Sygn. akt: KIO 5923/25
WYROK
Warszawa, dnia 13 lutego 2026 r.
Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie:
Przewodnicząca:Monika Banaszkiewicz
Protokolant: Patryk Pazura
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2026 r. odwołania wniesionego do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w
dniu 29 grudnia 2025 r. przez wykonawcę EKOPRES S.A. z siedzibą w Warszawie w postępowaniu prowadzonym
prz ez zamawiającego Skarb Państwa – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jednostka prowadząca
postępowanie: Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi
przy udziale wykonawcy zgłaszającego przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego:
Przedsiębiorstwo Budowlano-Usługowe GOMIBUD Sp. z o.o. z siedzibą w Borku Szlacheckim
orzeka:
1.oddala odwołanie,
2.kosztami postępowania obciąża Odwołującego i:
2.1zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 10 000 zł 00 gr (słownie: dziesięć tysięcy
złotych zero groszy) uiszczoną przez wykonawcę EKOPRES S.A. z siedzibą w Warszawie tytułem wpisu od
odwołania i kwotę 3 600 zł 00 gr (słownie: trzy tysiące sześćset złotych zero groszy) poniesioną przez
zamawiającego Skarb Państwa – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jednostka prowadząca
postępowanie: Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi tytułem kosztów
pełnomocnika,
2.2zasądza od wykonawcy EKOPRES S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz zamawiającego Skarb Państwa –
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jednostka prowadząca postępowanie: Generalna Dyrekcja
Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi kwotę 3 600 zł 00 gr (słownie: trzy tysiące sześćset złotych zero
groszy) stanowiącą koszty postępowania odwoławczego poniesione przez zamawiającego.
Na orzeczenie - w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu zamówień publicznych.
Przewodnicząca:………….................
Sygn. akt: KIO 5923/25
Uzasadnienie
Zamawiający Skarb Państwa – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jednostka prowadząca postępowanie:
Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi (dalej: „Zamawiający”), prowadzi z zastosowaniem
przepisów ustawy z 11 września 2019 r. prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1320 oraz z 2025 r. poz.
620 dalej: „ustawa Pzp”) w trybie podstawowym bez przeprowadzenia negocjacji postępowanie pn.: „Budowa i
rozbudowa ekranów akustycznych wzdłuż A1 odc. węzeł Łódź Północ — węzeł Łódź Południe” (Znak postępowania:
O/ŁO.D-3.2421.40.2025). Wartość szacunkowa zamówienia jest poniżej progów unijnych. Ogłoszenie o zamówieniu
ukazało się w Biuletynie Zamówień Publicznych z dnia 18 lipca 2025 r. pod nr 2025/BZP 00334392/01
29 grudnia roku do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w Warszawie, w przedmiotowym postępowaniu, na podstawie
art. 513 i nast. ustawy Pzp odwołanie (sygn. akt: KIO 5923/25) złożył wykonawca EKOPRES S.A. z siedzibą w
Warszawie (dalej: „Odwołujący”).
Odwołanie złożono wobec czynności Zamawiającego polegającej na wyborze jako najkorzystniejszej oferty złożonej
przez Przedsiębiorstwo Budowlano—Usługowe „Gomibud” Sp. z o.o., ul. Wernera 2, 32-050 Borek Szlachecki, NIP: 676007-91-11 (dalej: Wykonawca Wybrany / Gomibud) — dokonanej w „Zawiadomieniu o wyborze najkorzystniejszej oferty”
z dnia 22 grudnia 2025 r., czynności badania i oceny ofert w zakresie przyjęcia, że oferta Wykonawcy Wybranego nie
podlega odrzuceniu w szczególności w kontekście przesłanek wystąpienia rażąco niskiej ceny i zaniechania przez
Zamawiającego przeprowadzenia wobec Wykonawcy Wybranego rzetelnej procedury wyjaśniającej w zakresie rażąco
niskiej ceny, a co najmniej — zaniechania wykazania w uzasadnieniu wyboru, iż procedura ta została przeprowadzona w
sposób kompletny i zgodny z ustawą Pzp, a także zaniechania odrzucenia oferty Wykonawcy Wybranego pomimo tego,
że — w ocenie Odwołującego — oferta ta zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia (a w
konsekwencji nie gwarantuje należytego wykonania zamówienia).
Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie:
1.art. 224 ust. 1, 4—6 ustawy Pzp poprzez zaniechanie (bądź przeprowadzenie w sposób pozorny / niewystarczający)
procedury wyjaśniającej dotyczącej elementów ceny oferty Wykonawcy Wybranego, pomimo istnienia obiektywnych
przesłanek powzięcia wątpliwości co do realności tej ceny;
2.naruszenie art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp w zw. z art. 224 ust. 6 ustawy Pzp poprzez zaniechanie odrzucenia oferty
Wykonawcy Wybranego, mimo że — w świetle okoliczności sprawy i danych rynkowych — oferta ta zawiera rażąco
niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia;
3.naruszenie art. 239 ust. 1 ustawy Pzp poprzez dokonanie wyboru oferty Wykonawcy Wybranego jako
najkorzystniejszej, pomimo że oferta ta winna zostać odrzucona albo co najmniej poddana pogłębionej weryfikacji w
trybie art. 224 ustawy Pzp, a jej wybór mógł mieć istotny wpływ na wynik Postępowania.
4.naruszenie art. 16 ust. 1-3 ustawy Pzp poprzez jego niezastosowanie i przeprowadzenie przez Zamawiającego
Postępowania w sposób naruszający zasady przejrzystości, uczciwej konkurencji i równego traktowania
wykonawców, wyrażające się w niejednolitym oraz nielogicznym podejściu do badania cen ofert, w szczególności
przy jednoczesnym odrzuceniu oferty EKRAN-TECH jako zawierającej rażąco niską cenę i wyborze oferty Gomibud.
Odwołujący wnosił o uwzględnienie odwołania w całości i nakazanie Zamawiającemu:
1. Unieważnienia czynności wyboru oferty Wykonawcy Wybranego jako najkorzystniejszej.
2. Powtórzenia czynności badania i oceny ofert z obowiązkiem przeprowadzenia pełnej procedury z art. 224 ustawy Pzp
wobec oferty Wykonawcy Wybranego, w tym wezwania go do złożenia wyjaśnień wraz z dowodami.
3. Ewentualnie — w konsekwencji prawidłowego przeprowadzenia procedury z art. 224 ustawy Pzp odrzucenia oferty
Wykonawcy Wybranego na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp - jeżeli wyjaśnienia i dowody nie wykażą realności
ceny.
4. Powtórzenia czynności wyboru najkorzystniejszej oferty w postępowaniu.
5. Dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci:
1)oferty Saferoad Services Sp. z o.o.
2)oferty MD Technologie Wykonawstwo Sp. z o.o., ww. na fakt: wysokości stawek Nnkowych dla TOR i nasadzeń.
6. Zasądzenie od Zamawiającego na rzecz Odwołującego kosztów postępowania odwoławczego, w tym kwoty
zapłaconej tytułem wpisu od niniejszego odwołania oraz kosztów wynagrodzenia pełnomocnika Odwołującego wg norm
prawem przepisanych.
Odwołujący wskazał, że posiada interes we wniesieniu odwołania, ponieważ złożona przez niego oferta została
sklasyfikowana na drugim miejscu wśród ofert podlegających ocenie (90,24 pkt), przy jednoczesnym odrzuceniu
pozostałych ofert. Oferta Wykonawcy Wybranego uzyskała 100 pkt i cenę 19.587.750,00 zł brutto, natomiast oferta
Odwołującego opiewała na 23.390.698,33 zł brutto (różnica: 3.802.948,33 zł, tj. ok. 16,26%). Odwołujący wskazał, że w
przypadku uwzględnienia odwołania i odrzucenia oferty Wykonawcy Wybranego, zamówienie winno zostać udzielone
Odwołującemu. Tym samym Odwołujący posiada interes w uzyskaniu zamówienia oraz ponosi (co najmniej) realne
ryzyko szkody w rozumieniu art. 505 ust. 1 ustawy Pzp.
Odwołanie zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 515 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy Pzp.
Informację stanowiącą podstawę do wniesienia odwołania Odwołujący uzyskał 22 grudnia 2025 r. – Zawiadomienie o
wyborze najkorzystniejszej oferty. W związku z powyższym odwołanie wniesione w dniu 29 grudnia 2025 r. należy uznać
za wniesione w wymaganym zgodnie z ustawą Pzp terminie.
Wpis od odwołania w kwocie 10 000,00 złotych (dziesięć tysięcy złotych zero groszy) został uiszczony przelewem na
rachunek bankowy Urzędu Zamówień Publicznych. Odwołujący prawidłowo przekazał kopię odwołania Zamawiającemu
oraz załączył potwierdzenie przekazania odwołania Zamawiającemu.
4 lutego 2026 r. Zamawiający złożył pisemną odpowiedź na odwołanie, w której wniósł o:
1) oddalenie Odwołania w całości;
2) zasądzenie na rzecz Zamawiającego kwoty 3600 zł, stanowiącej równowartość kosztów poniesionych przez
Zamawiającego tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z fakturą, która zostanie przedstawiona na rozprawie.
Po przeprowadzeniu rozprawy z udziałem stron i uczestnika postępowania odwoławczego, na podstawie
zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz oświadczeń, a także stanowisk stron i uczestnika postępowania
odwoławczego, Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i zważyła, co następuje:
Izba stwierdziła, że w zakresie zarzutów podniesionych w odwołaniu nie została wypełniona żadna z przesłanek
skutkujących odrzuceniem odwołania, odwołanie nie zawierało braków formalnych i mogło zostać rozpoznane
merytorycznie.
Izba ustaliła, że Wykonawca wnoszący odwołanie wykazał interes w korzystaniu ze środków ochrony prawnej. Interes we
wniesieniu odwołania wynika z faktu, iż w przypadku uwzględnienia zarzutów podniesionych w odwołaniu Odwołujący
oferta Odwołującego uplasuje się na pierwszym miejscu w rankingu ofert, a tym samym Odwołujący będzie miał szansę
na uzyskanie zamówienia.
Przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie Zamawiającego w ustawowym terminie zgłosił wykonawca
Przedsiębiorstwo Budowlano-Usługowe GOMIBUD Sp. z o.o. z siedzibą w Borku Szlacheckim. Strony nie zgłosiły
opozycji, ani zastrzeżeń co do skuteczności przystąpienia tego wykonawcy do postępowania odwoławczego po stronie
zamawiającego. Izba stwierdziła skuteczność przystąpienia wykonawcy Przedsiębiorstwo Budowlano-Usługowe
GOMIBUD Sp. z o.o. z siedzibą w Borku Szlacheckim (dalej również: „Przystępujący”) do udziału w postepowaniu
odwoławczym po stronie zamawiającego.
Izba postanowiła dopuścić dowody z dokumentacji przedmiotowego postępowania, odwołania wraz z załącznikami,
odpowiedzi na odwołanie złożonej przez Zamawiającego, oświadczenia o przystąpieniu do postępowania odwoławczego
i pisma procesowego złożonego przez Przystępującego.
Biorąc pod uwagę stanowiska Stron i uczestnika postępowania odwoławczego oraz zgromadzony materiał dowodowy,
Izba uznała, że odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie i podlegało oddaleniu.
W zakresie podniesionych zarzutów Izba ustaliła następujący stan faktyczny:
Zamawiający postępowanie w trybie przetargu nieograniczonego o udzielenie zamówienia publicznego pn.: „Budowa i
rozbudowa ekranów akustycznych wzdłuż A1 odc. węzeł Łódź Północ — węzeł Łódź Południe”.
W postępowaniu oferty złożyło 7 wykonawców.
10 października 2025 r. Zamawiający na podstawie art. 224 ust. 1 ustawy Pzp zwrócił się do Przystępującego o
udzielenie wyjaśnień, wraz z dowodami, dotyczącymi jej elementów mających wpływ na wysokość ceny oferty.
Zamawiający wskazał, że średnia arytmetyczna wszystkich złożonych ofert stanowi kwotę 22 945 640,10 zł, wartość
zamówienia powiększona o należny podatek od towarów i usług, ustalona przed wszczęciem postępowania wynosi 29
366 297,20 zł Cena oferty Przystępującego to 19 587 750,00 zł brutto, a zatem jest niższa od wartości zamówienia o
33,30 %
20 października 2025 r. Przystępujący złożył obszerne wyjaśnienia dołączając do nich dowody w postaci: przedmiaru
robót, kosztorysu robót, przykładowych faktur zakupowych i ofert dedykowanych i przykładowych. Cześć wyjaśnień
została zastrzeżona jako tajemnica przedsiębiorstwa.
13 listopada 2025 r. Zamawiający podjął decyzję o odtajnieniu dokumentów złożonych przez Przystępującego.
22 grudnia 2025 r. Zamawiający poinformował wykonawców o dokonaniu wyboru oferty Przystępującego jako
najkorzystniejszej.
23 grudnia 2025 r. Zamawiający przekazał Odwołującemu odtajnione wyjaśnienia złożone przez Przystępującego.
Z decyzją Zamawiającego z 22 grudnia 2025 r. o wyborze oferty najkorzystniejszej nie zgodził się Odwołujący składając
w 29 grudnia 2025 r. odwołanie od czynności i zaniechań Zamawiającego.
Przedmiotem rozpoznania niniejszej sprawy było ustalenie czy Zamawiający dopuścił się naruszenia przepisów ustawy
Pzp poprzez:
- zaniechanie (bądź przeprowadzenie w sposób pozorny/niewystarczający) procedury wyjaśniającej dotyczącej
elementów ceny oferty Przystępującego, pomimo istnienia obiektywnych przesłanek powzięcia wątpliwości co do
realności tej ceny,
- zaniechanie odrzucenia oferty Przystępującego, mimo że — w świetle okoliczności sprawy i danych rynkowych —
oferta ta zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia,
- dokonanie wyboru oferty Przystępującego jako najkorzystniejszej, pomimo że oferta ta winna zostać odrzucona albo co
najmniej poddana pogłębionej weryfikacji w trybie art. 224 ustawy Pzp, a jej wybór mógł mieć istotny wpływ na wynik
postępowania,
- przeprowadzenie przez Zamawiającego postępowania w sposób naruszający zasady przejrzystości, uczciwej
konkurencji i równego traktowania wykonawców, wyrażające się w niejednolitym oraz nielogicznym podejściu do badania
cen ofert, w szczególności przy jednoczesnym odrzuceniu oferty EKRAN-TECH jako zawierającej rażąco niską cenę i
wyborze oferty Przystępującego.
Zgodnie z art. 224 ust. 1, 4-6 ustawy Pzp:
„1. Jeżeli zaoferowana cena lub koszt, lub ich istotne części składowe, wydają się rażąco niskie w stosunku do
przedmiotu zamówienia lub budzą wątpliwości zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia
zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia lub wynikającymi z odrębnych przepisów,
zamawiający żąda od wykonawcy wyjaśnień, w tym złożenia dowodów w zakresie wyliczenia ceny lub kosztu, lub ich
istotnych części składowych.
(…)
4. W przypadku zamówień na roboty budowlane lub usługi, zamawiający jest obowiązany żądać wyjaśnień, o których
mowa w ust. 1, co najmniej w zakresie określonym w ust. 3 pkt 4 i 6.
5. Obowiązek wykazania, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny lub kosztu spoczywa na wykonawcy.
6. Odrzuceniu, jako oferta z rażąco niską ceną lub kosztem, podlega oferta wykonawcy, który nie udzielił wyjaśnień w
wyznaczonym terminie, lub jeżeli złożone wyjaśnienia wraz z dowodami nie uzasadniają podanej w ofercie ceny lub
kosztu.”
Zgodnie z art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp:
„1. Zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli:
(…)
8) zawiera rażąco niską cenę lub koszt w stosunku do przedmiotu zamówienia;”
Zgodnie z art. 239 ust. 1 ustawy Pzp:
„1. Zamawiający wybiera najkorzystniejszą ofertę na podstawie kryteriów oceny ofert określonych w dokumentach
zamówienia.”
Zgodnie z art. 16 pkt 1-3 ustawy Pzp:
„Zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób:
1) zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców;
2) przejrzysty;
3) proporcjonalny.”
Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów należy zauważyć, że Odwołujący w zarzucie nr 1 zarzucił
Zamawiającemu zaniechanie bądź przeprowadzenie w sposób pozorny (niewystarczający) procedury wyjaśniającej
dotyczącej elementów ceny oferty Przystępującego. Izba wskazuje, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Jak
wynika z dokumentacji postepowania, Zamawiający 10 października 2025 r. wezwał Przystępującego na podstawie art.
224 ust. 2 pkt 1 ustawy Pzp do złożenia wyjaśnień w zakresie rażąco niskiej ceny. 20 października 2025 r. Przystępujący
złożył obszerne wyjaśnienia, poparte dowodami, w tym kalkulacjami i ofertami. Nie można w związku z tym zgodzić się
ze stanowiskiem Odwołującego, że Zamawiający nie powziął wątpliwości co do realności ceny i nie uruchomił
mechanizmu z art. 224 ustawy Pzp. Mechanizm został uruchomiony, zaś Odwołujący argumentację dotyczącą
konieczności odrzucenia oferty Przystępującego oparł na zestawieniu ceny zaoferowanej przez Przystępującego oraz
wykonawcę B.Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą EKRAN-TECH B.Z., którego oferta pomimo ceny
wyższej od ceny Przystępującego o 399 750 zł została odrzucona. Izba wskazuje, że oceny tego czy cena jest rażąco
niska nie dokonuje się poprzez proste porównanie cen, ale na podstawie wyjaśnień, które złożyli obaj wykonawcy.
Wyjaśnienia Przystępującego zostały ocenione jako rzetelne i wystarczające, zaś zaoferowana cena za realną. Ocena
wyjaśnień drugiego z wykonawców była negatywna. Odwołujący w złożonym odwołaniu, pomimo otrzymania od
Zamawiającego 23 grudnia 2025 r. pełnej treści wyjaśnień Przystępującego, nie sformułował zarzutów, które dotyczyłyby
tych wyjaśnień. Nie wykazał on, że zaoferowana przez Przystępującego cena jest nierealna, a przyjęte rozwiązania
błędne.
Odnosząc się do kosztów czasowej organizacji ruchu, Izba podziela stanowisko Zamawiającego przedstawione w
odpowiedzi na odwołanie, zgodnie z którym oferta Saferoad Services Sp. z o.o. (stanowiąca załącznik do odwołania)
została oparta na błędnych założeniach tj. na schemacie III.14, który jest sprzeczny z pkt 1.2.3.1 ppkt 5 PFU, czyli należy
uznać, że jest ona niezgodna z dokumentacją postępowania, tj. dotyczy zakresu prac nieodpowiadającego pracom
stanowiącym przedmiot niniejszego zamówienia. Dodatkowo należy zauważyć, że Przystępujący w wyjaśnieniach
wyjaśnił kwestię kosztów organizacji ruchu przyjmując kwotę 200 000 zł netto, popierając ją dowodem. Odwołujący nie
podołał wykazaniu, aby kwota ta oraz przyjęte przez Przystępującego założenia były nieprawidłowe.
Odnosząc się do kosztów nasadzeń Izba wskazuje, że Odwołujący nie podołał wykazaniu, że kwota przewidziana na ten
cel przez Przystępującego jest nierealna. Przedłożył on ofertę MD Technologie Wykonawstwo Sp. z o.o., która
potwierdza jedynie to, jaką cenę za ten zakres zamówienia mógłby zaoferować Odwołujący, a w żadnym razie nie
potwierdza nierealności oferty Przystępującego w tym zakresie. W złożonych wyjaśnieniach Przystępujący odniósł się do
tego zakresu zamówienia. Wskazał kwoty przeznaczone zarówno na nasadzenia, jak i na humusowanie i porządkowanie
terenu, zakup materiałów. Uwzględnił także koszt robocizny i pracy sprzętu. Odwołujący nie odniósł się do kwot
podanych przez Przystępującego w wyjaśnieniach, poprzestając jedynie na przedłożeniu uzyskanej przez siebie oferty,
co nie stanowi skutecznego zakwestionowania kwot przewidzianych na realizację zamówienia w spornym zakresie.
Odnosząc się do argumentacji Odwołującego dotyczącej nieuwzględnienia przez Przystępującego ryzyka związanego z
rozszerzeniem zakresu ekranów, Izba wskazuje, że Przystępujący w złożonej ofercie przewidział kwotę 5% ogólnej
wartości netto oferty na dodatkowe nieprzewidziane lub niedoszacowane koszty, co wynika ze złożonego wraz z
wyjaśnieniami kosztorysu. Nie można się w związku z tym zgodzić z argumentacją Odwołującego, że zaoferowana
przez Przystępującego cena nie obejmuje wszystkich koniecznych kosztów i ryzyk lub której realności wykonawca nie
potrafi wykazać dowodami.
Reasumując Izba uznała, że odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie, a w działaniach Zamawiającego nie dopatrzyła
się naruszenia zasad wynikających z ustawy Pzp w związku z czym wybór oferty Przystępującego jako
najkorzystniejszej był prawidłowy, dokonany w oparciu o rzetelną ocenę złożonych przez tego wykonawcę dokumentów.
Orzekając o kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 574 oraz art. 575 ustawy Pzp, a także
w oparciu o przepisy § 5 pkt 1 w zw. z § 5 pkt 2 lit. b) w zw. z § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z
dnia 30 grudnia 2020 roku w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania
oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz. U. z 2020r., poz. 2437 ze zmianami), orzekając w tym
zakresie o obciążeniu kosztami postępowania odwoławczego stronę przegrywającą, czyli Odwołującego.
Wobec powyższego orzeczono, jak w sentencji.
Przewodnicząca:………….................