Wyrok III RN 46/00

Wyrok z dnia 17 listopada 2000 r. III RN 46/00 Organ drugiej instancji nie może orzec o prawie do zasiłku przedemery- talnego, rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji rozstrzy- gającej sprawę statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych (art. 156 § 1 pkt 1 KPA). Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Andrzej Wasilewski, Andrzej Wróbel (sprawozdawca). Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2000 r. sprawy ze skargi Janiny K. na decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. z dnia 26 lutego 1998 r. [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku przedemerytalnego, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 1 czerwca 1999 r. [...] u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu we Wrocławiu. U z a s a d n i e n i e Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w Z.Ś. decyzją z dnia 29 grudnia 1997 r. przyznał Janinie K. status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku od dnia 9 grudnia 1997 r. w wysokości 120% zasiłku podstawowego. Jako podstawę prawną decyzji wskazano przepisy art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a), art. 24 ust. 1 i 3 oraz 6a, art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o za- trudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (jednolity tekst: Dz.U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 ze zm.), w uzasadnieniu zaś stwierdzono spełnienie przez Janinę K. warunków określonych w art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a) i art. 24 ust. 1 tej ustawy. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. decyzją z dnia 6 lutego 1998 r., wydaną na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a), art. 24 ust. 1, 3 i 6a, art. 25 ust. 1 2 pkt 2 oraz art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 138 § 1 pkt 1 KPA, utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem Janiny K. powyższą decyzję. W uzasadnieniu stwierdzono, że Janina K. w dniu 1 grudnia 1997 r. zarejestrowała się jako bezrobotna, a ostatnia jej umowa o pracę została rozwiązana z przyczyn dotyczących pracodawcy. Ogólny staż pracy odwołującej się, łącznie z pracą w gos- podarstwie rolnym, wynosi 33 lata 2 miesiące i 29 dni, a lata pracy i inne okresy uprawniające do zasiłku wynoszą 21 lat i 5 miesięcy. Janina K. nie spełnia łącznie wszystkich, wymienionych w art. 37j ust. 1 pkt 1 ustawy, przesłanek uprawniających do zasiłku przedemerytalnego. Przepisy ustawy nie zaliczają pracy w gospodarstwie rolnym do okresu uprawniającego do zasiłku. Pracę taką zgodnie z przepisami eme- rytalnymi zalicza się do okresu uprawniającego do emerytury, a także do pracowni- czego stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika. Do przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego wymaga się „okresu uprawniającego do zasiłku”, a nie ogólnego stażu pracy. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 1999 r. [...] uchylił zaskarżoną przez Janinę K. decyzję organu drugiej instancji. W ocenie Sądu przy rozpatrywaniu sprawy zostały naruszone przepisy postępowania w zakre- sie mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem postępowania i rozstrzygnięcia w pierwszej instancji było przyz- nanie Janinie K. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa od zasiłku w określonej wy- sokości. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Oznacza to, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjne decyzją od- woławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierw- szej instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, a zatem w pos- tępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa, jak i nie może rozszerzać zakresu sprawy. Zmiana np. podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy ad- ministracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a to z kolei prowadzi do naruszenia zasady „dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.” Skoro przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji było przy- znanie prawa do zasiłku w określonej wysokości, to organ odwoławczy nie mógł zmienić podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia poprzez poszerzenie jej zakre- su o rozstrzygnięcie kwestii prawa do zasiłku przedemerytalnego, co nie stanowiło 3 przedmiotu postępowania i rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W sytuacji, gdy strona w postępowaniu odwoławczym rozszerzyła jego przedmiot o żądanie nie stanowiące przedmiotu postępowania i rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, to organ odwoławczy powinien był albo uchylić kwestionowaną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji lub nie zmienia- jąc podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia pierwszej instancji, poinformować stronę o możliwości wszczęcia w tej sprawie odrębnego postępowania. W ocenie Sądu okres pracy w gospodarstwie rolnym wykonywanej na zasa- dach i warunkach ustalonych w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, za który była opłacana składka według wskaźnika ustalonego w art. 23 ust. 2 pkt 4 ustawy, podlega zaliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku. Opłacanie wymie- nionej składki stanowi wystarczający warunek tej zaliczalności, albowiem zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 3 ustawy, osoby podlegające ubezpieczeniu społecznemu rolników są zwolnione z opłacania obowiązkowych składek na Fundusz Pracy. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył powyższy wyrok rewi- zją nadzwyczajną, w której zarzucił rażące naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 37j ust. 1 pkt 1 w związku z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (jednolity tekst: Dz.U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 ze zm.) i wskazując na powyższe podstawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i prze- kazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zdania, że Sąd uchylając je- dynie decyzję organu pierwszej instancji, w sytuacji złamania przez organ zasady dwuinstancyjności, która to zasada jest jedną z fundamentalnych reguł porządku prawnego, zagwarantowaną art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, i nie stwierdzając nieważ- ności tej decyzji, rażąco naruszył art. 22 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Adminis- tracyjnym w związku z art. 156 § 1 pkt 1 KPA. W ocenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób zgodzić się z poglądem Sądu, że okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, a potem teściów, wykonywanej na zasadach i warunkach ustalonych w przepisach o ubezpie- czeniu społecznym rolników, za który była opłacana składka według wskaźnika ustalonego w art. 23 ust. 2 pkt 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, 4 podlega zaliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku. Okres pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym rodziców i teściów nie może być bowiem zaliczony do okresu uprawniającego do zasiłku, bowiem żaden z przepisów tej ustawy nie przewiduje ta- kiej możliwości. Okresy pracy uprawniające do zasiłku zostały wymienione enume- ratywne w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a więc okresy wykonywania innego rodzaju pracy nie mogą być zaliczane do okresu, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Omawiany wyroku wprowadza istotną rozbieżność w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedstawionym zakresie. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Trafny jest zarzut rewizji nadzwyczajnej rażącego naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 KPA. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmując bowiem prawidłowo, ze organ drugiej ins- tancji rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji przyznającej Jani- nie K. status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku od dnia 9 grudnia 1997 r. w wysokości 120% zasiłku podstawowego naruszył zasadę dwuinstancyjności w ten sposób, iż utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję uznał, iż wnioskodawczyni nie spełnia warunków do przyznania jej zasiłku przedemerytalnego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (jednolity tekst: Dz.U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 ze zm.), był obowiązany do stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie bowiem z wyraźnym i kategorycznym brzmieniem przepisu art. 22 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Ad- ministracyjnym sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 KPA lub w innych przepisach. W orzecznictwie są- dowym i piśmiennictwie przyjmuje się, że hipotezą przepisu art. 156 § 1 pkt 1 KPA objęte są naruszenia każdego z rodzajów właściwości organu administracji publicz- nej, a w szczególności nie tylko właściwości rzeczowej i miejscowej, lecz także, jak w omawianym przypadku, właściwości instancyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w sytuacji, gdy organ drugiej instancji, rozpatrując odwołanie od decyzji organu ad- ministracji publicznej pierwszej instancji rozstrzygającej sprawę statusu bezrobotne- 5 go i prawa do zasiłku dla bezrobotnego, rozpoznał sprawę dotyczącą prawa do zasił- ku przedemerytalnego, to tym samym naruszył właściwość tego organu do rozpa- trzenia sprawy zasiłku przedemerytalnego w pierwszej instancji i jednocześnie z na- ruszeniem przepisów o właściwości instancyjnej nie rozpatrzył w postępowaniu od- woławczym sprawy statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnego. Trafny jest pogląd Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że okres pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym rodziców i teściów nie może być zaliczony do okresu uprawniającego do zasiłku, bowiem żaden z przepisów tej ustawy nie przewiduje takiej możliwości. Okresy pracy uprawniające do zasiłku zostały wymie- nione enumeratywnie w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a więc okresy wykonywania innego rodzaju pracy, nie mogą być zalicza- ne do okresu, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Za- gadnienie to zostało rozstrzygnięte w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1996 r. III ARN 10/96 (OSNAPiUS 1997 nr 2, poz. 13), w którym stwierdzono, że: „Okres prowadzenia lub pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wliczony do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze wynikające ze stosunku pracy (art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidual- nym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, Dz.U. Nr 54, poz. 310), nie podlega wliczeniu do stażu pracy warunkującego nabycie uprawnienia do przedemerytalnego zasiłku dla bezrobotnych (art. 21 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, Dz.U. Nr 106, poz. 457 ze zm. oraz art. 24 ust. 5 w związku z art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o za- trudnieniu i przeciwdziałaniu i bezrobociu, jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 47, poz. 211).” Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji ========================================