Sarnecki, uwaga 2 do art. 144 [w:]
14
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz (red. L. Garlicki), t. 1, Warszawa
1999). Już wówczas wskazywano również, że rygorystyczne wymaganie
kontrasygnaty dla wszystkich oficjalnych czynności urzędowych Prezydenta RP
niewymienionych w ustępie 3 artykułu 144 Konstytucji RP, „sprowadzałoby
instytucję kontrasygnaty do wymiarów absurdalnych i byłoby sprzeczne
z zakładaną przez konstytucję wizją prezydenta aktywnego i twórczo wpływającego
na bieg spraw państwowych”. (P. Sarnecki, uwaga 7 do art. 144 [w:] Konstytucja
Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz (red. L. Garlicki), t. 1, Warszawa 1999).
Stanowisko wskazujące, że nie wszystkie działania podejmowane przez
Prezydenta RP przybierają formę aktów urzędowych było następnie
podtrzymywane w doktrynie. Wskazywano, iż granicą pojęcia „akt urzędowy” jest to,
czy wydanie aktu „umożliwia Prezydentowi sprawowanie urzędu”, czy jest
podejmowany „w wykonaniu jego uprawnień jako organu państwowego” i
zauważano, że do zakresu tego pojęcia nie będzie zaliczać się „większość
czynności, które stanowią czynności faktyczne (zob. A. Frankiewicz, Kontrasygnata
aktów urzędowych Prezydenta RP, Kraków 2004, s. 100-103). Zaznaczono także,
że z normatywnego punktu widzenia problem określenia rodzajów działań
mieszczących się w zakresie pojęcia „aktu urzędowego” pozostaje w zasadzie
nadal nierozwiązany, jednak czynności, które wprawdzie są wykonywane przez
głowę państwa, ale nie wywołują skutków prawnych, albo nie są stwierdzone
pismem, należy określić jako „czynności urzędowe” (zob. B. Opaliński,
Kontrasygnata aktów głowy państwa w polskim konstytucjonalizmie. Kontrasygnata
w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. Część II, „Ius Novum”
nr 3/2011).
20. Trafność tego stanowiska potwierdzają już same przepisy Konstytucji
RP, oraz ich ocena, jakiej dokonuje się w doktrynie. To bowiem same przepisy
prawa, w szczególności zaś (choć nie wyłącznie) przepisy Konstytucji RP
(art. 133 ust. 1 pkt 1, art. 131 ust. 1), wskazują na konieczność wyróżniania, obok
aktów urzędowych Prezydenta RP w rozumieniu art. 144 Konstytucji RP, również
innych „czynności urzędowych”, które - choć mają umocowanie w obowiązujących
przepisach prawa - nie powinny podlegać kontrasygnacie i nigdy w praktyce jej nie
podlegają. Jednocześnie nikt nie czyni względem tych czynności urzędowych
15
zarzutów nieważności lub nieskuteczności. Oprócz powiązania tych czynności z
realizacją przepisów określających funkcje i zadania Prezydenta RP, jako na drugie
kryterium pozwalające wyróżnić kategorię „czynności urzędowych” wskazywano na
niewładczy charakter tych działań, które służąc realizacji zadań ustrojowych
określonych w art. 126 ust. 1 i 2 Konstytucji, nie „tworzą nowej sytuacji prawnej” (P.
Sarnecki, uwaga 5 do art. 126 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.
Komentarz (red. L. Garlicki), t. 1, Warszawa 1999).
Jako przykład konstytucyjnej normy przewidującej kompetencje Prezydenta
RP do podejmowania czynności urzędowych, których nie sposób uznać za akt
urzędowy w rozumieniu art. 144 Konstytucji RP, jest art. 133 ust. 1 pkt 1 Konstytucji
RP, przewidujący obowiązek zawiadomienia Sejmu i Senatu o dokonanej przez
Prezydenta RP ratyfikacji bądź o wypowiedzeniu umowy międzynarodowej. Akt
Prezydenta RP wydany w celu realizacji wspomnianego obowiązku stanowić ma
„czynność urzędową zrealizowaną w formie pisemnej”. Chodzi tu bowiem o
czynność mającą wyłącznie charakter informacyjny, która nie zobowiązuje jej
adresata do podjęcia jakichkolwiek działań (zob. A. Frankiewicz, Kontrasygnata
aktów urzędowych Prezydenta RP, Kraków 2004, s. 106). Próba uznania takiego
działania za akt urzędowy Prezydenta RP skutkowałaby powtórnym
potwierdzeniem tego samego zdarzenia w formie kontrasygnaty. Raz w odniesieniu
do samego aktu ratyfikacji, a następnie w odniesieniu do czynności informującej
o jej dokonaniu. Wyłączenie tej czynności z kategorii aktu urzędowego i obowiązku
jego kontrasygnowania jest uzasadnione nie tylko jej informacyjnym charakterem
ale również elementarnymi względami zdroworozsądkowymi, nakazującymi
powstrzymać się od podwójnej kontrasygnaty tego samego działania Prezydenta
RP.
Podobna sytuacja ma miejsce na gruncie art. 131 ust. 1 Konstytucji RP
przewidującego obowiązek zawiadomienia Marszałka Sejmu przez Prezydenta RP
o przejściowej niemożności sprawowania urzędu. Jest to działanie, które zarówno
stanowi realizację normy konstytucyjnej, jak i posiada istotne konsekwencje o
charakterze kreacyjnym. Brak możliwości zawiadomienia Marszałka Sejmu
uruchamia natomiast kolejne procedury. Również w tym wypadku Konstytucja RP
nie przesądza o formie, w jakiej miałaby nastąpić realizacja kompetencji z art. 131
16
ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP. Przyjęcie, że działanie to jest aktem urzędowym i
podlega kontrasygnacie rodziłoby szereg wątpliwości, na czele z pytaniem o
konsekwencje braku kontrasygnaty i o samą dopuszczalność przyznania Prezesowi
Rady Ministrów na mocy domniemania z art. 144 ust. 2 Konstytucji RP kompetencji,
której sama Konstytucja ewidentnie nie zamierzała przyznać, przewidując je jedynie
dla Marszałka Sejmu i dla Trybunału Konstytucyjnego.
Te same obserwacje dotyczą kompetencji Prezydenta RP wynikających
z ustaw zwykłych, jak chociażby obowiązek informacyjny wynikający z art. 3 ust. 2
ustawy o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza
granicami państwa (t.j. z 2014 r. poz. 1510, z 2019 r. poz. 1726.). Ustęp 1 tego
przepisu przewiduje dokonanie przez Prezydenta RP aktu urzędowego w postaci
postanowienia o użyciu jednostek wojskowych poza granicami państwa, który
niewątpliwie wymaga kontrasygnaty. Jednak nie ma podstaw do tego, by jako akt
urzędowy prezydenta traktować wynikający z ustępu 2 tego przepisu obowiązek
niezwłocznego poinformowania o fakcie dokonania tego aktu urzędowego na
podstawie ust. 1, Marszałków obu izb parlamentu (zob. A. Frankiewicz,
Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP, Kraków 2004, s. 105).
21. Bardzo podobna sytuacja do przytoczonych powyżej przykładów
ma miejsce na gruncie art. 31 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym, który stanowi,
że Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, po zasięgnięciu opinii Pierwszego Prezesa
Sądu Najwyższego, obwieszcza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej
„Monitor Polski” liczbę wolnych stanowisk sędziego przewidzianych do objęcia w
poszczególnych izbach Sądu Najwyższego. Kompetencja z art. 31 § 1 u.SN
realizowana w formie obwieszczenia, jest konsekwencją dokonania innej czynności
przez Prezydenta RP, mianowicie określenia na podstawie art. 4 u.SN, w drodze
rozporządzenia regulaminu Sądu Najwyższego, w którym ustalona zostaje liczba
stanowisk sędziego Sądu Najwyższego nie mniejsza niż 120, w tym ich liczba w
poszczególnych izbach. Regulamin Sądu Najwyższego jest niewątpliwie aktem
urzędowym prezydenta w rozumieniu art. 142 i art. 144 Konstytucji RP i podlega
kontrasygnacie Prezesa Rady Ministrów. Jednocześnie obwieszczenie o liczbie
wolnych stanowisk sędziowskich w poszczególnych izbach Sądu Najwyższego, jest
już jedynie obowiązkiem informacyjnym, który Prezydent RP realizuje po
17
zasięgnięciu opinii Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. Ten obowiązek
informacyjny jest realizowany w warunkach określonych uprzednio aktem
urzędowym Prezydenta RP, który został kontrasygnowany przez Prezesa Rady
Ministrów. W tym sensie, obwieszczeniu Prezydenta RP o wolnych stanowiskach
sędziego w Sądzie Najwyższym nie sposób przypisać charakteru władczego.
Władczy charakter mają natomiast przepisy regulaminu Sądu Najwyższego; to one
tworzą nową sytuację prawną określając liczbę stanowisk sędziowskich w całym
Sądzie Najwyższym i w poszczególnych jego izbach. Samo obwieszczenie
natomiast służąc realizacji zadań ustrojowych Prezydenta RP określonych
w art. 126 ust. 1 Konstytucji RP, nie ma już tego władczego charakteru.
Na kwalifikację tego obwieszczenia jako aktu niewładczego nie ma wpływu
fakt, że w konkretnych okolicznościach faktycznych, kompetencja do wydania
obwieszczenia, o którym mowa w art. 31 § 1 u.SN, a konkretnie sposób jej realizacji,
może nadawać tej czynności urzędowej pewne cechy mogące skłaniać do
przypisywania władczego charakteru. Dzieje się tak jednak jedynie za sprawą
szczególnych okoliczności, które w równym stopniu mogą podobne wrażenie
władczości nadawać sposobowi realizacji kompetencji informacyjnych Prezydenta
RP wynikających z art. 131 ust. 1 lub 133 ust. 1 pkt 1 in fine Konstytucji RP albo
art. 3 ust. 2 ustawy o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej
Polskiej poza granicami państwa. Okoliczności te jednak nie mogą wpływać na
istotę tych czynności urzędowych jako w rzeczywistości mających wyłącznie
charakter informacyjny i niewładczy, nawet jeśli akcydentalnie, w pewnych
okolicznościach faktycznych, mogą wywoływać wrażenie, jakoby ten władczy
charakter posiadały.
Wprawdzie fakt dokonania obwieszczenia stanowi element hipotezy normy,
która wynika z art. 31 § 2 u.SN i określa warunki, w których osoba spełniająca
warunki do objęcia stanowiska sędziego Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu
Administracyjnego może zainicjować taką procedurę zgłaszając Krajowej Radzie
Sądownictwa swoją kandydaturę, jednak samo obwieszczenie nie inicjuje
procedury, a w każdym razie nie dają podstaw do takiego wniosku sformułowania
użyte w art. 31 § 1 i § 2 u.SN. Tym samym, w odniesieniu do obwieszczenia
Prezydenta RP o wolnych stanowiskach w Sądzie Najwyższym lub w Naczelnym
18
Sądzie Administracyjnym, nie można mówić o wykonywaniu kompetencji
rozumianej jako rozstrzyganie przez Prezydenta RP spraw państwa w zakresie
powierzonego mu urzędu. Aktem takim jest - wydawany przez Prezydenta
Rzeczpospolitej Polskiej w formie rozporządzenia - Regulamin Sądu Najwyższego,
który – będąc władczym aktem urzędowym – podlega kontrasygnacie, i w którym
określona została liczba stanowisk sędziowskich w Sądzie Najwyższym.
Obwieszczenie dokonywane na podstawie art. 31 § 1 u.SN, stanowi zatem jedynie
techniczną konsekwencję władczego rozstrzygnięcia o sprawach państwa,
jakim jest ustalenie liczby stanowisk sędziowskich w Sądzie Najwyższym.
Co więcej, skutki prawne nie wynikają z obwieszczenia dokonanego
na podstawie art. 31 § 1 u.SN, ale z przepisów ustawy, w pierwszej zaś kolejności
z art. 31 § 2 u.SN oraz z inicjujących procedurę kwalifikacyjną przed Krajowa Radą
Sądownictwa, zgłoszeń kandydatur dokonywanych przez osoby, które spełniają
warunki objęcia stanowiska sędziego Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu
Administracyjnego. Okoliczność ta znowu wskazuje na brak władczego charakteru
samego obwieszczenia jako takiego. Z tego też względu obwieszczenie, o którym
mowa w art. 31 § 1 u.SN spełnia kryteria, które na gruncie doktryny wskazuje się
jako stanowiące wyznacznik „czynności urzędowych” Prezydenta RP, nie będących
jego aktami urzędowymi w rozumieniu art. 144 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
22. O ile więc istnieją pewne podstawy dla twierdzenia przez Naczelny Sąd
Administracyjny w ślad za doktryną, że „Konstytucja «enumeratywnie określa» akty
urzędowe wyłączone spod obowiązku kontrasygnaty, zaś ustawodawca nie ma
kompetencji do rozszerzania ich zakresu”, o tyle bezpodstawnym byłoby
twierdzenie, że wszelkie oficjalne działania Prezydenta RP niewymienione
w art. 144 ust. 3 Konstytucji RP wymagają kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów.
Wymóg ten należy bowiem rozpatrywać jedynie w odniesieniu do działań
urzędowych zaliczających się do kategorii „aktów urzędowych”, które jednocześnie
przynależą do materii konstytucyjnie właściwej władzy wykonawczej.
23. Jak zauważa się w doktrynie, „zakres prerogatyw prezydenckich
ukształtowano w sposób pozwalający prezydentowi samodzielnie wykonywać te
zadania i kompetencje, które wykraczają poza sferę działalności rządowej
(sferę wykonawczą), a wiążą się z wykonywaniem przez prezydenta funkcji arbitra
19
oraz z oddziaływaniem na skład i funkcjonowanie władzy ustawodawczej bądź
władzy sądowniczej” (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wyd.
13, Warszawa 2009, s. 257). Natomiast Konstytucja RP nie przewiduje możliwości
wpływania przez Prezesa Rady Ministrów na proces nominacyjny sędziów Sądu
Najwyższego, który nie przynależy do sfery zadań rządu. Na gruncie Konstytucji RP
nie jest uprawnione takie interpretowanie art. 144 Konstytucji RP, które
przyznawałoby Prezesowi Rady Ministrów kompetencję do blokowania możliwości
obsadzenia wolnych stanowisk sędziowskich w Sądzie Najwyższym lub w
Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
To właśnie w tym wyróżnieniu kompetencji Prezydenta RP wykraczających
poza sferę działalności rządowej (sferę wykonawczą) upatrywać należy
uzasadnienia dla praktyki znanej od początku obowiązywania Konstytucji RP,
zgodnie z którą Prezydent RP powołuje postanowieniem swojego przedstawiciela
do Krajowej Rady Sądownictwa na podstawie art. 187 ust. 1 pkt 1 Konstytucji RP
bez kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Zgodnie z przyjętą praktyką, z tego
samego powodu, bez kontrasygnaty mianowani też byli sekretarz stanu kierujący
Biurem Bezpieczeństwa Narodowego oraz przedstawiciel w Komisji Nadzoru
Finansowego. Skoro praktyka ta, co należy podkreślić dotycząca niewątpliwie
aktów urzędowych Prezydenta RP, nie była przez ponad 20 lat obowiązywania
Konstytucji RP kwestionowana, pomimo że w art. 144 ust. 3 Konstytucji RP te akty
urzędowe nie zostały wyłączone z wymogu uzyskania kontrasygnaty Prezesa Rady
Ministrów, to tym bardziej nie można wymagać kontrasygnaty na ogłoszeniu o
wolnych stanowiskach w Sądzie Najwyższym, które nie tylko nie jest aktem
urzędowym, ale dodatkowo, jako czynność urzędowa wykracza poza sferę
działalności rządowej (sferę wykonawczą) Prezydenta RP. Nie bez znaczenia jest
fakt, że obwieszczenie, o którym mowa w art. 31 § 1 u.SN jest dokonywane przez
Prezydenta RP „po zasięgnięciu opinii Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego”,
która to okoliczność dodatkowo uwypukla fakt, że czynność ta dotyczy
funkcjonowania władzy sądowniczej i pozostawać musi poza zasięgiem
oddziaływania Rady Ministrów i jej Prezesa. Co więcej, fakt że Prezydent dokonuje
bez przeszkód tego obwieszczenia poprzez publikację w Monitorze Polskim,
a zatem w urzędowym publikatorze wydawanym przez agendę rządową, jaką jest
20
Centrum Legislacyjne Rządu, wskazuje, że Rada Ministrów jest świadoma tego, że
chodzi o czynność urzędową znajdującą się poza sferą konstytucyjnie
legitymizowanego oddziaływania rządu i dlatego nie domaga się kontrasygnaty,
jako warunku publikacji.
Należy zauważyć, że ustawowe wyposażanie Prezydenta RP w pewne
dodatkowe obowiązki w obszarze władzy sądowniczej znajduje umocowanie w
konstytucyjnie ukształtowanej pozycji ustrojowej głowy państwa wobec organów
władzy sądowniczej. Konstytucyjne kompetencje kreacyjne Prezydenta RP w
zakresie funkcjonowania władzy sądowniczej nadają urzędowi Prezydenta rolę
gwaranta prawidłowego jej funkcjonowania podkreślając niezależność jej organów
od organów władzy ustawodawczej czy rządu (zob. M. Safjan, L. Bosek (red.),
Konstytucja RP, t. II, s. 1045, 1083). Konstytucja RP nadaje więc Prezydentowi RP
status gwaranta władzy sądowniczej, co jednocześnie czyni urząd prezydenta
najodpowiedniejszym podmiotem do zapewnienia mu w ściśle określonych
granicach, kompetencji hamujących i równoważących pozycję ustrojową organów
tej władzy. W tę też funkcję Prezydenta RP w pełni wpisuje się uprawnienie
do obwieszczania o wolnych stanowiskach sędziego.
24. Warto w tym kontekście zwrócić raz jeszcze uwagę na wspomnianą
wyżej praktykę powoływania w skład Krajowej Rady Sądownictwa bez
kontrasygnaty przedstawiciela Prezydenta RP, niewątpliwie w drodze aktu
urzędowego w rozumieniu art. 144 ust. 1 Konstytucji RP, choć w świetle
jednoznacznego sformułowania art. 144 ust. 2 Konstytucji RP, akt ten prima facie
powinien takiej kontrasygnacie podlegać. Z okoliczności tej płyną dwie istotne
konstatacje.
Po pierwsze, w świetle stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd
Administracyjny w swoich wyrokach z maja i września 2021 r. wymienionych w pkt.
14 niniejszego uzasadnienia oraz przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z 30
sierpnia 2018 r. (III PO 7/18), jak również w uchylonej wyrokiem TK z 20 kwietnia
2020 r. (U 2/20) uchwale trzech połączonych Izb Sądu Najwyższego z 23 stycznia
2020 r. (BSA I-4110-1/20), ta stała, niezakłócona i niekontrowersyjna praktyka
winna zostać uznana za naruszającą art. 144 ust. 2 Konstytucji RP i w konsekwencji
prowadzić do uznania za wadliwą, obsadę Krajowej Rady Sądownictwa. Co więcej,
21
zaprezentowany we wspomnianym wyżej orzecznictwie literalny sposób rozumienia
at. 144 ust. 2 Konstytucji RP uzasadnia pogląd, iż od 1997 r. przynajmniej jeden
członek Krajowej Rady Sądownictwa powoływany był w wyniku rażącego
naruszenia prawa krajowego, o jakim mowa w wyroku ETPC w sprawie Guðmundur
Andri Ástráðsson przeciwko Islandii (skarga nr 26374/18). Zajęcie takiego
stanowiska kreowałoby zasadnicze wątpliwości, co do prawidłowości procedury, w
wyniku której powoływani byli wszyscy sędziowie po roku 1997, w tym również
sędziowie, którzy opowiedzieli się za takim właśnie sposobem rozumienia art. 144
ust. 2 Konstytucji RP.
Po drugie, nieprzerwane funkcjonowanie wspomnianej praktyki przy pełnej
akceptacji ze strony doktryny prawa konstytucyjnego pokazuje, że nawet w
odniesieniu do działań Prezydenta RP mających niewątpliwie charakter jego aktów
urzędowych, ale dotyczących czynności kreacyjnych związanych z
funkcjonowaniem wymiaru sprawiedliwości, działania te nie podlegają obowiązkowi
kontrasygnaty przewidzianemu przez art. 144 ust. 2 Konstytucji RP. W dalece
większym stopniu konstatacja ta dotyczy czynności urzędowej, której nie można
nawet przypisać charakteru aktu urzędowego w rozumieniu art. 144 ust. 1
Konstytucji RP i która ma charakter informacyjny. Istotne skutki prawne związane z
możliwością zainicjowania procedury powołaniowej na stanowiska sędziów w
Sądzie Najwyższym i w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, wynikają nie z
samego obwieszczenia, ale z przepisów prawa. Sam w sobie, akt ten ma zatem
jedynie charakter informacyjny.
25. Sąd Najwyższy w poszerzonym składzie stwierdza więc, że stanowisko
zajęte w – przytoczonych w punkcie 14. niniejszego uzasadnienia – wyrokach
Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego, obwieszczenie Prezydenta
RP, o którym mowa w art. 31 § 1 u.SN (również wówczas, gdy jest stosowane
w związku z art. 49 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych), miałoby
wymagać dla swej ważności kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, nie jest
zasadne z dwóch równoległych i wzajemnie uzupełniających się powodów.
Po pierwsze, czynność urzędowa Prezydenta RP polegająca na publikacji
obwieszczenia o wolnych stanowiskach sędziowskich nie spełnia kryteriów
pozwalających zaliczyć ją do kategorii aktów urzędowych Prezydenta RP
22
w rozumieniu art. 144 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Po drugie, obwieszczenie o wolnych stanowiskach sędziowskich w Sądzie
Najwyższym lub w Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie należy do materii, w
której konstytucyjnie dopuszczalne jest przyznanie Prezesowi Rady Ministrów
kompetencji do wpływania na możliwość dokonania tej czynności przez Prezydenta
RP. Przyznanie Prezesowi Rady Ministrów prawa kontrasygnaty względem
obwieszczenia o wolnych stanowiskach sędziego w Sądzie Najwyższym lub w
Naczelnym Sądzie Administracyjnym, oznaczałoby możliwość blokowania przez
egzekutywę realizacji konstytucyjnej funkcji Prezydenta RP jako gwaranta ciągłości
władzy państwowej (art. 126 Konstytucji RP) w odniesieniu do najwyższych
organów władzy sądowniczej.
26. Okoliczność tę potwierdza również orzecznictwo Trybunału
Konstytucyjnego, przywołane przez Naczelny Sąd Administracyjny na poparcie
tezy, jakoby obwieszczenie Prezydenta RP, o którym mowa w art. 31 § 1 u.SN,
miało wymagać dla swej ważności, kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów.
Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z
dnia 23 marca 2006 r. K 4/06 OTK-A 2006 Nr 3, poz. 32. Należy jednak zauważyć,
że argumentację Trybunału przedstawiono nie tylko abstrahując od kontekstu, w
jakim ją sformułowano (obsada stanowiska Przewodniczącego KRRiT), ale
dodatkowo nie przytoczono jej w całości, przez co poważnie ją zniekształcono. W
przywołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wprawdzie stwierdził, że przyznanie
Prezydentowi RP kompetencji do powoływania Przewodniczącego KRRiT bez
kontrasygnaty jest niezgodne z art. 144 ust. 1 Konstytucji RP, bo nie znajduje
podstaw w treści art. 144 ust. 3 Konstytucji RP, ale jednocześnie stwierdził też, że
wykonywanie uprawnienia do powoływania Przewodniczącego KRRiT w trybie
określonym w art. 144 ust. 2 Konstytucji RP, czyli postanowieniem zaopatrzonym w
kontrasygnatę, również jest niezgodne z Konstytucją (konkretnie z art. 214 ust. 1).
Trybunał Konstytucyjny zauważył, że przyjęcie rozwiązania, zgodnie z którym
Prezes Rady Ministrów posiada faktyczny wpływ na obsadę kierowniczego urzędu
w KRRiT, uzależnia Przewodniczącego od rządu i tym samym ogranicza jego
samodzielność. Rozwiązanie to w konsekwencji ogranicza także niezależność
KRRiT - organu państwa wykonującego swoje zadania w obszarze ochrony prawa i
23
kontroli państwowej. Prowadzi także do zachwiania pozycji KRRiT jako
szczególnego organu, którego racją istnienia jest wypełnianie zadań w zakresie
funkcjonowania mediów elektronicznych niezależnie od rządu. Biorąc zatem pod
uwagę pełną argumentację Trybunału Konstytucyjnego, nie zaś jej wyjęty z
kontekstu fragment, którym posłużył się Naczelny Sąd Administracyjny, w sposób
jednoznaczny stwierdzić należy, iż obwieszczenie o liczbie wolnych stanowisk
sędziowskich w Sądzie Najwyższym lub w Naczelnym Sądzie Administracyjnym,
wydawane na podstawie art. 31 § 1 u.SN, nie może być dokonywane z
kontrasygnatą Prezesa Rady Ministrów, bowiem sprzeciwiają się temu zasady
niezależności sądu i niezawisłości sędziego (ar. 178 ust. 3 Konstytucji RP). Tym
samym, racje podniesione przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 marca
2006 r. sygn. K 4/06, nie tylko nie przemawiają za tezą, jakoby obwieszczenie
Prezydenta RP o wolnych stanowiskach w Sądzie Najwyższym lub w Naczelnym
Sądzie Administracyjnym, wymagało kontrasygnaty, ale wręcz przeciwnie,
przemawia ona za poglądem o niedopuszczalności wydania tego obwieszczenia za
kontrasygnatą.
Zarówno więc wzgląd na charakter obwieszczenia Prezydenta RP o którym
mowa w art. 31 § 1 u.SN, jako niewładczej czynności urzędowej o charakterze
informacyjnym, do której nie znajduje zastosowania art. 144 ust. 1 i 2 Konstytucji
RP, jak i wzgląd na konstytucyjne gwarancje niezależności sądownictwa od Rady
Ministrów, nakazują przyjąć, że obwieszczenie Prezydenta Rzeczypospolitej
Polskiej o wolnych stanowiskach sędziego w Sądzie Najwyższym lub w Naczelnym
Sądzie Administracyjnym nie podlega obowiązkowi kontrasygnaty Prezesa Rady
Ministrów.
Samo z siebie obwieszczenie to nie inicjuje też postępowania
kwalifikacyjnego do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego.
Jest ono natomiast elementem hipotezy w normie wynikającej z art. 31 § 2 u.SN,
która określa warunki, w jakich osoby dysponujące stosownymi kwalifikacjami,
mogą zainicjować procedurę kwalifikacyjną, poprzez zgłoszenie swojej kandydatury
Krajowej Radzie Sądownictwa. To bowiem nie samo obwieszczenie inicjuje
procedurę kwalifikacyjną do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu
Najwyższego, ale procedurę taką inicjuje jedynie wniosek zainteresowanej osoby, o
24
ile został złożony w sposób przewidziany w art. 31 § 2 u.SN, czyli w ciągu miesiąca
od wydania obwieszczenia. Ponieważ samo to obwieszczenie nie inicjuje procedury
kwalifikacyjnej, w sytuacji, gdyby po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym
Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”, nikt nie zgłosił swej kandydatury na
stanowisko sędziego Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego,
wówczas sytuacja taka nie powoduje po stronie Krajowej Rady Sądownictwa
konieczności podjęcia uchwały o umorzeniu postępowania, to bowiem nie zostało
zainicjowane.