Sygn. akt: KIO 3118/24
WYROK
Warszawa, dnia 11 września 2024 r.
Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie:
Przewodnicząca:
Protokolantka:
Małgorzata Matecka
Aldona Karpińska
po rozpoznaniu na rozprawie odwołania wniesionego do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 27 sierpnia 2024 r.
przez wykonawcę 4M S. Spółka Komandytowa z siedzibą w Świątkach
w postępowaniu prowadzonym przez Gminę Banie Mazurskie
orzeka:
1. Uwzględnia odwołanie i nakazuje zamawiającemu unieważnienie czynności wyboru oferty najkorzystniejszej,
unieważnienie czynności odrzucenia oferty odwołującego oraz powtórzenie czynności badania i oceny ofert.
2. Kosztami postępowania obciąża zamawiającego i:
2.1. zalicza do kosztów postępowania odwoławczego kwotę 7 500 zł 00 gr (słownie: siedem tysięcy
pięćset złotych zero groszy) uiszczoną przez odwołującego tytułem wpisu od odwołania oraz kwotę 3 600 zł
00 gr (słownie: trzy tysiące sześćset złotych zero groszy) poniesioną przez odwołującego tytułem
wynagrodzenia pełnomocnika;
2.2. zasądza od zamawiającego na rzecz odwołującego kwotę 11 100 zł 00 gr
(słownie: jedenaście tysięcy sto złotych zero groszy) stanowiącą koszty postępowania odwoławczego poniesione przez
odwołującego.
Na orzeczenie - w terminie 14 pośrednictwem Prezesa Krajowej
dni od dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie Sądu Zamówień Publicznych.
Przewodnicząca:
Sygn. akt: KIO 3118/24
Uzasadnienie
Zamawiający Gmina Banie Mazurskie (dalej: „Zamawiający”) prowadzi w trybie podstawowym bez negocjacji
postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego pod nazwą „Dowożenie uczniów z terenu gminy Banie Mazurskie do
placówek oświatowych w roku szkolnym 2024/2025, 2025/2026”. Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w dniu
12 lipca 2024 r. w Biuletynie Zamówień Publicznych pod nr 2024/BZP 00411599/01.
I. W dniu 27 sierpnia 2024 r. wykonawca 4M S. Spółka Komandytowa z siedzibą w Świątkach (dalej:
„Odwołujący”) wniósł do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej odwołanie wobec:
1) niezasadnego dokonania wyboru jako oferty najkorzystniejszej oferty złożonej przez F. K. działającego pod
firmą F. K. PRZEDSIĘBIORSTWO TURYSTYCZNE „DUET PLUS”;
2) niezasadnego odrzucenia oferty Odwołującego;
ewentualnie zaniechania wezwania Odwołującego do udzielenia dodatkowych wyjaśnień w zakresie wyliczenia ceny;
3) zaniechania wyboru oferty Odwołującego jako najkorzystniejszej w postępowaniu.
Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie następujących przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo
zamówień publicznych (dalej: „ustawa Pzp”):
1 ) art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp w związku z art. 224 ust. 5 i 6 ustawy Pzp poprzez błędną ocenę udzielonych
przez Odwołującego w dniu 29 lipca 2024 r. wyjaśnień w zakresie zaoferowanej ceny i w rezultacie odrzucenie
oferty Odwołującego oraz uznanie, że „nie wykazał realności ceny”, co doprowadziło do naruszenia art. 239 ust. 1
ustawy Pzp oraz art. 17 ust. 2 ustawy Pzp poprzez nieuprawnione dokonanie wyboru oferty F. K. działającego pod
firmą F. K. PRZEDSIĘBIORSTWO TURYSTYCZNE „DUET PLUS” jako najkorzystniejszej, podczas gdy treść
udzielonych wyjaśnień – w szczególności w świetle wezwania Zamawiającego, jak i specyfiki udzielanego
zamówienia (świadczenie usług) – była wystarczająca dla uznania, że Odwołujący w sposób należyty wykazał
prawidłowość zaoferowanej ceny;
ewentualnie, lecz jedynie w przypadku nieuwzględnienia przez Izbę zarzutu z pkt 1 wobec uznania, że treść udzielonych
wyjaśnień wymagała rozwinięcia i doprecyzowania wobec wątpliwości, jakie po ich lekturze pojawiły się po stronie
Zamawiającego, Odwołujący zarzucił również naruszenie:
2 ) art. 224 ust. 1, 2, 5 i 6 ustawy Pzp w zw. z art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp w zw. z art. 16 pkt 2 i 3 ustawy Pzp
poprzez zaniechanie wezwania Odwołującego do udzielenia dalszych wyjaśnień co do zaoferowanej ceny i
przedwczesne odrzucenie jego oferty, w sytuacji gdy:
- Odwołujący dostosował się do otrzymanego wezwania i przedstawił rzetelne i konkretne wyjaśnienia
zaoferowanej ceny;
- na podstawie treści wyjaśnień Odwołującego Zamawiający powziął wątpliwości co do ich rozumienia, a które
mogły być w łatwy sposób wyjaśnione z Odwołującym;
- lektura ww. wyjaśnień ujawniła po stronie Zamawiającego potrzebę doprecyzowania pewnych kwestii, w tym o
konkretne elementy i informacje, których Zamawiający między innymi nie wyszczególnił w swym wezwaniu z dnia
25 lipca 2024 r. – co rodziło po stronie Zamawiającego obowiązek dalszego wyjaśnienia z Odwołującym, czego
jednak Zamawiający zaniechał i w rezultacie bezzasadnie odrzucił ofertę Odwołującego traktując udzielone
wyjaśnienia jako zbyt ogólne, pomimo, iż sam nie wyartykułował wobec Wykonawcy rzeczywiście żądanych
informacji, a jedynie poprzestał na ogólnikowej treści wezwania do wyjaśnień w zakresie zaoferowanej ceny. Takie
działanie narusza zasadę przejrzystości i proporcjonalności.
W związku z podniesionymi zarzutami Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu:
- unieważnienia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej złożonej przez F. K. działającego pod firmą F. K.
PRZEDSIĘBIORSTWO TURYSTYCZNE „DUET PLUS”;
- unieważnienia czynności odrzucenia oferty Odwołującego;
- powtórzenia badania i oceny ofert z uwzględnieniem oferty Odwołującego.
II. Zamawiający nie wniósł pisemnej odpowiedzi na odwołanie. Stanowisko w sprawie Zamawiający przedstawił
ustnie na rozprawie. Zamawiający uznał zarzuty odwołania za niezasadne i wniósł o jego oddalenie.
III. Żaden wykonawca nie zgłosił przystąpienia do postępowania odwoławczego.
Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i zważyła, co następuje:
Na podstawie dokumentacji postępowania Izba ustaliła, że:
Pismem z dnia 25 lipca 2024 r. Zamawiający wezwał Odwołującego, na podstawie przepisu art. 224 ust. 1 ustawy Pzp
„do złożenia wyjaśnień dotyczących elementów oferty wpływających na wysokość ceny w tym do złożenia dowodów w
zakresie wyliczenia ceny oferty”.
Odpowiedzi na ww. wezwanie Odwołujący udzielił pismem z dnia 29 lipca 2024 r.
Pismem z dnia 23 sierpnia 2024 r. Zamawiający poinformował o dokonaniu czynności wyboru oferty najkorzystniejszej, a
także o odrzuceniu kilku ofert złożonych w postępowaniu – w tym o odrzuceniu oferty Odwołującego na podstawie art.
226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 6 ustawy Pzp.
Dalsze ustalenia faktyczne zostaną przedstawione w ramach stanowiska Izby dotyczącego zarzutów podniesionych w
odwołaniu.
Na wstępie tego stanowiska należy poczynić kilka uwag natury ogólnej:
Po pierwsze: Izba rozpoznaje odwołanie w granicach podniesionych w nim zarzutów. Okoliczności wykraczające poza te
granice podlegają pominięciu.
Po drugie: istotne znaczenie ma treść wyjaśnień dotyczących wyliczenia ceny przedstawionych w postępowaniu o
udzielenie zamówienia, a nie uzupełniająco w postępowaniu odwoławczym. Oczywiście wykonawca wnoszący
odwołanie może przedstawić argumentację mającą na celu odparcie zarzutów zamawiającego zawartych w
uzasadnieniu czynności odrzucenia oferty, jednakże nie może to polegać na uzupełnianiu wyjaśnień o treści, które
powinny zostać przedstawione w odpowiedzi na wezwanie zamawiającego.
Po trzecie: Izba dokonuje oceny czynności zamawiającego mając na uwadze przedstawioną przez zamawiającego treść
uzasadnienia tej czynności. Nowe okoliczności przedstawione przez zamawiającego w ramach postępowania
odwoławczego, wykraczające poza ramy tego uzasadnienia, podlegają pominięciu. Zakres czynności, w tym jej
uzasadnienia (powodów, które skłoniły zamawiającego do podjęcia tej czynności) musi być znany wykonawcy w terminie
powiadomienia go o czynności. Wykonawca nie może być zaskakiwany nowymi powodami na etapie postępowania
odwoławczego.
Po czwarte (uogólniając): sytuacje, w których znajdzie zastosowanie podstawa odrzucenia oferty jako zawierającej
rażąco niską cenę co do zasady można podzielić na dwie grupy:
1. Z treści wyjaśnień dotyczących wyliczenia ceny wynika, że wykonawca nie doszacował ceny oferty –
realizację zamówienia za zaoferowaną cenę należy uznać za nieopłacalną.
2. Wykonawca nie złożył kompletnych, konkretnych i rzetelnych wyjaśnień – w związku z tym ocena dokonanej
przez wykonawcę kalkulacji ceny nie jest w ogóle możliwa.
Po piąte: oceny wyjaśnień dotyczących wyliczenia ceny należy dokonywać kierując się m.in. treścią wezwania
zamawiającego. Jeżeli zamawiający wskazał na konkretne kwestie, które wymagają wyjaśnienia, to obowiązkowo
powinny być one uwzględnione przez wykonawcę. Ponadto, oceny wyjaśnień należy dokonywać kierując się w
szczególności tym, co jest przedmiotem zamówienia, na które prowadzone jest postępowanie. W przypadku niektórych
postępowań przedmiot zamówienia jest na tyle nieskomplikowany, że nie jest konieczne przedstawianie szczegółowych
wyjaśnień. Trzeba również zauważyć, że nie każdy element cenotwórczy wymaga wyjaśnienia – te nie mające istotnego
znaczenia dla kalkulacji ceny nie mają również znaczenia dla oceny wyjaśnień. Podobnie należy podejść do kwestii
dowodów. Niektóre okoliczności wymagają przedstawienia takich dowodów, a inne nie. Również w tym przypadku
znaczenie mają konkretne okoliczności sprawy – przede wszystkim odnoszące się do przedmiotu zamówienia.
Po szóste, nie każdy przypadek niedoszacowania składnika ceny prowadzi do stwierdzenia zaistnienia podstawy do
odrzucenia oferty. Zgodnie z przepisami ustawy Pzp podstawa do odrzucenia oferty występuje wtedy, gdy całkowita cena
oferty jest rażąca niska -tj. niedoszacowana, nierynkowa, za którą nie opłaca się realizacja zamówienia.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że na rozprawie prze Izbą Zamawiający
zaprezentował stanowisko w znaczącym stopniu wykraczające poza uprzednio przedstawione uzasadnienie czynności
odrzucenia oferty Odwołującego. W tym zakresie stanowisko Zamawiającego musiało zostać przez skład orzekający
pominięte. Należy przypomnieć, że ocenie w postępowaniu odwoławczym podlega przede wszystkim czynność
zamawiającego i dopiero w tym kontekście wyjaśnienia złożone przez wykonawcę w postępowaniu o udzielenie
zamówienia. Izba nie dokonuje kompleksowej oceny wyjaśnień dotyczących wyliczenia ceny niezależnie od czynności
zamawiającego, wobec której wniesiono odwołanie.
Mając natomiast na uwadze treść uzasadnienia czynności odrzucenia oferty Odwołującego Izba stwierdziła, że nie
uzasadnia ona dokonanej przez Zamawiającego czynności. Odnosząc się do treści uzasadnienia czynności odrzucenia
oferty Odwołującego należy wskazać następuje powody dokonania przez Izbę takiej oceny:
Zamawiający stwierdził, że wyjaśnienia złożone przez Odwołującego są lakoniczne, niewyczerpujące i nieusuwające
wątpliwości Zamawiającego, a w szczególności nie zostały poparte żadnymi dowodami. Jest to jednak stwierdzenie
bardzo ogólne i niewiele do sprawy wnoszące. Nie wynika z niego jakich konkretnie treści i dowodów brakuje
Zamawiającemu.
Zamawiający stwierdził, że z uwagi na obowiązujący kierowców grafik godzinowy, wynikający z rozpoczęcia i
zakończenia zajęć lekcyjnych, Odwołujący błędnie przyjął czas pracy kierowcy
i nie będzie mógł zrealizować usługi we wskazanym przez wykonawcę wymiarze godzinowym. Zamawiający powołał się
na grafik godzinowy wynikający z rozpoczęcia i zakończenia zajęć lekcyjnych, jednakże takiego dokumentu nie
przedstawił. Nie można zatem zweryfikować przedstawionego w tym zakresie twierdzenia Zamawiającego. Stanowisko
Zamawiającego jest tym zakresie bardzo ogólne, nie zawiera konkretnych informacji.
Zamawiający stwierdził, że Odwołujący błędnie uwzględnił przychody związane z refundacją ulg przejazdowych.
Jednakże, nawet jeśli faktycznie kalkulacja Odwołującego jest w tym zakresie nieprawidłowa, to trzeba zauważyć, że
Zamawiający nie wykazał poziomu ewentualnego niedoszacowania ceny ofertowej Odwołującego. Nie jest wiadome czy
może mieć znaczenie dla całkowitej ceny oferty, w szczególności mając na uwadze kwotę założonego przez
Odwołującego zysku.
Zamawiający stwierdził, że Odwołujący wskazał na dodatkowe przychody w ramach świadczenia usługi regularnych
przewozów osób na liniach, gdzie określa dochód na poziomie 30 000 zł, nie popierając tego żadnymi dowodami. Jak
jednak słusznie zauważył Odwołujący kwota ta nie została podana jako element kalkulacji, lecz jako obiektywne czynniki
wpływające na obniżenie ceny. Ponadto, biorąc pod uwagę wartość założonego przez Odwołującego zysku, kwota ta nie
ma istotnego znaczenia dla oceny całkowitej ceny oferty tego wykonawcy.
Zamawiający stwierdził, że w wyjaśnieniach Odwołujący wskazał także na możliwość waloryzacji wynagrodzenia, co
świadczyć może o nienależytym skalkulowaniu ceny i przyjęciu przypadkowych wartości pozycji cenotwórczych. W
odniesieniu do powyższego należy zauważyć, że również w tym przypadku nie mamy do czynienia z elementem
kalkulacji, lecz dodatkowym czynnikiem wpływającym na obniżenie ceny. Podstawowym i najważniejszym elementem
wyjaśnień dotyczących wyliczenia ceny jest niewątpliwie kalkulacja. Oczywiście nie można zaakceptować sytuacji, w
której błędy w kalkulacji ceny wykonawca chce skorygować poprzez waloryzację wynagrodzenia. Jednakże taki stan
rzeczy nie został przez Zamawiającego stwierdzony w uzasadnieniu czynności odrzucenia oferty Odwołującego.
Natomiast w wyjaśnieniach ceny Odwołujący jedynie ogólnie stwierdził (w części „Obiektywne czynniki wpływające na
obniżenie ceny”): „możliwość waloryzacji wynagrodzenia zgodnie z treścią SWZ”.
Mając na uwadze powyższe Izba uznała, że Zamawiający nie przedstawił wystarczającej argumentacji uzasadniającej
stwierdzenie wystąpienia podstawy do odrzucenia oferty Odwołującego. Izba uznała zatem, że czynność Zamawiającego
nie może się ostać.
Należy wyjaśnić, że wydanego przez Izbę orzeczenia nie należy traktować jako przesądzenia co do tego, że oferta
Odwołującego nie zawiera rażąco niskiej ceny. Izba nie dokonała (gdyż nie wchodzi to w zakres jej kompetencji i
obowiązków) całokształtu wyjaśnień Odwołującego, lecz
oceniła czynność Zamawiającego przez pryzmat przedstawionego do niej uzasadnienia i zarzutów postawionych w
odwołaniu. Zamawiający ma zatem wolną rękę co do dalszego prowadzenia postępowania – oczywiście z
uwzględnieniem wydanego w niniejszej sprawie wyroku, zgodnie z którym dotychczas przedstawione uzasadnienie
odrzucenia oferty Odwołującego nie potwierdza wystąpienia w stosunku do tej oferty podstawy odrzucenia, o której mowa
w art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 6 ustawy Pzp.
Biorąc pod uwagę powyższe, Izba orzekła, jak w punkcie pierwszym sentencji, na podstawie art. 553 oraz art. 554 ust. 1
pkt 1 oraz ust. 3 pkt 1 lit. a) i b) ustawy Pzp.
O kosztach postępowania odwoławczego Izba orzekła na podstawie art. 557, 574 i 575 ustawy Pzp oraz § 7 ust. 1 pkt 1
rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów
postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz. U. z 2020 r.
poz. 2437).
Przewodnicząca: