Postanowienie Ts 152/07

365/5/B/2009 POSTANOWIENIE z dnia 22 czerwca 2009 r. Sygn. akt Ts 152/07 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Zbigniew Cieślak, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Ireneusza H. – PW „H” Import-Eksport w sprawie zgodności: 1) § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie ustanowienia Taryfy celnej (Dz. U. Nr 146, poz. 1639, ze zm.) oraz 2) § 20a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 października 1997 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu ustalania niepreferencyjnego pochodzenia towarów, sposobu jego dokumentowania oraz listy towarów, których pochodzenie musi być udokumentowane świadectwem pochodzenia (Dz. U. Nr 130, poz. 851, ze zm.) z: art. 2, art. 7, art. 64 ust. 3, art. 84, art. 87 ust. 1, art. 91, art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 3 lipca 2007 r. zakwestionowano zgodność z Konstytucją § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie ustanowienia Taryfy celnej (Dz. U. Nr 146, poz. 1639, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2001 r.) oraz § 20a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 października 1997 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu ustalania niepreferencyjnego pochodzenia towarów, sposobu jego dokumentowania oraz listy towarów, których pochodzenie musi być udokumentowane świadectwem pochodzenia (Dz. U. Nr 130, poz. 851, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 1997 r.). Zaskarżonym przepisom zarzucono w skardze niezgodność z art. 217 w zw. z art. 84, art. 92 ust. 1, art. 2, art. 7, art. 87 ust. 1 w zw. z art. 91 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji. Skarga konstytucyjna wniesiona została w związku z następującą sprawą. Decyzją z 5 listopada 2003 r. (nr 090900-PC-5543-70/2003/ASu) Naczelnik Urzędu Celnego w Lesznie uznał za nieprawidłowe dokonane przez skarżącego zgłoszenie celne (w procedurze uproszczonej) oraz zgłoszenie uzupełniające w części dotyczącej stawki celnej i kwoty długu celnego, zmienił stawkę celną z 18% na 60%, określając na nowo wysokość długu celnego, a także wezwał skarżącego do uiszczenia należności celnych w nowej kwocie, wraz z odsetkami wyrównawczymi. Organ celny stwierdził, że wobec uzyskania od władz chińskich informacji o negatywnym wyniku weryfikacji 25 świadectw pochodzenia zgłoszonych towarów, nie mógł przyjąć ich jako prawidłowych dokumentów, uprawniających do zastosowania stawki celnej konwencyjnej (18%), a zastosować należało do nich stawkę autonomiczną w wysokości 60%. W wyniku odwołania skarżącego od tej decyzji została ona następnie utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z 11 lutego 2004 r. (nr 090000-EK/RP-5540-97/03/DK). Organ odwoławczy podkreślił, że możliwość zastosowania właściwej stawki celnej w handlu niepreferencyjnym uzależniona jest od rodzaju przedstawionego przez zgłaszającego dowodu pochodzenia towaru oraz jego formalnej i materialnej poprawności. Takim dowodem jest świadectwo pochodzenia. Dokument ten podlegać może czynnościom weryfikacyjnym, polegającym na sprawdzeniu jego autentyczności oraz prawidłowości danych w nim zawartych – zgodnie z § 20a rozporządzenia z 1997 r. Wynik tego postępowania w postaci odpowiedzi właściwego organu celnego jest zaś wystarczającym dowodem do oceny wiarygodności danego świadectwa pochodzenia towaru. Skarga skarżącego na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 9 maja 2006 r. (sygn. akt III SA/Po 182/04). W uzasadnieniu tego orzeczenia sąd wskazał w szczególności na brak podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym co do zgodności z przepisami Konstytucji § 1 rozporządzenia z 2001 r. oraz § 20a rozporządzenia z 1997 r. Skarga kasacyjna skarżącego od tego orzeczenia została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2007 r. (sygn. akt I GSK 2504/06). Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska sądu I instancji, jak i organów celnych, odnośnie do takiej interpretacji § 20a rozporządzenia z 1997 r., która wyklucza możliwość oceny i weryfikacji przez organy państwa importera odpowiedzi udzielonej przez podmiot, do którego zwrócono się o sprawdzenie autentyczności świadectw pochodzenia. Sąd zanegował w związku z tym także tezę o niezgodności tego przepisu z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. Oceniając stan faktyczny sprawy skarżącego, NSA stwierdził jednakże, że nie uprawniał on do zastosowania § 20a rozporządzenia z 1997 r., „skoro polski organ celny nie zwracał się o udzielenie informacji do podmiotu, który w treści świadectw pochodzenia (na pieczęciach) określony był jako ten, który je wystawił. W istocie zwrócono się do innego podmiotu działającego na terenie Chińskiej Republiki Ludowej, który to podmiot udzielił odpowiedzi stanowiącej dowód w sprawie prowadzonej przed polskim organem celnym”. Powyższe ustalenie dotyczące wadliwości przesłanek przyjętych przez organy celne nie prowadzi jednak – zdaniem NSA – do bezwzględnego obowiązku uchylenia zaskarżonego wyroku sądu I instancji. W sprawie nie zachodzą bowiem przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, a także w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił ponadto zarzutów skarżącego o niekonstytucyjności § 1 rozporządzenia z 2001 r. Podkreślając odmienności zachodzące między podatkami a cłami, Sąd nie dopatrzył się niezgodności tego przepisu z art. 217 Konstytucji, szczegółowo też omówił prawidłowość ustawowego określenia wytycznych dotyczących treści tego aktu. Uzasadniając zarzuty niekonstytucyjności zakwestionowanych w skardze przepisów, skarżący wskazał na naruszenie przez § 1 rozporządzenia z 2001 r. art. 217 w zw. z art. 84 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji, polegające na ustaleniu stawki daniny publicznej w akcie rangi podustawowej, wydanym bez należytych wytycznych dotyczących jego treści. Ponadto – na naruszenie ww. unormowań Konstytucji przez ustalenie stawki daniny publicznej o wyraźnie represyjnym charakterze. Skarżący podniósł również zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji, przez ustanowienie regulacji nieprzejrzystej i niejednoznacznej, pozwalającej organom celnym na arbitralność i dowolność prowadzenia postępowania. Wobec § 20a rozporządzenia z 1997 r. zgłosił z kolei zarzut ustanowienia go z naruszeniem zasad przyzwoitej legislacji (wywiedzionych z art. 92 ust. 1 Konstytucji), demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), wskutek pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, zdaniem skarżącego, kwestionowany przepis godzi w unormowanie art. 87 ust. 1 w zw. z art. 91 Konstytucji dotyczące bezpośredniego stosowania skutecznych przepisów prawa wspólnotowego. Zarzuty powyższe zostały poparte szczegółową argumentacją, opartą zarówno na analizie przepisów, orzecznictwa, jak i poglądach doktryny. W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej nie znalazła się natomiast bliższa argumentacja zarzutu naruszenia przez zakwestionowane przepisy art. 64 ust. 3 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jej przedmiotem może być wyłącznie przepis ustawy lub innego aktu normatywnego, który był podstawą prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, naruszającego konstytucyjne wolności lub prawa skarżącego. Przepis ten wykazywać musi więc złożoną kwalifikację: po pierwsze, jego treść normatywna decydować winna o treści orzeczenia wydawanego w sprawie skarżącego. Po drugie, kwestionowane unormowanie pozostawać winno w niezgodności z gwarantowanymi konstytucyjnie prawami podmiotowymi skarżącego. Obowiązek wykazania, jakie konstytucyjne wolności i prawa skarżącego, i w jaki sposób zostały naruszone przez zakwestionowane w skardze przepisy, spoczywa na skarżącym (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Nie ulega przy tym wątpliwości, że zarzut niezgodności z Konstytucją kwestionowanej regulacji prawnej odnosić należy wyłącznie do tych przepisów ustawy zasadniczej, które rzeczywiście wyrażają prawa podmiotowe przysługujące temu, kto ze skargą konstytucyjną występuje. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego analizowana skarga konstytucyjna powyższych wymogów nie realizuje. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że przedmiotem skargi konstytucyjnej uczyniono unormowanie, które nie może być uznane za podstawę prawną ostatecznego orzeczenia, wydanego w sprawie, w związku z którą skarga konstytucyjna została wniesiona. Nie ulega wątpliwości, że orzeczeniem, z którym wiąże skarżący swoje zarzuty jest decyzja Naczelnika Urzędu Celnego z 5 listopada 2003 r. W toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego decyzja ta nabrała niezbędnego – w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji – przymiotu ostateczności. Uzyskanie przez skarżącego merytorycznego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2007 r., którym oddalono skargę kasacyjną od orzeczenia sądu I instancji, oznaczało zarazem spełnienie przesłanki „wyczerpania przysługującej w sprawie drogi prawnej” (art. 46 ust. 1 ustawy o TK). Z punktu widzenia przesłanek skargi konstytucyjnej orzeczenie to miało jednak dodatkowe znaczenie z uwagi na dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny istotną korektę podstawy prawnej wydanych wobec skarżącego rozstrzygnięć (organów celnych i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem jednoznacznie, że analiza stanu sprawy skarżącego nie daje podstaw do powołania się na § 20a rozporządzenia z 1997 r., jako na przepis, według którego winny być kwalifikowane ustalone przez organy orzekające okoliczności faktyczne. Podstawę taką dawały bowiem ogólne przepisy Ordynacji podatkowej, stosowane na podstawie art. 262 Kodeksu celnego. Na tej też podstawie prawnej uwzględniony mógł być przez organy celne dokument wystawiony przez podmiot działający na terenie państwa obcego, zawierający informację co do nieautentyczności świadectwa pochodzenia towaru. Okoliczność ta skutkuje niemożnością uznania, że kwestionowany § 20a rozporządzenia z 1997 r. może stanowić w niniejszej sprawie dopuszczalny – w świetle przesłanek z art. 79 ust. 1 Konstytucji – przedmiot skargi konstytucyjnej. W konsekwencji zbędne było też rozważanie prawidłowości określenia przez skarżącego podstawy skargi, mającej służyć za układ odniesienia do oceny konstytucyjności tego przepisu. W odniesieniu natomiast do § 1 rozporządzenia z 2001 r. stwierdzić należy, że skarżący nie dopełnił wymogu prawidłowego określenia, jakie konstytucyjne wolności lub prawa, i w jaki sposób zostały naruszone przez przepis stanowiący przedmiot wnoszonej skargi. Wzorzec kontroli określony przez skarżącego skonstruowany został bowiem przez skarżącego na podstawie przepisów, które bądź to samodzielnie nie wyrażają praw podmiotowych mogących stanowić podstawę skargi, bądź też w ogóle tego rodzaju praw nie statuują. I tak, w odniesieniu do art. 2 Konstytucji i proklamowanych w nim zasad państwa demokratycznego, prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, stwierdzić należy, że zasady te, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TK, mogą stanowić wzorzec kontroli przepisów kwestionowanych w trybie skargi konstytucyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy zostaną one skorelowane z treścią takich konkretnych praw podmiotowych skarżącego, które znajdują swoje „zakotwiczenie” w treści innych unormowań Konstytucji (zob. zwłaszcza postanowienie pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60). Jak o tym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia, tego rodzaju doprecyzowanie powyższych zasad w przypadku analizowanej skargi konstytucyjnej nie nastąpiło. Nie może być uznana za prawidłową podstawę skargi konstytucyjnej również zasada legalizmu (praworządności formalnej), wyrażona w art. 7 Konstytucji. Jej adresatem są wyłącznie organy władzy publicznej i w swojej treści nie wyraża ona norm prawnych, które mogłyby być uznane za prawa lub wolności, chronione za pomocą instytucji skargi konstytucyjnej. Podobnie zakwalifikować należy odwołanie się przez skarżącego do art. 87 oraz art. 91 Konstytucji. Unormowania wynikające z tych przepisów także nie dają podstaw do wywodzenia jakichkolwiek praw, wolności lub obowiązków jednostki, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Uzasadnienie skargi konstytucyjnej koncentruje się w głównej mierze na zarzucie naruszenia art. 217, ujmowanym w związku z art. 84 Konstytucji, a także na złamaniu przez prawodawcę wymogów wynikających z art. 92 ust. 1 Konstytucji. W tym zakresie, odwołując się do utrwalonego już stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, należy stwierdzić, że przepisy te także nie mogą być uznane za podstawę normatywną konkretnych praw podmiotowych, mieszczących się w pojęciu „praw, wolności lub obowiązków”, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Tym samym, nie mogą one również stanowić – wspominanego wyżej – normatywnego doprecyzowania dla zasad wywodzonych z art. 2 Konstytucji. W odniesieniu do art. 217 Konstytucji, Trybunał podkreślał, że przepis ten ma charakter przedmiotowy, określa zakres tzw. władztwa podatkowego (daninowego) i zasady jego urzeczywistniania przez państwo. Nie gwarantuje jednak wprost obywatelom czy innym podmiotom prawnym określonej wolności bądź prawa konstytucyjnego, których ochrona przed naruszeniami mogłaby stanowić samoistny przedmiot skargi konstytucyjnej, odpowiadającej wymogom sformułowanym w art. 79 ust. 1 Konstytucji (zob. np. wyrok TK z 5 listopada 2008 r., SK 79/06, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 153). Także w odniesieniu do art. 92 oraz art. 84 Konstytucji należy stwierdzić wadliwość określenia podstawy skargi konstytucyjnej. Zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, przepisy te nie wyrażają konkretnych praw podmiotowych, podlegających ochronie w postępowaniu inicjowanym skargą konstytucyjną. Pierwszy z wymienionych przepisów adresowany jest wyłącznie do organów wyposażonych w kompetencję do stanowienia rozporządzeń, określa bowiem konstytucyjne przesłanki wydawania tego rodzaju aktów prawnych. Unormowanie to ma więc charakter wyłącznie przedmiotowy, tym samym nie gwarantuje on ani obywatelom, ani innym podmiotom konstytucyjnego prawa czy wolności; jako taki nie może być też podstawą nałożenia na nich obowiązków. Z tego względu jednak nie może bezpośrednio stanowić punktu odniesienia do dokonywania kontroli konstytucyjności aktów prawnych, kwestionowanych w trybie skargi konstytucyjnej. Także z drugiego z wymienionych przepisów Konstytucji, zastrzegającego ustawową formę nakładania obowiązków, w tym świadczeń podatkowych, nie wynikają bezpośrednio prawa lub wolności, które mogłyby stanowić podstawę skargi konstytucyjnej. W szczególności w powołanym wyżej wyroku z 5 listopada 2008 r. Trybunał Konstytucyjny – odwołując się do swojego wcześniejszego orzecznictwa – potwierdził, że przepisy nakładające na jednostki obowiązki finansowe wobec państwa i innych podmiotów prawa publicznego nie funkcjonują „równolegle” i bez związku z konstytucyjnymi przepisami o wolnościach i prawach człowieka i obywatela, niezależnie od treści tych przepisów. Trybunał uznaje w związku z tym, że przepisy Konstytucji, gwarantujące określone wolności lub prawa, mogą być o tyle adekwatnym wzorcem kontroli także dla unormowań nakładających obowiązki, o ile występuje rzeczywisty związek pomiędzy wymogiem wykonania danego obowiązku a ingerencją prawodawcy w sferę konkretnej konstytucyjnej wolności lub prawa. Trybunał podkreśla również, że regulacja prawna dotycząca obowiązków podatkowych, mająca wyraźną podstawę konstytucyjną, nie powinna być analizowana wyłącznie w kategoriach ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw (zob. postanowienie pełnego składu TK z 16 lutego 2009 r., Ts 202/06, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23). Określając podstawę swojej skargi konstytucyjnej skarżący wskazuje także na naruszenie praw wynikających z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Analiza uzasadnienia skargi wskazuje jednak, że przywołanie tego unormowania nastąpiło jedynie pomocniczo i uzupełniająco, a przede wszystkim nie towarzyszyło mu niezbędne – w świetle wymogu z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – wskazanie, jakie konkretne prawo majątkowe, i w jaki sposób zostało naruszone przez zakwestionowany przepis § 1 rozporządzenia z 2001 r. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, nie każde uszczuplenie majątkowe utożsamiane być winno z niedozwoloną ingerencją w prawa wynikające z art. 64 Konstytucji (zob. wyrok TK z 30 stycznia 2001 r., K 17/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 4). Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, należy stwierdzić, że skarga konstytucyjna nie spełnia konstytucyjnych i ustawowych przesłanek dopuszczalności nadania jej dalszego biegu.