Sygn. akt: KIO 344/26; KIO 383/26; KIO 393/26
WYROK
Warszawa, dnia 16 marca 2026 r.
Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie:
Przewodnicząca:Barbara Loba
Protokolant:
Piotr Cegłowski
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2026 r. odwołań wniesionych do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej:
- w dniu 26 stycznia 2026 r. przez wykonawcę ubiegającego się o udzielenie zamówienia publicznego K.S.
prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą „4 Idea K.S.” z siedzibą w Kielcach,
- w dniu 26 stycznia 2026 r. przez wykonawcę ubiegającego się o udzielenie zamówienia publicznego BBC BEST
BUILDING CONSULTANTS spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w Warszawie,
- w dniu 26 stycznia 2026 r. przez wykonawcę ubiegającego się o udzielenie zamówienia publicznego Transprojekt
Gdański spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą
w Gdańsku
w postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego - Zarząd Morskiego Portu Gdańsk Spółka Akcyjna z siedzibą w
Gdańsku,
przy udziale wykonawców po stronie zamawiającego:
1) Transprojekt Gdański spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku
w sprawach o sygn. akt KIO 344/26 i KIO 383/26,
2) Pracownia Projektowa SKEB Spółka Komandytowa K. Spółka Jawna z siedzibą
w Olsztynie w sprawach o sygn. akt: KIO 344/26, KIO 383/26, KIO 393/26,
orzeka:
KIO 344/26
1. Uwzględnia odwołanie i nakazuje zamawiającemu Zarządowi Morskiego Portu Gdańsk Spółka Akcyjna z siedzibą w
Gdańsku unieważnienie czynności wyboru oferty najkorzystniejszej oraz dokonanie ponownej czynności badania i oceny
ofert, w tym unieważnienie czynności odrzucenia oferty wykonawcy K.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod
firmą „4 Idea K.S.” z siedzibą w Kielcach.
2. Kosztami postępowania obciąża zamawiającego Zarząd Morskiego Portu Gdańsk Spółka Akcyjna z siedzibą w
Gdańsku i:
2.1. zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr (słownie: piętnaście tysięcy złotych
zero groszy), kwotę 3 600 zł 00 gr (słownie: trzy tysiące sześćset złotych zero groszy), kwotę 213,20 zł (słownie:
dwieście trzynaście złotych dwadzieścia groszy oraz 17 zł 00 gr (słownie: siedemnaście złotych zero groszy) poniesione
przez K.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą „4 Idea K.S.”
z siedzibą w Kielcach tytułem wpisu od odwołania, wynagrodzenia pełnomocnika, dojazdu na rozprawę i opłaty
skarbowej,
2.2. zasądza od zamawiającego Zarządu Morskiego Portu Gdańsk Spółka Akcyjna z siedzibą w Gdańskuna rzecz K.S.
prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą
„4 Idea K.S.” z siedzibą w Kielcach kwotę 18 830 zł 20 gr (słownie: osiemnaście tysięcy osiemset trzydzieści złotych
dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania odwoławczego.
KIO 383/26
1. Umarza postępowanie odwoławcze w zakresie zarzutów nr 4 i 7 odwołania.
2. Uwzględnia odwołanie w pozostałym zakresie i nakazuje zamawiającemu Zarządowi Morskiego Portu Gdańsk Spółka
Akcyjna z siedzibą w Gdańsku unieważnienie czynności wyboru oferty najkorzystniejszej oraz dokonanie ponownej
czynności badania i oceny ofert,
w tym unieważnienie czynności odrzucenia oferty wykonawcy ubiegającego się o udzielenie zamówienia publicznego
BBC BEST BUILDING CONSULTANTS spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w
Warszawie.
3. Kosztami postępowania obciąża zamawiającego Zarząd Morskiego Portu Gdańsk Spółka Akcyjna z siedzibą w
Gdańsku i:
3.1. zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr (słownie: piętnaście tysięcy złotych
zero groszy) oraz kwotę 3 600 zł 00 gr (słownie: trzy tysiące sześćset złotych zero groszy) uiszczone przez BBC BEST
BUILDING CONSULTANTS spółka
z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w Warszawie tytułem wpisu od odwołania oraz
wynagrodzenia pełnomocnika,
3.2. zasądza od zamawiającego Zarządu Morskiego Portu Gdańsk Spółka Akcyjna z siedzibą w Gdańsku na rzecz BBC
BEST BUILDING CONSULTANTS spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w
Warszawie kwotę 18 600 zł 00 gr (słownie: osiemnaście tysięcy sześćset złotych zero groszy) tytułem zwrotu kosztów
postępowania odwoławczego.
KIO 393/26
1. Uwzględnia odwołanie i nakazuje zamawiającemu Zarządowi Morskiego Portu Gdańsk Spółka Akcyjna z siedzibą w
Gdańsku unieważnienie czynności wyboru oferty najkorzystniejszej oraz dokonanie ponownej czynności badania i oceny
ofert, w tym unieważnienie czynności odrzucenia oferty wykonawcy ubiegającego się o udzielenie zamówienia
publicznego Transprojekt Gdański spółka z ograniczoną odpowiedzialnością
z siedzibą w Gdańsku.
2. Kosztami postępowania obciąża zamawiającego Zarząd Morskiego Portu Gdańsk Spółka Akcyjna z siedzibą w
Gdańsku i:
2.1. zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr (słownie: piętnaście tysięcy złotych
zero groszy) oraz kwotę 3 600 zł 00 gr (słownie: trzy tysiące sześćset złotych zero groszy) uiszczone przez
Transprojekt Gdański spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku tytułem wpisu od odwołania oraz
wynagrodzenia pełnomocnika,
2.2. zasądza od zamawiającego Zarządu Morskiego Portu Gdańsk Spółka Akcyjna z siedzibą w Gdańsku na rzecz
Transprojekt Gdański spółka z ograniczoną odpowiedzialnością
z siedzibą w Gdańsku kwotę 18 600 zł 00 gr (słownie: osiemnaście tysięcy sześćset złotych zero groszy) tytułem zwrotu
kosztów postępowania odwoławczego.
Na orzeczenie - w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Zamówień Publicznych.
Przewodnicząca:………..……………………..
Sygn. akt: KIO 344/26; KIO 383/26; KIO 393/26
UZASADNIENIE
Zamawiający Zarząd Morskiego Portu Gdańsk Spółka Akcyjna z siedzibą w Gdańskuprowadzi w trybie przetargu
nieograniczonego postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego pod nazwą: „Wykonanie dokumentacji projektowej,
uzyskanie niezbędnych pozwoleń i decyzji administracyjnych oraz pełnienie wielobranżowego nadzoru autorskiego nad
realizacją zadania inwestycyjnego polegającego na budowie Zintegrowanego Punktu Kontroli Granicznej na terenie
Morskiego Portu w Gdańsku”.
Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej OJ S 173/2025 w dniu 10
września 2025 r. pod numerem 589096-2025.
Postępowanie prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 11 września 2019 roku – Prawo zamówień publicznych (Dz.
U. z 2024 roku, poz. 1320 ze zm.), zwanej dalej ustawą Pzp.
KIO 344/26
W dniu 26 stycznia 2026 r. wykonawca ubiegający się o udzielenie zamówienia publicznego K.S. prowadzący
działalność gospodarczą pod firmą „4 Idea K.S.” z siedzibą w Kielcach(dalej: odwołujący; odwołujący K.S.) wniósł
odwołanie wobec czynności wyboru jako oferty najkorzystniejszej oferty złożonej przez wykonawcę Pracownia
Projektowa SKEBSpółka Komandytowa K. Spółka Jawna z siedzibą w Olsztynieoraz wobec czynności odrzucenia
złożonej przez siebie oferty, zarzucając zamawiającemu naruszenie art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 6 ustawy
Pzp poprzez odrzucenie oferty odwołującego K.S., podczas gdy odwołujący K.S. złożył należyte wyjaśnienia
zaoferowanej ceny.
W oparciu o tak postawione zarzuty odwołujący K.S. wniósł o uwzględnienie odwołania oraz:
1) nakazanie zamawiającemu unieważnienia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej;
2) nakazanie zamawiającemu dokonanie ponownej czynności badania i oceny ofert, w tym unieważnienia czynności
odrzucenia oferty odwołującego;
3) obciążenie kosztami postępowania zamawiającego oraz zasądzenie od zamawiającego na rzecz odwołującego kwoty
15.000,00 zł stanowiącej koszty poniesione z tytułu wpisu, a także kwoty wskazanej przez odwołującego na rozprawie
według przedłożonych na niej dokumentów.
Odwołujący K.S. argumentował, że posiada interes w uzyskaniu zamówienia oraz poniósł szkodę w wyniku naruszenia
przez zamawiającego przepisów ustawy Pzp. Jest bowiem zainteresowany uzyskaniem zamówienia i w tym celu złożył
ofertę. Gdyby zamawiający nie dokonał czynności odrzucenia złożonej przez niego oferty, to oferta odwołującego K.S.,
uwzględniając kryteria oceny ofert, byłaby ofertą najwyżej ocenioną i tym samym odwołujący K.S. miałby duże szanse na
ostateczne uzyskanie zamówienia. Tym samym w wyniku naruszanie przez zamawiającego przepisów ustawy
odwołujący K.S. poniósł szkodę.
KIO 383/26
W dniu 26 stycznia 2026 r. wykonawca ubiegający się o udzielenie zamówienia publicznego BBC BEST BUILDING
CONSULTANTS spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w Warszawie dalej:
(
odwołujący; odwołujący BBC), wniósł odwołanie wobec czynności polegającej na odrzuceniu oferty złożonej przez
odwołującego, zarzucając zamawiającemu naruszenie:
1. art. 224 ust. 6 ustawy Pzp w zw. z art. 16 pkt 1–3 ustawy Pzp a w konsekwencji art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp –
poprzez odrzucenie oferty odwołującego z powodu rzekomej rażąco niskiej ceny, mimo że zamawiający nie wykazał, iż
złożone wyjaśnienia wraz z dowodami nie uzasadniają ceny, lecz poprzestał na utożsamieniu „wątpliwości” i
niespełnienia arbitralnego (ex post) oczekiwanego standardu dowodowego z ustawową przesłanką „braku uzasadnienia
ceny”, a także dowolnie zdyskwalifikował przedstawione porównania rynkowe (oferty Archifach i Plan&Design), bez ich
merytorycznej analizy,
2. art. 224 ust. 1 ustawy Pzp w zw. z art. 16 pkt 1–3 ustawy Pzp oraz art. 224 ust. 6 ustawy Pzp a w konsekwencji art.
226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp– poprzez przeprowadzenie procedury wyjaśnień rażąco niskiej ceny w sposób
nieprzejrzysty i nieproporcjonalny, tj. skierowanie do odwołującego wezwania o charakterze ogólnym, bez wskazania
konkretnych wątpliwości
i oczekiwanego poziomu szczegółowości/dokumentowania, a następnie odrzucenie oferty z powodu braku właśnie
takich, niezakomunikowanych w wezwaniu elementów (m.in. „czynność po czynności”, wyodrębnienie kosztów
czynności formalnoprawnych, źródłowe dowody tych kosztów), bez doprecyzowania żądań ani zadania pytań
uzupełniających, co czyni procedurę RNC „pułapką” i prowadzi do dowolnej, opartej na intuicyjnych ocenach, weryfikacji
ceny,
3. błąd w ustaleniach faktycznych i wadliwą ocenę wyjaśnień rażąco niskiej ceny – naruszenie art. 224 ust. 6 ustawy Pzp
w zw. z art. 16 pkt 2 i 3 ustawy Pzp, a w konsekwencji art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp – poprzez przyjęcie, że
odwołujący pominął w kalkulacji koszty czynności formalnoprawnych (opinii, uzgodnień, zezwoleń, decyzji
administracyjnych oraz wystąpień
w imieniu zamawiającego), podczas gdy koszty te zostały ujęte w ramach zakresów branżowych oraz w cenie
ryczałtowej, a zamawiający utożsamił brak ich wyodrębnienia
w tabeli z brakiem ich uwzględnienia w cenie, bez wykazania, że globalna cena ryczałtowa nie obejmuje tych kosztów,
4. art. 224 ust. 6 ustawy Pzp w zw. z art. 16 pkt 1–3 ustawy Pzp, a w konsekwencji art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp –
poprzez odrzucenie oferty odwołującego jako zawierającej rażąco niską cenę na podstawie założeń „modelowego
wykonawcy” i „modelowego” procesu realizacji (projektowania organizacji pracy i zespołu), tj. przyjęcie przez
zamawiającego intuicyjnych
i niewynikających z SW Z tez co do sposobu alokacji personelu i nakładu pracy (m.in. utożsamienie 1920 h z „pełnym
etatem przez 12 miesięcy”, twierdzenie, że projektant „nie może” poświęcić 100% czasu na jeden projekt, oraz że zespół
„powinien” wyglądać inaczej), zamiast wykazania – w sposób obiektywny, policzalny i odnoszący się do wymagań SW Z
– że zaoferowana cena nie pozwala na wykonanie zamówienia lub że wyjaśnienia wraz
z dowodami nie uzasadniają ceny,
5. art. 224 ust. 6 ustawy Pzp w zw. z art. 16 pkt 1–3 ustawy Pzp, a w konsekwencji art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp –
poprzez odrzucenie oferty odwołującego jako zawierającej rażąco niską cenę na podstawie pozaprawnego i
niewynikającego z SWZ założenia, że koszty ogólne muszą stanowić element stawki roboczogodziny (być „rozliczone na
godzinę”), podczas gdy odwołujący wykazał koszty ogólne jako odrębne pozycje (globalnie/ryczałtowo), co nie oznacza
ich nieujęcia w cenie ani nie przesądza o braku realności ceny, a zamawiający – zamiast wykazać obiektywną
nierealność ceny całkowitej – zakwestionował „wiarygodność” wyjaśnień wyłącznie z powodu odmiennej techniki
prezentacji/struktury kalkulacji,
6. art. 224 ust. 6 ustawy Pzp w zw. z art. 224 ust. 1 ustawy Pzp oraz art. 16 pkt 1–3 ustawy Pzp, a w konsekwencji art.
226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp oraz art. 253 ust. 1 pkt 2 ustawy Pzp – poprzez odrzucenie oferty odwołującego jako
zawierającej rażąco niską cenę po przeprowadzeniu oceny wyjaśnień i dowodów w sposób dowolny i niemerytoryczny,
polegający na zdyskwalifikowaniu dowodów rynkowych przedłożonych przez odwołującego (ofert/wycen Archifach i
Plan&Design) bez wykazania ich nieadekwatności względem SW Z (zakresu, porównywalności, aktualności, rzetelności),
bez wskazania konkretnych braków
w zakresie SW Z i ich wpływu cenotwórczego, oraz bez podjęcia czynności doprecyzowujących wątpliwości w trybie art.
224 ust. 1 ustawy Pzp, mimo że wątpliwości te były możliwe do usunięcia,
7. art. 224 ust. 6 ustawy Pzp w zw. z art. 16 pkt 1–3 ustawy Pzp, a w konsekwencji art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp oraz
art. 253 ust. 1 pkt 2 ustawy Pzp – poprzez odrzucenie oferty odwołującego jako zawierającej rażąco niską cenę/koszt na
podstawie oceny wyjaśnień dokonanej w sposób nieweryfikowalny i deklaratywny, tj. bez wskazania konkretnych,
policzalnych braków kalkulacji i ich wpływu na realność ceny, w szczególności przez:
(i) zakwestionowanie przyjętego przez odwołującego nakładu 1920 godzin jako „nierealnego” bez wykazania, jakie
czynności z SWZ nie mogłyby zostać wykonane przy tym nakładzie,
(ii) niewskazanie, jaki nakład godzin (choćby rzędu wielkości, z rozbiciem na branże/etapy) zamawiający uznaje za
niezbędny,
(iii) brak przedstawienia jakiejkolwiek kontrkalkulacji, zestawienia lub wyliczeń pozwalających zweryfikować tezy
zamawiającego, a zamiast tego oparcie rozstrzygnięcia na ogólnych ocenach („niewiarygodne”, „nieprzekonujące”) oraz
założeniach co do „typowego” modelu realizacji,
8. art. 253 ust. 1 pkt 2 ustawy Pzp w zw. z art. 16 pkt 2 i 3 ustawy Pzp, a także – w konsekwencji – art. 226 ust. 1 pkt 8
ustawy Pzp w zw. z art. 224 ust. 6 ustawy Pzp, poprzez sporządzenie
i przekazanie odwołującemu informacji o odrzuceniu oferty (jako rzekomo zawierającej rażąco niską cenę/koszt) bez
pełnego, konkretnego i weryfikowalnego uzasadnienia faktycznego
i prawnego, co pozbawiło odwołującego realnej możliwości skutecznej polemiki w odwołaniu oraz uniemożliwia kontrolę
prawidłowości zastosowania art. 224 ust. 6 ustawy Pzp.
9. art. 224 ust. 6 ustawy Pzp w zw. z art. 16 pkt 2 i 3 ustawy Pzp, a w konsekwencji art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp,
poprzez odrzucenie oferty odwołującego jako zawierającej rażąco niską cenę/koszt w oparciu o nieuprawnione
założenie, że liczba osób/roboczogodzin wskazana w wyjaśnieniach RNC stanowi wiążące zobowiązanie (deklarację
woli) co do sztywnego sposobu realizacji zamówienia, tj. że wyłącznie te osoby będą realizować zamówienie w sposób
ciągły i w pełnym wymiarze („pełne etaty”), bez możliwości elastycznej alokacji zasobów w czasie,
10. art. 224 ust. 6 ustawy Pzp w zw. z art. 224 ust. 1–2 ustawy Pzp w zw. z art. 16 pkt 2 i 3 ustawy Pzp, a w
konsekwencji art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp, poprzez błędną, niepełną
i nieproporcjonalną ocenę wyjaśnień rażąco niskiej ceny/kosztu, polegającą na apriorycznym odrzuceniu
(zdyskwalifikowaniu) części przedstawionych przez odwołującego dowodów
i argumentów dotyczących kosztów pośrednich oraz zaplecza organizacyjnego (koszty stałe: biuro, narzędzia, licencje,
administracja; infrastruktura, procedury, systemy; efekt skali; możliwość współdzielenia zasobów), jako rzekomo
„niemających wartości dowodowej”, tylko dlatego, że nie odnoszą się bezpośrednio do ceny jednostkowej / stawki
godzinowej, i przez to sprowadzeniu badania RNC do porównania stawek/jednostek, zamiast do odpowiedzi, czy cena
całkowita pozwala wykonać zamówienie.
W oparciu o tak postawione zarzuty odwołujący wniósł o:
1. merytoryczne rozpatrzenie przez Krajową Izbę Odwoławczą wniesionego odwołania i jego uwzględnienie,
2. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentacji postępowania oraz z innych wskazywanych dowodów na
okoliczności wskazane odwołaniem,
3. nakazanie zamawiającemu unieważnienia czynności wyboru najkorzystniejszej oferty;
4. nakazanie zamawiającemu unieważnienia czynności odrzucenia oferty odwołującego BBC,
5. nakazanie zamawiającemu ponowienia czynności badania i oceny ofert,
6. nakazanie zamawiającemu ponowienia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej,
7. zasądzenie na rzecz odwołującego BBC zwrotu kosztów postępowania odwoławczego.
Odwołujący podniósł, że w świetle informacji zawartej w zawiadomieniu o wyniku postępowania z dnia 16 stycznia 2026
r., gdyby zamawiający nie podjął niezgodnej
z przepisami ustawy czynności, tj. nie odrzucił oferty odwołującego BBC, oferta odwołującego zostałaby wybrana jako
oferta najkorzystniejsza, a odwołujący realizowałby przedmiotowe zadanie.
Na podstawie art. 568 pkt 1 ustawy Pzp Izba umorzyła postępowanie odwoławcze
w zakresie dotyczącym zarzutów odwołania określonych w pkt 4 i 7, wobec ich wycofania przez odwołującego BBC.
KIO 393/26
W dniu 26 stycznia 2026 r. wykonawca ubiegający się o udzielenie zamówienia publicznego Transprojekt Gdański spółka
z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku (dalej: odwołujący; odwołujący Transprojekt) wniósł odwołanie
wobec nieprawidłowej oceny złożonych przez odwołującego wyjaśnień w zakresie ceny ofertowej, odrzucenia oferty
odwołującego jako zawierającej rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia – ewentualnie - zaniechania
skierowania do odwołującego wezwania do złożenia dalszych wyjaśnień w zakresie ceny ofertowej, wyboru oferty
wykonawcy Pracownia Projektowa Skeb Spółka Komandytowa K. Spółka Jawna z siedzibą w Olsztyniejako
najkorzystniejszej, zarzucając zamawiającemu naruszenie:
1. art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp w zw. z art. 224 ust. 6 ustawy Pzp poprzez niezasadne ich zastosowanie i w
konsekwencji odrzucenie oferty odwołującego jako zawierającej rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu
zamówienia z uwagi na nieprawidłowe przyjęcie, że złożone przez odwołującego wyjaśnienia w zakresie ceny ofertowej
nie uzasadniają podanej w ofercie ceny, podczas gdy złożone przez odwołującego wyjaśnienia w zakresie ceny ofertowej
uzasadniają podaną w ofercie cenę, są one szczegółowe, merytoryczne, odnoszące się do oczekiwań zamawiającego
wyrażonych w wezwaniu do wyjaśnień, a ponadto zostały poparte dowodami,
2. art. 239 ust. 1 ustawy Pzp w zw. z art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp w zw. z art. 224 ust. 6 ustawy Pzp poprzez
niezasadne uznanie, że oferta odwołującego zawiera rażąco niską cenę i w konsekwencji dokonanie wyboru oferty
złożonej przez Pracownia Projektowa Skeb Spółka Komandytowa K. Spółka Jawna z siedzibą w Olsztynie jako
najkorzystniejszej,
3. ewentualnie (tj. na wypadek uznania, że niezbędne jest przeprowadzenie dalszej procedury w zakresie wyjaśnień
rażąco niskiej ceny): art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp w zw. z art. 224 ust. 5 ustawy Pzp w zw. z art. 224 ust. 6 ustawy
Pzp poprzez zaniechanie wezwania odwołującego do złożenia dodatkowych wyjaśnień w zakresie ceny ofertowej;
a w konsekwencji powyższego:
4. art. 16 ust. 1 ustawy Pzp poprzez prowadzenie postępowania w sposób niezapewniający zachowania uczciwej
konkurencji, równego traktowania wykonawców, proporcjonalności
i przejrzystości.
W oparciu o tak postawione zarzuty odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie zamawiającemu:
1. unieważnienia czynności wyboru najkorzystniejszej oferty,
2. unieważnienia czynności odrzucenia oferty odwołującego,
3. uznania, że cena zaoferowana przez odwołującego nie jest rażąco niska,
4. dokonania ponownego badania i oceny ofert, z uwzględnieniem oferty odwołującego,
5. ewentualnie (tj. na wypadek uznania, że niezbędne jest przeprowadzenie dalszej procedury w zakresie wyjaśnień
rażąco niskiej ceny), wezwania odwołującego do udzielenia dalszych wyjaśnień w zakresie ceny ofertowej,
6. wyboru oferty odwołującego jako najkorzystniejszej.
Odwołujący Transprojekt argumentował, że zamawiający wadliwie, z naruszeniem przepisów prawa, odrzucił jego ofertę
jako zawierającą rażąco niską cenę. Zamawiający nieprawidłowo ocenił, że złożone przez odwołującego wyjaśnienia dot.
rażąco niskiej ceny nie uzasadniają podanej w ofercie ceny. W wyniku odrzucenia oferty odwołującego, zamawiający
dokonał wyboru oferty najkorzystniejszej w postępowaniu niezgodnie z kryteriami oceny ofert określonymi w
dokumentach zamówienia. Gdyby zamawiający prawidłowo przeprowadził proces badania i oceny ofert, nie odrzuciłby
oferty odwołującego. Wówczas to oferta odwołującego zostałaby wybrana jako najkorzystniejsza w postępowaniu z
uwagi na fakt, że jedynym kryterium oceny ofert w postępowaniu jest kryterium ceny, a oferta odwołującego byłaby
wówczas najtańsza ze wszystkich ofert niepodlegających odrzuceniu.
Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i stwierdziła:
Odwołania w sprawach KIO 344/26, KIO 383/26 i KIO 393/26 nie zawierają braków formalnych, od odwołań uiszczono
wpis, nie zaistniały przesłanki określone w art. 528 ustawy Pzp, skutkujące odrzuceniem odwołań, odwołujący posiadają
interes w rozumieniu art. 505 ust. 1 ustawy Pzp, uprawniający do złożenia odwołań.
Do postępowań odwoławczych zachowując termin ustawowy oraz wskazując interes w uzyskaniu rozstrzygnięcia na
korzyść zamawiającego, zgłosili przystąpienie:
1) Transprojekt Gdański spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku
w sprawach o sygn. akt KIO 344/26 i KIO 383/26,
2) Pracownia Projektowa SKEB Spółka Komandytowa K. Spółka Jawna z siedzibą
w Olsztynie w sprawach o sygn. akt: KIO 344/26, KIO 383/26, KIO 393/26,
3) PROJMORS ASE Group spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku w sprawach o sygn. akt:
KIO 344/26, KIO 383/26, KIO 393/26.
Przeciwko przystąpieniu wykonawcy PROJMORS ASE Group spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w
Gdańsku zgłosił opozycję odwołujący Transprojekt podnosząc, że PROJMORS ASE Group spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku został skutecznie odrzucony z postępowania, wobec czynności odrzucenia
nie wniósł własnego odwołania, a tym samym utracił status wykonawcy. Okoliczności te potwierdził PROJMORS ASE
Group spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą
w Gdańsku.
Izba uwzględniła opozycję odwołującego Transporojekt. Stosownie do treści art. 525 ust. 1 ustawy Pzp wykonawca może
zgłosić przystąpienie do postępowania odwoławczego
w terminie 3 dni od dnia otrzymania odwołania albo jego kopii, wskazując stronę, do której przystępuje, interes w
uzyskaniu rozstrzygnięcia na korzyść strony, do której przystępuje. Jak z powyższego wynika, aby skutecznie przystąpić
do postępowania odwoławczego podmiot musi mieć status wykonawcy w danym postępowaniu o udzielenie zamówienia
publicznego. Skoro oferta złożona przez PROJMORS ASE Group spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w
Gdańsku została ostatecznie odrzucona i podmiot ten utracił możliwość uzyskania zamówienia, to utracił status
wykonawcy i nie ma interesu w wyniku wniesionych odwołań, ponieważ nawet korzystny dla zamawiającego wynik nie
przywróci mu możliwości uzyskania zamówienia. Tym samym status PROJMORS ASE Group spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku jako wykonawcy skończył się z chwilą prawomocnego odrzucenia jego oferty,
przez co podmiot ten nie może uczestniczyć
w postępowaniu odwoławczym jako przystępujący.
Izba uznała przystąpienia zgłoszone przez Transprojekt Gdański spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w
Gdańsku w sprawach o sygn. akt KIO 344/26 i KIO 383/26 oraz Pracownię Projektową SKEB Spółka Komandytowa K.
Spółka Jawna z siedzibą
w Olsztynie w sprawach o sygn. akt: KIO 344/26, KIO 383/26, KIO 393/26 za skuteczne po stronie zamawiającego.
Izba, działając zgodnie z art. 542 ust. 1 ustawy Pzp, dopuściła w sprawach KIO 344/26, KIO 383/26 i KIO 393/26 dowody
z dokumentacji postępowania o zamówienie publiczne, nadesłanej przez zamawiającego, a także zawnioskowane w
toku postępowania odwoławczego przez strony i uczestników postępowania odwoławczego.
Przy rozpoznawaniu spraw KIO 344/26, KIO 383/26 i KIO 393/26 Izba wzięła pod uwagę także stanowiska wynikające ze
złożonych pism, to jest odwołań, odpowiedzi na odwołania, pism procesowych oraz stanowiska i oświadczenia stron i
przystępujących, złożone ustnie do protokołu.
Izba ustaliła następujący stan faktyczny i prawny:
Zgodnie ze Specyfikacją Warunków Zamówienia (dalej: SWZ):
„21. Sposób obliczenia ceny.
21.1. Cenę za wykonanie przedmiotu zamówienia, określoną w Formularzu oferty (Załącznik nr 2 do SW Z) Wykonawca
jest zobowiązany ustalić w oparciu o Opis przedmiotu zamówienia, projekt umowy, wymagania SWZ.
Cena oferty składa się z następujących cen:
1. cena ryczałtowa: za wykonanie Etapu 1, w tym Etapu 1a i 1 b.
UWAGA: Cena brutto za realizację Etapu 1 winna być równa 70% łącznej ceny brutto za realizację Etapu 1 i Etapu 2. W
tym:
• cena brutto za realizację Etapu 1a winna być równa 20% łącznej ceny brutto za realizację Etapu 1 i Etapu 2;
• cena brutto za realizację Etapu 1b winna być równa 50% łącznej ceny brutto za realizację Etapu 1 i Etapu
2. cena ryczałtowa za wykonanie Etapu 2,
3. cena ryczałtowa za wykonanie Etapu 3.
21.2, Cena brutto musi obejmować całkowity koszt wykonania przedmiotu zamówienia oraz wszelkie koszty
towarzyszące, konieczne do poniesienia przez Wykonawcę z tytułu prawidłowego, zgodnego z obowiązującymi
przepisami i terminowego wykonania przedmiotu zamówienia.
21.3. Okoliczności uzasadniające dokonanie zmiany ceny ofertowej wymienione są
w Projekcie umowy.
21.4. Do porównania ofert brana będzie pod uwagę łączna cena ofertowa brutto za wykonanie zamówienia wskazana w
Formularzu oferty (Załącznik nr 2 do SWZ).
21.5. Cena oferty musi być podana w polskich złotych (PLN). Całość rozliczeń między Zamawiającym, a Wykonawcą
będzie prowadzona w złotych polskich.
21.6. Cena oferty uwzględnia wszelkiego rodzaju opłaty oraz podatki oraz wszystkie koszty związane z realizacją
Zamówienia, transport, ewentualne upusty i rabaty oraz pozostałe składniki cenotwórcze. Podana cena nie ulega zmianie
przez okres realizacji (wykonania) Zamówienia, z zastrzeżeniem warunków wynikających z Umowy w sprawie
zamówienia.
21.7. Wykonawca musi przewidzieć wszystkie okoliczności, które mogą wpłynąć na cenę zamówienia. W związku z
powyższym zaleca się bardzo szczegółowe sprawdzenie warunków wykonania zamówienia.
21.8. Ceny muszą być: podane i wyliczone w zaokrągleniu do dwóch miejsc po przecinku (zasada zaokrąglenia – poniżej
5 należy końcówkę pominąć, powyżej i równe 5 należy zaokrąglić w górę) (…).
22. Opis kryteriów oceny ofert wraz z podaniem wag tych kryteriów i sposobu oceny ofert.
22.1 Spośród ofert niepodlegających odrzuceniu, Zamawiający wybierze najkorzystniejszą ofertę kierując się kryterium:
„Cena brutto” – waga 100% to jest 100 pkt. Do porównania ofert brana będzie pod uwagę ŁĄCZNA CENA BRUTTO
wskazana przez Wykonawcę w pkt 2 Formularza oferty (Załącznik nr 2 do SWZ)”.
W dniu 16 października 2025 r. o godz. 10.00 zamawiający poinformował przez platformę zakupową, że na
sfinansowanie zamówienia zamierza przeznaczyć kwotę brutto 7.918.987,85 zł.
W odpowiedzi na ogłoszenie w dniu 16 października 2025 r. do godz. 10.00 wpłynęło 6 ofert, złożonych przez:
1) odwołującego K.S. za cenę brutto 3.122.000,00 zł,
2) odwołującego Transprojekt za cenę brutto 4.349.939,28 zł,
3) FOGO ARCHITEKCI spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdyni za cenę brutto 7.349.425,69 zł,
4) Pracownię Projektową SKEB Spółka komandytowa K. Spółka jawna z siedzibą
w Olsztynie za cenę brutto 5.849.880,00 zł,
5) PROJMORS ASE Group Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku za cenę brutto 4.913.850,00
zł,
6) odwołującego BBC za cenę brutto1.989.771,00 zł.
Zamawiający w dniu 7 listopada 2025 r. działając na podstawie art. 224 ust. 1 w zw. z art. 224 ust. 2 pkt 1 ustawy Pzp
wezwał odwołujących: K.S., odwołującego Transprojekt oraz odwołującego BBC do złożenia szczegółowych wyjaśnień,
wraz z przedstawieniem dowodów potwierdzających, że zaoferowana przez nich cena nie jest rażąco niska.
Treść wezwań skierowanych do odwołujących była taka sama. Wyjaśnienia obowiązkowo miały dotyczyć:
1) zgodności z przepisami dotyczącymi kosztów pracy, których wartość przyjęta do ustalenia ceny nie może być niższa
od minimalnego wynagrodzenia za pracę albo minimalnej stawki godzinowej, ustalonych na podstawie przepisów ustawy
z dnia 10 października 2002 r.
o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. z 2024 r. poz. 1773) lub przepisów odrębnych właściwych dla spraw, z
którymi związane jest realizowane zamówienie,
2) zgodności z przepisami z zakresu prawa pracy i zabezpieczenia społecznego, obowiązującymi w miejscu, w którym
realizowane jest zamówienie.
Wyjaśnienia mogły dotyczyć:
1) zarządzania procesem produkcji, świadczonych usług lub metody budowy,
2) wybranych rozwiązań technicznych, wyjątkowo korzystnych warunków dostaw, usług albo związanych z realizacją
robót budowlanych,
3) oryginalności dostaw, usług lub robót budowlanych oferowanych przez wykonawcę,
4) zgodności z prawem w rozumieniu przepisów o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej,
5) zgodność z przepisami z zakresu ochrony środowiska,
6) wypełniania obowiązków związanych z powierzeniem wykonania części zamówienia podwykonawcy.
W dniu 16 stycznia 2026 r. zamawiający dokonał wyboru jako najkorzystniejszej oferty złożonej przez Pracownię
Projektową SKEB Spółka komandytowa K. Spółka jawna z siedzibą
w Olsztynie oraz odrzucił na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp w związku z art. 224 ust. 6 ustawy Pzp oferty
złożone przez odwołujących: K.S., BBC, Transprojekt.
Na podstawie ustawy Pzp:
„Art. 16. Zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia
w sposób:
1) zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców;
2) przejrzysty;
3) proporcjonalny.
Art. 224.ust. 1. Jeżeli zaoferowana cena lub koszt, lub ich istotne części składowe, wydają się rażąco niskie w stosunku
do przedmiotu zamówienia lub budzą wątpliwości zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia
zgodnie z wymaganiami określonymi
w dokumentach zamówienia lub wynikającymi z odrębnych przepisów, zamawiający żąda od wykonawcy wyjaśnień, w
tym złożenia dowodów w zakresie wyliczenia ceny lub kosztu, lub ich istotnych części składowych.
2. W przypadku gdy cena całkowita oferty złożonej w terminie jest niższa o co najmniej 30% od:
1) wartości zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów i usług, ustalonej przed wszczęciem postępowania
lub średniej arytmetycznej cen wszystkich złożonych ofert niepodlegających odrzuceniu na podstawie art. 226 ust. 1 pkt
1, 5a i 10, zamawiający zwraca się o udzielenie wyjaśnień, o których mowa w ust. 1, chyba że rozbieżność wynika
z okoliczności oczywistych, które nie wymagają wyjaśnienia;
2) wartości zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów i usług, zaktualizowanej z uwzględnieniem
okoliczności, które nastąpiły po wszczęciu postępowania, w szczególności istotnej zmiany cen rynkowych, zamawiający
może zwrócić się o udzielenie wyjaśnień,
o których mowa w ust. 1.
3. Wyjaśnienia, o których mowa w ust. 1, mogą dotyczyć w szczególności:
1) zarządzania procesem produkcji, świadczonych usług lub metody budowy;
2) wybranych rozwiązań technicznych, wyjątkowo korzystnych warunków dostaw, usług albo związanych z realizacją
robót budowlanych;
3) oryginalności dostaw, usług lub robót budowlanych oferowanych przez wykonawcę;
4) zgodności z przepisami dotyczącymi kosztów pracy, których wartość przyjęta do ustalenia ceny nie może być niższa
od minimalnego wynagrodzenia za pracę albo minimalnej stawki godzinowej, ustalonych na podstawie przepisów ustawy
z dnia 10 października 2002 r.
o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. z 2020 r. poz. 2207 oraz z 2023 r. poz. 1667) lub przepisów odrębnych
właściwych dla spraw, z którymi związane jest realizowane zamówienie;
5) zgodności z prawem w rozumieniu przepisów o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej;
6) zgodności z przepisami z zakresu prawa pracy i zabezpieczenia społecznego, obowiązującymi w miejscu, w którym
realizowane jest zamówienie;
7) zgodności z przepisami z zakresu ochrony środowiska;
8) wypełniania obowiązków związanych z powierzeniem wykonania części zamówienia podwykonawcy.
4. W przypadku zamówień na roboty budowlane lub usługi, zamawiający jest obowiązany żądać wyjaśnień, o których
mowa w ust. 1, co najmniej w zakresie określonym w ust. 3 pkt 4
i 6.
5. Obowiązek wykazania, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny lub kosztu spoczywa na wykonawcy.
6. Odrzuceniu, jako oferta z rażąco niską ceną lub kosztem, podlega oferta wykonawcy, który nie udzielił wyjaśnień w
wyznaczonym terminie, lub jeżeli złożone wyjaśnienia wraz
z dowodami nie uzasadniają podanej w ofercie ceny lub kosztu.
7. Jeżeli wartość zamówienia jest równa lub przekracza progi unijne, zamawiający zawiadamia Prezesa Urzędu oraz
Komisję Europejską o odrzuceniu ofert, które według zamawiającego zawierały rażąco niską cenę lub koszt z powodu
udzielenia pomocy publicznej, a wykonawca, w terminie wyznaczonym przez zamawiającego, nie udowodnił, że pomoc
ta jest zgodna
z prawem w rozumieniu przepisów o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej.
Art. 226 ust. 1 pkt 8. Zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli zawiera rażąco niską cenę lub koszt w stosunku do przedmiotu
zamówienia”.
KIO 344/26:
W wyniku badania złożonych wyjaśnień ceny zamawiający stwierdził, że: „Wykonawca przedstawił nierealne nakłady
roboczogodzin oraz nieudowodnione stawki roboczogodziny – 1920 godzin pracy projektanta, odpowiada pełnemu
etatowi przez 12 miesięcy (40 h tygodniowo × 48 tygodni). Oznaczałoby to, że projektant poświęci 100% swojego czasu
pracy wyłącznie na realizację tego jednego zamówienia, bez możliwości wykonywania jakichkolwiek innych projektów lub
obsługi pozostałych zleceń. W wyjaśnieniach Wykonawca nie wykazał, aby pracownik miał być faktycznie oddelegowany
na cały etat do realizacji przedmiotowego zadania, ani nie przedstawił dowodów potwierdzających, że jego
zaangażowanie w wymiarze pełnego roku pracy jest realne. Dodatkowo wskazana przez Wykonawcę stawka 114,45 zł/h
stanowi koszt wynagrodzenia projektanta wraz z narzutami pracodawcy. Wykonawca nie uwzględnił w niej jakichkolwiek
kosztów ogólnych prowadzenia działalności, takich jak koszty administracyjne, księgowe, licencyjne, amortyzacyjne czy
organizacyjne. Wprawdzie
w Załączniku nr 1 Wykonawca ujął wybrane koszty ogólne jako odrębne pozycje (m.in. media, ubezpieczenia, koszty
delegacji), jednakże nie wykazał, w jaki sposób koszty te zostały powiązane ze stawką roboczogodziny ani jak zostały
rozliczone na godziny pracy zespołu projektowego. Przedstawione wartości funkcjonują jako niezależne kwoty zbiorcze,
nie zaś element stawki godzinowej, co powoduje, że kalkulacja jest niewiarygodna. Wykonawca przedstawił podział
godzin na branże (architektura, konstrukcja, instalacje sanitarne, elektryczne/teletechniczne, drogowe oraz prace
administracyjne), jednakże przedstawione wartości nie zostały w żaden sposób uzasadnione technicznie ani
organizacyjnie. Zestawienie ma charakter wyłącznie arytmetyczny i nie wynika z faktycznych czynności koniecznych do
wykonania wielobranżowej dokumentacji. Zaplanowany wymiar godzin jest nieadekwatny do rzeczywistego zakresu prac,
nie uwzględnia koordynacji międzybranżowej, uzgodnień, spotkań, wizji lokalnych ani prac przygotowawczych. Poza tym
przy pracy tylko projektanta
i asystenta (z przedstawionych wyjaśnień wynika, że cały zespół projektowy to 2 osoby), to suma godzin przypadająca
na te 2 osoby wynosi ponad 13 000, co jest niemożliwe do zrealizowania. Przedstawiona kalkulacja nie potwierdza
możliwości wykonania dokumentacji projektowej w zakresie i terminie określonym w SW Z. Dodatkowo, część z
przedstawionych dokumentów, takich jak wyciągi z ksiąg wieczystych czy też faktury VAT za zakup sprzętów, nie
potwierdzają realności kosztów wykonania przedmiotu zamówienia, w związku z czym nie posiadają one wartości
dowodowej. Mając na uwadze powyższe złożone przez Wykonawcę wyjaśnienia nie uzasadniają podanej w ofercie ceny,
w związku z czym została ona uznana przez Zamawiającego jako rażąco niska, co w rezultacie poprowadziło do jej
odrzucenia”.
Z oceną zamawiającego nie zgodził się odwołujący K.S.. Odwołujący wskazał na nieuprawnione założenie przez
zamawiającego, że przyjęcie wysokiego nakładu roboczogodzin świadczy o nierealności kalkulacji. Tymczasem
odwołujący, działając
z ostrożnością i mając na względzie konieczność pełnego zabezpieczenia realizacji zamówienia, przyjął wariant
konserwatywny, polegający na założeniu znacznego zaangażowania personelu projektowego. Takie podejście nie tylko
nie może być uznane za wadliwe, lecz świadczy o odpowiedzialnym planowaniu realizacji zamówienia. Niezrozumiałe w
ocenie odwołującego jest również stanowisko zamawiającego, zgodnie z którym zaangażowanie pracownika w 100%
czasu pracy na rzecz jednego projektu miałoby być okolicznością nierealną. Pracownicy zatrudnieni na podstawie
umowy o pracę wykonują zadania zgodnie z poleceniami pracodawcy, a decyzja o skierowaniu ich do realizacji
konkretnego zamówienia w określonym wymiarze czasu pozostaje wyłącznie w gestii odwołującego jako pracodawcy.
Nie istnieją ponadto żadne obiektywne przeszkody organizacyjne ani prawne, aby projektant został oddelegowany do
pracy przy jednym projekcie, jeżeli skala i znaczenie tego projektu uzasadniają taką decyzję. Co więcej, twierdzenie
zamawiającego o braku dowodów potwierdzających realność takiego zaangażowania jest niezgodne z treścią złożonych
wyjaśnień. Odwołujący przedłożył bowiem przykładowe umowy o pracę – jedną dla osoby zatrudnionej na stanowisku
projektanta oraz jedną dla osoby zatrudnionej na stanowisku asystenta (załącznik nr 2 do wyjaśnień zaoferowanej ceny).
Z obydwu umów jednoznacznie wynika zatrudnienie na pełen etat. Jeżeli zamawiający oczekiwał bardziej szczegółowego
przedstawienia struktury zatrudnienia lub zakresów obowiązków poszczególnych pracowników, to powinien
jednoznacznie sformułować takie oczekiwanie w treści wezwania do wyjaśnień, czego jednak nie uczynił.
Odwołujący K.S. podkreśli, że roboczogodzina oznacza, dokładnie tak jak przyjął odwołujący, pełen koszt jednej godziny
pracy pracownika, obejmujący jego wynagrodzenie brutto wraz z obligatoryjnymi narzutami po stronie pracodawcy.
Odwołujący w sposób transparentny wykazał więc, że przyjęta stawka roboczogodziny odnosi się właśnie do całkowitego
kosztu pracodawcy, co zostało szczegółowo opisane w części opisowej wyjaśnień zaoferowanej ceny oraz w
załączonych do nich obliczeniach. Odwołujący zaznaczył, że koszty ogólne prowadzenia działalności nie zostały przez
niego pominięte, lecz zostały ujęte
w odrębnej części kalkulacji, zgodnie z przyjętym przez niego modelem kalkulacji. Druga tabela kosztorysu, zatytułowana
„Pozostałe koszty”, zawiera między innymi pozycję: „Rachunki za media i inne opłaty związane z eksploatacją
nieruchomości - koszty administracyjne m.in. koszty zarządu, biura, materiałów biurowych, zużycia energii
i niezbędnych mediów”. Odwołujący wyraźnie zaś wskazał w wyjaśnieniach, że: „Ponadto, Wykonawca posiada pełen
zestaw wymaganych licencji na oprogramowanie specjalistyczne, co eliminuje konieczność ponoszenia kosztów ich
zakupu na potrzeby realizacji zamówienia”. Dodatkowo, odwołujący przewidział w kalkulacji dwie rezerwy, każdą w
wysokości 100.000,00 zł, przeznaczone odpowiednio na nieprzewidziane wydatki oraz na inne koszty nieujęte
w kalkulacji. Okoliczność ta jednoznacznie potwierdza, że kalkulacja została sporządzona
z zachowaniem wysokiego poziomu ostrożności i z uwzględnieniem potencjalnych dodatkowych kosztów.
Odwołujący K.S. zauważył również, że zamawiający nie określił żadnego wymaganego modelu kalkulacji ceny ani nie
narzucił sposobu powiązania kosztów ogólnych ze stawką roboczogodziny. Odwołujący miał zatem pełne prawo
przedstawić kalkulację
w sposób przez siebie przyjęty, czyli poprzez wyraźne rozdzielenie kosztów osobowych, liczonych w roboczogodzinach
oraz pozostałych kosztów, ujmowanych ryczałtowo. Koszty takie jak obsługa księgowa, koszty licencji, ubezpieczenia,
media czy koszty administracyjne nie pozostają bowiem w bezpośredniej zależności od liczby godzin przepracowanych
przez projektanta. Niezależnie od tego, czy przepracuje on przy danym zamówieniu 1000 czy 1900, godzin koszty
księgowe, licencyjne czy koszty utrzymania biura pozostają co do zasady na tym samym poziomie i nie zmieniają się
proporcjonalnie do nakładu pracy konkretnej osoby. Właśnie z tego względu powiązanie tych kosztów ze stawką
roboczogodziny byłoby nie tylko nielogiczne, ale wręcz prowadziłoby do zafałszowania kalkulacji, gdyż sugerowałoby
istnienie zależności, która w rzeczywistości nie występuje. Przedstawienie kosztów ogólnych jako niezależnych kwot
zbiorczych nie świadczy zatem o niewiarygodności kalkulacji, lecz o jej zgodności z rzeczywistym wpływem każdej
poszczególnej pozycji na cenę oferty.
Zamawiający w ocenie odwołującego K.S. pominął treść części opisowej wyjaśnień ceny, w której odwołujący
jednoznacznie wskazał, że: „W kalkulacji kosztów ujęto wszystkie niezbędne wydatki związane z prawidłową realizacją
zamówienia. Opracowanie kalkulacji ceny oferty stanowi rezultat wieloletniego doświadczenia Wykonawcy w realizacji
inwestycji o charakterze tożsamym z przedmiotem zamówienia, jak również jest efektem systematycznej analizy rynku
usług projektowych. Ugruntowana praktyka zawodowa pozwala Wykonawcy na precyzyjne oszacowanie kosztów oraz
czasu realizacji zamówienia, przy jednoczesnym minimalizowaniu ryzyka ekonomicznego. Mając na uwadze
dotychczasowe doświadczenie oraz niezmiennie wysoką jakość świadczonych usług, Wykonawca deklaruje, iż
zaoferowana cena nie nosi znamion rażąco niskiej i umożliwia należyte wykonanie przedmiotu zamówienia”. Wskazany
podział godzin na branże nie jest zatem przypadkowy, lecz stanowi wynik doświadczenia i wiedzy odwołującego, nabytej
w toku realizacji licznych, porównywalnych projektów.
Odwołujący K.S. zauważył również, że jeżeli zamawiający oczekiwał szczegółowego przyporządkowania konkretnych
czynności (takich jak spotkania, wizje lokalne czy prace przygotowawcze) do określonych pozycji kalkulacji, powinien był
jednoznacznie wskazać taki wymóg w wezwaniu do wyjaśnień. Brak takiego żądania nie może obecnie obciążać
odwołującego i skutkować odrzuceniem jego oferty.
Ponadto stanowisko zamawiającego, jakoby złożone wyjaśnienia wskazywały, że realizacja zamówienia miałaby zostać
powierzona wyłącznie dwóm osobom – jednemu projektantowi
i jednemu asystentowi, jest nieuprawnione. Taki wniosek nie wynika ani z treści kalkulacji, ani z części opisowej
wyjaśnień, a ponadto pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadami logiki oraz realiami wykonywania wielobranżowej
dokumentacji projektowej. Odwołujący nie wskazywał i nie mógł wskazywać, że jedna osoba posiada jednocześnie
uprawnienia w branży architektonicznej, konstrukcyjnej, sanitarnej, elektrycznej, teletechnicznej oraz drogowej, albowiem
w praktyce jest to niemożliwe. Już sam zakres przedmiotu zamówienia jednoznacznie przesądza o konieczności
zaangażowania projektantów z różnych branż, posiadających odrębne uprawnienia. Twierdzenie zamawiającego, że cały
zakres prac miał zostać wykonany przez dwie osoby, stanowi zatem wyłącznie rezultat zupełnie niezrozumiałej dla
odwołującego interpretacji przedstawionych wyjaśnień. W części opisowej wyjaśnień odwołujący wprost wskazał, że:
„Wykonawca dysponuje wieloosobowym zespołem pracowników stałych oraz współpracowników posiadających
wykształcenie, uprawnienia
i kompetencje gwarantujące prawidłowe wykonanie zamówienia. Na dowód zatrudnienia pracowników za określoną
stawkę, Wykonawca przedstawia przykładowe umowy o pracę, to jest jedną umowę dla osoby zatrudnionej na
stanowisku asystenta oraz jedną umowę dla osoby zatrudnionej na stanowisku projektanta [załącznik numer 2].
Wykonawca potwierdza, że osoby, których umowy przedstawia otrzymują najwyższe wynagrodzenie na swoich
stanowiskach spośród wszystkich zaangażowanych osób, dlatego ich wysokość wynagrodzenia będzie punktem wyjścia
do ustalenia stawki pracy za 1 godzinę.”. Odwołujący zaznaczył, że do wyjaśnień załączył jedynie przykładowe umowy o
pracę (jedną dla osoby zatrudnionej na stanowisku asystenta oraz jedną dla osoby zatrudnionej na stanowisku
projektanta), wyłącznie w celu wykazania wynagrodzeń przyjmowanych jako punkt odniesienia do kalkulacji stawek
roboczogodzin. Umowy te nie miały na celu ani wykazania pełnej struktury zespołu projektowego, ani ograniczenia jego
liczebności do dwóch osób. W konsekwencji zamawiający dokonał własnej, nieuprawnionej rekonstrukcji modelu
realizacji zamówienia, całkowicie abstrahując od faktu, że wskazana liczba godzin została rozłożona pomiędzy różne
branże oraz różne osoby wchodzące w skład zespołu projektowego.
Odwołujący podkreślił również, że przedstawienie szerokiego katalogu dowodów nie może być uznane za wadę
wyjaśnień, o ile dowody te pozostają spójne z ich treścią. Nie wszystkie dokumenty muszą potwierdzać istnienie
określonych kosztów, ponieważ część z nich służy wykazaniu, że określone koszty nie występują lub zostały już
poniesione. Faktury za zakup sprzętu i licencji jednoznacznie potwierdzają, że odwołujący nie musi ponosić dodatkowych
wydatków w tym zakresie. Analogicznie, wyciągi z ksiąg wieczystych potwierdzają własność lokalu użytkowego, co
eliminuje konieczność ponoszenia kosztów najmu, które mogą stanowić istotny element kosztotwórczy. Okoliczności te
zostały wprost wskazane w części opisowej wyjaśnień: 1) „Brak konieczności zlecania tych czynności podmiotom
zewnętrznym lub zakupu potrzebnego sprzętu dopiero po uzyskaniu zamówienia prowadzi do istotnej redukcji kosztów”.
2) „Ponadto, Wykonawca posiada pełen zestaw wymaganych licencji na oprogramowanie specjalistyczne, co eliminuje
konieczność ponoszenia kosztów ich zakupu na potrzeby realizacji zamówienia”. 3) „Posiadanie na własność lokalu
użytkowego eliminuje konieczność ponoszenia kosztów wynajmu, które mogą stanowić znaczący element cenotwórczy.
Wykonawca nie jest zobowiązany do uiszczania czynszu, co w sposób istotny wpływa na zmniejszenie ogólnych
kosztów prowadzenia działalności i pozwala na zaoferowanie
w przedmiotowym postępowaniu konkurencyjnej ceny, przy jednoczesnym zachowaniu najwyższej jakości usług”.
Zdaniem odwołującego K.S., stanowisko zamawiającego cechuje się daleko idącą dowolnością w ocenie złożonych
wyjaśnień oraz pominięciem ich rzeczywistej treści
i znaczenia. Zamawiający przypisał odwołującemu braki, które nie wynikały ani z wezwania do wyjaśnień, ani z
obowiązujących przepisów, a jednocześnie zignorował liczne okoliczności świadczące o kompletności i rzetelności
przedstawionej kalkulacji.
Zamawiający w odpowiedzi na odwołanie oświadczył, że ocenił złożone przez odwołującego K.S. wyjaśnienia,
przeanalizował wszystkie załączniki przez niego przedłożone, w tym w szczególności kalkulację kosztów, dokumenty
dotyczące zatrudnienia personelu oraz dokumenty potwierdzające ponoszenie kosztów działalności, i dokonał ich oceny
pod kątem wartości dowodowej oraz związku z rzeczywistymi kosztami realizacji zamówienia. Zdaniem zamawiającego
odwołujący nie wykazał, by złożone wyjaśnienia wraz z dowodami uzasadniały realność zaoferowanej ceny w rozumieniu
art. 224 ust. 6 ustawy Pzp.
Zamawiający podkreślił, że nie zakwestionował samego faktu zatrudnienia projektanta
i asystenta na pełen etat, ani nie twierdził, że oddelegowanie pracownika do jednego projektu jest co do zasady
niemożliwe. Przedmiotem oceny zamawiającego była natomiast realność przyjętych założeń w kontekście konkretnego
zamówienia i zaoferowanej ceny, a nie dopuszczalność danego modelu organizacyjnego jako takiego. Przedłożone
umowy o pracę w ocenie zamawiającego nie wykazują natomiast, że pracownik został faktycznie oddelegowany w 100%
do realizacji przedmiotowego zamówienia przez okres 12 miesięcy, ani nie potwierdzają braku kolizji z innymi
obowiązkami lub projektami realizowanymi przez odwołującego. Odwołujący nie wykazał tym samym rzeczywistego
przypisania roboczogodzin do poszczególnych etapów realizacji zamówienia, ani nie wykazał, że przyjęte założenie
pełnego zaangażowania projektanta przez rok ma charakter realny, a nie jedynie deklaratywny. W konsekwencji
zamawiający uznał, że samo przyjęcie wysokiego nakładu roboczogodzin, bez wykazania realności organizacyjnej tego
założenia, nie uzasadnia zaoferowanej ceny w rozumieniu art. 224 ust. 6 ustawy Pzp. Odwołujący zaś nie obalił ustaleń
zamawiającego zawartych w pkt 13 uzasadnienia, gdyż przedstawiona argumentacja nie została poparta dowodami
pozwalającymi uznać, że zaoferowana cena jest realna.
W dalszej kolejności zamawiający zauważył, że odwołujący twierdzi, jakoby stawka roboczogodziny została prawidłowo
wyliczona na podstawie umów o pracę i narzutów pracodawcy, podczas gdy treść odwołania potwierdza, że stawka
114,45 zł/h obejmuje wyłącznie wynagrodzenie pracownika i narzuty pracodawcy, nie obejmuje kosztów ogólnych
prowadzenia działalności, przez co nie pozwala na weryfikację, czy cena oferty pokrywa pełne koszty realizacji
zamówienia. W konsekwencji zamawiający uważa, że nie miał możliwości weryfikacji, czy stawka roboczogodziny
faktycznie pokrywa pełne koszty realizacji zamówienia. Kalkulacja ma charakter formalny, a nie ekonomicznie realny.
Stawka roboczogodziny nie została bowiem wykazana jako realna, a jedynie ogólnie i deklaratywnie opisana w
rozumieniu art. 224 ust. 6 ustawy Pzp.
Zdaniem zamawiającego odwołujący bezpodstawnie podnosi, że jednoznacznie wskazał, że w kalkulacji kosztów ujęto
wszystkie niezbędne wydatki związane z prawidłową realizacją zamówienia a podział godzin jest wystarczający do
oceny kwoty. Przedstawiony podział nie został bowiem podparty analizą zakresu prac, nie wynika z rzeczywistych
czynności projektowych i nie uwzględnia:
• koordynacji międzybranżowej,
• uzgodnień formalnych,
• spotkań roboczych,
• wizji lokalnych,
• prac przygotowawczych i korekt.
Zatem zestawienie godzin ma w ocenie zamawiającego charakter czysto tabelaryczny, nie pokazuje procesu
projektowego ani jego czasochłonności. Poza tym z wyjaśnień wynika, że zespół projektowy składa się z 2 osób, suma
godzin przypadających na te osoby przekracza 13 000 godzin, co czyni realizację zamówienia obiektywnie niemożliwą w
terminie określonym w SWZ.
Odwołujący twierdzi ponadto, że przedłożone dokumenty (faktury, licencje, księgi wieczyste oraz rachunki za media)
potwierdzają ponoszone koszty i dowodzą zdolności do realizacji zamówienia za zaoferowaną cenę. Zamawiający
tymczasem nie kwestionuje faktu, że odwołujący ponosi określone koszty działalności, lecz to, że nie wykazał, w jaki
sposób koszty zostały skalkulowane w cenie oferty, co nie pozwala ustalić, czy i w jakim zakresie wpływają na koszt
realizacji tego zadania. Posiadanie nieruchomości, sprzętu czy licencji w ocenie zamawiającego nie zwalnia wykonawcy
z obowiązku wykazania, że zaoferowana cena obejmuje wszystkie koszty i zapewnia należyte i terminowe wykonanie
zamówienia. Zamawiający nie zakwestionował więc faktu, że odwołujący wskazał określone pozycje kosztowe, lecz
uznał, że koszty te nie zostały wykazane jako realne. Brak było bowiem powiązania kosztów z zakresem i czasem
realizacji zamówienia, przez co przedstawiona kalkulacja nie usuwa wątpliwości co do możliwości należytego wykonania
zamówienia. Samo tylko wskazanie pozycji kosztowych nie jest zaś równoznaczne z wykazaniem realności ceny w
rozumieniu art. 224 ust. 6 ustawy Pzp.
Zdaniem zamawiającego odwołujący kwestionuje zasadność odnoszenia jego ceny do realiów rynkowych, porównywania
jej do innych ofert złożonych w postępowaniu. Sugeruje, że takie odniesienie nie powinno stanowić podstawy oceny jego
oferty. Zamawiający wskazuje natomiast, że odwołujący pomija fakt, że przesłanka wezwania do złożenia wyjaśnień
wynikała wprost z art. 224 ust. 2 pkt 1 ustawy Pzp, tj. z faktu, że zaoferowana cena była niższa o ponad 30% od wartości
szacunkowej zamówienia i niższa o ponad 30% od średniej arytmetycznej cen ofert niepodlegających odrzuceniu.
Zamawiający nie odrzucił więc oferty wyłącznie na podstawie porównania cen do rynku ani do innych ofert. Zamawiający
odniósł poziom kosztów poszczególnych opracowań wskazanych w kalkulacji odwołującego do realiów rynkowych
typowych dla inwestycji portowych o porównywalnym stopniu złożoności, co dodatkowo potwierdziło nierealność
przyjętych założeń kosztowych.
KIO 383/26
W wyniku badania złożonych przez odwołującego BBC wyjaśnień zamawiający stwierdził, że odwołujący podparł swoją
kalkulację ofertami, które otrzymał w ramach badania rynku. Obie firmy, od których odwołujący otrzymał ofertę, zdaniem
zamawiającego zaoferowały te same elementy składowe w bardzo zaniżonych kosztach. Przedstawiały jedynie
sumaryczne kwoty wynagrodzenia za poszczególne branże projektu, bez podania jakichkolwiek danych umożliwiających
weryfikację kalkulacji ceny, takich jak: stawki osobowe, liczba roboczogodzin, narzuty ogólne czy marża. Oferty te nie
zawierały wyodrębnienia kosztów pozyskania wymaganych decyzji i uzgodnień, pomimo że zgodnie z Opisem
przedmiotu zamówienia obowiązki te stanowią istotny i kosztotwórczy element zamówienia. Brak ich wyodrębnienia oraz
brak przedstawienia dowodów źródłowych potwierdzających ich realność wzbudziła wątpliwości zamawiającego, czy
zostały one faktycznie uwzględnione w cenie oferty. Samo wskazanie kwoty, bez przedstawienia kalkulacji, zdaniem
zamawiającego nie spełnia standardu dowodowego wymaganego w ramach wyjaśnień dotyczących rażąco niskiej ceny.
Ponadto rezerwa, jaką przewidują oferty obu firm przy tak złożonym projekcie w ocenie zamawiającego jest nierealna i
niezgodna z praktyką rynkową. Z tego względu zachodzą duże wątpliwości co do realności zaoferowanej ceny w
szczególności w zakresie kosztów czynności formalnoprawnych, takich jak: przygotowanie dokumentacji, pozyskanie
wymaganych uzgodnień, opinii, pozwoleń, w tym decyzji środowiskowej, wodnoprawnej oraz pozwolenia na budowę.
Wymienione w Opisie Przedmiotu Zamówienia czynności formalnoprawne są pracochłonne, czasochłonne i wiążą się z
kosztami zewnętrznymi, w szczególności: opłatami administracyjnymi, kosztami ekspertyz, dokumentacji technicznej,
usług specjalistycznych, obsługi proceduralnej oraz ryzyka odmów, a ich realizacja wymaga zaangażowania personelu o
wysokich kwalifikacjach i doświadczeniu. Pominięcie tych kosztów w kalkulacji podważa realność zaoferowanej ceny.
Wykonawca do swojej kalkulacji wykorzystał zatem oferty, które same w sobie zawierają rażąco niskie ceny. W
przedstawionych wyjaśnieniach zabrakło natomiast obiektywnych i weryfikowalnych dowodów potwierdzających realność
kalkulacji ceny, w szczególności: szczegółowego rozbicia godzinowego, rozliczenia stawek jednostkowych, dowodów
kosztów pracy. Dodatkowo, część z przedstawionych dokumentów, takich jak oświadczenia Dyrektora Finansowego czy
też umowa na usługi prawne, nie potwierdzają realności kosztów wykonania przedmiotu zamówienia, w związku z czym
nie posiadają wartości dowodowej. Mając na uwadze powyższe zamawiający uznał złożone wyjaśnienia za
nieuzasadniające podanej w ofercie ceny, w związku z czym uznał cenę za rażąco niską, co w rezultacie doprowadziło
do odrzucenia oferty złożonej przez odwołującego.
Ze stanowiskiem zamawiającego nie zgodził się odwołujący BBC.Odwołujący argumentował, że stosownie do treści art.
224 ust. 6 ustawy Pzp, odrzuceniu podlega oferta dopiero wtedy, gdy złożone wyjaśnienia wraz z dowodami nie
uzasadniają ceny. Tymczasem zamawiający oparł się przede wszystkim na ogólnym zarzucie „braku dowodów
źródłowych” i „braku weryfikowalności” (por. „Zawiadomienie o wyniku…”, s. 9), bez wykazania, że przedstawiona
kalkulacja jest nierealna ekonomicznie (tj., że z istoty nie pokrywa kosztów wykonania zamówienia). W efekcie
zamawiający zastosował przesłankę „nie udowodnił tak, jak ja oczekuję” zamiast przesłanki ustawowej „nie uzasadnił
ceny”. Zamawiający utożsamił „wątpliwości” z „brakiem uzasadnienia ceny”. Ocena zamawiającego abstrahuje więc od
tego, co faktycznie zostało przedstawione w wyjaśnieniach – w szczególności od kalkulacji kosztów i zysku. Odwołujący
wykazał zarówno koszty bezpośrednie netto, jak i koszty ogólne netto oraz łącznie koszty netto i wskazany zysk na
poziomie kilkudziesięciu tysięcy złotych. Tymczasem w uzasadnieniu odrzucenia brak jest analizy, który element tej
kalkulacji jest nierealny (np. które koszty są zaniżone, o ile, dlaczego), a zamiast tego pojawia się ogólna konkluzja o
braku „standardu dowodowego” (Zawiadomienie o wyniku…, s. 9). Odwołujący podkreślił, że jest to typowa dowolność
oceny materiału przedłożonego przez wykonawcę- zamawiający nie obala kalkulacji, tylko odrzuca ją z powodu formy i
oczekiwań dowodowych niepostawionych precyzyjnie w procedurze.
Odwołujący BBC podkreślił, że zamawiający bezpodstawnie zdyskwalifikował oferty Archifach i Plan&Design pozyskane
przed terminem składania ofert, stwierdzając, że „same w sobie” zawierają rażąco niską cenę. Tymczasem odwołujący
przedłożył te oferty dla porównania rynkowego: Archifach – 1 563 000,00 zł netto, Plan&Design – 1 545 325,87 zł netto.
Zamawiający przyjął zaś, że to „bardzo zaniżone koszty” i że wykonawca „wykorzystał oferty, które same w sobie
zawierają rażąco niskie ceny”. Jest to wniosek gołosłowny – zamawiający nie wykazał, dlaczego te ceny netto mają być
nierealne (np. nie wskazał obiektywnego punktu odniesienia dla rynku, nie wskazał realnych stawek rynkowych ani nie
obalił zakresu tych ofert). W efekcie zamawiający arbitralnie unieważnił dowód, który obiektywizuje poziom rynkowy
kalkulacji odwołującego, bez przeprowadzenia analizy.
Odwołujący wskazał, iż może skorzystać lub nie z ww. ofert, niemniej jednak są one dowodem na to, iż podmioty te
wykonają w zadeklarowanej cenie całość obowiązków, które wynikają ze SW Z oraz PPU. Zamawiający w istocie
sformułował wymagania dowodowe dopiero
w uzasadnieniu odrzucenia („ex post”) – czego art. 224 ust. 6 ustawy Pzp nie usprawiedliwia. W uzasadnieniu
odrzucenia zamawiający wskazał, że zabrakło m.in. „szczegółowego rozbicia godzinowego”, „rozliczenia stawek
jednostkowych”, „dowodów kosztów pracy” (Zawiadomienie o wyniku…, s. 9). Tych oczekiwań nie postawiono w sposób
skonkretyzowany w samym wezwaniu, a mimo to uczyniono z nich rdzeń przesłanki odrzucenia. Taki sposób
procedowania prowadzi do błędnego zastosowania art. 224 ust. 6 Pzp. Tymczasem oferty podmiotów Archifach oraz
Plan& Design nie mogły zawierać ww. informacji, albowiem pochodzą sprzed terminu składania ofert, a zatem także
sprzed wezwania do wyjaśnienia ceny.
Odwołujący BBC podkreślił, że mimo ogólnego charakteru wezwania do wyjaśnienia ceny zamawiający zastosował
rygorystyczny „test dowodowy” niewynikający z treści wezwania. Tymczasem w standardzie art. 16 ustawy Pzp
procedura wyjaśniania ceny nie może być „pułapką” - wezwanie ma realnie umożliwiać rozwianie wątpliwości i powinno
wskazywać, co jest kwestionowane. Standard oceny wyjaśnień ceny przyjęty przez zamawiającego wykroczył natomiast
poza to, co wynikało z wezwania, doprowadzając do sytuacji, w której o wyniku zadecydowała nieprzejrzysta „ocena
intuicyjna” zamawiającego. Zamawiający przyjął np., że koszty czynności formalnoprawnych zostały pominięte, podczas
gdy zostały ujęte w zakresie branżowym i ryczałcie. Zamawiający utożsamił tym samym brak wyodrębnienia pozycji
z brakiem ujęcia w cenie – co jest błędem logicznym przy cenie ryczałtowej. Zamawiający zarzucił, że brak
wyodrębnienia kosztów decyzji/uzgodnień oraz brak „dowodów źródłowych” budzi wątpliwości czy koszty te zostały
„faktycznie uwzględnione”. Jednak model wynagrodzenia w zamówieniach na usługi projektowe jest co do zasady
ryczałtowy
(a przynajmniej zamawiający nie wskazał, by w tym zakresie żądał kosztorysu szczegółowego do oceny oferty). W
ryczałcie nie jest wymagane, by każda czynność miała odrębną pozycję kosztową – istotne jest, czy globalna cena
pokrywa koszty wykonania zamówienia. Zamawiający nie wykazał, że globalna kalkulacja odwołującego tych kosztów nie
obejmuje; przyjął to jedynie z faktu braku „linii” w tabeli. Zamawiający pominął, że odwołujący wykazał koszty ogólne oraz
wskazał, iż cena obejmuje pełen zakres zamówienia. Wprost wykazane zostały koszty ogólne (m.in. obsługa prawna,
koszty zarządu) oraz deklaracja, że oferta „uwzględnia wszystkie wymagania (…) oraz wszystkie związane z tym
niezbędne do poniesienia koszty”. Zamawiający uznał, że oświadczenia Dyrektora Finansowego i umowa obsługi
prawnej „nie posiadają wartości dowodowej”, ale to nie obala faktu, że koszty ogólne zostały w kalkulacji ujęte. W
konsekwencji ustalenie, że koszty nie zostały uwzględnione, jest nieuprawnione.
Zdaniem odwołującego BBC zamawiający nie miał prawa żądać, aby koszty ogólne były elementem stawki
roboczogodziny, co stanowi o naruszeniu art. 224 ust. 6 ustawy Pzp w zw. z art. 16 pkt 1–3 ustawy Pzp. Postępowanie
wyjaśniające rażąco niską cenę służy bowiem odpowiedzi na pytanie, czy cena (koszt) jest realna i pozwala wykonać
zamówienie – nie zaś narzuceniu wykonawcy określonej techniki kalkulacyjnej, jeżeli SW Z tego nie wymaga. Błędem
zamawiającego jest utożsamienie „wiarygodności wyjaśnień ceny” z konkretną metodą rozliczenia kosztów.
Zamawiający zaś uznał kalkulację za niewiarygodną, ponieważ koszty ogólne zostały wykazane jako osobne pozycje
oraz nie zostały „rozliczone na godzinę”. Taka argumentacja jest wadliwa, ponieważ brak jest przepisu w ustawie Pzp,
który nakazywałby ujmowanie kosztów ogólnych wyłącznie w stawce roboczogodziny, ponadto brak jest postanowienia
SW Z, które zakazywałoby wykazania kosztów ogólnych globalnie/ryczałtowo - przy wynagrodzeniu ryczałtowym. W
orzecznictwie akcentuje się, że „wewnętrzna struktura” ceny (przy wynagrodzeniu ryczałtowym) sama w sobie nie
stanowi podstawy odrzucenia,
a zamawiający nie powinien odrzucać oferty z powodu niezrozumienia/wybiórczego traktowania kosztów pośrednich,
jeśli argumentacja wykonawcy jest spójna i poparta dowodami. Jeżeli zaś zamawiający „uznaje” za prawidłowy wyłącznie
taki model, w którym koszty ogólne muszą być wbudowane w stawkę roboczogodziny, to w istocie wprowadza ukryty
wymóg sposobu kalkulacji, którego nie opisał w SW Z oraz dokonuje oceny nieprzejrzystej i nieproporcjonalnej, bo nie
bada realności ceny, tylko „zgodność z preferowaną metodą kalkulacji”. Takie działanie w ocenie odwołującego narusza
zaś art. 16 ustawy Pzp (przejrzystość i proporcjonalność) oraz prowadzi do wadliwego zastosowania art. 224 ust. 6
ustawy Pzp. Skoro brak jest podstawy prawnej/SW Z do narzucenia jedynego sposobu rozliczenia kosztów ogólnych, to
zamawiający nie mógł uznać wyjaśnień za „niewiarygodne” tylko dlatego, że koszty ogólne wykazano jako osobne
pozycje.
W ocenie odwołującego BBC uzasadnienie odrzucenia oferty odwołującego nie identyfikuje jakich kosztów rzekomo nie
ujęto albo jakie koszty są zaniżone, nie wyjaśnia, jakie konkretne przesłanki przesądziły o uznaniu ceny za rażąco niską,
operuje ogólnikami („rynkowe stawki”, „nierealność godzin”, „brak koordynacji”), bez pokazania ich przełożenia na wynik
oceny.
W konsekwencji nie wiadomo, co dokładnie zamawiający uznał za nieuzasadnione
w rozumieniu art. 224 ust. 6 ustawy Pzp. Tak skonstruowane uzasadnienie narusza art. 16 Pzp (przejrzystość,
proporcjonalność), a wprost także art. 253 ust. 1 pkt 2 ustawy Pzp.
Odwołujący BBC podkreślił, że wyjaśnienia rażąco niskiej ceny stanowią oświadczenie wiedzy, a nie oświadczenie woli
dotyczące sposobu wykonania zamówienia; nie zmieniają treści oferty. Zamawiający przyjął, że skoro odwołujący
wskazał w kalkulacji określoną liczbę osób/roboczogodzin, to tylko te osoby będą wykonywały zamówienie, w sposób
ciągły,
w pełnym wymiarze (np. „pełen etat”), bez możliwości elastycznej alokacji zasobów w czasie. Naturą prac projektowych
jest, iż w czasie ich wykonywania są bardziej i mniej pracochłonne okresy. W szczególności, jeśli SW Z nie określa
sztywno sposobu organizacji personelu, wątpliwości interpretacyjne powinny być rozstrzygane ostrożnie, a nie przez
automatyczne uznanie, że „kalkulacja = wiążący model realizacji”. Według odwołującego jest to klasyczny błąd
metodologiczny w ocenie art. 224 ust. 6 ustawy Pzp, bo „nierealność” wynika z założeń zamawiającego, a nie z treści
wyjaśnień i SWZ.
Odwołujący BBC zauważył następnie, że ocena rażąco niskiej ceny nie polega wyłącznie na porównaniu „stawki za
godzinę” czy pojedynczych pozycji, lecz na odpowiedzi, czy cena całkowita pozwala wykonać zamówienie. W tym
kontekście dowody dotyczące kosztów stałych (biuro, narzędzia, licencje, administracja), zaplecza organizacyjnego
(procedury, infrastruktura, systemy), możliwości rozłożenia kosztów (np. „współdzielenie” zasobów, skala działalności),
mogą wprost wyjaśniać, dlaczego wykonawca jest w stanie zaoferować niższą cenę bez utraty jej realności.
Zamawiający zdyskwalifikował zaś część dowodów (zaplecze, koszty stałe, organizacja) jako „niemające wartości
dowodowej”, bo – w jego ocenie – nie odnoszą się bezpośrednio do ceny jednostkowej. Tym samym zamawiający
arbitralnie zawęził zakres badania rażąco niskiej ceny do porównania stawek/jednostek, pominął ekonomiczne
uzasadnienie, że niższa cena może wynikać z innej struktury kosztów (w tym niższych kosztów stałych per projekt,
efektu skali, posiadanej infrastruktury), a w konsekwencji dokonał oceny nieproporcjonalnej i niepełnej. Jest to sprzeczne
z istotą art. 224 ustawy Pzp: procedura wyjaśnień ma wykazać realność ceny w warunkach konkretnego wykonawcy, a
nie „modelowego przedsiębiorstwa” o hipotetycznych kosztach stałych. Jeżeli zamawiający apriorycznie odrzuca dowody
kosztów stałych i zaplecza, to pozbawia postępowanie wyjaśniające treści – wykonawca nie ma realnej możliwości
wykazania przewagi kosztowej innymi instrumentami niż „stawka”. Taki sposób działania narusza więc art. 16 ustawy
Pzp (przejrzystość i proporcjonalność) oraz prowadzi do błędnej konkluzji, że cena jest nieuzasadniona, mimo że
wykonawca przedstawił relewantne dowody.
Zamawiający w odpowiedzi na odwołanie zaprzeczył, jakoby odrzucił ofertę odwołującego BBC na podstawie
„wątpliwości” lub w oparciu o arbitralny (ex post) przyjęty standard dowodowy. Zamawiający dokonał bowiem oceny
wyjaśnień rażąco niskiej ceny, przeanalizował wszystkie załączniki przedłożone przez odwołującego, w tym w
szczególności: wyjaśnienia RNC wraz z załączonymi ofertami 2 podwykonawców, oświadczenia Dyrektora
Finansowego, dokumenty dotyczące kosztów ogólnych, umowę na obsługę prawną oraz referencje, i ocenił je pod kątem
ich wartości dowodowej oraz związku z rzeczywistymi kosztami realizacji zamówienia. Zamawiający podkreślił, że
ciężar wykazania realności ceny spoczywa na wykonawcy. Zamawiający nie ma obowiązku konstruowania kontrkalkulacji
ani udowadniania nierealności ceny w miejsce wykonawcy, którego oferta zawiera rażąco niską cenę. Odwołujący
natomiast nie wykazał realnych kosztów pracy, nie przedstawił obiektywnie weryfikowalnych dowodów na przyjęte
nakłady roboczogodzin, nie wykazał realnych kosztów czynności formalnoprawnych, które zgodnie z OPZ stanowią
istotny i kosztotwórczy element zamówienia. Samo zaś przedłożenie cudzych ofert, które nie zawierają kalkulacji, nie
stanowi dowodu realności ceny w rozumieniu art. 224 ust. 6 ustawy Pzp.
Zamawiający ocenił, że wezwanie do złożenia wyjaśnień ceny zostało sformułowane zgodnie z art. 224 ust. 1 ustawy
Pzp i w sposób umożliwiający odwołującemu rzetelne wykazanie realności zaoferowanej ceny. Zamawiający wskazał
podstawę prawną wezwania, jednoznacznie zażądał wyjaśnienia elementów ceny oraz przedstawienia dowodów,
wskazał przykładowe kategorie kosztów, w tym koszty pracy. W ocenie Zamawiającego przepisy ustawy Pzp nie
nakładają na niego obowiązku szczegółowego instruowania wykonawcy, jakie dokumenty i w jakiej strukturze ma
przedłożyć, ani wskazywania „krok po kroku”, jak ma on uzasadnić swoją cenę. To wykonawca – jako profesjonalista –
decyduje, jakie dowody przedstawić, aby wykazać realność ceny. Brak wyodrębnienia kosztów czynności
formalnoprawnych, dowodów źródłowych tych kosztów, realnego powiązania kosztów
z zakresem SWZ nie wynikał z nadmiernych oczekiwań zamawiającego, lecz
z niedostatecznej treści wyjaśnień odwołującego. Brak wezwania uzupełniającego nie narusza art. 224 ustawy Pzp,
albowiem zamawiający nie ma obowiązku wielokrotnego wzywania wykonawcy, jeżeli pierwotnie złożone wyjaśnienia nie
uzasadniają ceny. Wbrew twierdzeniom odwołującego BBC zamawiający nie przyjął automatycznie, że koszty czynności
formalnoprawnych zostały pominięte wyłącznie dlatego, że nie zostały one wyodrębnione w tabeli. Zamawiający wskazał
bowiem, że brak ich wyodrębnienia, brak kalkulacji oraz brak jakichkolwiek dowodów źródłowych uniemożliwia
weryfikację czy koszty te zostały faktycznie uwzględnione w cenie oraz czy ich poziom jest realny. Odwołujący w tym
zakresie ograniczył się do ogólnego twierdzenia, że czynności formalnoprawne zostały „ujęte w ramach zakresów
branżowych oraz w cenie ryczałtowej”, nie wykazując jakie konkretne czynności zostały przewidziane, jaki nakład pracy i
jakie koszty zostały na nie przeznaczone, jakie opłaty administracyjne, ekspertyzy i usługi zewnętrzne zostały
skalkulowane.
Zdaniem zamawiającego cena ryczałtowa nie zwalnia wykonawcy z obowiązku wykazania realności kosztów w
postępowaniu wyjaśniającym rażąco niską cenę. Dokumenty przedłożone przez odwołującego jako załączniki do
wyjaśnień ceny, w tym oświadczenia, informacje
o kosztach pośrednich, zapleczu organizacyjnym oraz umowa na obsługę prawną, miały charakter ogólnych deklaracji i
nie zawierały danych pozwalających na obiektywną weryfikację ich wpływu na realność ceny zamówienia. W niniejszym
przypadku odwołujący takiej możliwości zamawiającemu w ogóle nie zapewnił. Brak wyodrębnienia i brak dowodów w
tym zakresie stanowił realną, merytoryczną podstawę do uznania, że wyjaśnienia nie uzasadniają ceny. Z kolei
okoliczność, że odwołujący był w stanie sformułować szczegółowe i rozbudowane odwołanie, polemizujące z oceną
zamawiającego, potwierdza, że uzasadnienie decyzji było wystarczająco konkretne i umożliwiało skuteczne skorzystanie
ze środków ochrony prawnej, a taki jest przecież ustawowy cel w/w regulacji, który w analizowanej sprawie został przez
zamawiającego spełniony. Zamawiający ocenił te elementy kalkulacyjne, które odwołujący sam przedstawił w celu
wykazania realności ceny. Zakwestionowanie tych założeń nie oznaczało narzucenia wykonawcy określonego modelu
realizacji, lecz wskazanie, że przy przyjętych przez odwołującego danych nie wykazano realności ceny, nie wykazano
możliwości wykonania całego zakresu zamówienia oraz nie wykazano zapewnienia terminowej realizacji. Zamawiający
nie oceniał przyszłego sposobu realizacji zamówienia jako zobowiązania kontraktowego, lecz analizował, czy
przedstawione wyjaśnienia i dane liczbowe uzasadniają cenę na etapie badania oferty, co jest istotą procedury z art. 224
ustawy Pzp. Zamawiający oświadczył ponadto, że nie dokonał błędnej ani nieproporcjonalnej oceny wyjaśnień rażąco
niskiej ceny. Ocena została przeprowadzona w sposób całościowy i obejmowała wszystkie elementy przedstawione
przez odwołującego, w tym także argumenty dotyczące kosztów pośrednich oraz zaplecza organizacyjnego.
Zamawiający nie zakwestionował tych elementów wyłącznie dlatego, że nie odnosiły się one bezpośrednio do stawki
roboczogodziny, lecz dlatego, że miały charakter ogólnych deklaracji, nie zostały poparte obiektywnie weryfikowalnymi
dowodami, nie pozwalały na ocenę ich wpływu na realność ceny całkowitej.
KIO 393/26
W odniesieniu do oferty odwołującego Transprojekt zamawiający zakwestionował kalkulacje stawki za roboczogodzinę
dla wszystkich branż, wynoszącą 89,57 zł. Według zamawiającego rynkowe stawki godzinowe dla wielobranżowych
projektów są 2 a nawet 3 razy wyższe niżeli ta, którą przyjął odwołujący. Zdaniem zamawiającego przedstawiona
kalkulacja kosztów nie zawiera żadnego dowodu źródłowego, dowodów na realność godzin, cenników, kalkulacji
narzutów, a zatem jest to jedynie forma deklaracji, a nie dowodów. Wśród załączników do wyjaśnień znalazły się co
prawda oferty potencjalnych podwykonawców/badania rynku, które potwierdzają, że część kosztów została oparta na
realnej cenie rynkowej, jednakże zdaniem zamawiającego nie uzasadniają one realności ceny całkowitej, którą
zaoferował odwołujący. Ponadto odwołujący w swoich wyjaśnieniach przyjął, że koszty ogólne wynoszą w jego
przypadku jedynie 10 % przychodów. Założenie to podparł oświadczeniem o danych finansowych za 2024 rok.
Oświadczenie to jednak nie stanowi dowodu realności zaoferowanej ceny. Dokument odnosi się wyłącznie do globalnych
danych finansowych całego przedsiębiorstwa, a nie do kosztów ogólnych związanych z realizacją niniejszego
zamówienia. W swoich wyjaśnieniach odwołujący odwołał się do kwoty, którą zamawiający zamierza przeznaczyć na
sfinansowanie zamówienia oraz do rozpiętości cen złożonych ofert, co nie stanowi dowodu na to, że zaoferowana cena
nie jest rażąco niska. Dodatkowo, część
z przedstawionych dokumentów, takich jak regulamin pracy, procedura zapewnienia jakości, zaświadczenie z banku czy
też zobowiązanie do zachowania poufności nie potwierdzają realności kosztów wykonania przedmiot zamówienia, w
związku z czym nie posiadają wartości dowodowej. Zamawiający ocenił więc, że złożone wyjaśnienia nie uzasadniają
podanej
w ofercie ceny.
Odwołujący Transprojekt nie zgodził się z oceną zamawiającego podnosząc, że jest ona oderwana od treści wezwania ogólnego, bez wskazania jakichkolwiek konkretów, w tym czego faktycznie i w jakim zakresie oczekiwał zamawiający. O
ile bowiem zamawiający posiada jakiekolwiek wątpliwości co do ceny wykonawcy i chce w tym zakresie otrzymać
wyjaśnienia, powinien wskazać to w treści wezwania. Zamawiający nie może natomiast wyciągać względem wykonawcy
negatywnych konsekwencji w przypadku braku odniesienia się przez niego do okoliczności, których zamawiający
wyraźnie w wezwaniu nie wskazał. Ponadto zamawiający rozlicza odwołującego z wyjaśnień, co do których w ogóle nie
formułował wezwania, a tym bardziej nie wskazał, czego konkretnie oczekuje w tym zakresie. W sposób szczególny
dotyczy to kosztów ogólnych (podobnie też przedłożonej kalkulacji), co do których odwołujący złożył stosowne
wyjaśnienia (z własnej inicjatywy), które zostały jednak uznane przez zamawiającego za niewystarczające. O ile
zamawiający faktycznie oczekiwał jakiś konkretnych informacji w tym zakresie, po pierwsze, powinien to wyartykułować
w swoim wezwaniu, po drugie, wskazać, jakie konkretne dane są mu potrzebne, po trzecie, jeśli tak nie zrobił, a otrzymał
mimo tego wyjaśnienia od wykonawcy, które w jego ocenie nie rozwiały jego (niewyartykułowanych) wątpliwości,
powinien wezwać w tym zakresie odwołującego do uzupełniających wyjaśnień. W ocenie odwołującego zamawiający nie
zapoznał się i nie przeanalizował (w pełni) dowodów, które wykazują m.in. rzetelności kalkulacji stawki przyjętej przy
sporządzeniu oferty. Odwołujący podkreślił, że powołał się w swoich wyjaśnieniach nie tylko na dane rynkowe (co w
kontekście wyjaśnień rażąco niskiej ceny ma szczególne znaczenie), ale ponadto wsparł się i wykazał, że przyjęte stawki
znajdują zastosowanie również u samego odwołującego (oświadczenie działu kadr poparte stosownymi wyliczeniami).
W tej sytuacji trudno zrozumieć, na jakiej podstawie zamawiający – mimo że nie formułował, jakich konkretnie danych
oczekuje (np. wyliczenia wynagrodzenia dla określonego personelu; umów o pracę) – nie zdecydował się uwzględnić
złożonych wyjaśnień, ewentualnie wezwać do szczegółowego wyjaśnienia poszczególnych kwestii. W ocenie
odwołującego nie sposób uznać takiego zachowania za prawidłowe.
Odwołujący Transprojekt podkreślił, że w postępowaniu złożonych zostało łącznie 6 ofert
w przedziałach cenowych od 1 989 771,00 zł do 7 349 425,69 zł. Sam zamawiający wartość zamówienia oszacował na
kwotę 7 918 987, 85 zł. Taki „rozstrzał” proponowanych przez wykonawców cen, a przede wszystkim szacunkowa
wartość zamówienia, poddaje pod wątpliwość pierwotną podstawę skierowania do odwołującego wezwania do
jakichkolwiek wyjaśnień. Najdroższa ze złożonych w postępowaniu ofert jest tańsza o ponad pół miliona zł od
szacunkowej wartości zamówienia. Opisana powyżej różnica jest jeszcze większa, jeżeli weźmie się pod uwagę ofertę,
którą zamawiający sam uznał za najkorzystniejszą, tj. ofertę wykonawcy Pracownia Projektowa SKEB Spółka
Komandytowa K. Spółka Jawna
z siedzibą w Olsztynie, w przypadku której różnica wynosi aż dwa miliony zł. Zdaniem odwołującego nie jest
prawdopodobne, aby sześć dużych wykonawców, posiadających wieloletnie doświadczenie na rynku, pomyliło się w
zakresie swoich ofert do tego stopnia, aby to właśnie wartość zamówienia określona przez zamawiającego oddawała
jego rynkową wartość. Cena zaoferowana przez odwołującego nie odbiega od cen rynkowych, o czym świadczy fakt, że
jest ona tańsza od średniej arytmetycznej cen wszystkich złożonych
w postępowaniu o jedynie 5% (oferta odwołującego: 4 349 939,28 zł, arytmetyczna średnia wszystkich ofert: 4 595
811,00 zł). Zdaniem odwołującego, powyższe okoliczności już same
w sobie powinny utwierdzić zamawiającego w przekonaniu, że cena ofertowa odwołującego nie nosi znamion rażąco
niskiej. Wręcz przeciwnie – wskazują one, że jest to cena rynkowa.
Odwołujący Transprojekt zaznaczył, że przedłożył zamawiającemu wyjaśnienia, w których opisał m.in. metodykę
wyliczenia ceny, w tym przedłożył stosowną kalkulację szczegółową, pomimo braku wezwania zamawiającego w tym
zakresie. Dla części prac, których nie zamierza realizować własnymi siłami, odwołujący przedłożył stosowne oferty
podwykonawców. Zasadniczo ten zakres wyjaśnień nie budził zastrzeżeń zamawiającego, co też zostało wyraźnie
wskazane w treści informacji o odrzuceniu oferty. Odwołujący przekazał zamawiającemu także szczegółowe wyjaśnienia
co do sposobu wyliczenia kosztu roboczogodziny. Na poparcie przyjętych danych wyjściowych, w tym poziomu
bazowego wynagrodzenia, przedłożył m.in. oświadczenie Dyrektora Finansowego odwołującego. Przedstawione
wyliczenie średniej obejmuje wynagrodzenie ponad 200 osób zatrudnionych
u odwołującego, a zatem nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości co do reprezentatywności. Na potrzeby
wykazania dobrej sytuacji spółki, a także wysokości kosztów ogólnych, przedłożono zamawiającemu m.in. sprawozdanie
finansowe spółki, a także kolejne oświadczenie Dyrektora Finansowego. W wyjaśnieniach wskazano również, że
odwołujący przyjął w ofercie rezerwę w wysokości 100 tys. zł, zysk w wysokości ponad 100 tys. zł, a koszty ogólne
oszacowano na kwotę ponad 300 tys. zł. Siedziba odwołującego znajduje się
w Gdańsku, co niewątpliwie wpływa na koszt kalkulacji ceny (obniża ponoszone wydatki).
W przedłożonych wyjaśnieniach odwołujący także na tę okoliczność powołał się celem wykazania braku rażąco niskiej
ceny i poziomu kosztów ogólnych. Odwołujący podkreślił, że zamawiający nie wsparł tezy o nierynkowej stawce
roboczogodziny żadnym „źródłem” czy też dowodem, podczas gdy zarówno u samego odwołującego, jak i na rynku,
funkcjonuje porównywalna stawka, która została przyjęta do wyliczenia zaoferowanej ceny i nie stanowi ona żadnej
„aberracji”. Odwołujący w samych przedłożonych wyjaśnieniach wskazywał dokładnie poziom wynagrodzenia
pracowników, sposób wyliczenia roboczogodziny, a przede wszystkim źródło pochodzenia tych danych, na co przedłożył
stosowny dowodów. Za podstawę wyliczenia stawki ok. 90 zł netto za godzinę przyjęto przeciętne wynagrodzenie
u odwołującego, które wynosi ok. 12,5 tys. zł brutto (całkowity koszt pracodawcy: 15 047, 83 zł). 54. Wraz z
wyjaśnieniami przedłożone zostało oświadczenie Dyrektora Finansowego,
w którym to przeciętne wynagrodzenie zostało wyliczone.
Zamawiający całkowicie wykluczył możliwość posiadania przez odwołującego indywidualnych przewag nad innymi
wykonawcami, penalizując posiadanie dostępu do własnych, ekonomicznie opłacanych zasobów ludzkich, odwołując się
do bliżej niesprecyzowanej
(i najprawdopodobniej niepopartej wnikliwymi badaniami rynku lecz indywidualnymi przekonaniami Zamawiającego)
„rynkowości”. Zamawiający zignorował fakt, że również na tym polega rywalizacja na rynku, że wykonawcy starają się jak
najbardziej optymalizować koszty. Przyjmowanie przez zamawiającego abstrakcyjnej koncepcji „rynkowych” stawek
w zasadzie eliminuje możliwość rywalizacji między wykonawcami.
W ocenie Izby odwołania zasługują na uwzględnienie. Zamawiający wezwał trzech wykonawców do wyjaśnienia ceny i
ocenił wyjaśnienia złożone przez każdego z nich za niewiarygodne. Podkreślenia wymaga fakt, że zamawiający w istocie
wezwał odwołujących do szczegółowego wyjaśnienia ceny jedynie w zakresie zgodności z przepisami dotyczącymi
kosztów pracy, których wartość przyjęta do ustalenia ceny nie może być niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę
albo minimalnej stawki godzinowej, ustalonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o
minimalnym wynagrodzeniu za pracę lub przepisów odrębnych właściwych dla spraw, z którymi związane jest
realizowane zamówienie oraz zgodności z przepisami z zakresu prawa pracy i zabezpieczenia społecznego,
obowiązującymi w miejscu, w którym realizowane jest zamówienie. Każdy
z wykonawców wezwanych do wyjaśnienia ceny sprostał tym oczekiwaniom. Teoretycznie więc zamawiający, skoro jego
wątpliwości budziły koszty pracy, nie miał powodów by zakwestionować cen zaoferowanych przez wezwanych
wykonawców.
Zgodnie z treścią wezwania wyjaśnienia ceny mogły, oprócz obowiązkowych kosztów pracy, dotyczyć także innych
aspektów kosztotwórczych, jednakże zamawiający nie wskazał jakich konkretnie, pozostawiając wykonawcom
dowolność, czy w ogóle je zastosować, a jeżeli tak, to jakie wykazać i w jaki sposób zaprezentować. Powody, dla których
zamawiający uznał złożone przez wykonawców wyjaśnienia za nieuzasadniające zaoferowanej przez nich ceny we
wszystkich rozpoznawanych sprawach są zbliżone. W odniesieniu do odwołującego K.S. zamawiający uznał, że
wykonawca ten przedstawił nierealne nakłady roboczogodzin oraz nieudowodnione stawki roboczogodziny, albowiem nie
wykazał, aby pracownik miał być faktycznie oddelegowany na cały etat do realizacji zadania, ani nie przedstawił dowodów
potwierdzających, że jego zaangażowanie w wymiarze pełnego roku pracy jest realne. Zamawiający zakwestionował
również wskazaną przez wykonawcę stawkę 114,45 zł/h z uwagi na nieuwzględnienie w niej kosztów ogólnych
prowadzenia działalności (kosztów administracyjnych, księgowych, licencyjnych, amortyzacyjnych czy organizacyjnych).
Z kolei stawkę roboczogodziny zaproponowaną przez odwołującego Transprojekt na poziomie 89,57 zł zamawiający
uznał za zaniżoną dwukrotnie, a nawet trzykrotnie w stosunku do cen rynkowych. Jeżeli zaś chodzi o odwołującego BBC
zamawiający nabrał wątpliwości co do realności zaoferowanej przez tego wykonawcę ceny w szczególności w zakresie
kosztów czynności formalnoprawnych, takich jak: przygotowanie dokumentacji, pozyskanie wymaganych uzgodnień,
opinii, pozwoleń, w tym decyzji środowiskowej, wodnoprawnej oraz pozwolenia na budowę, albowiem koszty te zostały
pominięte w kalkulacji. Zamawiający nie zakwestionował więc wysokości stawki roboczogodziny zaoferowanej przez
K.S., tylko brak uwzględnienia w niej kosztów ogólnych, chociaż odwołujący argumentował, że ujął koszty ogólne w cenie
oferty. Wysokość stawki roboczogodziny odwołującego Transprojekt zamawiający uznał za zaniżoną w stosunku do cen
rynkowych, ale z jakich danych korzystał na potrzeby tego ustalenia nie wiadomo. Brak wyszczególnienia kosztów
formalnoprawnych w wyjaśnianiach ceny posłużył z kolei zamawiającemu do wyeliminowania odwołującego BBC,
pomimo że zamawiający wyszczególnienia kosztów formalnoprawnych wcale nie żądał.
Nie ulega wątpliwości, że zamawiający uznał wszystkie wyjaśnienia ceny wraz z załączonymi do nich dowodami za
niewystarczające do wykazania, że ceny ofert odwołujących nie są rażąco niskie. Pomijając fakt, że przyczyny
odrzucenia ofert odwołujących tkwią w elementach nie tylko niewymaganych jako obowiązkowe w treści wezwania do
wyjaśnień ceny, ale nawet niesprecyzowanych przez zamawiającego, to jeszcze w aktach sprawy brak jest materiałów
przyjętych przez zamawiającego jako punkt odniesienia na potrzeby oceny tych wyjaśnień. Zamawiający wskazał jedynie,
że oceny dokonała komórka do spraw realizacji inwestycji, jednakże wyniki jej prac są dokumentami wewnętrznymi
zamawiającego i nie znajdują się
w dokumentacji zamówienia. Wykazanie zasadności stanowiska zamawiającego przejął przystępujący Pracownia
Projektowa SKEB Spółka komandytowa K. Spółka jawna
z siedzibą w Olsztynie, powołując się na własne wyliczenia i dowody. Oczywiste jednakże jest, że przystępujący, którego
ofertę zamawiający uznał za najkorzystniejszą, jest bezpośrednio zainteresowany przede wszystkim utrzymaniem
decyzji zamawiającego, a nie obiektywną oceną konkurencyjnych ofert. Izba natomiast ocenia zaskarżone czynności lub
zaniechania zamawiającego w kontekście ich zgodności z przepisami ustawy Pzp. W przedmiotowym postępowaniu
odwoławczym przedmiotem zaskarżenia była czynność oceny wyjaśnień ceny złożonych przez odwołujących i w ocenie
Izby potwierdziły się zarzuty wspólne we wszystkich odwołaniach, że ocena tych wyjaśnień miała charakter arbitralny,
nieweryfikowalny
i w zasadzie dowolny, przez co doszło do naruszenia art. 226 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 224 ust. 6 oraz art. 16 ustawy
Pzp.
We wszystkich przedstawionych wyjaśnieniach zamawiający stwierdził brak obiektywnych
i weryfikowalnych dowodów potwierdzających realność kalkulacji cen z uwagi na brak szczegółowego rozbicia
godzinowego, czy rozliczenia stawek jednostkowych, czy kosztów formalnoprawnych. Argumentacja zamawiającego
sama w sobie jest ogólna i gołosłowna, zwłaszcza wobec braku w dokumentacji postępowania materiałów z dokonanej
przez zamawiającego analizy wyjaśnień ceny. Uzasadnione jest więc stwierdzenie, że zamawiający nie ocenił
zawartości wyjaśnień ceny ani złożonych dowodów, tylko dokonał własnej ich interpretacji, którą następnie ocenił.
Zamawiający przyjął, że braki w kalkulacji dotyczące elementów składowych stawki godzinowej czy kosztów
formalnoprawnych są równoznaczne z brakiem objęcia ofertą pełnego zakresu przedmiotu zamówienia i przesądzają o
uznaniu ceny oferty za rażąco niską. Tymczasem brak wyszczególnienia w kalkulacji poszczególnych składników, takich
jak koszty formalnoprawne, nie stanowi wystarczającego dowodu na to, że oferta nie obejmuje pełnego zakresu prac
wynikającego z opisu przedmiotu zamówienia. Zwłaszcza, że z treści wezwania zamawiającego nie wynika, aby
wyjaśnienia miały zawierać wykazanie takich kosztów. Odrzucenie ofert wykonawców wezwanych do wyjaśnień ceny
jest więc wynikiem założeń przyjętych przez zamawiającego, wyprowadzonych w sposób dorozumiany, gdyż ocena
wyjaśnień ceny wykroczyła poza granice wyznaczone przez samego zamawiającego treścią wezwania. To przesądza z
kolei, że wezwanie do wyjaśnień ceny w kształcie przyjętym przez zamawiającego było czynnością pozorną, gdyż
niezależnie od wyjaśnień i przedstawionych dowodów, w ocenie zamawiającego ceny ofert wykonawców wezwanych do
wyjaśnień są nierynkowe z uwagi na znaczną rozbieżność z wartością szacunkową zamówienia i średnią arytmetyczną
złożonych ofert. Tymczasem procedura wprowadzona w art. 224 ust. 1 i 2 ustawy Pzp nie służy do wykluczania z
postępowania na podstawie arytmetycznego kryterium, tylko ustanowiona została po to, by umożliwić wykonawcom
wykazanie, że zaoferowane przez nich ceny są rzetelne i realne.
Izba nie podziela argumentacji zamawiającego, że przepisy ustawy Pzp nie nakładają na zamawiającego obowiązku
szczegółowego instruowania wykonawcy, jakie dokumenty
w ramach wyjaśnień ceny i w jakiej strukturze ma przedłożyć, ani wskazywania „krok po kroku”, jak ma on uzasadnić
swoją cenę. Wręcz przeciwnie, w wezwaniu do złożenia wyjaśnień
w zakresie ceny lub kosztu lub ich istotnych części składowych zamawiający musi określić swoje wątpliwości, aby
wykonawca wiedział, co należy wyjaśnić i z jakiego powodu zamawiający powziął wątpliwości. Po otrzymaniu wyjaśnień,
zamawiający musi zaś dokonać ich rzetelnej oceny. W przedmiotowej sprawie zamawiający ocenił treść złożonych
wyjaśnień pomijając treść wezwania. W ten sposób wykonawcy zobowiązani w zasadzie do wykazania realności
kosztów pracy zostali wyeliminowani z postępowania z uwagi na braki nieobjęte treścią tego wezwania.
Należy również podkreślić, że treść jak i zawartość wyjaśnień w przedmiocie rażąco niskiej ceny są każdorazowo
podyktowane treścią skonkretyzowanego wezwania – innymi słowy wykonawca posądzony o zaoferowanie ceny rażąco
niskiej jest zobowiązany wyposażyć instytucję zamawiającą w pakiet informacji, który jest przez nią wymagany treścią
wezwania (istotnym jest to, że wykonawca nie może domyślać się intencji zamawiającego co do zakresu wyjaśnień, w
tym stopnia ich szczegółowości). Tym samym odwołujący przygotowując swoje wyjaśnienia dostosowali ich konstrukcję
do wymagań zamawiającego wynikających wprost
z treści wezwania, a więc nie mogą z tego tytułu ponosić negatywnych konsekwencji. Wykonawca nie ma bowiem
obowiązku samemu doszukiwać się w swojej wycenie jeszcze innych wątpliwości / zastrzeżeń niż te wskazane w
wezwaniu zamawiającego. Tymczasem wątpliwości zamawiającego – zgodnie z treścią wezwania – koncentrowały się
na zgodności z przepisami dotyczącymi kosztów pracy, prawa pracy i zabezpieczenia społecznego.
Wszyscy wykonawcy z własnej inicjatywy złożyli zamawiającemu wyjaśnienia ceny wykraczające poza koszty pracy i
przedstawili dowody uprawdopodabniające wysokość kosztów skalkulowanych w cenach ich ofert. Zamawiający
zakwestionował zarówno przedstawione przez nich kalkulacje, jak i złożone dowody uznając je za niewystarczająco
wiarygodne do wykazania, że ceny ich ofert nie są rażąco niskie. Skoro jednak zamawiający nie określił swoich
oczekiwań, to nie mógł racjonalnie zakładać, że wykonawcy złożą mu satysfakcjonujące wyjaśnienia. Takie działanie
zamawiającego Izba uznaje za nieprawidłowe, albowiem sprzeczne z wyrażonymi na gruncie art. 16 ustawy Pzp
zasadami prowadzenia postępowania z zachowaniem równego traktowania wykonawców, uczciwej konkurencji między
nimi, w sposób przejrzysty i proporcjonalny.
Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowym postępowaniu zamawiający zastosował procedurę z art. 224 ust. 1 w zw. z
art. 224 ust. 2 ustawy Pzp wobec ustalenia zaistnienia przesłanki kwotowej, albowiem cena ofert złożonych przez
odwołujących była niższa o co najmniej 30 % od wartości zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów i
usług, ustalonej przed wszczęciem postępowania (7.918.987,85 zł). Przedział cenowy zawarty
w ofertach złożonych przez odwołujących kształtował się pomiędzy 1.989.771,10 zł (oferta odwołującego BBC po
korekcie omyłek rachunkowych), poprzez 3.121.999,87 zł (oferta odwołującego K.S. po korekcie omyłek rachunkowych, a
kończył na kwocie 4.349.939,53 zł (oferta odwołującego Transprojekt po korekcie omyłek rachunkowych). Różnice w
cenach ofert złożonych w przedmiotowym postępowaniu są faktem, a nie dowodem na nierzetelność zaoferowanych
cen. Wręcz przeciwnie, co do zasady istnieje domniemanie poprawności kalkulacji ceny zawartej w ofercie, jak i
domniemanie co do tego, że nie ma ona charakteru rażąco niskiej. To domniemanie zakłada, że oferty wskazują ceny za
wykonanie zamówienia skalkulowane w sposób rynkowy, obejmujące wszystkie koszty wykonania zamówienia
ponoszone przez wykonawcę, a także pewien zysk. Z momentem powzięcia przez zamawiającego wątpliwości co do
tego, czy w konkretnej sytuacji cena nie ma charakteru rażąco niskiej i wyrażenia tej wątpliwości w formie wezwania na
podstawie art. 224 ust. 1 i 3 ustawy Pzp, powyższe domniemanie zostaje obalone i to na wykonawcy spoczywa ciężar
wykazania, że cenę skalkulowano w sposób rynkowy. Rzeczą wykonawcy wówczas jest
– w odpowiedzi na wezwanie zamawiającego do wyjaśnienia ceny – udzielenie wyjaśnień dotyczących okoliczności,
które wpłynęły na wysokość zaoferowanej ceny. Treść wezwania wystosowanego przez zamawiającego sugerowała
zaś, że weryfikacja ceny dotyczyć będzie kosztów pracy, co w praktyce uniemożliwiło wezwanym wykonawcom
wyjaśnienie ceny złożonych przez nich ofert w kontekście elementów niewymaganych przez zamawiającego, które
zostały poddane ocenie prowadzącej w efekcie do wykluczenia ich z udziału
w postępowaniu.
Z treści art. 224 ust. 6 ustawy Pzp wynika, że badając ofertę pod kątem wystąpienia rażąco niskiej ceny lub kosztu,
zamawiający weryfikuje zaoferowaną cenę lub koszt w kontekście wyjaśnień wykonawcy. Należy jeszcze raz podkreślić,
że zakres wyjaśnień determinuje wezwanie zamawiającego. Zamawiający wezwał do wyjaśnienia ceny wraz z
dowodami, przy czym skoncentrował obowiązek wyjaśnień na kosztach pracy, zgodności z prawem pracy
i zabezpieczeniem społecznym, oraz podał przykładowy katalog możliwych okoliczności, nie precyzując, jakich
konkretnie dokumentów żąda ani jak szczegółowej kalkulacji oczekuje.
W wezwaniu nie ma bowiem mowy ani o rozbiciu godzinowym poszczególnych czynności, ani o wyodrębnieniu
kwotowym kosztów: ogólnych, koordynacji międzybranżowej, uzgodnień formalnych, spotkań roboczych, wizji lokalnych,
prac przygotowawczych i korekt, ani
o uwzględnieniu kosztów ogólnych w stawce roboczogodziny. Tymczasem ceny ofert odwołujących zostały uznane za
rażąco niskie z uwagi właśnie na brak takich elementów
w wyjaśnieniach ceny (np. z uwagi na brak powiązania kosztów z zakresem i czasem realizacji zamówienia czy
wyodrębnienia kosztów czynności formalnoprawnych i załączenia dowodów źródłowych tych kosztów, podczas gdy z
wezwania zamawiającego nie wynika, że zamawiający żądał wyceny lub wyodrębnienia tych elementów).
Przede wszystkim treść wezwania do wyjaśnień ceny umożliwiała wykonawcom wybór argumentacji służącej obronie
ich ofert. Zamawiający uznał zaś, że złożone przez nich wyjaśnienia nie czyniły zadość jego wymaganiom, podczas gdy
wymagań tych nie wskazał
w wezwaniu. Faktycznie więc wykonawcy nie byli w stanie rozpoznać, jakich informacji zamawiający od nich oczekuje.
Zamawiający skoncentrował swoje potrzeby weryfikacyjne na kosztach pracy w kontekście ich zgodności z prawem
pracy i zabezpieczeniem społecznym, nie doprecyzował swoich wątpliwości, nie zadał pytań uzupełniających.
Zamawiający dokonując oceny wyjaśnień ceny złożonych przez odwołujących pominął przy tym fakt, że nadał cenie za
wykonanie przedmiotu zamówienia charakter ryczałtowy. Ryczałtowy charakter ceny niesie za sobą zaś ten skutek, że
zaoferowana cena w założeniu globalnie zawiera w sobie zobowiązanie do kompleksowego wykonania wszelkich prac
składających się na przedmiot zamówienia. Powodzenie danego zakresu prac nie jest więc sztywno uzależnione od jego
wyceny. Wręcz przeciwnie – to wykonawca racjonalnie przygotowując wycenę w sposób kompleksowy (ryczałtowy)
powinien przewidzieć w niej kwotę, w której uwzględni wszystkie prace, które zostaną wykonane i są możliwe do
przewidzenia na podstawie opisu przedmiotu zamówienia (przy czym w takiej sytuacji wartości poszczególnych pozycji
nie mają tak doniosłego znaczenia jak w przypadku formuły wynagrodzenia kosztorysowego).
W orzecznictwie Sądu Najwyższego wielokrotnie podkreślano, że strony decydując się na przyjęcie formy
wynagrodzenia ryczałtowego muszą liczyć się z jej bezwzględnym i sztywnym charakterem, gdyż ryczałt polega na
umówieniu z góry wysokości wynagrodzenia w kwocie absolutnej, przy wyraźnej lub dorozumianej zgodzie stron na to,
że wykonawca nie będzie się domagać zapłaty wynagrodzenia wyższego (zob. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 25
marca 2011 roku, IV CSK 397/10 i z dnia 20 listopada 1998 roku, II CKN 913/97). Inaczej sytuacja prezentowałaby się w
sytuacji, w której zamawiający przewidziałby wynagrodzenie kosztorysowe (co w niniejszym postępowaniu nie
występuje). W takim wypadku, każda
z oferowanych przez wykonawców cen za poszczególne pozycje miałaby charakter niezwykle istotny, gdyż wycena
wprost warunkuje możliwość ich realizacji i wykonania zamówienia prawidłowo jako takiego. W ramach dominującego
stanowiska Izby podnosi się, że to właśnie forma przewidzianego wynagrodzenia – wynagrodzenie ryczałtowe - ma
kluczowy wpływ na marginalne znaczenie wyceny konkretnych pozycji przy badaniu wysokości zaoferowanej ceny na
podstawie art. 224 ust. 1 i 2 ustawy Pzp. Tym bardziej więc z uwagi na ryczałtowy charakter ceny rolą zamawiającego
było wskazać elementy istotne pod względem kosztotwórczym, które wykonawcy powinni przedstawić w swoich
wyjaśnieniach, aby precyzyjnie ocenić, czy zaoferowana przez nich cena jest adekwatna do zakresu i kosztów prac
składających się na przedmiot zamówienia. Skoro zamawiający informacji takich w wezwaniu do wyjaśnień ceny nie
zawarł, to ich nie otrzymał, co nie jest równoznaczne z przyjęciem, że oferty wezwanych do wyjaśnień ceny
wykonawców nie zawierają pełnego zakresu prac wymaganego do realizacji przedmiotu zamówienia.
Z uwagi na treść wezwania do wyjaśnień ceny, ocenę wyjaśnień ceny na podstawie elementów niewymaganych treścią
tego wezwania oraz zaniechanie przedstawienia dowodów potwierdzających obiektywną i rzetelną ocenę tych wyjaśnień
przez zamawiającego, zachodzi konieczność powtórzenia czynności badania i oceny ofert oraz ponowienie wezwania
do złożenia wyjaśnień ceny w odniesieniu do wykonawców, którzy złożyli oferty budzące wątpliwości zamawiającego co
do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie
z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia. Wezwanie powinno jednak zawierać wyartykułowane
wątpliwości zamawiającego, aby umożliwić wykonawcom prawidłowe wypełnienie obowiązku wykazania, że ich oferty nie
zawierają rażąco niskiej ceny.
Mając powyższe na uwadze, Izba orzekła jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku sprawy na podstawie art. 557 oraz art. 574 ustawy z 11
września 2019 r. Prawo zamówień publicznych oraz w oparciu
o przepisy § 5 pkt 1 i 2 lit. a, b i d oraz § 7 ust. 1 pkt 1 ).
Przewodnicząca: …………….……