KIO 5433/25
WYROK
Warszawa, dnia 9 lutego 2026 r.
Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie:
Przewodnicząca:
Monika Kawa-Ogorzałek
Protokolantka:
Klaudia Kwadrans
po rozpoznaniu na rozprawie odwołania wniesionego do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 3 grudnia 2025 r.
przez Odwołującego – wykonawcę ONDE S.A. z siedzibą w Toruniu w postępowaniu prowadzonym przez
Zamawiającego – Miejski Zarząd Dróg w Toruniu
przy udziale uczestnika po stronie Zamawiającego – wykonawcy L.M. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą
MARSZAL Zakład Usług Drogowych L.M.
orzeka:
1. oddala odwołanie,
2. kosztami postępowania obciąża Odwołującego i:
2.1. zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 7 500 zł 00 gr (siedem tysięcy pięćset złotych zero
groszy) uiszczoną przez Odwołującego tytułem wpisu od odwołania oraz kwotę 3 600 zł (trzy tysiące sześćset złotych)
poniesioną przez Zamawiającego z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika,
2.2. zasądza od Odwołującego na rzecz Zamawiającego kwotę 3600 zł (trzy tysiące sześćset złotych) tytułem zwrotu
uzasadnionych kosztów strony,
2.3. nakazuje zwrot z rachunku bankowego Urzędu Zamówień Publicznych na rzecz Odwołującego kwoty 2 500 zł 00 gr
(słownie: dwa tysiące pięćset złotych zero groszy) stanowiącej nadpłacony wpis od odwołania.
Na orzeczenie - w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Zamówień Publicznych.
Przewodnicząca:……………………………………
KIO 5433/25
UZASADNIENIE
Zamawiający – Miejski Zarząd Dróg w Toruniu prowadzi na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2019
r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1320 ze zm.; dalej: „Pzp”) postępowanie o udzielenie
zamówienia publicznego w trybie podstawowym z możliwością prowadzenia negocjacji, o którym mowa w art. 275 pkt 1
Pzp pod nazwą „Utrzymanie oznakowania pionowego oraz elementów bezpieczeństwa ruchu drogowego wraz z
pełnieniem dyżuru pogotowia drogowego w granicach administracyjnych miasta Torunia”.
Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Biuletynie Zamówień Publicznych nr 2025/BZP 00520445 z 6
listopada 2025 r.
W dniu 3 grudnia 2025 r. Odwołujący – wykonawca ONDE S.A. z siedzibą w Toruniu wniósł do Prezesa Krajowej
Izby Odwoławczej odwołanie na niezgodne z przepisami Pzp czynności Zamawiającego, polegające na:
1) dokonaniu nieprawidłowej oceny ofert i w konsekwencji wyborze oferty wykonawcy L.M. prowadząca działalność
gospodarczą pod firmą MARSZAL Zakład Usług Drogowych L.M. (dalej: „MARSZAL” lub „Przystępujący”) jako
najkorzystniejszej,
2) zaniechaniu wezwania MARSZAL do złożenia wyjaśnień rażąco niskiej ceny,
3) zaniechaniu odrzucenia oferty złożonej przez MARSZAL,
4) wyborze oferty złożonej przez MARSZAL jako najkorzystniejszej oferty złożonej w postępowaniu,
5) zaniechaniu wyboru oferty Odwołującego jako najkorzystniejszej oferty złożonej w postępowaniu.
Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie:
1)art. 224 ust. 1 oraz 2 w zw. z art. 224 ust. 5 w zw. z art. 226 ust. 1 pkt 8) w zw. z art. 16 Pzp poprzez błędną ocenę, a
w konsekwencji wybór oferty Przystępującego mimo, że cena zaoferowana przez tego wykonawcę lub jej istotne części
składowe są rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia i budzą wątpliwości, co do możliwości wykonania
zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia, a pomimo tego Zamawiający zaniechał
przeprowadzenia procedury wyjaśniającej w tym zakresie,
2)art. 16 Pzp poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niezapewniający zachowania uczciwej konkurencji,
równego traktowania wykonawców, jak również proporcjonalności i przejrzystości.
Odwołujący w oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o:
1. uwzględnienie odwołania,
2. nakazanie zamawiającemu unieważnienie czynności wyboru najkorzystniejszej oferty,
3. nakazanie zamawiającemu powtórzenie czynności badania i oceny ofert,
4. wybór oferty Odwołującego jako najkorzystniejszej,
5. obciążenie zamawiającego kosztami postępowania odwoławczego, zgodnie z przedłożonymi podczas rozprawy
rachunkami,
6. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania o udzielenie
zamówienia publicznego oraz dokumentów załączonych do no niniejszego odwołania, tj.:
a. Wydruk stanu magazynowego Odwołującego,
b. Oferta Durostal z dn. 12.11.2025 r.,
c. Cennik Erplast z dn. 4.02.2025 r.,
d. Faktura VAT nr 251022 z dn. 12.06.2025 r.
Ewentualnie wniósł o:
- wezwania wykonawcy MARSZAL do złożenia wyjaśnień na podstawie art. 224 ust. 1 ustawy PZP w zakresie istotnych
części składowych oferty, które są rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia i budzą wątpliwości, co do
możliwości wykonania zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia.
Zamawiający w odpowiedzi na odwołanie oraz na rozprawie wniósł o jego oddalenie w całości.
Również Przystępujący w złożonym stanowisku pisemnym oraz na rozprawie wnosił o oddalenie odwołania w
całości.
Po przeprowadzeniu rozprawy z udziałem Stron postępowania odwoławczego, na podstawie zebranego
materiału w sprawie oraz oświadczeń i stanowisk Stron, Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i zważyła, co
następuje:
odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie.
Na wstępie Izba ustaliła, że nie została wypełniona żadna z przesłanek, o których stanowi art. 528 Pzp,
skutkujących odrzuceniem odwołania.
Izba oceniła, że Odwołujący posiada interes w uzyskaniu zamówienia oraz możliwość poniesienia szkody w
związku z ewentualnym naruszeniem przez Zamawiającego przepisów ustawy Pzp, czym wypełnił materialnoprawną
przesłankę dopuszczalności odwołania, o której mowa w art. 505 ust. 1 Pzp.
Przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy Izba uwzględniła dokumentację postępowania o udzielenie zamówienia
przekazaną przez Zamawiającego.
Skład orzekający Izby wziął pod uwagę również stanowiska i oświadczenia Stron złożone ustnie do protokołu
posiedzenia i rozprawy w dniu 3 lutego 2026 r.
Izba ustaliła:
I.Do upływu terminu składania ofert złożono trzy oferty:
- B.S., Usługi Projektowo – Wykonawcze Falcon B.S., ul. Przelot 23A, 87-100 Toruń; cena oferty brutto: 634.362,66 zł.
- L.M., MARSZAL Zakład Usług Drogowych L.M., ul. Przelot 23A, 87-100 Toruń; cena oferty brutto: 759.930,90 zł.
- ONDE S.A., Trasa Prezydenta Raczkiewicza 1, 87-100 Toruń; cena oferty brutto: 881.432,15 zł.
II.Zamawiający badając zaistnienie rażąco niskiej ceny w odniesieniu do sformułowanego zarzutu ustalił, że:
Izba zważyła:
Zgodnie z art. 224 ust. 1 Pzp, jeżeli zaoferowana cena lub koszt, lub ich istotne części składowe, wydają się
rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia lub budzą wątpliwości zamawiającego, co do możliwości
wykonania przedmiotu zamówienia, zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia lub wynikającymi
z odrębnych przepisów, zamawiający żąda od wykonawcy wyjaśnień, w tym złożenia dowodów w zakresie wyliczenia
ceny lub kosztu, lub ich istotnych części składowych. Powyższy przepis wskazuje przesłanki, w których Zamawiający
ma obowiązek wystąpić do wykonawcy z wezwaniem o złożenie wyjaśnień. Niepodjęcie tej czynności wbrew
ustawowemu obowiązkowi stanowi naruszenie ww. normy. Jednocześnie podkreślić należy, że w świetle brzmienia
powyższego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że badanie oferty pod względem rażąco niskiej ceny lub kosztu
dotyczy nie tylko przypadku, gdy cena lub koszt wskazane w ofercie wydają się rażąco niskie i budzą wątpliwości
zamawiającego, lecz także przypadku, gdy rażąco niskie wydają się lub budzą wątpliwości zamawiającego ich istotne
części składowe. W zakresie interpretacji pojęcia istotnej części składowej Izba w pełni podziela stanowisko wyrażone w
wyroku Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 18 stycznia 2019 r., w którym wskazano, że istotnymi są te elementy, których
wartościowy udział w przedmiocie zamówienia jest znaczny lub od których - ze względu na ich merytoryczne znaczenie
- zależy osiągnięcie zasadniczych celów, dla których zamówienie jest udzielane. Chodzi więc o elementy istotne pod
względem wartościowym lub merytorycznym, mogące zaważyć na powodzeniu zamówienia jako całości (KIO 2678/18).
Mając więc powyższe, ogólne rozważania na uwadze, w pierwszej kolejności należało ocenić, czy
zakwestionowane przez Odwołującego ceny za wykonanie poszczególnych pozycji kosztorysu stanowią istotne części
składowe ceny oferty Przystępującego, a jeśli tak to czy Zamawiający powinien był w stosunku do nich powziąć
wątpliwości, które uzasadniałyby skierowanie wezwania w oparciu o art. 224 ust. 1 Pzp. Jednocześnie wyjaśnić należy,
że na etapie postępowania odwoławczego, dla uwzględnienia odwołania złożonego wobec zaniechania skierowania
stosownego wezwania, niezbędnym jest wykazanie przez Odwołującego, że takie wątpliwości Zamawiający powinien był
powziąć. Odwołujący powinien więc, uwzględniając, że w postępowaniu odwoławczym obowiązuje klasyczna reguła
rozkładu ciężaru dowodu wynikająca z art. 534 ust. 1 Pzp, zgodnie z którym strony i uczestnicy postępowania
odwoławczego są obowiązani wskazywać dowody dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne, przekonać
Izbę w ramach przedstawianej argumentacji oraz dowodów na jej poparcie, że w okolicznościach danego stanu
faktycznego w odniesieniu do kwestionowanych przez niego części składowych ceny, Zamawiający miał podstawy by
sądzić, że są one rażąco niskie i budzą wątpliwości co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z
wymaganiami określonymi w SW Z, a ponadto musi wykazać, że zakwestionowane pozycje są pozycjami o charakterze
istotnym.
Zdaniem Izby Odwołujący nie podołał ww. obowiązkowi.
Po pierwsze wskazać należy, że w niniejszej sprawie, Odwołujący odnosząc się do zagadnienia istotności
wskazał jedynie, że wymienione w odwołaniu pozycje są „istotnym udziałem w wartości zamówienia, a także wagą ryzyk
technicznych oraz odpowiedzialnością wykonawcy za ich prawidłową realizację”. Odwołujący jednak w żaden sposób
istotności nie wykazał, nie wyjaśnił np. jaki jest procentowy udział ww. pozycji w wymiarze całego przedmiotu
zamówienia czy brak ich prawidłowej kalkulacji zaważy na prawidłowej realizacji zamówienia. Nie negując zatem
generalnej możliwości wyjaśniania poszczególnych cen jednostkowych, negatywnie należy ocenić treść odwołania w tym
zakresie. Odwołujący kwestionuje naruszenie art. 224 ust. 1 Pzp, a w ogóle nie odnosi się do części przesłanek w nim
wskazanych, zupełnie pomijając argumentację, której podniesienie konieczne jest dla możliwości uwzględnienia przez
Izbę zarzutu odwołania.
Co również istotne, należy mieć na uwadze, że Odwołujący nie kwestionuje wniesionym odwołaniem ceny
całkowitej oferty Przystępującego czy też zaniechania wezwania do wyjaśnień tejże ceny całkowitej, a koncentruje się na
wybranych przez siebie pozycjach kosztorysowych. W żaden sposób nie próbuje wykazać, że za tak skonstruowaną
cenę oferty brak jest możliwości realizacji zamówienia. Tym bardziej więc Odwołujący powinien skupić się na wykazaniu
wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 224 ust. 1 Pzp. Dalej należy wskazać, iż, mimo że Odwołujący wskazuje
na "kosztorysowy charakter wynagrodzenia", to samo zasygnalizowanie tej kwestii nie może być uznane za
wystarczające. Odwołujący w ramach postawionego zarzutu już w treści odwołania powinien w szczegółach odnieść się
do przesłanek wyrażonych w przepisie, którego naruszenie podnosi. Jednocześnie zauważyć należy, że całość
argumentacji Odwołującego w zakresie rażąco niskiej ceny w ofercie przystępującego wynikała z prostego zestawienia
cen zaoferowanych przez Odwołującego oraz Przystępującego. W ocenie Odwołującego to jego kalkulacja była
prawidłowa, bowiem jako profesjonalista od lat działający na rynku ma wiedzę i doświadczenie w kalkulowaniu ceny.
Niemniej jednak zauważyć należy, że Przystępujący wyjaśnił, że on również ma doświadczenie w tego typu działalności i
właśnie m.in. te okoliczności spowodowały taką a nie inną kalkulację ceny. Nie sposób więc uznać w tym zakresie
jakiejkolwiek „przewagi merytorycznej” Odwołującego przy kalkulacji ceny oferty. Niezależnie od powyższego, uznając
generalną możliwość badania rażącego charakteru poszczególnych cen jednostkowych, Odwołujący powinien był
również wykazać, że w stosunku do kwestionowanych przez niego pozycji, Zamawiający powinien był powziąć
wątpliwości odnośnie do ich rażącego charakteru oraz możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z
wymaganiami określonymi w SW Z, za ceny wskazane w tych pozycjach. Niewystarczające przy tym było wyłącznie
odniesienie się do cen zaoferowanych przez Odwołującego w kwestionowanym zakresie. Co istotne, Zamawiający
wprost wskazał, że w innych pozycjach kosztorysowych to ceny Odwołującego są znacznie niższe niż te które zostały
zaoferowane przez Przystępującego. W ocenie Izby powyższe potwierdza, że każdy z wykonawców kalkulując cenę
oferty uwzględnia okoliczności jemu właściwe i nie jest tak że cena tylko Odwołującego jest prawidłowo skalkulowana.
Również w ocenie Izby nie jest wystarczające przedłożenie przez Odwołującego do odwołania dowodów w postaci ofert
firm uzyskanych przez Odwołującego na konkretny asortyment ze wskazaniem cen jednostkowych. Powyższe w ocenie
Izby potwierdza jedynie, że to Odwołujący takie ceny i oferty uzyskał. Odwołujący nie przedłożył natomiast żadnego
innego dowodu niezbicie potwierdzającego, że brak jest możliwości nabycia za kwotę wskazaną przez Przystępującego
zakwestionowanych pozycji kosztorysu jak np. tabliczek T ≤ 0,25 m˛ tablic U-9 500×1250, folia typu II czy słupków
stalowych ocynkowanych.
Odnosząc się natomiast do kalkulacji kosztów pracy, to wskazać należy za Zamawiającym, że cena jednostkowa
za godzinę pełnienia dyżuru pogotowia drogowego, to koszt pracy pracownika zatrudnionego na umowę o pracę, czy też
na umowę zlecenia. Jest to koszt godziny pełnienia wyspecyfikowanej usługi, a jak wykonawca skalkuluje te koszty w
stosunku do całości przedmiotu zamówienia, leży wyłącznie w dyspozycji wykonawcy. Należy podkreślić, że sam
Zamawiający przyjął stawkę 10 zł/h, jak wyjaśnił na podstawie szacunków opartych na cenach z kosztorysów ofertowych
z zamówień w poprzednich latach. Nie jest to stawka godzinowa za pracę osoby zatrudnionej na umowę o pracę czy
umowę zlecenia. Jednocześnie zgodzić należało się z Zamawiającym, że przyjmując argumentację Odwołującego,
także stawka godzinowa przyjęta przez Odwołującą na poziomie 15 zł winna zostać uznana za niezgodną z przepisami
prawa w zakresie minimalnego wynagrodzenia za pracę. Podsumowując powyższe rozważania Izba uznała, że
Odwołujący nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu na poparcie twierdzeń, że wskazane przez niego elementy ceny
oferty Przystępującego są rażąco zaniżone oraz stanowią istotny składnik ceny jego oferty. Odwołujący wykazał jedynie,
że występują różnice w niektórych pozycjach kosztorysowych pomiędzy dwiema ofertami i nic więcej.
Powyższe w ocenie Izby potwierdza, że w przedmiotowym postępowaniu nie zaistniały okoliczności, które po
stronie Zamawiającego powinny skutkować powstaniem wątpliwości co do realności i prawidłowości kalkulacji ceny
zaoferowanej przez Przystępującego.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że odwołanie zasługiwało na oddalenie w całości jako
niewykazane.
W związku z powyższym, orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono stosownie do wyniku sprawy na podstawie art. 557 w zw. z
art. 575 Pzp oraz w oparciu o przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie
szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania
wpisu od odwołania (Dz. U. z 2020 r. poz. 2437).
Przewodnicząca: ……………………………………