Sygn. akt:KIO 624/26
WYROK
Warszawa, dnia 13 kwietnia 2026 r.
Krajowa Izba Odwoławcza – w składzie:
Przewodnicząca: Anna Osiecka-Baran
Protokolantka:Sylwia Podniesińska
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2026 r. w Warszawie odwołania wniesionego do Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej w dniu 9 lutego 2026 r. przez wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienie Polimex
Infrastruktura Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie oraz Polimex Mostostal Spółka
Akcyjna z siedzibą w Warszawie w postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego Skarb Państwa Generalny
Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w imieniu którego postępowanie prowadzi Generalna Dyrekcja Dróg
Krajowych i Autostrad Oddział w Olsztynie
orzeka:
1.Oddala odwołanie.
2.Kosztami postępowania odwoławczego obciąża Odwołującego i:
2.1.zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 20 000 zł 00 gr (słownie: dwadzieścia tysięcy
złotych zero groszy) uiszczoną przez Odwołującego tytułem wpisu od odwołania,
2.2.zasądza od Odwołującego na rzecz Zamawiającego kwotę 3 600 zł 00 gr (słownie: trzy tysiące sześćset złotych
zero groszy) tytułem zwrotu kosztów strony poniesionych w związku z wynagrodzeniem pełnomocnika.
Na orzeczenie - w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Zamówień Publicznych.
Przewodnicząca:……………………………………...
Sygn. akt KIO 624/26
Uzasadnie nie
Skarb Państwa Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w imieniu którego postępowanie prowadzi
Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Olsztynie, dalej „Zamawiający”, prowadzi postępowanie o
udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego pn. Budowa obwodnicy Pisza w ciągu dróg
krajowych nr 58 i 63. Postępowanie prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo
zamówień publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1320 ze zm.), dalej „ustawa Pzp”. Ogłoszenie o zamówieniu zostało
opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 18 sierpnia 2025 r. pod numerem 536901-2025.
W dniu 9 lutego 2026 r. wykonawcy wspólnie ubiegający się o udzielenie zamówienia Polimex Infrastruktura
Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie oraz Polimex Mostostal Spółka Akcyjna z siedzibą w
Warszawie, dalej „Odwołujący”, wnieśli odwołanie, zarzucając Zamawiającemu naruszenie:
1)art. 18 ust. 3 ustawy Pzp w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji
poprzez odtajnienie wyjaśnień Odwołującego, podczas gdy Odwołujący wykazał, że dokumenty te spełniają wszystkie
wymagania niezbędne dla uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa; a w konsekwencji
2)art. 16 pkt 1-3 ustawy Pzp poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niezapewniający zachowania uczciwej
konkurencji, równego traktowania wykonawców, proporcjonalności i przejrzystości.
Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania w całości, nakazanie Zamawiającemu: unieważnienia czynności
odtajnienia dokumentów stanowiących wyjaśnienia Odwołującego oraz uznania, że wyjaśnienia zawierają tajemnicę
przedsiębiorstwa i jako takie nie powinny zostać odtajnione.
Do postępowania odwoławczego w ustawowym terminie nie przystąpił żaden wykonawca.
Pismem z dnia 10 marca 2026 r. Zamawiający złożył odpowiedź na odwołanie, wnosząc o jego oddalenie.
Uwzględniając dokumentację z przedmiotowego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, jak
również biorąc pod uwagę oświadczenia i stanowiska stron, złożone w pismach procesowych, jak też podczas
rozprawy, Izba stwierdziła, co następuje.
Izba uwzględniła przy rozpoznaniu odwołania dokumentację postępowania, w szczególności: specyfikację
warunków zamówienia, ofertę Odwołującego, uzasadnienie zastrzeżenia jako tajemnica przedsiębiorstwa wyjaśnień
rażąco niskiej ceny oraz treści oferty Odwołującego, odtajnienie przez Zamawiającego informacji zastrzeżonych jako
tajemnica przedsiębiorstwa. Izba wzięła również pod uwagę stanowiska wyrażone w odwołaniu, odpowiedzi na
odwołanie, a także oświadczenia i stanowiska stron wyrażone ustnie do protokołu posiedzenia i rozprawy w dniu 25
marca 2026 r.
Izba ustaliła, co następuje.
Przedmiotem zamówienia jest budowa obwodnicy Pisza w ciągu dróg krajowych nr 58 i 63. W postępowaniu
ofertę złożył m.in. Odwołujący.
Zmawiający pismem z dnia 12 grudnia 2025 r. wezwał Odwołującego do złożenia wyjaśnień w trybie art. 223 ust.
1 ustawy Pzp i art. 224 ust. 2 pkt 1 ustawy Pzp.
Odwołujący udzielił odpowiedź w dnia 16 stycznia 2026 r. Jednocześnie wykonawca poinformował, że
wyjaśnienia zostały podzielone na dwie części:
Część I – jawna - obejmuje wyjaśnienia w zakresie kalkulacji ceny znajdujące się pod punktem A niniejszego pisma
poniżej (za wyjątkiem odpowiedzi na pytania wraz ze wskazanymi w ramach tych odpowiedzi załącznikami – które
zostały zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorstwa) oraz obejmuje wyjaśnienia dotyczące treści oferty znajdujące się
pod punktem B niniejszego pisma poniżej (za wyjątkiem odpowiedzi na pytania wraz ze wskazanymi w ramach tych
odpowiedzi załącznikami – które zostały zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorstwa),
Część II – stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa Wykonawcy – obejmuje zastrzeżone jako tajemnica wyjaśnienia w
zakresie kalkulacji ceny, tj. wyjaśnienia dotyczące punktu A w zakresie pkt 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16,
17, 18, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 27, 28, 29 oraz obejmuje wyjaśnienia dotyczące treści oferty, tj. wyjaśnienia dotyczące
punktu B w zakresie pkt 1, 5, 6, 7, 8, 12, 13, 14, 15, 17, 21, 22, 23, 24, 25 – odpowiedzi na wskazane pytania wraz z
załącznikami wskazanymi w tych odpowiedziach zostały wydzielone do odrębnego dokumentu/pliku i objęte tajemnicą
przedsiębiorstwa.
W uzasadnieniu zastrzeżenia informacji jako tajemnica przedsiębiorstwa Odwołujący wskazał m.in., że:
„Wykonawca zastrzega przedstawione w ramach wyjaśnień zestawienia zawierające kalkulacje ceny ofertowej i jej
elementów, przyjętą metodologię tej kalkulacji, wartości poszczególnych kosztów, rezerw i marży, jak również przyjęte
do kalkulacji założenia natury finansowej, gospodarczej i organizacyjnej. Powyższe informacje wskazują na przyjęty
przez Wykonawcę sposób wykonania zamówienia i stanowią unikalne dla Wykonawcy rozwiązania natury
organizacyjnej, technologicznej i handlowej. Są to bowiem rozwiązania indywidualnie wypracowane przez Wykonawcę
na przestrzeni lat w związku z udziałem Wykonawcy w postępowaniach mających na celu uzyskiwanie zamówień i
realizowaniu tych zamówień, a więc są one wynikiem doświadczenia zdobytego przez Wykonawcę. Powyższe stanowi
więc know – how Wykonawcy, odwołujący się do sposobu i zasad organizacji procesu pozyskiwania zamówień oraz
procesu prowadzenia inwestycji budowlanych przez Wykonawcę, w tym do zdolności pozyskiwania podwykonawców,
jakie prace realizuje siłami własnymi, jak dobiera podwykonawców, na jakich zasadach z nimi współpracuje, jak wycenia
poszczególne elementy prac, jakie uwzględnia ryzyka i jakie marże, a także jak wygląda struktura kosztów Wykonawcy,
jak również w jakie metody obniżania kosztów realizacji przyjmuje. Wypracowany przez Wykonawcę schemat działania
jest powielany na kolejnych inwestycjach i dostosowywany do okoliczności konkretnego zamówienia, jak to ma miejsce
również w ramach przedmiotowego postępowania. Przedstawione informacje w ramach tej kategorii informacji
zastrzeżonych, stanowią więc indywidualną dla Wykonawcy i przez niego wypracowaną w ramach jego przedsiębiorstwa
metodologię wyliczenia (kalkulacji) ceny ofertowej dla tego typu zamówień. Uzyskanie zamówienia a następnie jego
realizacji jest bowiem konsekwencją strategii, którą przyjął Wykonawca na etapie opracowywania ceny ofertowej. Jest to
szczególnie istotne biorąc pod uwagę, że w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego rywalizują
Wykonawcy z tego samego rynku, którzy wycenić muszą ten sam zakres prac. Zatem właśnie ów know – how
niejednokrotnie przesądza o przewadze, która pozwolić może na wygranie przetargu. Oznacza to, że wartością
podlegającą prawnej ochronie jest dobór kontrahentów, rozwiązań technicznych i wykorzystanie okoliczności
sprzyjających danemu wykonawcy. Podkreślić również należy, że reguły kalkulacji cen ofertowych, jakkolwiek
niewątpliwie uzależnione od konkretnych postępowań, są co do zasady wykorzystywane w różnych postępowaniach o
udzielenie zamówienia publicznego. Zatem ochrona tych informacji w postępowaniu przekłada się jednocześnie na
analogicznie upatrywany interes wykonawcy w innych postępowaniach. Nie budzi zatem wątpliwości, że mamy tu do
czynienia z całym pakietem informacji odnoszących się do organizacji i podstaw funkcjonowania przedsiębiorstwa, w
tym koncepcji Wykonawcy w zakresie sposobu prowadzenia działalności gospodarczej. Sposób skalkulowania ceny
ofertowej jest zatem 10 konsekwencją doświadczenia Wykonawcy w realizacji zamówień, w tym wypracowanej struktury
ponoszonych kosztów, zasad mitygacji ryzyka, oraz innych okoliczności których Wykonawca doświadczył i wyciągnął
wnioski tworząc oferty. (…) Powyżej wskazane informacje pozyskane przez inne przedsiębiorstwa zmniejszyłoby
konkurencyjność Wykonawcy w innych przetargach. Otoczenie konkurencyjne wyeliminowałoby taki podmiot z rynku,
gdyby jego unikalna wiedza o konkretnym biznesie stała się publiczna i dostępna dla każdego. Skutki takiego działania
naraziłyby na szkodę interes spółek i w konsekwencji także wszystkich pracowników. Nadto, nie sposób nie dostrzec, że
przedmiot zamówienia wymaga wykonania określonych prac powtarzalnych - prac, które są wykonywane także na innych
podobnych kontraktach. Wykonawca mógłby więc, ceny oraz dane wskazane w ofertach zastosowanych w niniejszej
sprawie, wprost zastosować w kolejnych postępowaniach, budując w ten sposób przewagę konkurencyjną, i w
konsekwencji osiągając korzystniejsze ceny ofertowe, a jeśli informacje te zostaną ujawnione podmiotom
konkurencyjnym, z pewnością utracą zbudowaną przewagę gospodarczą. W takiej sytuacji, na potrzeby kolejnych
postępowań, będzie musiał na nowo zbierać informacje oraz wyceniać określony zakres prac, poszukując dalszych
oszczędności, odmiennie grupując koszty wspólne, ustalając inne poziomy zysku i wyceny ryzyka itd., co przy tym
istotne, przy ostrej rywalizacji rynkowej. Wykonawca nie ma w tym zakresie nieograniczonych możliwości. Konieczność
każdorazowego ujawniania cen jednostkowych, prowadzić będzie do utraty możliwości efektywnego konkurowania w
kolejnych postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego, generując straty (utracone zyski z realizacji kolejnych,
potencjalnych zamówień). Wykonawca sporą część portfela zleceń pozyskuje z rynku zamówień publicznych, gdzie w
dalszym ciągu głównym kryterium przesądzającym o wyborze jest cena. W odczuciu Wykonawcy jest rzeczą oczywistą,
że informacje handlowe, gospodarcze i technologiczne decydujące o uzyskaniu najkorzystniejszej ceny muszą mieć
charakter poufny i stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Obowiązek zachowania poufności określonych informacji w
przypadku relacji z podwykonawcami wynika w głównej mierze z warunków finansowych i handlowych, jakie widnieją w
ofertach, a które są właściwe jedynie dla relacji na linii Wykonawca – podwykonawca, w tym dostawca materiałów.
Wykonawca, w toku prowadzonej działalności na rynku inwestycji infrastrukturalnych, zbudował szereg relacji
umożliwiających pozyskiwanie korzystnych warunków współpracy. Kluczowe jest, że warunki, które zaproponowane
zostały Wykonawcy są na tyle korzystne, że pozwalają na skuteczne ubieganie się o udzielenie zamówienia nawet w
postępowaniach cechujących się wysoką konkurencyjnością. Bez wątpienia zatem zawierają one indywidualnie
uzgodnione stawki, w tym upusty cenowe i rabaty, właściwe dla relacji Wykonawca – oferent. Podkreślić należy, że treść
tych ofert jest konsekwencją historii współpracy, wzajemnego zaufania 11 i zbudowanych relacji, a także pozycji
Wykonawcy na rynku. Oferty uzyskane od podwykonawców mają indywidualny charakter. Nie może być zresztą inaczej,
skoro skierowane są do Wykonawcy (lub pracowników Wykonawcy) i dotyczą oferty kalkulowanej na potrzeby
konkretnego postępowania. Ich ujawnienie mogłoby negatywnie skutkować dla relacji utrzymywanych z innymi
podwykonawcami, ale również zmniejszyłoby przewagi konkurencyjne nad innymi wykonawcami na tym samym rynku,
co oznacza, że takie informacje posiadają wartość gospodarczą i nie są ujawniane na zewnątrz. Podkreślamy, że w toku
prowadzonej działalności niejednokrotnie spotkaliśmy się ze zjawiskiem polegającym na wykorzystywaniu wiedzy o
szczegółach relacji łączących dane podmioty do walki konkurencyjnej. Dlatego też zależy nam na zachowaniu poufności
załączanych ofert, co gwarantuje korzystanie przez Wykonawcę z korzyści wygenerowanych w toku wieloletniej
działalności na rynku inwestycji infrastrukturalnych. (…) Zastrzeżone przez Wykonawcę informacje jako tajemnica
przedsiębiorstwa, o których mowa powyżej, są wynikiem wypracowanego przez Wykonawcę przez lata sposobu
działania odnoszącego się do organizacji procesów budowlanych, w tym sposobu kalkulacji ceny, wysokości
ponoszonych kosztów i ich przyporządkowania, czy też bazy podwykonawców i zasad współpracy z nimi, przedstawiają
dla Wykonawcy istotną wartość gospodarczą. Gdyby przedsiębiorstwa konkurencyjne miały dostęp do takich informacji,
mogliby oni wdrożyć analogiczne rozwiązania tworząc lub usprawniając swoje procesy, nie w wyniku własnych
wieloletnich doświadczeń, a w wyniku przekopiowania wypracowanych przez inny podmiot rozwiązań. W wyniku takiego
działania wykonawcy ci zaoszczędziliby czas i koszty, które Wykonawca poniósł w przeszłości, niwelując w ten sposób
różnice konkurencyjne”.
Pismem z dnia 28 stycznia 2026 r. Zamawiający poinformował wykonawców o odtajnieniu informacji
zastrzeżonych przez Odwołującego jako tajemnica przedsiębiorstwa. Zamawiający wskazywał, że:
„Uzasadnienie ma charakter ogólnikowy. W jego treści posługują się Państwo zbiorczymi kategoriami (informacje
handlowe, techniczne, organizacyjne), bez wskazania, które konkretne fragmenty, dane, tabele czy załączniki zawierają
tego typu informacje. (…)
Zastrzeżone przez Państwa dokumenty zostały sporządzone na potrzeby niniejszego postępowania i nie mają
charakteru uniwersalnego. (…) Państwa stanowisko jest zatem wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony zapewniają
Państwo, że schemat działania i oferty dotyczą konkretnego postępowania, a z drugiej oświadczają, że ceny oraz dane z
ofert mogą być wprost zastosowane w kolejnych postępowaniach. Trudno takie rozbieżne stanowiska uznać ze
przekonujące i uzasadniające skuteczne zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa.
W uzasadnieniu nie wykazali Państwo jaką wartość gospodarczą mają zastrzegane informacje. Wykazanie takiej
wartości jest jednym z obligatoryjnych elementów definicji tajemnicy przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu podkreślają
Państwo, że informacje mają wartość gospodarczą, a konkurenci mogliby je wykorzystać. (…) Identyczna argumentacja
została przez Państwa przedstawiona w ramach utajnienia wyjaśnień złożonych w postępowaniu na Budowa drogi S16
Olsztyn (S51) – Ełk (S61) odcinek Olsztyn – Biskupiec (budowa drugiej jezdni) odcinek Olsztyn Wschód – Barczewo
(znak postępowania: O/OL.D 3.2411.24.2022). W postępowaniu tym Państwa wyjaśnienia zostały skutecznie odtajnione.
Pomimo tego, nie tylko nie zostali Państwo wyeliminowani z rynku, lecz nadal składają Państwo oferty z najniższą ceną.
W uzasadnieniu nie wykazali Państwo na czym konkretnie polega wartość gospodarcza zastrzeganych informacji, np.
jakie zyski informacje generuje ani jakie koszty pozwala zaoszczędzić. Nie wykazali Państwo również związku
przyczynowego pomiędzy ujawnieniem informacji a szkodą jaką (rzekomo) mogą Państwo z tego tytułu ponieść. (…)
W uzasadnieniu nie wykazali Państwo, aby stosowane przez Państwa rozwiązania były lepsze od stosowanych przez
konkurencję. Nie wykazali Państwo również, aby konkurencja była zainteresowana pozyskaniem i wdrożeniem Państwa
sposobu działania.
Zastrzegając informacje powinni Państwo przestrzegać zasady minimalizacji danych. Tym samym utajnieniu powinien
podlegać najmniejszy możliwy fragment dokumentu (akapit, słowo, wartość liczbowa), który faktycznie stanowi tajemnicę
przedsiębiorstwa. Wynika to z faktu, że tajemnicą przedsiębiorstwa powinna być informacja (znajdująca się w treści
dokumentu) a nie (cały) dokument.
Wśród zastrzeżonych przez Państwa informacji są ewidentnie takie, które nie wypełniają definicji tajemnicy
przedsiębiorstwa. Trudno bowiem uznać, że utajnieniu podlega chociażby treść Subklauzuli 4.8, czy też czas trwania
okresu zimowego (informacje te pojawiają się w ramach odpowiedzi na pytanie nr 6). Część informacji – dotyczących
podwykonawców – zastrzeżonych jako tajemnica przedsiębiorstwa można bez problemu odczytać z jawnych
dokumentów złożonych wraz z ofertą. Z załączonych zobowiązań wynika, że Państwa podwykonawcami będą: Lantania
SA, Przedsiębiorstwo Drogowo-Mostowe w Piszu Sp. z o.o. oraz PPHU MACKIEW ICZ Danuta Genowefa Mackiewicz.
Nie sposób zatem uznać za przekonujące Państwa stanowiska, że (…) upublicznienie treści ofert podwykonawców, w
tym dostawców, zaoferowanych przez nich cen czy ujawnienie samej okoliczności potencjalnej współpracy z
Wykonawcą (tj. ujawnienie nazwy potencjalnego kontrahenta) może spowodować wiele negatywnych konsekwencji o
charakterze gospodarczym.
Uzasadnienie w części dotyczącej podjętych przez Państwa działań zmierzających do zachowania jej poufności jest
bardzo ogólnikowe. Nie wyjaśniają Państwo jak stosowane środki mają się do zastrzeżenia tych konkretnych informacji,
które zostały utajnione. Z załączonych dowodów nie wynika nawet, że osoba, która podpisała pliki zawierające tajemnicę
przedsiębiorstwa zobowiązała się do zachowania tych informacji w poufności.
W pkt. 29 uzasadnienia (str. 10) wskazują Państwo również, że (…) umowy zawarte przez Wykonawcę z
podwykonawcami (dostawcami) przewidują, że sam fakt prowadzenia negocjacji z podwykonawcami jest objęty klauzulą
poufności. Pomimo takiego oświadczenia, do uzasadnienia nie załączono umowy z żadnym podwykonawcą, którego
oferty zostały nam przekazane. (…)”.
Uwzględniając powyższe, Izba zważyła, co następuje.
W pierwszej kolejności Izba ustaliła, że nie zaszła żadna z przesłanek, o których stanowi art. 528 ustawy Pzp,
skutkujących odrzuceniem odwołania.
W drugiej kolejności Izba stwierdziła, że Odwołującemu przysługiwało prawo do skorzystania ze środka ochrony
prawnej, gdyż wypełniono materialnoprawną przesłankę interesu w uzyskaniu zamówienia, określoną w art. 505 ust. 1
ustawy Pzp, kwalifikowaną możliwością poniesienia szkody, będącej konsekwencją zaskarżonych w odwołaniu
czynności.
Dalej, Izba, uwzględniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności zakres zarzutów
podniesionych w odwołaniu, doszła do przekonania, iż w niniejszym postępowaniu nie doszło do naruszenia przez
Zamawiającego przepisów ustawy, które miało wpływ lub może mieć istotny wpływ na wynik postępowania o udzielenie
zamówienia, a tym samym, na podstawie art. 554 ust. 1 ustawy Pzp, rozpoznawane odwołanie podlegało oddaleniu.
Izba stwierdziła, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 i 3 ustawy Pzp w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy
z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz art. 16 ustawy Pzp poprzez odtajnienie dokumentów
i informacji złożonych przez Odwołującego, zastrzeżonych przez wykonawcę jako tajemnica przedsiębiorstwa.
Izba oceniając treść uzasadnienia zastrzeżenia wyjaśnień jako tajemnica przedsiębiorstwa stwierdziła, że
Odwołujący w sposób nieuprawniony dokonał zastrzeżenia złożonych wyjaśnień. Dlatego też czynność Zamawiającego
polegająca na odtajnieniu informacji zastrzeżonych jako tajemnica przedsiębiorstwa była prawidłowa.
Jedną z podstawowych zasad obowiązujących w systemie zamówień publicznych jest zasada jawności
postępowania (art. 18 ust. 1 ustawy Pzp), a ograniczenie dostępu do informacji związanych z postępowaniem o
udzielenie zamówienia może zachodzić wyłącznie w przypadkach określonych ustawą. Natomiast podstawowym
wyjątkiem od tej zasady jest wyłączenie udostępniania informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, na
podstawie art. 18 ust. 3 ustawy Pzp, zgodnie z którym nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę
przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U.
z 2022 r. poz. 1233), jeżeli wykonawca, wraz z przekazaniem takich informacji, zastrzegł, że nie mogą być one
udostępniane oraz wykazał, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Wykonawca nie może
zastrzec informacji, o których mowa w art. 222 ust. 5.
Oznacza to, że jedną z przesłanek skutecznego zastrzeżenia informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa, jest
wykazanie przez wykonawcę, że zastrzeżone informacje w rzeczywistości taką tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią.
Izba, nie może z urzędu doszukiwać się w złożonym przez wykonawcę uzasadnieniu, spełnienia łącznie przesłanek
uprawniających do zastrzeżenia danej informacji. Ciężar wykazania konieczności udzielenia takiej ochrony przepisy
ustawy Pzp w sposób wyraźny nałożyły na wykonawcę, a niewywiązanie się z tego ciężaru należy uznać za
jednoznaczne z koniecznością ujawnienia złożonych informacji.
Tym samym informacje przedłożone przez wykonawcę mogą pozostać niejawne tylko w takim zakresie, w jakim
wykonawca wywiązał się z ciężaru wykazania ich niejawnego charakteru. Aby wykazać zasadność zastrzeżenia danych
informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa, Odwołujący był zobowiązany wykazać łącznie wystąpienie przesłanek
tajemnicy przedsiębiorstwa, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Dla owego
„wykazania” nie wystarczą same deklaracje.
Obowiązek „wykazania", że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa polega przede wszystkim
na przedstawieniu przez wykonawcę konkretnych okoliczności potwierdzających spełnienie wszystkich przesłanek
wymaganych do uznania danych informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa. Wskazywane przez wykonawcę okoliczności
muszą być rzeczowe, wiarygodne, spójne i konkretne na tyle, aby umożliwiały dokonanie oceny zastrzeganych informacji
w kontekście art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Obowiązek „wykazania" obejmuje
przedstawienie, stwierdzenie, pokazanie, dowiedzenie okoliczności, na potwierdzenie zaistnienia (spełniania) przesłanek,
określonych w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Powoływane przez wykonawcę w
uzasadnieniu zastrzeżenia muszą mieć charakter obiektywny i weryfikowalny, a także powinny być — stosownie do
możliwości i potrzeby — poparte dowodami. Za wykazanie nie może być uznane ogóle uzasadnienie sprowadzające się
do przytoczenia jedynie elementów definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa czy przytoczenie orzecznictwa sądów w
tym zakresie, ale również koniecznym jest przedstawienie w miarę możliwości stosownych dowodów na jego
potwierdzenie. Sformułowanie użyte przez ustawodawcę, w którym akcentuje się konieczność „wykazania" oznacza
obowiązek dużo dalej idący, niż tylko złożenie oświadczenie co do przyczyn objęcia informacji tajemnicą
przedsiębiorstwa, a już z pewnością za wykazanie nie może być uznane ogólne uzasadnienie, sprowadzające się do
deklaracji, że przedstawione informacje spełniają określone w tym przepisie przesłanki, czy też przedstawienie
ogólnikowych twierdzeń mających uzasadnić zastrzeżenie. Wykonawca winien nie tylko wyjaśnić, ale także wykazać
ziszczenie się poszczególnych przesłanek warunkujących uznanie danej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa.
Zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie XXIII Wydział Gospodarczy Odwoławczy i Zamówień
Publicznych, sygn. akt XXIII Zs 87/21 „Termin „wykazanie” oznacza nic innego, jak obowiązek udowodnienia, iż dane
informacje spełniają warunki uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa. Z powyższych względów, zdaniem Sądu
Okręgowego, skarżący winien był udowodnić, tj. przedstawić dowody, że konkretne informacje mogą zostać objęte
tajemnicą przedsiębiorstwa, stąd nie było wystarczającym samo twierdzenie skarżącego o spełnieniu przez zastrzegane
przez niego informacje warunków utajnienia.” Podobnie wypowiedział się ww. Sąd m.in. w wyroku z dnia 22 marca 2022
r., sygn. akt XXIII Zs 9/22, wskazując, że „Ustawodawca posłużył się w tym zakresie sformułowaniem „wykazał", co z
całą pewnością nie oznacza wyłącznie „oświadczenia", czy „deklarowania", ale stanowi znacznie silniejszy wymóg, bo
wymóg „wykazania”, co jest niczym innym, jak obowiązkiem udowodnienia. Tym samym, aby zastrzeżone przez
wykonawcę informacje mogły zostać nieujawnione, wykonawca musi najpierw „wykazać", czyli udowodnić, że w
stosunku do tych informacji ziściły się wszystkie przesłanki, o których mowa w przepisach ustawy o zwalczaniu
nieuczciwej konkurencji.” (m.in. wyroki Sądu Okręgowego w Warszawie XXIII Wydział Gospodarczy Odwoławczy i
Zamówień Publicznych z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt XXIII Zs 133/21 i z dnia 30 maja 2022 r., sygn. akt XXIII Zs
69/22).
Reasumując, wykonawca winien nie tylko wyjaśnić, ale także udowodnić ziszczenie się poszczególnych
przesłanek warunkujących uznanie danej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa. „Wykazanie”, o którym mowa w art.
18 ust. 3 ustawy Pzp, oznacza udowodnienie. Pod pojęciem „wykazania” należy rozumieć nie tylko złożenie
oświadczenia, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, ale również przedstawienie stosownych
dowodów na jego potwierdzenie. Oczywiście nie sposób wyobrazić sobie dowodzenia nieujawnienia do wiadomości
publicznej zastrzeżonych informacji. W tym zakresie co do zasady wystarczające będzie złożenie przez wykonawcę
oświadczenia, podlegającego weryfikacji przez zamawiającego. Inna jest jednak sytuacja w przypadku wykazania, że
zostały podjęte niezbędne działania w celu zachowania poufności, które przybierają zazwyczaj materialną postać.
Niezależnie od powyższego należy jednoznacznie uznać za niedopuszczalną praktykę zastrzegania całego pliku
dokumentów, jako tajemnicy przedsiębiorstwa, jeżeli znajdują się w nim informacje różnej wagi, także nieposiadające
cech tajemnicy przedsiębiorstwa. W takim przypadku wykonawca zastrzegając wiele dokumentów jako tajemnicę
przedsiębiorstwa ponosi ryzyko, że w razie ujawnienia całego pliku dokumentów, zostanie również ujawniona
rzeczywista tajemnica przedsiębiorstwa, zasługująca na ochronę.
Dlatego też Izba podziela stanowisko prezentowane w wyroku KIO z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt KIO
3210/21, że „w sytuacji, kiedy wykonawca dokonuje wykazania zasadności objęcia określonych treści, czy dokumentów
tajemnicą przedsiębiorstwa za pomocą argumentacji odnoszącej się łącznie do całości zastrzeganych dokumentów - jak
to miało miejsce w tym postępowaniu, to naraża się na ryzyko, iż zamawiający, czy też Izba, w przypadku
zakwestionowania zasadności zastrzeżenia danej treści czy dokumentu, uznaje brak wykazania zasadności objęcia
tajemnicą całości zastrzeżonych treści czy dokumentów. (...) Jeśli zamawiający stwierdzi, że chociażby część z tych
zastrzeganych dokumentów nie zasługuje na ochronę to w sytuacji, kiedy uzasadnieniem o zastrzeżeniu poufności
objęto łącznie całość dokumentów to może uznać, że zasadność zastrzeżenia nie została wykazana.”
Podkreślenia wymaga, że zastrzeganie tajemnicy przedsiębiorstwa powinno odbywać się z zastosowaniem
zasady minimalizacji, czyli zastrzegany powinien być jak najmniejszy możliwy wycinek tekstu, pojedyncze dane,
pojedyncze wersy lub ich fragmenty, pojedyncze zdania lub ich fragmenty, pojedyncze akapity lub ich fragmenty,
pojedyncze strony lub ich fragmenty itd., a całe dokumenty jedynie w ostateczności, gdy nie ma innej możliwości, gdyż w
zamówieniach publicznych w rzeczywistości jedynie wyjątkowo zdarza się, że całe dokumenty od początku do końca są
ową informacją posiadającą cechy tajemnicy.
Zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą Krajowej Izby Odwoławczej, zastrzeżeniu jako tajemnica przedsiębiorstwa
podlegają informacje, a nie całe dokumenty. Za wadliwe należy zatem uznać zastrzeżenie całości dokumentów, co ma
miejsce w niniejszym postępowaniu, w odniesieniu do wyjaśnień odnoszących się do kwestii rażąco niskiej ceny. Jeśli
nawet niektóre części danego dokumentu są informacjami, w stosunku do których zastrzeżenie może w ogóle mieć
miejsce - to nie uzasadnia to zastrzeżenia całości dokumentów. Wskazała na to Krajowa Izba Odwoławcza na przykład
w wyroku z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt KIO 242/17 i KIO 258/17, w wyroku z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt KIO
2263/19, w wyroku z dnia 1 czerwca 2020 r., sygn. akt KIO 539/20 czy w wyroku z dnia 16 sierpnia 2022 r., sygn. akt KIO
1936/22, KIO 1962/22.
Należy również podkreślić, że uprawnienie do zastrzeżenia określonych informacji jako tajemnicy
przedsiębiorstwa nie może być traktowane przez wykonawców jako narzędzie mające na celu uniemożliwienie
pozostałym uczestnikom postępowania zapoznania się z treścią konkurencyjnych ofert i dokumentów, a jedynie winno
być ograniczone do wypadków zaistnienia rzeczywistego zagrożenia uzasadnionych interesów i narażenia na szkodę w
wyniku możliwości upowszechnienia określonych informacji.
Potwierdza to uzasadnienie do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych
(Sejm RP VII kadencji, Nr druku: 1653), który wprowadził obowiązek wykazania przez wykonawcę podstaw zastrzeżenia,
w którym wskazano, m.in.: „Wprowadzenie obowiązku ujawniania informacji stanowiących podstawę oceny
wykonawców (zmiana art. 8 ust. 3). Przepisy o zamówieniach publicznych zawierają ochronę tajemnic przedsiębiorstwa
wykonawcy ubiegającego się o udzielenie zamówienia. Mimo zasady jawności postępowania, informacje dotyczące
przedsiębiorstwa nie są podawane do publicznej wiadomości. Jednakże, słuszny w swym założeniu przepis jest w
praktyce patologicznie nadużywany przez wykonawców, którzy zastrzegając informacje będące podstawą do ich ocen,
czynią to ze skutkiem naruszającym zasady uczciwej konkurencji, tj. wyłącznie w celu uniemożliwienia weryfikacji przez
konkurentów wypełniania przez nich wymagań zamawiającego. Realizacja zadań publicznych wymaga faktycznej
jawności wyboru wykonawcy. Stąd te dane, które są podstawą do dopuszczenia wykonawcy do udziału w postępowaniu
powinny być w pełni jawne. Praktyka taka miała miejsce do roku 2005 i bez negatywnego skutku dla przedsiębiorców
dane te były ujawniane. Poddanie ich regułom ochrony właściwym dla tajemnicy przedsiębiorstwa jest sprzeczne z jej
istotą, a przede wszystkim sprzeczne z zasadą jawności realizacji zadań publicznych.”
Wskazać w tym miejscu należy, że wykonawcy, którzy decydują się działać na rynku zamówień publicznych,
wkraczają w reżim oparty na zasadzie jawności, tym samym winni mieć świadomość konsekwencji, jakie związane są z
poddaniem się procedurom określonym przepisami ustawy Pzp. Transparentność takich postępowań pociąga za sobą
konieczność ujawnienia pewnych informacji o prowadzonej przez te podmioty działalności. Mieszczą się wśród nich i
takie informacje, których wykonawca ze względu na określoną politykę gospodarczą lub organizacyjną wolałby nie
upubliczniać, jednak powyższe nie daje jeszcze podstaw do twierdzenia, że każda z nich stanowi tajemnicę
przedsiębiorstwa.
Krajowa Izba Odwoławcza wielokrotnie wyrażała swoją dezaprobatę wobec działań wykonawców niezasadnie
utajniających fragmenty składanych przez siebie ofert czy wyjaśnień, podkreślając, że „W sytuacjach zupełnie
wyjątkowych istnieje możliwość wyłączenia jawności postępowania i to tylko i wyłącznie w uzasadnionych przypadkach,
przewidzianych w ustawie. Możliwość wyłączenia jawności postępowania nie może być nadużywana lub traktowana
rozszerzająco. Zasada jawności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego jest bowiem zasadą nadrzędną i
wyjątki od niej, zarówno w kontekście faktów, jak i prawa, nie mogą być interpretowane tak, aby prowadziło to do jej
ograniczenia. Uprawnienie do zastrzeżenia określonych informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa nie może być
nadużywane i stosowane jedynie do gry konkurencyjnej wykonawców, lecz ma za zadanie zapewnić im ochronę
tajemnicy przedsiębiorstwa ściśle w granicach jej definicji zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej
konkurencji” (wyrok KIO z dnia 11 sierpnia 2014 r. sygn. akt KIO 1535/14 oraz tak samo m.in. w wyroku z dnia 9 stycznia
2018 r., sygn. akt KIO 2633/17 oraz w wyroku z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt KIO 2222/18).
Przenosząc powyższe rozważania na realia rozpoznawanej sprawy Izba doszła do przekonania, że analiza treści
uzasadnienia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa, sporządzonego przez Odwołującego nie pozwala uznać, że
zawarto w jego treści wystarczające argumenty pozwalające stwierdzić, że zastrzeżenie dokonane przez niego jest
skuteczne. Izba podziela stanowisko Zamawiającego, że Odwołujący nie wykazał w sposób dostateczny wystąpienia
okoliczności uzasadniających uznanie zastrzeżonych dokumentów i informacji za takie, które zawierają tajemnicę
przedsiębiorstwa. Wyjaśnienie zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa przedstawione przez Odwołującego przy piśmie
z dnia 16 stycznia 2026 r. (wyjaśnienia) jest ogólnikowe, schematyczne i nie wykazuje wartości gospodarczej w
odniesieniu do zastrzeganych informacji.
Odnosząc się do definicji pojęcia wartości gospodarczej tajemnicy przedsiębiorstwa posiłkować się należy
orzecznictwem, w którym wskazano m.in. że uznać należy, że taką informacją będzie taka, która w jakiś sposób wpływa
na wartość danego przedsiębiorstwa na rynku. Może być to informacja pomagająca generować zyski lub zaoszczędzić
pieniądze. Tajemnica przedsiębiorstwa nie jest wartością będącą celem samym w sobie, lecz ma chronić przedsiębiorcę
przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych
informacji (wyrok KIO z dnia 6 marca 2023 r., sygn. akt KIO 448/23).
Wartość gospodarcza może wyrażać się w sposób pozytywny, poprzez wycenę określonego dobra jako wartości
niematerialnej i prawnej (przykładowo znaku towarowego, prawa autorskiego, czy pewnego unikalnego rozwiązania
organizacyjnego, mającego trwałe zastosowanie i kreującego pewną wartość), posiadającą określoną wartość, dającą
się ująć w określonych jednostkach pieniężnych (wycenić), która zarazem powinna zostać wyceniona jako przynależne
uprawnionemu wartości (co do przedsiębiorstwa może znaleźć uchwytny wymiar w dokumentach księgowych oraz
sprawozdaniu finansowych jako wartość niematerialna i prawna). Przejawem tej wartości może być w konkretnej sytuacji
także potencjalna szkoda, jaką wykonawca może ponieść w razie, gdyby informacja została upowszechniona
szerszemu gronu podmiotów (wyrok KIO z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt KIO 715/21).
W świetle powyższego należy uznać, że wartość gospodarcza może mieć dwojaki charakter: może zwiększać
wartość przedsiębiorstwa lub może umożliwiać przedsiębiorcy dokonanie pewnych oszczędności. Potwierdzeniem tego
stanowiska jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2806/14, w którym
stwierdzono, że chodzi o taką informację (o co najmniej minimalnej lub potencjalnej wartości), której wykorzystanie przez
innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski. Przejawem wartości gospodarczej jest też jednak
możliwość poniesienia szkody przez wykonawcę. W zakresie tego pojęcia powinna mieścić się więc również potencjalna
możliwość uniknięcia zapłaty kar umownych.
W dalszej kolejności należy wskazać, że wartość gospodarcza musi mieć wymiar obiektywny. O tym, czy
informacja ma wartość gospodarczą, decyduje więc nie sam wykonawca, ale obiektywne przesłanki. Nie wystarczy, że
wykonawca złoży oświadczenie, że informacja ma wartość gospodarczą. W tym kontekście warto przytoczyć wyrok
KIO, w którym stwierdzono m.in., że sam fakt zawarcia umowy o zachowanie w poufności informacji przekazywanych
pomiędzy stronami nie zwalnia wykonawcy z obowiązku wykazania, że konkretna informacja nieujawniona w
postępowaniu przetargowym ma obiektywną wartość gospodarczą. Wartość gospodarcza informacji nie może być
utożsamiana z jej poufnym charakterem wykreowanym przez samego wykonawcę (wyrok KIO z dnia 4 kwietnia 2023 r.,
sygn. akt KIO 783/23).
Z kolei w wyroku KIO z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt KIO 3210/21, Izba wskazała, że dokument będący w
danym momencie załącznikiem do pozwu nie staje się z tego faktu dokumentem zastrzeżonym jako tajemnica
przedsiębiorstwa. O tym decyduje wyłącznie obiektywna rzeczywistość, że dany dokument dotyczący danego podmiotu
zasługuje na objęcie go tajemnicą, gdyż w przeciwnym przypadku może spowodować uszczerbek w majątku tego
podmiotu, dla którego posiada bezsprzecznie wartość gospodarczą. Jak podkreśla Izba, samo subiektywne przekonanie
wykonawcy, że dana informacja posiada walor tajemnicy przedsiębiorstwa to za mało, aby uznać, że wykonawca
wykazał wartość gospodarczą. Gdyby zaakceptować taką argumentację, to każdorazowo wystarczyłoby samo
oświadczenie wykonawcy w tym zakresie, co jednak nie jest zgodne z brzmieniem art. 18 ust. 3 ustawy Pzp,
nakazującym „wykazanie" przesłanek tajemnicy przedsiębiorstwa (wyrok z dnia 7 czerwca 2023 roku, KIO 1463/23).
W związku z powyższym obiektywność wartości gospodarczej informacji przejawiać się będzie przede
wszystkim tym, że to nie wykonawca swoim oświadczeniem spowodował, że informacja ma wartość gospodarczą.
Wartość ta wynika z samej istoty informacji i jej znaczenia dla wykonawcy. Wykazanie wartości gospodarczej, w tym
wartości ekonomicznej i podnoszonej przez stronę możliwości wykorzystania przez konkurencję, musi mieć walor
obiektywny, a zatem samo przekonanie przedsiębiorcy o wartości utajnianych przez niego informacji należy uznać za
niewystarczające (wyrok z dnia 15 maja 2023 roku, KIO 1195/23). Oczywistym jest bowiem, że wszelkie informacje
techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje, wypracowane przez lata działalności
przez zastrzegającego mają w jego ocenie wartość gospodarczą. Niemniej nie oznacza to, że z obiektywnego punktu
widzenia mają one jakakolwiek wartość dla innych podmiotów. (wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z 26.04.2023 r.,
sygn. akt: XXIII Zs 140/21)
Dlatego też Izba podnosi, że twierdzenia Odwołującego o tym, że wskazane informacje pozyskane przez inne
przedsiębiorstwa zmniejszyłyby konkurencyjność wykonawcy w innych przetargach, a otoczenie konkurencyjne
wyeliminowałoby taki podmiot z rynku, są tak ogólne, że trudno uznać, że mogą one być wykorzystane z jakąś stratą
ekonomiczną dla wykonawcy. Odwołujący nie precyzuje też w jaki konkretnie sposób takie informacje mogą być
wykorzystane przez konkurentów.
Nie ma przy tym wątpliwości, że wymagane do wykonania przez Zamawiającego świadczenie jest
sparametryzowane postanowieniami wynikającymi z programu funkcjonalno-użytkowego oraz brzmienia warunków
kontraktu. Nie ma więc charakteru twórczego, know-how, itp. i oparte jest na pewnych wzorcach wyceny. Co więcej
zakres ten ujawnił sam Zamawiający domagając się wyjaśnień w tych właśnie obszarach wezwaniem z dnia 12 grudnia
2025 r. kierowanym do Odwołującego. Analizując szczegółowo treść pisma z uzasadnieniem zastrzeżenia tajemnicy
przedsiębiorstwa należy podkreślić, że Odwołujący nie wykazał zasadności objęcia określonych informacji tajemnicą
przedsiębiorstwa, posługując się w ramach uzasadnienia ogólnikowymi i dalece generalizującymi twierdzeniami.
Ponadto, na uwagę zasługuje fakt, że informacje zastrzeżone przez Odwołującego zostały przygotowane na
potrzeby konkretnego postępowania o udzielenie zamówienia. Zgodzić należy się z Zamawiającym, że Odwołujący nie
wykazał w swoim uzasadnieniu utajnienia, że możliwe jest posłużenie się nimi w jakimkolwiek innymi zamówieniu.
Wydaje się to oczywiste, bowiem nie sposób sobie wyobrazić jak np. ilości humusu, liczby budynków do wyburzenia, czy
też ilości nawierzchni do rozbiórki – sporządzone na podstawie wymagań konkretnego PFU (w tym specyfikacji
projektowych) – mogłyby stanowić trwałą wartość, którą Odwołujący posłuży się przy innym kontrakcie.
Podobnie trudno uznać, aby pliki zawierające rysunki niwelety oraz rysunki dotyczące planu sytuacyjnego, które
zostały sporządzone na podstawie wymagań konkretnego PFU i dla konkretnych uwarunkowań terenu – stanowiły trwałą
wartość, którą wykonawca może posłużyć poza niniejszym zamówieniem. Także pliki dotyczące załączników do odp.
17, czy też plik – załącznik do odpowiedzi na pytanie 21 – nie sposób uznać, aby informacje dotyczące wzmocnienia
podłoża lub skarp, a także wskazanie warstw nawierzchni, grupy nośności podłoża oraz zastosowany materiał –
sporządzone na podstawie wymagań konkretnego PFU – stanowiły trwałą wartość, którą można posłużyć poza
przedmiotowym zamówieniem.
Równocześnie rację ma Zamawiający, że trudno uznać, aby oznaczenie obiektu inżynierskiego, typ obiektu,
długość, rodzaj konstrukcji, czy też sposób posadowienia, a także oznaczenie przejścia dla zwierząt, długość, rodzaj
konstrukcji, czy też sposób posadowienia – sporządzone na podstawie wymagań konkretnego PFU – stanowiły trwałą
wartość, którą Odwołujący może posłużyć się w innym postępowaniu. Jak słusznie zauważył Zamawiający, tajemnica
przedsiębiorstwa powinna mieć względnie stały walor, dający się wykorzystać więcej niż raz. Nie może jej stanowić zbiór
określonych danych, przygotowanych na potrzeby konkretnego postępowania i tylko w związku z tym postępowaniem.
Trybunał Sprawiedliwości UE w pkt 78 wyroku z dnia 17 listopada 2022 r. w sprawie C-54/21 stwierdził wprost, że „nie
można odmówić ujawnienia informacji przekazanych instytucji zamawiającej w ramach postępowania o udzielenie
zamówienia publicznego, jeżeli informacje te, choć są istotne dla danego postępowania o udzielenie zamówienia, nie
mają żadnej wartości handlowej w szerszym kontekście działalności tych wykonawców.”
W odniesieniu do założeń cenowych oraz rozbicia ceny ofertowej należy podkreślić, że poszczególne pozycje,
które składają się na cenę w postępowaniu i stanowią jedynie wyjaśnienie ceny co do zasady nie mogą zostać utajnione.
Cena w postępowaniu jest to kalkulacja wykonawcy na potrzeby określonego zamówienia. Skoro jest to cena w
postępowaniu, nie można mówić, że jest ona tajemnicą przedsiębiorstwa, a jej wskazanie narazi wykonawcę na szkodę.
Cena ta dotyczy bowiem tylko tego postępowania. Mając na względzie, że cena stanowi zasadnicze narzędzie
wzajemnej konkurencji przedsiębiorców, nie wydaje się zasadne przyjmowanie zawężającego rozumienia ww. pojęcia i
ograniczanie jego zakresu jedynie do ceny oferty. Nie sprzyja to bowiem transparentności postępowania ani zapewnieniu
zachowania uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. (wyrok z dnia 17 stycznia 2022 r., sygn. akt KIO
3762/21).
Ponadto, każdy z wykonawców ubiegających się o udzielenie zamówienia samodzielnie szacuje koszty jego
realizacji w oparciu o dostępne mu zasoby materiałów, sprzętu czy pracowników, przy czym nie jest informacją poufną,
że również każdy z wykonawców dąży do obniżenia ceny, aby ostatecznie uzyskać zamówienie. To naturalny aspekt
działalności gospodarczej. Trudno zatem uznać za racjonalne, że przez ujawnienie szacowanych kosztów
poszczególnych pozycji zamówienia, inni wykonawcy zaczną obniżać swoje ceny, w oderwaniu od swoich
indywidualnych uwarunkowań i zasobów. Izba wskazuje również, że ceny zaproponowane przez wykonawcę są
wyłącznie jego projekcjami i przewidywaniami. Nie mają charakteru pewnego i obiektywnego. Trudno zatem przypisać im
obiektywną wartość gospodarczą.
Dalej, Izba wskazuje, że kalkulacja ceny ofertowej odbywa się zawsze na potrzeby konkretnego postępowania, z
uwzględnieniem wymogów określonych w konkretnym opisie przedmiotu zamówienia. Odwołujący nie wykazał, zdaniem
Izby, iż w treści wyjaśnień zawarta jest jakaś unikalna metodyka wyceny kosztów realizacji zamówienia, która ujawniona
ich konkurentom mogłaby być wykorzystana przez nich w innych postępowaniach. Czynniki generujące koszty realizacji
zamówienia wynikają z uwarunkowań wskazanych w opisie przedmiotu zamówienia w konkretnym postępowaniu.
Analiza zaś treści wyjaśnień złożonych przez wykonawcę wskazuje, że założenia wykonawców są powszechnie znane
przedsiębiorcom prowadzącym działalność w obszarze objętym przedmiotem zamówienia.
W konsekwencji Izba uznała, że Odwołujący nie wykazał w jaki konkretnie sposób ujawnienie owych
indywidualnych założeń wyceny narazi go na utratę pozycji rynkowej, bowiem nie przedstawił żadnej analizy pomiędzy
założeniami wykonawcy a rzekomym ryzkiem straty pozycji rynkowej czy szkód finansowych. Izba stwierdziła także, że
Odwołujący nie zidentyfikował w jaki sposób mogłaby powstać potencjalna szkoda po jego stronie w związku z
odtajnieniem twierdzeń wykonawcy.
Reasumując, Odwołujący nie omówił w jaki sposób ujawnienie zastrzeżonych w tym postępowaniu konkretnych
informacji oraz danych, będzie miało przełożenie na inne postępowania, skoro inni zamawiający stawiają właściwe dla
ich potrzeb wymogi i określają je odmiennie, w zależności od przedmiotu zamówienia. Zdaniem Izby nie wiadomo, w jaki
sposób konkretnie zastosowana przez Odwołującego wypracowana metoda kalkulacji ceny, dobór podwykonawców i
dostawców czy strategia pozyskania materiałów, mogłyby być wykorzystane przez innych wykonawców w przyszłości, w
celu stworzenia ich przewagi konkurencyjnej. Odwołujący powinien wykazać w czym konkretnie przejawiałoby się to
ryzyko przewagi konkurencji, jakie informacje ujawnione przez Zamawiającego miałyby jakiekolwiek przełożenie na
konkurowanie wykonawców na rynku zamówień w dziedzinie budowy dróg.
W ocenie Izby przekazanie takich informacji, które Odwołujący zastrzegł, mieści się w ogólnym ryzyku, które
ponosi każdy wykonawca, a nie tylko Odwołujący, związanym z tym, że biorąc udział w postępowaniu o udzielenie
zamówienia publicznego ma obowiązek w sposób transparentny, jeśli istnieje wątpliwość co do możliwości wykonania
zamówienia za podaną cenę, przedstawić szczegółowe wyliczenia i informacje na temat sposobu kalkulacji swojej ceny
ofertowej. Odwołujący, jak każdy inny podmiot musi z tym ryzykiem się godzić, gdyż składanie takich wyjaśnień jest
elementem udziału w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego i nie może ono samo w sobie uzasadniać
ograniczenia jawności. Przyjęcie zaś stanowiska, które prezentuje Odwołujący spowodowałoby, że ujawnienie danych na
temat sposobu wyliczenia ceny ofertowej, byłoby w każdym przypadku niemożliwe. Wykonawcy, powołując się na
tajemnicę przedsiębiorstwa mogliby skutecznie blokować dostęp do składanych w procedurze rażąco niskiej ceny
wyjaśnień i w ten sposób uniemożliwić innym podmiotom ich weryfikację. To z kolei prowadziłoby do tego, że zasada
jawności postępowania miałaby charakter iluzoryczny. (wyrok KIO z dnia 31 marca 2026 r., sygn. akt KIO 809/26).
Obowiązkiem wykonawcy było należyte wykazanie, że wyjaśnienia stanowią indywidualne zestawienie informacji
jawnych i poufnych, są autorskim rozwiązaniem wykonawcy stosowanym przy wycenie zamówień publicznych, które
może być wykorzystywane w innych postępowaniach przez konkurencję, a tym samym powodować jakieś określone
straty ekonomiczne po jego stronie. Takich jednak okoliczności wykonawca nie wykazał. Ponadto, wskazać należy
ponownie, że o tym czy mamy do czynienia z informacją zasługującą na ochronę decyduje charakter informacji,
obiektywna wartość gospodarcza, nie zaś fakt zamieszczania informacji w wyjaśnieniach i stwierdzenia, że stanowi ona
tajemnicę przedsiębiorstwa.
W związku z powyższym, Izba stwierdziła, że Odwołujący w żadnym miejscu nie wykazał wartości gospodarczej
zastrzeganych informacji, powołując się jedynie na ogólne stwierdzenia, że pozostali wykonawcy mogliby uzyskać bliżej
nieokreśloną utratę możliwości efektywnego konkurowania. Co istotne, obiektywną wartość gospodarczą zastrzeganych
informacji musi wykazać wykonawca powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa względem określonych informacji. Nie
sposób uznać za wykazanie spełnienia omawianej przesłanki przez przywoływanie subiektywnej oceny informacji
dokonanej przez danego wykonawcę. Zastrzegana informacja ma mieć charakter techniczny, technologiczny,
organizacyjny przedsiębiorstwa lub inny posiadający obiektywną wartość gospodarczą. Tymczasem Odwołujący
obiektywnej wartości gospodarczej nie zdołał wykazać.
Co istotne, Odwołujący nie odniósł się szczegółowo do żadnego z zastrzeżonych dokumentów, a wskazywał
jedynie ogólnie na czynniki, które miały powodować konieczność objęcia całości dokumentów tajemnicą
przedsiębiorstwa. Aby Zamawiający mógł uznać dokonane zastrzeżenie za skuteczne Odwołujący powinien odnieść się
do każdego z zastrzeganych załączników, podając jakie dane w nich zamieszczone nie powinny zostać ujawnione i z
jakich przyczyn. Odwołujący, w ocenie Izby, nie podjął nawet próby omówienia, wykazania, czy nawet
uprawdopodobnienia wartości gospodarczej, w odniesieniu do każdej z zastrzeganych przez siebie informacji,
omawiając je jedynie zbiorczo.
Izba zwraca uwagę, że Odwołujący zastrzegł jako tajemnicę przedsiębiorstwa dokumenty, które zostały, zgodnie
z oświadczeniem Zamawiającego, już skutecznie odtajnione przez GDDKiA w innych postępowaniach (Odwołujący
powyższemu nie zaprzeczył), tj. pliki nazwane:
- A. TajemnicaPrzedsiebiorstwa_Zarzadzenie_obieg-sig.pdf,
- B. Procedura przygotowania oferty-sig.pdf,
- E. TajemnicaPrzedsiebiorstwa_Procedura Zakupów w GK PxM-sig.pdf,
- F. TajemnicaPrzedsiebiorstwa_Klauzula poufnosci-sig.pdf
Nie sposób więc twierdzić, że powyższe informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, zatem w
konsekwencji nie została wykazana jedna z przesłanek objęcia informacji tajemnicą przedsiębiorstwa.
Również informacje dotyczące podwykonawców, zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorstwa, na taką ochronę
nie zasługują. Z ich treści nie wynika, że mają one charakter poufny. Są to dokumenty wskazujące na współpracę z
określonymi firmami oraz wysokość cen oferowana Odwołującemu. Taka współpraca jest powszechna i często ma
miejsce w przypadku realizacji różnego rodzaju zamówień. Odwołujący nie twierdził przy tym, ani też nie wykazał, że
warunki, na jakich odbywa się współpraca odbiegają od rynkowych, stosowane są niższe rabaty, zaś koszty odbiegają od
standardów. W treści zastrzeżonych ofert podwykonawców brak jakichkolwiek wzmianek, aby oferty te bazowały np. na
podpisanych umowach ramowych, czy też innego rodzaju porozumieniach. Rację ma Zamawiający, że wprost
przeciwnie – z treści ofert wynika, że są to standardowe odpowiedzi na zapytania dotyczące współpracy. Przykładowo –
w ofercie na sprzedaż kruszyw (plik Zał.KŁ ZPK Rupińscy MMA_cz.a-sig.pdf) zastrzeżono, że (…) zastosowanie mają
zapisy Ogólnych Warunków Sprzedaży (…). Nie ulega wątpliwości, że gdyby Odwołującego i dostawcę łączyła
długotrwała współpraca, to pojawiłoby się odwołanie do dokumentu regulującego tę współpracę, a nie do ogólnych
warunków sprzedaży dostępnych dla każdego na stronie internetowej dostawcy.
Ponadto, skoro jak twierdzi Odwołujący, dane odnoszące się do zasad współpracy z partnerami powinny
pozostać poufne, to wykonawca winien przedłożyć stosowne dowody potwierdzające, że zasady wypracowane z
podwykonawcami również przez nich są chronione, składając oświadczenia, że powyższe podmioty zachowają w
poufności te informacje. Tymczasem dowodem na fakt objęcia ofert podwykonawców poufnością informacji ma być
Załącznik F. Dokument ten to wzór klauzuli poufności jaką rzekomo podpisują kontrahenci Odwołującego. Wzór ten jest
jednak pusty – nie zawiera ani oznaczenia dostawcy lub podwykonawcy, ani podpisu osoby składającej oświadczenie.
Nie może zatem stanowić dowodu, że kontrahenci, których ofert zostały utajnione, również zobowiązali się do
nieujawniania swojej współpracy z Odwołującym. Jako gołosłowne należy zatem potraktować twierdzenie Odwołującego,
że potencjalni kontrahenci zobligowani są do zachowania poufności informacji na podstawie zaakceptowanej klauzuli
poufności. Tym bardziej, że z żadnego elementu uzasadnienia, nie wynika, aby kontrahenci Odwołującego zobowiązali
się do utrzymania w poufności faktu podjęcia współpracy przy realizacji zamówienia. Co więcej, złożone (i nie
zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorstwa) zobowiązania wskazują wprost firmy podmiotów udostępniających
zasoby. Dodatkowo, do uzasadnienia nie załączono żadnego oświadczenia lub umowy z podwykonawcą o objęciu
negocjacji klauzulą poufności. Zostały załączone jedynie wzory klauzul o poufności, nie zaś dowody na to, że ktokolwiek z
podwykonawców podpisał przedłożone dokumenty.
Izba wskazuje, że samo powoływanie się na zawieranie umów o zachowaniu poufności lub umieszczaniu
odpowiednich klauzul tajemnicy przedsiębiorstwa w umowach handlowych nie może automatycznie uzasadniać uznania
zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa za skuteczne. Deklaracje w tym zakresie należy uznać za gołosłowne i
stwarzające wrażenie, że klauzule te są wyłącznie pretekstem do uniemożliwienia konkurencji weryfikacji oferty
wykonawcy. W ocenie Izby nie wystarczą jedynie twierdzenia wykonawcy. W takim wypadku niezbędne jest przedłożenie
konkretnych dowodów, a zatem umowy zawartej w konkretnej dacie z konkretnym podmiotem, zawierającej konkretne
postanowienia, w ramach której wykonawca zobowiązany jest do zachowania w poufności wszelkich informacji.
Co również istotne, na uwagę zasługuje okoliczność, w żaden sposób niepodważona przez Odwołującego, że w
kontraktach realizowanych na rzecz GDDKiA praktykowane jest publikowanie na stronie internetowej wszystkich
podwykonawców zaangażowanych w wykonania zamówienia. Niewątpliwie, jak wskazał Zamawiający, Odwołujący ma
tego świadomość, ponieważ informacje takie dostępne są również na stronie internetowej realizowanego przez
Odwołującego kontraktu Budowa drogi krajowej na odcinku Lubiatowo – droga ekspresowa S6. Zadanie 1: Lubiatowo droga wojewódzka nr 213. Tym samym, w przypadku zawarcia przez Odwołującego umowy w niniejszym postępowaniu
wydaje się, że nazwy podwykonawców oraz zakres ich prac będzie ujawniony na stronie internetowej Zamawiającego.
Reasumując, Izba stwierdziła, że Zamawiający nie naruszył art. 18 ust. 1 i 3 ustawy Pzp w zw. z art. 11 ust. 2
ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz art. 16 ustawy Pzp poprzez odtajnienie
dokumentów i informacji złożonych przez Odwołującego, a zastrzeżonych jako tajemnica przedsiębiorstwa. W
konsekwencji, skład orzekający doszedł do przekonania, że wykonawca odwołujący się nie sprostał obowiązkowi
wykazania kumulatywnego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 11 ust. 2 o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w
odniesieniu do objętych tajemnicą przedsiębiorstwa wyjaśnień rażąco niskiej ceny oraz treści oferty wraz z załącznikami.
Tym samym czynność Zamawiającego polegająca na odtajnieniu informacji zastrzeżonych przez Odwołującego jako
tajemnica przedsiębiorstwa była prawidłowa, a zarzuty podniesione w odwołaniu nie potwierdziły się.
Biorąc pod uwagę powyższe, orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono stosownie do wyniku
na podstawie art. 575 ustawy Pzp oraz w oparciu o przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia
2020 r. w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i
sposobu pobierania wpisu
od odwołania (Dz. U. z 2020 r. poz. 2437).
Przewodnicząca:………………………………