Sygn. akt: KIO 1945/25
WYROK
Warszawa, dnia 10 czerwca 2025 r.
Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie:
Przewodnicząca:Katarzyna Paprocka
Protokolant:Mikołaj Kraska
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2025 r., odwołania wniesionego do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej
w dniu 19 maja 2025 r. przez wykonawcę, Zakłady Remontowe Energetyki Katowice S.A. w Katowicach
w postępowaniu prowadzonym przez PGE Energia Ciepła S.A. w Warszawie
przy udziale wykonawcy zgłaszającego przystąpienie po stronie Zamawiającego, Altrad Babcock Europe S.A. w Rybniku
orzeka:
1.uwzględnia odwołanie i nakazuje Zamawiającemu:
1.1unieważnienie czynności wyboru oferty najkorzystniejszej,
1.2powtórzenie czynności badania i oceny ofert oraz zwrócenie się do wykonawcy Altrad Babcock Europe S.A. w
Rybniku o udzielenie wyjaśnień, w tym złożenie dowodów w zakresie wyliczenia ceny lub kosztu lub ich
istotnych części składowych;
2.kosztami postępowania obciąża Zamawiającego i:
2.1zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr (słownie: piętnaście tysięcy
złotych zero groszy) uiszczoną przez Odwołującego tytułem wpisu od odwołania, kwotę 3 600 zł 00 gr
(słownie: trzy tysiące sześćset złotych zero groszy) poniesioną przez Odwołującego tytułem wynagrodzenia
pełnomocnika oraz kwotę 3 600 zł 00 gr (słownie: trzy tysiące sześćset złotych zero groszy) poniesioną przez
Zamawiającego tytułem wynagrodzenia pełnomocnika;
2.2zasądza od Zamawiającego, PGE Energia Ciepła S.A. w Warszawie na rzecz Odwołującego, Zakłady
Remontowe Energetyki Katowice S.A. w Katowicach kwotę 18 600 zł 00 gr (słownie: osiemnaście tysięcy
sześćset złotych zero groszy) stanowiącą koszty postępowania odwoławczego poniesione przez
Odwołującego z tytułu wpisu oraz wynagrodzenia pełnomocnika.
Na orzeczenie - w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu zamówień publicznych.
Przewodnicząca:…………................. ........
Sygn. akt: KIO 1945/25
Uzasadnienie
Zamawiający, PGE Energia Ciepła S.A. w Warszawie prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego
sektorowego, w trybie przetargu nieograniczonego, pn.: „Remont kapitalny turbozespołu 13UP55 – TG-3 w PGE Energia
Ciepła S.A. Oddział Elektrociepłownia w Bydgoszczy”, wewnętrzny identyfikator: POST/PEC/PEC/UZS/00005/2025.
Ogłoszenie o zamówieniu zostało zamieszczone w Suplemencie do Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej w dniu 24
stycznia 2025 r., pod nr: 2025/S 17-50560. Wartość szacunkowa zamówienia przekracza progi unijne.
W dniu 19 maja 2025 r. do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej wpłynęło odwołanie wykonawcy Zakłady Remontowe
Energetyki Katowice S.A. w Katowicach (dalej: „ZREK”) od niezgodnej z przepisami ustawy z dnia 11 września 2019 r.
Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1320 ze zm., dalej jako „PZP”) czynności
Zamawiającego, polegającej na wyborze najkorzystniejszej oferty złożonej przez wykonawcę Altrad Babcock Europe S.A.
(dalej: „Altrad”) w Rybniku, w sytuacji gdy oferta tego wykonawcy może podlegać odrzuceniu z uwagi na rażąco niską
cenę, a Zamawiający zaniechał wezwania wykonawcy Altrad do złożenia wyjaśnień w przedmiocie rażąco niskiej ceny,
pomimo obowiązku wezwania wynikającego wprost z PZP.
Odwołujący zarzucił Zamawiającemu następujące naruszenia, tj. naruszenie:
1)art. 224 ust. 2 w związku z art. 224 ust. 4 PZP poprzez zaniechanie wezwania wykonawcy Altrad do złożenia
wyjaśnień w przedmiocie rażąco niskiej ceny, w tym w zakresie odnoszącym się do przepisów dotyczących
kosztów pracy oraz zgodności z przepisami z zakresu prawa pracy i zabezpieczenia społecznego, w sytuacji gdy
cena zaoferowana przez wykonawcę Altrad jest niższa o co najmniej 30 % od wartości zamówienia powiększonej
o należny podatek od towarów i usług;
2)art. 239 ust. 1 i 2 PZP poprzez dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty złożonej przez wykonawcę Altrad w
sytuacji, gdy Zamawiający nie przeprowadził wszystkich czynności związanych z procedurą oceny i badania
oferty tego wykonawcy dotyczącej wyjaśnień w przedmiocie rażąco niskiej ceny;
3)art. 16 PZP poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w sposób
zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców.
Mając powyższe na uwadze, Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania w całości oraz nakazanie Zamawiającemu
unieważnienia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej i powtórzenie czynności badania i oceny ofert, w tym
wezwania wykonawcy Altrad do wyjaśnień w przedmiocie rażąco niskiej ceny. Na rozprawie dnia 10 czerwca 2025 r.
wniósł o zasądzenie kosztów i złożył fakturę na kwotę 6.150,00 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika.
Jak podniósł w uzasadnieniu odwołania, porównanie ceny ofertowej wykonawcy Altrad oraz wartości szacunkowej
zamówienia jednoznacznie wskazuje, że cena całkowita oferty tego wykonawcy jest niższa o co najmniej 30%. W tych
okolicznościach, zdaniem Odwołującego Zamawiający winien wezwać wykonawcę Altrad do złożenia wyjaśnień w
przedmiocie rażąco niskiej ceny, z uwzględnieniem minimalnych wymagań jakie wynikają z art. 224 ust. 4 PZP co do
zakresu wezwania. Odwołujący dodał, że z treści protokołu postępowania nie wynika, iż w postępowaniu zachodzą
okoliczności uzasadniające odstąpienie od badania rażąco niskiej ceny. W ocenie Odwołującego, powyższe uchybienia
stanowią także o naruszeniu art. 16 PZP, bowiem Zamawiający nie przeprowadził postępowania w sposób zapewniający
zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców i dokonał wyboru oferty wykonawcy, która nie jest
ofertą najkorzystniejszą, lecz powinna podlegać odrzuceniu.
W odpowiedzi z dnia 9 czerwca 2025 r. na odwołanie, Zamawiający PGE Energia Ciepła S.A. wniósł o oddalenie
odwołania w całości i przyznanie Zamawiającemu kosztów postępowania odwoławczego, w tym kosztów zastępstwa
przez pełnomocnika – według norm przypisanych, a także innych kosztów, zgodnie ze złożonymi rachunkami. Podniósł,
że rozbieżność miedzy ceną ofertową wykonawcy Altrad a wartością zamówienia wynika z okoliczności oczywistych
jakie nie wymagają wyjaśnienia, tj.: dezaktualizacji i nieadekwatności – w chwili otwarcia ofert – ustalonej przez
Zamawiającego, wartości zamówienia, oznaczania się przez ofertę Przystępującego walorem rynkowości, na tle analizy
cen zawartych we wszystkich ofertach, złożonych w postępowaniu oraz możliwością realizacji przedmiotu zamówienia
za cenę zawartą w ofercie Przystępującego. Odnosząc się do argumentu przeszacowania wartości zamówienia,
Zamawiający wskazał, że w okresie poprzedzającym wszczęcie postępowania, Zamawiający podjął próbę określenia
kwoty, jaką zamierza przeznaczyć na realizację zamówienia, poprzez przeprowadzenie badania rynku (RFI), kierując
zapytanie do pięciu potencjalnych wykonawców. Otrzymana, jedyna odpowiedź wskazywała na cenę istotnie wyższą
względem ceny złożonej, przez tego samego wykonawcę, w postępowaniu. W ocenie Zamawiającego, przyczyną
takiego stanu rzeczy była zmienność cen materiałów i kosztów, stanowiąca bezpośrednią konsekwencję uwarunkowań
rynków relewantnych, znajdujących się pod znaczącym i dominującym wpływem coraz to nowych skutków nowej fazy
agresji zbrojnej Federacji Rosyjskiej przeciwko Ukrainie (zerwanie, zmienność i brak odtworzenia łańcuchów
wartości/dostaw, zmienność handlu międzynarodowego i związane z tym ograniczenie dostępności surowców
produkcyjnych, kolejne pakiety regulacyjne, wprowadzających zmiany w sankcjach wprowadzanych względem agresora i
podmiotów z krajów mu przyjaznych lub pomagających w uniknięciu sankcji), a także nadal występujących następstw
zmian w gospodarce światowej, wynikających ze skutków COVID-19. W konsekwencji powyższego wartość zamówienia
oszacowano na podstawie metody analizy historycznej cen oferowanych za rodzajowo podobne/tożsame świadczenia, z
uwzględnieniem wzrostu relewantnych wskaźników (tj. inflacji). Zamawiający wskazał, że był świadomy potencjalnej
nieadekwatności oszacowania, niemniej odpowiedź rynku na prowadzone badanie nie pozwalała na zastosowanie innej
metodyki oszacowania, jaka odznaczałaby się cechami obiektywnej weryfikowalności. Zamawiający uważa również, że
dochował należytej staranności w zakresie szacowania wartości zamówienia. Kolejno, jako argument stanowiący
okoliczność oczywistą, Zamawiający wskazał, fakt, że pobieżna analiza cen zawartych w złożonych ofertach nie
wskazywała na wystąpienie różnic wyższych niż 20% w stosunku do arytmetycznej cen oferowanych w postępowaniu.
Ponadto, rozwijając trzeci argument, Zamawiający wskazał, że ocenił możliwość wykonania zamówienia za oferowaną
cenę, uwzględniając doświadczenie Przystępującego, wysokości cen oferowanych za wykonanie przedmiotu
zamówienia przez innych wykonawców oraz powszechnie dostępne informacje o aktualnych – na dzień otwarcia ofert –
cechach kluczowych surowców produkcyjnych i istniejące uwarunkowania rynkowe. Na rozprawie dnia 10 czerwca 2025
r. wniósł o zasądzenie kosztów i złożył fakturę na kwotę 3.600,00 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika.
Do postępowania przystąpienie zgłosił Altrad Babcock Europe S.A. w Rybniku – po stronie Zamawiającego i wniósł o
oddalenie odwołania w całości. Podniósł, że oczywistą okolicznością w niniejszej sprawie jest fakt, że Zamawiający
przeszacował wartość zamówienia, co stanowi obecnie przesłankę zwolnienia od badania w zakresie rażąco niskiej
ceny. Zdaniem Przystępującego, nie ulega wątpliwości, iż szacunkowa wartość zamówienia została zawyżona przez
ofertę wykonawcy EthosEnergy sp. z o.o., złożoną na etapie rozeznania cenowego przed wszczęciem niniejszego
postępowania, którą Zamawiający uwzględniał przy obliczaniu wartości zamówienia. Wskazał ponadto, że wszystkie
złożone oferty zawierają ceny znajdujące się w zbliżonym przedziale, wyraźnie niższym od wartości szacunkowej
przyjętej przez Zamawiającego, co potwierdza fakt zawyżenia wartości zamówienia przez Zamawiającego. Powyższe, w
ocenie Przystępującego nie wymaga wyjaśnienia.
Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i zważyła, co następuje.
W niniejszej sprawie, Izba stwierdziła, że odwołanie nie zawiera braków formalnych oraz terminowo został uiszczony od
niego wpis w wymaganej wysokości. Nadto, odwołanie nie podlega odrzuceniu na podstawie art. 528 PZP.
Izba uznała również, że Odwołujący jest uprawniony do wniesienia odwołania do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej,
bowiem posiada interes w uzyskaniu zamówienia i może ponieść szkodę w wyniku naruszenia przez Zamawiającego
przepisów PZP. Jak wynika z odwołania, w przypadku prawidłowego działania Zamawiającego, oferta Odwołującego
mogłaby zostać uznana za ofertę najkorzystniejszą, zaś oferta wykonawcy Altrad mogłaby podlegać odrzuceniu z uwagi
na wystąpienie ceny rażąco niskiej. Wskazując na możliwość poniesienia szkody, Odwołujący podał, że w wyniku ww.
czynności i zaniechań Zamawiającego utracił szansę na zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego, a tym
samym nie uzyska wynagrodzenia z tytułu jego realizacji. Mając powyższe na uwadze, Izba ustaliła, że w postępowaniu
złożono pięć ofert, tj.: ofertę Odwołującego z ceną brutto 42.521.961,00 zł, w tym cena za zakres podstawowy
20.387.250,00 zł i cena za zakres opcjonalny 22.134.711,00 zł; ofertę Przystępującego z ceną brutto 32.825.506,44 zł, w
tym cena za zakres podstawowy 14.955.856,84 zł i cena za zakres opcjonalny 17.869.649,60 zł; ofertę EthosEnergy sp.
z o.o. we Wrocławiu z ceną brutto 34.339.549,59 zł, w tym cena za zakres podstawowy 15.374.602,71 zł i cena za
zakres opcjonalny 18.964.946,88 zł; ofertę Metal Expert sp. z o.o. w Warszawie z ceną brutto 49.005.439,04 zł, w tym
cena za zakres podstawowy 20.272.264,51 zł i cena za zakres opcjonalny 28.733.174,54 zł oraz ofertę REMAKENERGOMONTAŻ S.A. w Warszawie z ceną brutto 45.346.413,69 zł, w tym cena za zakres podstawowy 21.898.645,10
zł i cena za zakres opcjonalny 23.447.768,59 zł. Zgodnie z pkt 24 Specyfikacji Warunków Zamówienia (dalej: „SW Z”),
spośród ofert niepodlegających odrzuceniu, Zamawiający wybierze najkorzystniejszą ofertę, kierując się kryteriami: Cena
za zakres podstawowy – 90% oraz Cena za zakres opcjonalny – 10%. Dnia 9 maja 2025 r. Zamawiający poinformował,
że przyznał ofercie wykonawcy Altrad 100 pkt i wybrał ofertę tego wykonawcy jako najkorzystniejszą w postępowaniu.
Oferta Odwołującego została oceniona na 74,09 pkt, kolejno Metal Expert sp. z o.o. – 72,62 pkt, REMAKENERGOMONTAŻ S.A. – 69,09 pkt. Oferta EthosEnergy sp. z o.o. została odrzucona. W świetle powyższego, Izba
uznała, że spełnione są przesłanki z art. 505 ust. 1 PZP, decydujące o legitymacji procesowej do wniesienia odwołania.
Przedmiotem zamówienia jest remont kapitalny turbozespołu 13UP55 – TG-3 w PGE Energia Ciepła S.A. Oddział
Elektrociepłownia w Bydgoszczy. Szczegółowy Opis Przedmiotu Zamówienia stanowi Załącznik nr 1 do SWZ – OPZ.
Miejscem realizacji zamówienia jest PGE Energia Ciepła S.A., Oddział Elektrociepłownia w Bydgoszczy (pkt 9 SW Z).
Zamówienie będzie realizowane od dnia 28 lipca 2025 r. do dnia 31 grudnia 2025 r. (pkt 10 SWZ).
Zgodnie z pkt 23 SW Z, cena oferty uwzględnia wszelkiego rodzaju opłaty oraz podatki oraz wszystkie koszty związane
z realizacją zamówienia, transport, ewentualne upusty i rabaty oraz pozostałe składniki cenotwórcze. Podana cena nie
ulega zmianie przez okres realizacji (wykonania) zamówienia, z zastrzeżeniem warunków wynikających z Umowy w
sprawie zamówienia, której projekt stanowi Załącznik nr 2 do SW Z. Wykonawca określi cenę realizacji przedmiotu
zamówienia poprzez wskazanie łącznej ceny netto, podatku VAT oraz ceny brutto zamówienia zakresu podstawowego i
opcjonalnego. Wyliczenia ceny brutto oferty należy dokonać zgodnie z treścią Formularza cenowego stanowiącego
Załącznik nr 11 do SWZ.
Wg Załącznika nr 1 do SW Z – Opis Przedmiotu Zamówienia (dalej: „OPZ”), zakres podstawowy przedmiotu zamówienia
obejmuje szczegółowo opisane tam prace podzielone rodzajowo na: prace przygotowawczo-zakończeniowe, Kadłub
zewnętrzny W P, Rurociągi pośrednie W P, Kadłub wewnętrzny W P itd. W ramach wyliczenia rodzajów prac,
Zamawiający opisał rodzajowo czynności, które powinny być wykonane. Przykładowo, w ramach prac pn. Rurociągi
pośrednie WP, Zamawiający wskazał, że powinny one obejmować:
a)Demontaż, montaż rurociągów pośrednich górnych i dolnych (przy dolnych rurociągach przewidzieć dwa
przecięcia na jednym rurociągu),
b)Badania penetracyjne tulei stellitowanych na końcówkach rurociągów pośrednich WP – 4 kpl.,
c)Zakup, dostawa i pasowanie nowych pierścieni uszczelniających końcówki rurociągów pośrednich WP – 4kpl.,
d)Docieranie powierzchni uszczelniających kołnierzy górnych rurociągów pośrednich,
e)Spawanie i obróbka cieplna spawów rurociągów pośrednich WP,
f)Wykonanie kontroli i badań wykonanych spawów,
g)Zakup, dostawa i montaż śrub dwustronnych na połączeniu kołnierzy górnych rurociągów pośrednich W P wraz z
nakrętkami, docieranie powierzchni uszczelniających kołnierzy.
Z kolei, prace stanowiące zakres opcjonalny określone zostały w Formularzu cenowym – II. Zakres opcjonalny.
Zamawiający przewiduje podjęcie decyzji o zleceniu prac opcjonalnych w terminie 7 dni po zakończeniu badań obszaru
realizacji przedmiotu Umowy oraz przedstawieniu opinii technicznej dotyczącej stanu technicznego elementów
turbozespołu. Przykładowo, w Formularzu tym Zamawiający wskazał na prace: Rewitalizacja kadłuba zewnętrznego W P
(część dolna i górna): - cena za kpl: Wykonanie oprzyrządowania do obróbki wysokotemperaturowej, Pobranie próbek do
badań niszczących i wykonanie technologii obróbki cieplnej, Ocena stanu i określenie żywotności kadłuba, Wykonanie
pomiarów geometrii kadłuba, Obróbka cieplna wysokotemperaturowa, Śrutowanie po obróbce cieplnej, Badania
defektoskopowe metodą magnetyczno-proszkową, Usuwanie pozostałych pęknięć i wad (szlifowanie) nie wymienionych
w zakresie podstawowym, Wykonanie technologii spawania i nadzór spawalniczy Spawanie ubytków z podgrzewaniem,
Napawanie powierzchni osadczych kadłuba, kierownic, obejm i dławnic w celu uzyskana odpowiednich naddatków
obróbczych., Przygotowanie do obróbki cieplnej, Obróbka cieplna odprężająca, Czyszczenie powierzchni kadłuba po
obróbce cieplnej, Badania defektoskopowe międzyoperacyjne, Obróbka mechaniczna, Końcowe badania
defektoskopowe, Wykonanie dokumentacji poremontowej – którą to pozycję wykonawca powinien wycenić jako całość i
ująć jako cenę jednostkową.
Zgodnie z protokołem postępowania, wartość niniejszego zamówienia została ustalona w kwocie 48.235.178,62 zł, jako
wartość zamówienia odpowiadającego części zamówienia o wartości 230.212.461,26 zł. W zakresie ww. wartości
Zamawiający wydzielił wartość zamówienia podstawowego 19.969.440,51 zł oraz wartość zamówienia opcjonalnego
28.265.738,11 zł. Zamawiający wskazał, że wartość zamówienia została ustalona w dniu 19 grudnia 2024 r. w oparciu o
poniższe okoliczności. W toku szacowania wartości zamówienia wystąpiono z zapytaniem o przedstawienie informacji
cenowej do firm: ZRE Katowice, Remak, Ethos Energy, UNI-TECH, Altrad. W odpowiedzi uzyskano informację cenową
jedynie od firmy EthosEnergy sp. z o.o. w kwotach: za zakres podstawowy: 25 200 000 zł, zaś za zakres opcjonalny 40
050 000 zł. Zamawiający wziął pod uwagę również wartości wskazane w umowie na remont kapitalny turbozespołu
13UP55 - TG-5, przeprowadzonego w 2020 r., tj. kwoty za zakres podstawowy 10.480.000 zł, za zakres opcjonalny
9.681.050,70 zł, przy czym Zamawiający uwzględnił tutaj wskaźnik inflacji od 2020 r. Wartość zakresu podstawowego z
umowy TG-5 została zwiększona o wskaźnik inflacji 2020-2024, tj. do wartości 14.738.881,02 zł. W efekcie, średnia
wartość dla kwot z remontu w 2020 r. zakresu podstawowego TG-5 powiększona o wskaźnik inflacji oraz z informacji
cenowej EthosEnergy sp. z o.o. z 2024 r. wyniosła 19.969.440,51 zł – co stanowi przyjętą wartość szacunkowa zakresu
podstawowego.
Szacując zakres opcjonalny zamówienia, Zamawiający ustalił najpierw wartość zakresu opcjonalnego z umowy na
remont TG-5, tj. 9.681.050,70 zł. Wartość ta została zwiększona o wycenę pozycji dodatkowo ujętych w remoncie
planowanym na 2024 r. oraz powiększona o wskaźnik inflacji 2020-2024, tj. do kwoty 16.481.476,23 zł. Wartość zakresu
opcjonalnego z informacji cenowej Ethos Energy wynosiła 40.050.000 zł. Średnia wartość dla kwot z remontu w 2020 r.
zakresu podstawowego dot. remontu TG-5 powiększona o wskaźnik inflacji oraz z informacji cenowej Ethos Energy
(2024 r.) wyniosła kwotę 28.265.738,11 zł - co stanowi przyjętą przez Zamawiającego wartość szacunkową zakresu
opcjonalnego.
Z przekazanej dokumentacji wynika, że Zamawiający zaniechał badania ofert w zakresie rażąco niskiej ceny.
Izba zaliczyła w poczet akt postępowania dokumentację przekazaną w postaci elektronicznej przez Zamawiającego w
dniu 4 czerwca 2025 r., w tym w szczególności:
-ogłoszenie o zamówieniu,
-SWZ wraz z załącznikami oraz wyjaśnieniami i zmianami SWZ,
-Oferty wykonawców,
-Wezwania do wykonawców do udzielenia wyjaśnień treści ofert,
-Informacja z otwarcia ofert z dnia 10 marca 2025 r.
-Informacja z dnia 9 maja 2025 r. o wyborze oferty najkorzystniejszej,
-Protokół postępowania.
Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, poczynione ustalenia faktyczne oraz orzekając
w granicach zarzutów zawartych w odwołaniu, Krajowa Izba Odwoławcza stwierdziła, co następuje.
Odwołanie zasługiwało na uwzględnienie – potwierdziła się zasadność zarzutów zawartych w odwołaniu. Zamawiający
bowiem, z naruszeniem przepisów wskazanych w zarzutach odwołania, zaniechał wezwania wykonawcy Altrad do
złożenia wyjaśnień w przedmiocie rażąco niskiej ceny, w tym załączenia dowodów, z uwzględnieniem obowiązku
odniesienia się do zgodności z przepisami dotyczącymi kosztów pracy oraz do zgodności z przepisami z zakresu prawa
pracy i zabezpieczenia społecznego, obowiązującymi w miejscu, w którym realizowane jest zamówienie.
Zdaniem Izby, w okolicznościach sprawy, Zamawiający powinien był wszcząć procedurę badania ceny ofertowej, gdyż
wprost zobowiązywał go do tego przepis art. 224 ust. 2 pkt 1 PZP. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy cena
całkowita oferty złożonej w terminie jest niższa o co najmniej 30% od wartości zamówienia powiększonej o należny
podatek od towarów i usług, ustalonej przed wszczęciem postępowania lub średniej arytmetycznej cen wszystkich
złożonych ofert niepodlegających odrzuceniu na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 1 i 10 PZP, zamawiający zwraca się o
udzielenie wyjaśnień, w zakresie rażąco niskiej ceny, chyba że rozbieżność wynika z okoliczności oczywistych, które nie
wymagają wyjaśnienia.
Bezsporne jest w sprawie, że cena oferty Altrad jest niższa o co najmniej 30% od wartości zamówienia powiększonej o
należny podatek od towarów i usług, ustalonej przed wszczęciem postępowania, a zatem zachodzi podstawa do
obligatoryjnego badania ceny ofertowej w kontekście rażąco niskiej ceny. Sporne pozostawało, czy w sprawie zaistniały,
uzasadniające ww. rozbieżność, okoliczności oczywiste, które nie wymagają wyjaśnienia. Nadmienić należy, iż cena
przedmiotowej oferty nie jest niższa o 30% od średniej arytmetycznej cen wszystkich złożonych ofert niepodlegających
odrzuceniu na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 1 i 10 PZP.
W ocenie Izby, w niniejszej sprawie Zamawiający nie był zwolniony z wszczęcia procedury rażąco niskiej ceny w
stosunku do oferty Altrad. Nie sposób przyznać racji Zamawiającemu, który uznał, że zaistniały okoliczności oczywiste,
nie wymagające wyjaśnienia, o których mowa w art. 224 ust. 1 pkt 2 in fine PZP.
Jak wynika z orzecznictwa Krajowej Izby Odwoławczej, aby uznać, iż ziściła się przesłanka odstąpienia od procedury
wyjaśniającej cenę, konieczne jest stwierdzenie zdarzeń i faktów dostrzeganych natychmiast, bez konieczności
dokonywania analizy podobnych sytuacji. Izba w niniejszym składzie podziela ww. stanowisko, wyrażone m.in. w wyroku
Krajowej Izby Odwoławczej w sprawie KIO 1054/24. Należy podkreślić, że zasadność wprowadzenia przedmiotowej
przesłanki „zaistnienia oczywistych okoliczności, niewymagających wyjaśnienia” do regulacji art. 224 ust. 2 pkt 1 PZP jest
niewątpliwa. Nie ma bowiem potrzeby prowadzenia procedury wyjaśniającej, w sytuacji, gdy bez wyjaśnień wiadomo,
dlaczego istnieje ponad 30% rozbieżność w cenie ofertowej i wartości zamówienia. Tym samym, z przesłanką istnienia
oczywistych okoliczności, o której mowa w tym przepisie, mamy do czynienia, gdy przyczyny zaistniałej rozbieżności
cenowej są wyraźne, bezdyskusyjne, klarowne i ewidentne (tak: wyrok Izby w sprawie KIO 1850/25). W ocenie Izby, w
niniejszym składzie, istotne jest również, by oczywistość zaistniałej dysproporcji w cenie oferty i wartości zamówienia
była obiektywna, tj. dostrzegalna w sposób oczywisty nie tylko dla zamawiającego, ale również dla wykonawców. W
innym wypadku, byłoby to przyzwolenie na nieweryfikowalną dowolność w zakresie oceny przez zamawiającego
zaistniałych przypadków zwalniających go od badania cen ofert.
Zamawiający w niniejszej sprawi epowołał się na trzy okoliczności, które jego zdaniem w oczywisty sposób zwalniały go
z obowiązku przeprowadzenia procedury badania ceny, tj.: 1) dezaktualizację i nieadekwatność ustalonej przez
Zamawiającego wartości zamówienia – na moment otwarcia ofert; 2) walor rynkowości oferty Przystępującego, na tle
analizy cen zawartych we wszystkich ofertach; 3) możliwość realizacji przedmiotu zamówienia za cenę zawartą w
ofercie Altrad. Żadna z okoliczności przywołanych w odpowiedzi na odwołanie nie jest, zdaniem Izby, okolicznością
oczywistą, niewymagającą wyjaśnienia.
Po pierwsze, w odniesieniu do argumentu Zamawiającego dotyczącego przeszacowania wartości zamówienia oraz
trudności w ustaleniu prawidłowej jego wartości na etapie przed wszczęciem zamówienia, jakkolwiek Izba nie
kwestionuje faktu zaistnienia przywołanych przez Zamawiającego okoliczności, utrudniających oszacowanie wartości
zamówienia, w tym wąskiego rynku relewantnego w obszarze energetyki, wahań cen, postępującej inflacji itd., niemniej
nie sposób uznać, że tak ustalona wartość zamówienia została przez Zamawiającego w sposób oczywisty ustalona w
zawyżonej wysokości.
Zamawiający uwidocznił w protokole postępowania szereg działań, które podjął mając na celu ustalenie prawidłowej
wartości zamówienia. Jak wynika z zajętego przez Zamawiającego stanowiska, wyczerpał w ten sposób możliwości
poznania cen umożliwiających określenie wartości zamawianych robót. Z uwagi na powyższe, można uznać, że
Zamawiający dołożył należytej staranności w celu ustalenia wartości zamówienia. Na tym jednak obowiązki
Zamawiającego się nie kończą. Zamawiający sam przyznał, że w okresie po ustaleniu wartości zamówienia, tj. 19
grudnia 2024 r. zaistniał szereg okoliczności powodujących wahania cen. Skoro Zamawiający miał taką świadomość i jak
przyznał, również na etapie szacowania, miał świadomość, że wartość zamówienia może być już nieadekwatna na
moment otwarcia ofert, to – przyznając rację Odwołującego – powinien był uaktualnić wartość zamówienia, jeszcze
przed wszczęciem postępowania (art. 36 ust. 2 PZP). Stanowisko Przystępującego, według którego Zamawiający
dowiedział się o zmianie cen dopiero w momencie otwarcia ofert, jest sprzeczne ze stanowiskiem Zamawiającego w tym
zakresie. Co więcej, w ocenie Izby, brak przeszacowania i wskazania aktualnej wartości zamówienia powoduje, że na
obecnym etapie Zamawiający nie może powoływać się w toku postepowania przed Krajową Izbą Odwoławczą na
nieprawidłowo ustaloną wartość zamówienia. Pomimo to, Zamawiający obecnie jest zdania, że rozbieżność cenowa
wynika z okoliczności oczywistych, których jednak nie uwzględnił przed wszczęciem postępowania. Stanowisko
Zamawiającego jest zupełnie niespójne i wprost zaprzecza spełnieniu przesłanek zwalniających go od obowiązku
badania ceny ofertowej Altrad w niniejszej sprawie.
Zamawiający kilkakrotnie podkreślał, że rynek relewantny jest niestabilny, że istnieją różne okoliczności istotnie
wpływające na zachowania cen i wykonawców. W odpowiedzi na odwołanie Zamawiający sam przyznał, że przed
wyborem najkorzystniejszej oferty analizował powszechnie dostępne informacje o aktualnych na chwilę otwarcia ofert
cenach kluczowych surowców produkcyjnych i istniejących uwarunkowaniach rynkowych. Potwierdza to zatem
konieczność ustalenia, w jaki sposób wykonawca Altrad wyliczył swoją cenę.
Argument o oczywistym zawyżeniu wartości zamówienia nie ma racji bytu również z tego powodu, że wskazane w
ofertach ceny rynkowe, wbrew twierdzeniom Zamawiającego, nie pozostają na podobnym poziomie, a tym samym nie
jest oczywiste, jakie ceny powinny być rzeczywiście przyjęte do oszacowania wartości zamówienia wg stanu na dzień
otwarcia ofert. W istocie, rozbieżność między ceną Altrad a średnią cen pozostałych ofert wynosi bowiem 28% (bez
uwzględnienia ceny oferty odrzuconej). Różnica pomiędzy ceną Altrad a ceną najwyższą wynosi 33%. Wskazując na
brak różnic cenowych pomiędzy ofertami, Zamawiający podnosił, że nie przekracza ona 20%. Zdaniem Izby, są to jednak
duże dysproporcje, zwłaszcza, że skala zamówienia, a co za tym idzie koszt jego wykonania i wysokość wynagrodzenia
wykonawcy są istotne.
O zawyżonej wartości zamówienia świadczyć powinien fakt, że nie odpowiada ona w sposób oczywisty cenom
rynkowym odzwierciedlonym w ofertach. Innymi słowy, w tej sytuacji ceny wszystkich ofert powinny być na zbliżonym
poziomie, niższym niż wartość zamówienia. W niniejszym postępowaniu, ceny ofertowe kształtują się na zasadniczo
różnym poziomie. Powyższe oznacza, że nie jest oczywiste, by to Zamawiający nieprawidłowo wycenił wartość
zamówienia. Zdaniem Izby, przy tego rodzaju różnicach istotne jest zbadanie, czy to Zamawiający nieprawidłowo wycenił
wartość zamówienia, czy też mamy do czynienia z rażąco niską ceną w ofercie Altrad.
W tym zakresie, istotny może być również fakt, że w umowie przewidziano dla wykonawcy wynagrodzenie ryczałtowe za
wykonanie przedmiotu umowy w zakresie podstawowym (§ 4 pkt 4.1. wzoru Umowy), zaś podstawą obliczenia ceny
ofertowej ma być wskazany przez Zamawiającego rodzajowo zakres prac i ewentualnie wizja lokalna. W tej sytuacji, w
ocenie Krajowej Izby Odwoławczej, nie może być oczywiste, że rozbieżność cenowa wynika w sposób oczywisty z
błędnego oszacowania przez Zamawiającego wartości zamówienia, skoro ceny ofertowe nie zostały obliczone w oparciu
o precyzyjnie określone dane, czy też przedmiary zamawiającego, zaś z uwagi na przewidziane wynagrodzenie
ryczałtowe i brak konieczności dołączenia do oferty kosztorysów (w zakresie podstawowym zamówienia), Zamawiający
nie miał możliwości ustalenia, że wszyscy wykonawcy opierali się na podobnych wycenach, a tylko ceny zamawiającego
są zawyżone. Już sam fakt, że w przypadku podejrzenia przeszacowania wartości zamówienia konieczne jest
porównanie wyceny Zamawiającego z cenami ofertowymi oraz porównanie kosztów poszczególnych składników
cenotwórczych i ustalenie, że ceny ofertowe zostały obliczone z uwzględnieniem właściwego zakresu robót, co
obliczenia zamawiającego w zakresie wyceny zamówienia prowadzi do wniosku, że nie jest to okoliczność oczywista,
która nie wymaga wyjaśnienia.
Badanie rażąco niskiej ceny służyć ma ustaleniu, czy zaoferowana przez wykonawcę najkorzystniejsza cena jest ceną
realną. W sytuacji, gdy w postępowaniu złożono oferty o rozbieżnych cenach, nie sposób ustalić, która z cen i jej
istotnych składowych jest ceną rynkową, nie jest tym bardziej oczywiste, że oferta Przystępującego, jak to przyjął
Zamawiający, odznacza się walorem rynkowości. Zamawiający ad hoc przyjął możliwość realizacji przedmiotu
zamówienia za cenę zawartą w ofercie Przystępującego, uznając tę okoliczność za oczywistą. Założenie takie oznacza
bezkrytyczne podejście do oferty Przystępującego – o ile przyjęte zostało bez jakichkolwiek wyjaśnień (przy uznaniu tej
kwestii za oczywistą). Jeśli zaś założenie takie przyjęto po dokonaniu pewnych ustaleń, to nie można uznać, że było to
oczywiste i nie wymagało wyjaśnienia, a zatem nie zaktualizowała się przesłanka, o której mowa w art. 224 ust. 2 pkt 1 in
fine PZP. Zamawiający sam wskazał, że analizował w tym zakresie cechy Przystępującego, inne ceny ofertowe i
powszechnie dostępne informacje o aktualnych na chwilę otwarcia ofert cenach kluczowych surowców produkcyjnych i
istniejących uwarunkowaniach rynkowych.
Nadmienić również należy, że Zamawiający w żaden sposób w niniejszym postępowaniu nie wykazał, by zaistniały
okoliczności oczywiste, w tym by przyjęte przez niego przy wycenie wartości zamówienia ceny były nieadekwatne i
obowiązywały na dzień otwarcia ofert na dużo niższym poziomie itp. Inicjatywa dowodowa w tym zakresie ciążyła na
Zamawiającym. Zgodnie z art. 534 ust. 1 PZP, strony i uczestnicy postępowania odwoławczego są obowiązani
wskazywać dowody dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne. Odwołujący wywodził skutki prawne z
istnienia znaczącej dysproporcji pomiędzy wartością zamówienia a ceną ofertową Przystępującego, która jest
niewątpliwa i przyznana przez Zamawiającego. Zamawiający wywodził zaś skutki prawne z zaistnienia okoliczności
oczywistych, które by zwalniały go od obowiązku badania ceny Przystępującego, które jednak nie zostały w żaden
sposób udowodnione. Podobnie, brak inicjatywy dowodowej przejawiał w toku postępowania Przystępujący.
Podkreślić należy, że protokół postępowania, ani żadne dokumenty prowadzonego postępowania, przekazane przez
Zamawiającego nie wskazują na to, by Zamawiający zidentyfikował spełnienie przesłanek obowiązku wszczęcia
procedury rażąco niskiej ceny w stosunku do wykonawcy Altrad, ani by następnie stwierdził wystąpienie okoliczności
oczywistych, które by go od tego obowiązku zwalniały. W ocenie Izby, może to wskazywać na uchybienie
Zamawiającego, który w istocie w ogóle przeoczył spełnienie hipotezy art. 224 ust. 2 pkt 1 PZP zobowiązującej go do
badania rażąco niskiej ceny, a w każdym razie w niniejszej sprawie świadczy o przeprowadzeniu postępowania z
naruszeniem podstawowych zasad postępowania (art. 16 PZP). Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 1 PZP, w drodze
sporządzenia protokołu, zamawiający dokumentuje przebieg postępowania. Oznacza to, że obowiązkiem
zamawiającego jest wskazanie w protokole lub odzwierciedlenie w załączniku do protokołu wszystkich istotnych
okoliczności potwierdzających działania zamawiającego, zgodnie z przepisami PZP. Tak prowadzone postępowanie
odznacza się walorem przejrzystości i jawności. W innym wypadku, wykonawcy nie mogą dowiedzieć się o
podejmowanych przez zamawiającego czynnościach i zaniechaniach i zweryfikować ich prawidłowości oraz podjąć
decyzję o ew. wniesieniu odwołania. Zdaniem Izby, jeżeli zaistnieje przesłanka obligatoryjnego zastosowania danego
przepisu PZP a zwłaszcza jeśli zamawiający odstępuje od zastosowania tego rodzaju regulacji, to ma obowiązek
wskazania na ten fakt w protokole. Pamiętać należy, że przepis art. 72 ust. 1 PZP tylko przykładowo wymienia
informacje, które należy podać w protokole.
W efekcie, potwierdził się również zarzut naruszenia art. 239 ust. 1 i 2 PZP poprzez niezasadne – jako przedwczesne –
dokonanie wyboru oferty najkorzystniejszej Przystępującego Altrad.
Biorąc powyższe pod uwagę, w obu sprawach, na podstawie art. 552 ust. 1, art. 553 zd. 1, art. 554 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt
1 lit. a) i b) PZP, orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku postępowania - na podstawie 557 PZP oraz w oparciu o
przepisy 1 i pkt 2 lit. b) w zw. z 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w
sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu
pobieraniu wpisu od odwołania (Dz. U. poz. 2437 ze zm.).
Biorąc powyższe pod uwagę, Izba orzekła jak w sentencji.
Przewodnicząca:………….................