Sygn. akt: KIO 2101/26
WYROK
Warszawa, dnia 29 maja 2026 r.
Krajowa Izba Odwoławcza – w składzie:
Przewodnicząca: Emilia Garbala
Protokolantka: Aldona Karpińska
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2026 r. w Warszawie odwołania wniesionego do Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej w dniu 4 maja 2026 r. przez wykonawcę BIK-Projekt sp. z o.o., ul. Meblowa 37, 18-400 Łomża,
w postępowaniu prowadzonym przez: Powiatowy Zarząd Dróg w Kolnie, ul. Wojska Polskiego 48, 18-500 Kolno,
przy udziale uczestnika po stronie zamawiającego: STRABAG sp. z o.o., ul. Parzniewska 10, 05-800 Pruszków,
orzeka:
1.oddala odwołanie,
2.kosztami postępowania obciąża odwołującego, i:
2.1.zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 10 000 zł 00 gr (słownie: dziesięć tysięcy złotych zero
groszy) uiszczoną przez odwołującego tytułem wpisu od odwołania oraz kwotę 3 600 zł 00 gr (słownie: trzy tysiące
sześćset złotych zero groszy) tytułem wynagrodzenia pełnomocnika zamawiającego,
2.2.zasądza od odwołującego na rzecz zamawiającego kwotę 3 600 zł 00 gr (słownie: trzy tysiące sześćset złotych zero
groszy) tytułem kosztów postępowania odwoławczego poniesionych przez zamawiającego.
Na orzeczenie - w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu zamówień publicznych.
Przewodnicząca:………………………
Sygn. akt: KIO 2101/26
UZASADNIENIE
Zamawiający – Powiatowy Zarząd Dróg w Kolnie, ul. Wojska Polskiego 48, 18-500 Kolno, prowadzi w trybie
podstawowym bez negocjacji, postępowanie o udzielenie zamówienia pn. „Przebudowa z rozbudową drogi powiatowej nr
1880B ul. M. Konopnickiej w Kolnie – ETAP II”, numer referencyjny:PZD.26.3.2026. Ogłoszenie o zamówieniu zostało
opublikowane w Biuletynie Zamówień Publicznych w dniu 18.03.2026 r., nr 2026/BZP 00159579/01.
W dniu 04.05.2026 r. do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej wpłynęło odwołanie wykonawcyBIK-Projekt sp. z
o.o., ul. Meblowa 37, 18-400 Łomża (dalej: „Odwołujący”), w którym Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie:
1)art. 239 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 2 w zw. z art. 224 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r.
poz. 1320 ze zm.), zwanej dalej: „ustawą Pzp”, poprzez błędne dokonanie wyboru jako najkorzystniejszej oferty, która
zawiera rażąco niską cenę, a także zaniechanie wyboru oferty Odwołującego spełniającej wymagania SW Z i
niepodlegającej odrzuceniu,
2)art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 6 ustawy Pzp poprzez zaniechanie odrzucenia oferty STRABAG sp. z o. o. w
sytuacji, w której z treści wyjaśnień nie wynika, aby oferta nie zawierała rażąco niskiej ceny, podczas gdy dokładna
analiza złożonych dokumentów ofertowych oraz dokumentów wraz z wyjaśnieniami powinna prowadzić do wniosku,
że oferta ta została złożona z rażącym zaniżeniem ceny w co najmniej piętnastu pozycjach kosztorysowych,
3)ewentualnie art. 226 ust. 1 pkt 7 ustawy Pzp poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy STRABAG poprzez
sporządzenie kosztorysu i przedstawienie wyjaśnień w zakresie rażąco niskiej ceny dopuścił się czynu nieuczciwej
konkurencji w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2026 r. poz. 85), zwanej dalej: „uznk”,
poprzez zaproponowanie wykonania zamówienia poniżej kosztów wykonania poszczególnych elementów
zamówienia.
W związku z tym Odwołujący wniósł o nakazanie Zamawiającemu:
1)unieważnienia czynności wyboru jako najkorzystniejszej oferty STRABAG sp. z o.o.,
2)odrzucenia oferty wykonawcy STRABAG sp. z o.o. z uwagi na zaproponowanie oferty zawierającej rażąco niską cenę,
3)ewentualnie odrzucenia oferty wykonawcy STRABAG sp. z o.o., w sytuacji gdy wykonawca ten poprzez sporządzenie
kosztorysu i przedstawienie wyjaśnień w zakresie rażąco niskiej ceny dopuścił się czynu nieuczciwej konkurencji
proponując wykonanie zamówienia poniżej kosztów wykonania poszczególnych elementów zamówienia,
4)dokonania ponownej oceny ofert i wybrania oferty Odwołującego.
W dniu 08.05.2026 r. wykonawca STRABAG sp. z o.o., ul. Parzniewska 10, 05-800 Pruszków (dalej:
„Przystępujący”) zgłosił przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie Zamawiającego i przedstawił swoją
argumentację wnosząc o oddalenie odwołania. Izba stwierdziła, że przystąpienie zostało dokonane skutecznie.
Pismem z dnia 14.05.2026 r. Zamawiający złożył odpowiedź na odwołanie, w której wniósł o jego oddalenie.
Podczas rozprawy Strony i Przystępujący podtrzymali swoje stanowiska w sprawie.
Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła następujący stan faktyczny.
Przedmiotem zamówienia jest przebudowa z rozbudową drogi powiatowej nr 1880B ul. M. Konopnickiej w Kolnie
– ETAP II.
W postępowaniu złożono 6 ofert. Przystępujący złożył ofertę z ceną 7.477.566,95 zł brutto, Odwołujący 8.352.076,64 zł brutto.
Wartość szacunkowa zamówienia powiększona o VAT wynosiła 13.911.669,02 zł, natomiast średnia
arytmetyczna ofert wynosiła 9.297.761,77 zł brutto. Oznacza to, że cena oferty Przystępującego była niższa od wartości
szacunkowej powiększonej o VAT o ok. 46% i od średniej arytmetycznej ofert o ok. 20%. Różnica między cenami
Przystępującego i Odwołującego wyniosła ok. 11%.
W dniu 08.04.2026 r. Zamawiający, na podstawie art. 224 ust. 2 pkt 1 ustawy Pzp, wezwał Przystępującego do
złożenia wyjaśnień, w tym dowodów, dotyczących wyliczenia ceny jego oferty. W uzasadnieniu Zamawiający przytoczył
art. 224 ust. 3 ustawy Pzp.
W dniu 13.04.2026 r. Przystępujący złożył wyjaśnienia wraz z dowodami.
W dniu 28.04.2026 r. Zamawiający poinformował o wyborze jako najkorzystniejszej oferty Przystępującego.
Krajowa Izba Odwoławcza rozpoznając na rozprawie złożone odwołanie i uwzględniając dokumentację z
niniejszego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oraz stanowiska Stron i Przystępującego
złożone na piśmie i podane do protokołu rozprawy, zważyła, co następuje.
W pierwszej kolejności Izba ustaliła wystąpienie przesłanek z art. 505 ust. 1 ustawy Pzp, tj. istnienie po stronie
Odwołującego interesu w uzyskaniu zamówienia oraz możliwość poniesienia przez niego szkody z uwagi na
kwestionowane zaniechanie Zamawiającego.
Ponadto Izba stwierdziła, że nie została wypełniona żadna z przesłanek ustawowych skutkujących odrzuceniem
odwołania, wynikających z art. 528 ustawy Pzp.
Zgodnie z art. 224 ust. 1, ust. 2, ust. 5 i ust. 6 ustawy Pzp:
1. Jeżeli zaoferowana cena lub koszt, lub ich istotne części składowe, wydają się rażąco niskie w stosunku do
przedmiotu zamówienia lub budzą wątpliwości zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia
zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia lub wynikającymi z odrębnych przepisów,
zamawiający żąda od wykonawcy wyjaśnień, w tym złożenia dowodów w zakresie wyliczenia ceny lub kosztu, lub ich
istotnych części składowych.
2.W przypadku gdy cena całkowita oferty złożonej w terminie jest niższa o co najmniej 30% od:
1)wartości zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów i usług, ustalonej przed wszczęciem postępowania
lub średniej arytmetycznej cen wszystkich złożonych ofert niepodlegających odrzuceniu na podstawie art. 226 ust. 1
pkt 1, 5a i 10, zamawiający zwraca się o udzielenie wyjaśnień, o których mowa w ust. 1, chyba że rozbieżność wynika
z okoliczności oczywistych, które nie wymagają wyjaśnienia;
2)wartości zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów i usług, zaktualizowanej z uwzględnieniem
okoliczności, które nastąpiły po wszczęciu postępowania, w szczególności istotnej zmiany cen rynkowych,
zamawiający może zwrócić się o udzielenie wyjaśnień, o których mowa w ust. 1.
5. Obowiązek wykazania, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny lub kosztu spoczywa na wykonawcy.
6. Odrzuceniu, jako oferta z rażąco niską ceną lub kosztem, podlega oferta wykonawcy, który nie udzielił wyjaśnień w
wyznaczonym terminie, lub jeżeli złożone wyjaśnienia wraz z dowodami nie uzasadniają podanej w ofercie ceny lub
kosztu.
Zgodnie z art. 226 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy Pzp, zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli:
7) została złożona w warunkach czynu nieuczciwej konkurencji w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o
zwalczaniu nieuczciwej konkurencji,
8) zawiera rażąco niską cenę lub koszt w stosunku do przedmiotu zamówienia.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 uznk czynem nieuczciwej konkurencji jest działanie sprzeczne z prawem lub dobrymi
obyczajami, jeżeli zagraża lub narusza interes innego przedsiębiorcy lub klienta.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Odwołujący zakwestionował w odwołaniu ceny wskazane przez
Przystępującego w następujących pozycjach:
·pozycja 4 – Ręczne ścinanie i karczowanie rzadkich krzaków, podszycia oraz drzew o śr. Do 15 cm - oczyszczenie
pasa drogowego 0,15,
·pozycja 13 - Mechaniczne rozebranie nawierzchni z mas mineralno – asfaltowych o grub. 6 cm,
·pozycja 14 - Mechaniczne rozebranie podbudowy z pospółki o gr. 20cm,
·pozycja 22 - Wywiezienie gruzu samochodami samowyładowczymi na odl. do 25 km,
·pozycja 28 – Zagęszczanie nasypów walcami samojezdnymi statycznymi ogumionymi; grunt sypki kat .I-II -
współczynnik zagęszczenia Js=1.00,
·pozycja 29 - Koryta wykonywane mechanicznie gł. 11 cm w gruncie kat. I-II - jezdnia, drogi boczne,
·pozycja 30 - Koryta wykonywane mechanicznie gł. 13 cm w gruncie kat. I-II - chodniki,
·pozycja 31 - Koryta wykonywane mechanicznie gł. 20 cm w gruncie kat. I-II - ścieżka rowerowa,
·pozycja 32 - Koryta wykonywane mechanicznie gł. 38 cm w gruncie kat. I-II - zjazdy,
·pozycja 33 - Profilowanie i zagęszczanie podłoża wykonywane ręcznie w gruncie kat. II-IV pod warstwy konstrukcyjne
nawierzchni,
·pozycja 43 - Ława betonowa z oporem pod krawężniki, obrzeża i ścieki korytkowe,
·pozycja 45 - Skropienie nawierzchni drogowej asfaltem – jezdnia, drogi boczne, zjazdy asfaltowe,
·pozycja 55 - Wykonanie nasadzeń drzew liściastych gatunku: lipa kolumnowa - obwód pnia na wys. 100 cm równy 1012 cm,
·pozycja 62 - Ścianka żelbetowa prefabrykowana
Odwołujący porównał ww. ceny do własnej wyceny oraz do cen z bazy Sekocenbud. Jedynie w stosunku do trzech
pozycji Odwołujący dodatkowo wskazał:
- „Znamienne jest zwłaszcza zaproponowanie wykonania ław betonowych z oporem pod krawężniki, obrzeży i ścieków
korytkowych (pozycja 43 opracowania) za cenę jednostkową 22,03 zł za metr sześcienny w sytuacji, gdy sama cena
betonu na rynku wynosi 250 zł za jeden metr sześcienny. Odwołujący twierdzi, że Wykonawca STRABAG Sp. z o.o.
nie jest w stanie wykonać robót budowlanych określonych w tej pozycji za cenę jednostkową 22,03 zł za jeden metr
sześcienny. W ocenie Odwołującego tak określona cena świadczy o jej rażąco niskim charakterze”;
- „Również np. pozycja 22 sporządzonego przez Odwołującego opracowania tj. wywiezienie gruzu samochodami
samowyładowczymi na odl. do 25 km, zaproponowana przez Wykonawcę STRABAG Sp. z o.o. w cenie jednostkowej
11,37 zł za metr sześcienny jest niemożliwa do wykonania, ponieważ sam koszt utylizacji i transportu tego gruzu jest
wyższy od zaproponowanej ceny a tym samym nie jest możliwe wywiezienie i utylizacja gruzu w zaproponowanej cenie.
W ocenie Odwołującego tak określona cena świadczy o jej rażąco niskim charakterze”;
- „To samo dotyczy pozycji 45 tj. skropienie nawierzchni drogowej asfaltem – jezdnia, drogi boczne, zjazdy asfaltowe –
ilość 26 371,2 metrów kwadratowych. Wykonawca STRABAG Sp. z o. o. zaproponował wykonanie tej części
zamówienia w cenie jednostkowej 0,97 zł za jeden metr kwadratowy, w sytuacji gdy sama cena emulsji to 1,27 zł za
jeden metr kwadratowy – a gdzie koszty sprzętu, robocizny i inne koszty związane z wykonaniem zamówienia”.
Przede wszystkim należy zauważyć, że w art. 224 ust. 1 ustawy Pzp mowa jest o wyjaśnianiu ceny całkowitej lub
istotnych części składowych ceny. W przypadku zatem kwestionowania jedynie części składowych ceny (np. cen z
niektórych pozycji) konieczne jest wykazanie, że mają one charakter istotny. Przy czym, jak Izba wielokrotnie
wskazywała już w swoich orzeczeniach, istotność ta może wynikać z wysokiej wartości danej pozycji w stosunku do
całkowitej ceny oferty lub z tego, że pozycja ta dotyczy najbardziej znaczących elementów zamówienia - kluczowych dla
jego należytego wykonania. Podobne stanowisko przyjęła Izba np. w wyroku z 29.06.2022 r. o sygn. akt KIO 1543/22, w
którym stwierdzono: „istotnymi są te elementy, których wartościowy udział w przedmiocie zamówienia jest znaczny lub od
których – ze względu na ich merytoryczne znaczenie – zależy osiągnięcie zasadniczych celów, dla których zamówienie
jest udzielane. Chodzi więc o elementy istotne pod względem wartościowym lub merytorycznym, mogące zaważyć na
powodzeniu zamówienia jako całości”.
W niniejszej sprawie Odwołujący nie wskazał w odwołaniu, dlaczego jego zdaniem, ceny w kwestionowanych
pozycjach stanowią istotne części składowe ceny całkowitej oferty Przystępującego. Już tylko z tego powodu odwołanie
musi zostać oddalone. W szczególności Izba nie może przyjąć argumentacji podniesionej w tym zakresie dopiero na
rozprawie, po pierwsze dlatego, że zgodnie z art. 555 ustawy Pzp Izba nie rozpoznaje zarzutów niezawartych w
odwołaniu, a zarzutem są nie tylko przepisy i ogólne informacje zawarte zwykle we wstępnej części odwołania, ale także
okoliczności faktyczne podniesione w jego uzasadnieniu. Odwołujący w treści odwołania w ogóle nie poruszył wątku
istotności kwestionowanych pozycji, dlatego argumentacja podniesiona dopiero na rozprawie jest już spóźniona. Po
drugie, nawet na rozprawie Odwołujący wywodził istotność cen w ww. pozycjach z ich niedoszacowania wobec cen z
jego własnej oferty i cen rynkowych, podczas gdy, jak wskazano już wyżej, chodzi o wykazanie, że ceny w tych
pozycjach mają istotną wartość na tle całkowitej ceny oferty lub dotyczą szczególnie istotnych elementów zamówienia
przesądzających o jego należytym wykonaniu. Taka argumentacja nie pojawiła się ze strony Odwołującego ani w
odwołaniu, ani na rozprawie (choć w tym ostatnim przypadku i tak byłaby argumentacją spóźnioną ze względu na treść
art. 555 ustawy Pzp).
Niezależnie od tego Izba poddała analizie dołączone do odwołania porównanie cen jednostkowych w ww.
pozycjach w ofercie Odwołującego, Przystępującego i Sekocenbud. Pomijając to, że bazy Sekocenbud zawierają
uśrednione stawki, nieuwzględniające przecież specyfiki danego wykonawcy, a z ww. analizy wynika, że w
kwestionowanych pozycjach ceny Odwołującego też są w większości niższe niż ceny Sekocenbud, to przede wszystkim
analiza ta wykazała, że nawet gdyby w ww. pozycjach do oferty Przystępującego wstawić ceny jednostkowe
Odwołującego, ich suma stanowiłaby niespełna 11% całkowitej ceny oferty Przystępującego. Nie jest to wielkość
przesądzająca o tym, że kwestionowane w odwołaniu ceny mają charakter istotny.
Zatem podstawowym powodem, dla którego odwołanie musi być uznane za niezasadne, jest brak wykazania, że
ceny w kwestionowanych pozycjach są istotnymi częściami składowymi ceny oferty Przystępującego i że ich ewentualne
zaniżenie powoduje, że całkowita cena oferty musi być uznana za rażąco niską.
Ponadto należy zauważyć, że 08.04.2026 r. Zamawiający wezwał Przystępującego do wyjaśnienia całkowitej
ceny oferty, a nie konkretnych pozycji składających się na tę cenę. Nie można zatem z wyjaśnień Przystępującego
wyciągać wniosków co do prawidłowości wyceny określonych pozycji, skoro nie był on o taką szczegółową wycenę
pytany. Hipotetycznie można byłoby skierować do Przystępującego powtórne wezwanie do złożenia wyjaśnień
dotyczących wyceny konkretnych pozycji, ale Odwołujący nie postawił w odwołaniu zarzutu polegającego na braku
skierowania takiego wezwania (pomijając to, że i tak nie zachodzi przesłanka istotności tych pozycji jako części
składowych ceny oferty).
Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że sama różnica w cenach ofert dwóch wykonawców nie
świadczy o tym, że jeden z nich zaoferował cenę rażąco niską. Jest wiedzą powszechną, że wykonawcy w różny
sposób kalkulują ceny swoich ofert w zależności od dostępnych i znanych im rozwiązań technicznych, organizacyjnych,
możliwości finansowych, czy warunków współpracy z dostawcami, podwykonawcami, kooperantami (w tym np. w
zależności od dostępnych rabatów). Zatem samo porównanie cen wykonawców nie stanowi dowodu na to, że niższa
cena jednego z nich jest ceną rażąco niską. Tymczasem w zakresie pozycji 4, 13, 14, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 55 i 62
Odwołujący oparł swoją argumentację wyłącznie na takim porównaniu, co nie jest wystarczające do uznania zasadności
tak sformułowanego zarzutu.
Z kolei w przypadku poz. 22, 43 i 45 Odwołujący porównał ich ceny do cen występujących na rynku, ale nie
wykazał tej „rynkowości” żadnymi dowodami w postaci np. ofert handlowych. Innymi słowy: Odwołujący nie potwierdził
żadnymi dowodami, że rzeczywiście na rynku „sama cena betonu na rynku wynosi 250 zł za jeden metr sześcienny”,
„sam koszt utylizacji i transportu tego gruzu jest wyższy od zaproponowanej ceny”, a „sama cena emulsji to 1,27 zł za
jeden metr kwadratowy”. Tym samym ww. twierdzenia Odwołującego mają charakter gołosłowny (pomijając cały czas to,
że i tak nie wykazano, że ceny w ww. pozycjach są istotnymi częściami składowymi ceny oferty Przystępującego).
Reasumując, w odwołaniu przede wszystkim nie wykazano, że kwestionowane pozycje w ofercie
Przystępującego mają charakter istotnych części składowych ceny tej oferty, co jest wymogiem niezbędnym w świetle
art. 224 ust. 1 ustawy Pzp. Ponadto brak wezwania Przystępującego do wyjaśnienia ww. konkretnych pozycji cenowych,
ograniczenie się w przypadku poz. 4, 13, 14, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 55 i 62 do porównania cen do oferty Odwołującego i
baz Sekocenbud i brak wykazania rynkowości podanych w odwołaniu cen dotyczących poz. 22, 43 i 45 również
powodują, że odwołanie nie mogło być uznane za zasadne. Dlatego w zakresie zarzutu nr 1 i 2 zostało ono oddalone.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego czynu nieuczciwej konkurencji należy wskazać, że skoro Izba nie
stwierdziła, aby Przystępujący dopuścił się zaniżenia cen w kwestionowanych w odwołaniu pozycjach, to konsekwentnie
nie można stwierdzić, aby jego oferta z tego powodu mogła zostać uznana za złożoną w warunkach czynu nieuczciwej
konkurencji.
Już tylko na marginesie Izba zwraca uwagę, że art. 226 ust. 1 pkt 7 ustawy Pzp odnosi się do przepisów ustawy o
zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zatem powołując się na tę podstawę odrzucenia oferty Odwołujący powinien
wykazać ziszczenie się każdej z przesłanek wymienionych w art. 3 ust. 1 lub innym tej ustawy. Tymczasem o ile
Odwołujący wskazał, że za czyn nieuczciwej konkurencji uznaje zaniżenie cen w ww. pozycjach, co wg niego stanowi
naruszenie art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 6 ustawy Pzp, o tyle nie wykazał, dlaczego oraz w jaki sposób
zagraża lub narusza to interes innego przedsiębiorcy lub klienta. Odwołujący w ogóle nie poruszył w odwołaniu tego
wątku, tymczasem postępowanie przed Krajową Izbą Odwoławczą ma charakter kontradyktoryjny i rolą Odwołującego
jest wykazanie zasadności twierdzeń, które podnosi.
W świetle powyższego Izba nie znalazła także podstaw do odrzucenia oferty Przystępującego w oparciu o art.
226 ust. 1 pkt 7 ustawy Pzp.
Izba postanowiła zatem jak w sentencji wyroku, orzekając na podstawie art. 552 ust. 1, art. 553 i art. 554 ust. 1
ustawy Pzp.
Orzeczenie Izby zostało wydane w oparciu o dokumentację postępowania o udzielenie zamówienia oraz w
oparciu o stanowiska Stron i Przystępującego przedstawione w pismach procesowych i na rozprawie.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku, na podstawie art. 574 ustawy Pzp oraz w oparciu o §
8 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 5 pkt 1 i pkt 2 lit. b) rozporządzenia w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania
odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz.U. z 2020 r. poz. 2437).
Przewodnicząca ...………………………..