Uchwała z dnia 6 kwietnia 1995 r.
III AZP 5/95
Przewodniczący SSN: Walery Masewicz, Sędziowie SN: Kazimierz Jaśkowski,
Jerzy Kwaśniewski, Janusz Łętowski, Andrzej Wróbel (sprawozdawca),
Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Waldemara Grudzieckiego, w sprawie
ze skargi Syndyka Masy Upadłości Przedsiębiorstwa Państwowego "M.P." w W. na
decyzję Wojewody T. z dnia 5 maja 1994 r. [...] w przedmiocie rozwiązania użytkowania
wieczystego gruntu Skarbu Państwa, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 6
kwietnia 1995 r. zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd
Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku postanowieniem z dnia 10 listopada
1994 r., [...] - do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a.
"Czy dopuszczalne jest rozwiązanie użytkowania wieczystego gruntu w drodze
decyzji administracyjnej na podstawie art. 26 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.
o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r.,
Nr 30, poz. 127 ze zm.), jeżeli:
a) prawo to powstało na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990
r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nierucho mości (Dz. U.
Nr 79, poz. 464 ze zm.),
b) użytkowanie wieczyste po ogłoszeniu upadłości użytkownika wieczystego
stanowi składnik masy upadłości ?"
p o d j ą ł następującą uchwałę:
I. Dopuszczalne jest rozwiązanie użytkowania wieczystego gruntu w drodze
decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29
kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity
tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), gdy prawo to powstało na
podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o
gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze
zm.).
II. Nie jest dopuszczalne rozwiązanie użytkowania wieczystego gruntu,
powstałego na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 wyżej powołanej ustawy z dnia 29
września 1990 r., po ogłoszeniu upadłości użytkownika wieczystego, jeżeli
użytkowanie wieczyste stanowi składnik masy upadłości.
U z a s a d n i e n i e
Przedstawione Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne wyłoniło się przy roz-
patrywaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi Syndyka masy upadłości
Przedsiębiorstwa Państwowego AM.P.@ na decyzję Wojewody T. z dnia 5 maja 1994 r.
[...] utrzymującej w mocy decyzję kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia 23 lutego
1994 r. [...] w sprawie rozwiązania umowy wieczystego użytkowania gruntu Skarbu
Państwa i odebrania własności wzniesionych nań budynków.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego poważne wątpliwości budzi w
szczególności kwestia dopuszczalności orzekania w formie decyzji administracyjnej na
podstawie art. 26 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości ( jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.)
o rozwiązaniu użytkowania wieczystego, które nie zostało ustanowione na podstawie
umowy prawa cywilnego, a jest następstwem przekształcenia się z mocy prawa z dniem
5 grudnia 1990 r. przysługującego skarżącemu prawa zarządu gruntami w prawo
użytkowania wieczystego tych gruntów. Zarówno bowiem przepis art. 26 ust. 2 i 3
ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jak i art. 240 k.c.
odnoszą się wyłącznie do rozwiązania umowy o oddanie gruntów w użytkowanie
wieczyste. Naczelny Sąd Administracyjny wskazując na brak jednolitego poglądu w
orzecznictwie tego Sądu wyraził równocześnie zapatrywanie, że zastosowanie wykładni
celowościowej uzasadnia trafność stanowiska, że prawo użytkowania wieczystego
gruntu ustanowione w wyniku przekształcenia z prawa zarządu z dniem 5 grudnia 1990
r. na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o
gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), a
stwierdzone decyzją deklaratoryjną wojewody, o której mowa w art. 2 ust. 3 tej ustawy
może być rozwiązane w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 26 ust. 2 i 3
ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wskazuje na to w
szczególności nowe brzmienie art. 2 ust. 3 ustawy zmieniającej z dnia 29 września
1990 r. przemawiające za przyjęciem, że zamiarem ustawodawcy było wyposażenie
organu wydającego decyzję deklaratoryjną o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa
użytkowania wieczystego w uprawnienie do określenia w takiej decyzji warunków
niezbędnych do wskazania sposobu korzystania z gruntów, nałożenia obowiązku
rozpoczęcia i zakończenia budowy, okresu trwania użytkowania wieczystego i
wysokości opłaty rocznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w art.
26 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości
sformułowanie A może wydać decyzję o rozwiązaniu umowy@ dostosowane do
obowiązującej formy ustanawiania użytkowania wieczystego nie może wyłączać
stosowania przepisów kodeksu cywilnego i przepisów tej ustawy w odniesieniu do
użytkowania wieczystego, które zostało ustanowione w innej formie, ale którego treść,
czas trwania i inne warunki ustanowienia są takie same jak określone w umowie o
oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie.
Poważne wątpliwości budzi również kwestia dopuszczalności orzekania o roz-
wiązaniu powstałego z mocy prawa użytkowania wieczystego zabudowanej nierucho-
mości wchodzącej w skład masy upadłości, którą to wątpliwość Naczelny Sąd Adminis-
tracyjny wyraził w drugiej części przedstawionego Sądowi Najwyższemu zagadnienia
prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości te wynikają z
braku w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. -
Prawo upadłościowe (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 118, poz. 512 ze zm.)
jednoznacznych regulacji w tej kwestii. Biorąc jednak pod rozwagę cel postępowania
upadłościowego, którym jest najkorzystniejsze zaspokojenie wierzycieli, zbieżność
przyczyn ogłoszenia upadłości z przesłankami do wydania decyzji o rozwiązaniu umowy
wieczystego użytkowania gruntu oraz fakt, że grunty będące przedmiotem użytkowania
wieczystego, jak w przedmiotowej sprawie, wchodzą w skład masy upadłości, Sąd ten
wyraził pogląd, że wskazane elementy przemawiają za udzieleniem odpowiedzi
przeczącej na drugą część przedstawionego zagadnienia prawnego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami
i wywłaszczaniu nieruchomości ( jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze
zm.) użytkowanie wieczyste wygasa z upływem okresu ustalonego w umowie albo
przez rozwiązanie umowy przed upływem tego okresu. W świetle zaś ust. 2 tego
przepisu rozwiązanie umowy i zarządzenie odebrania gruntów (stanowiących własność
Skarbu Państwa) stosownie do art. 240 kodeksu cywilnego następuje w drodze decyzji
rejonowego organu rządowej administracji ogólnej. Z kolei art. 26 ust. 3 tej ustawy
stanowi, że rozwiązanie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i
zarządzenie odebrania gruntu może nastąpić również w razie nieutrzymywania w
należytym stanie budynków i urządzeń oddanych w użytkowanie wieczyste łącznie z
gruntem. Z bezpośredniego rozumienia treści tych przepisów wynika jednoznacznie, że
odnoszą się do rozwiązania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. A
zatem w świetle reguł wykładni logiczno-semantycznej powołanych przepisów ustawy o
gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 240 k.c. należałoby przyjąć,
że nie mogą stanowić podstawy rozwiązania użytkowania wieczystego, które nie zostało
ustanowione na podstawie umowy prawa cywilnego, a powstało z mocy art. 2 ust. 1
ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Zgodnie z tym
przepisem grunty stanowiące własność Skarbu Państwa będące w dniu 5 grudnia 1990
r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym
dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nabycie prawa
użytkowania wieczystego takich gruntów stwierdza się decyzją wojewody, w której
określa się również warunki użytkowania wieczystego z zachowaniem zasad
określonych w art. 236 kodeksu cywilnego ( art. 2 ust. 3 ustawy).
Kwestia dopuszczalności rozwiązania decyzją administracyjną użytkowania wie-
czystego powstałego z mocy prawa nie może być rozstrzygnięta jedynie na podstawie
reguł wykładni językowej art. 26 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości, bowiem zastosowanie tych reguł prowadzi do wniosków sprzecznych z
funkcją i istotą użytkowania wieczystego. W szczególności przyjęcie, że przepis ten nie
ma zastosowania do użytkowania wieczystego gruntu powstałego z mocy prawa, byłoby
równoznaczne ze stwierdzeniem, iż w systemie prawa polskiego istnieje szczególny
rodzaj użytkowania wieczystego, które w odróżnieniu od użytkowania wieczystego
typowego, ustanowionego w drodze umowy nie może być rozwiązane decyzją
administracyjną wówczas, gdy użytkownik wieczysty korzysta z gruntu w sposób
oczywiście sprzeczny z określonymi w decyzji wojewody warunkami. Stanowisko takie
nie może być uznane za prawidłowe, bowiem użytkowanie wieczyste, o którym mowa w
art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z 29 września 1990 r., w istocie różni się od
Aumownego@ użytkowania wieczystego określonego w przepisach kodeksu cywilnego
i ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jedynie co do sposobu
ustanowienia oraz sposobu i formy określania warunków tego użytkowania. Oznacza
to, że do powstałego z mocy prawa użytkowania wieczystego będą miały zastosowanie
przepisy kodeksu cywilnego , które dotyczą treści użytkowania wieczystego, czasu jego
trwania, przenoszenia i wygaśnięcia, a także przepisy ustawy o gospodarce gruntami,
które odmiennie lub bardziej szczegółowo regulują te kwestie.
Należy przyjąć, że wprawdzie przewidziany w art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29
września 1990 r. sposób powstania użytkowania wieczystego jest, w stosunku do us-
tanowienia użytkowania wieczystego w drodze umowy, trybem szczególnym uza-
sadnionym potrzebą sprawnego uregulowania kwestii związanych z tzw. uwłaszczeniem
państwowych osób prawnych, to jednak nie wpływa na zmianę charakteru us-
tanowionego w tym trybie użytkowania wieczystego. Przemawia za tym w szczególności
przepis art. 2 ust. 3 zdanie drugie tej ustawy, zgodnie z którym w decyzji wojewody
stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntów określa się
również warunki użytkowania wieczystego z zachowaniem zasad określonych w art.
236 Kodeksu cywilnego. Z porównania aktualnego brzmienia tego przepisu z jego
brzmieniem sprzed zmiany art. 2 ust. 3 dokonanej ustawą z dnia 7 października 1992 r.
zmieniającą ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości (Dz. U. Nr 91, poz. 455) wynika, że zastąpienie poprzedniego sfor-
mułowania A określa się również okres użytkowania wieczystego@ obecnie obowiązu-
jącym, nie było przypadkowe. Przeciwnie, powyższa zmiana wskazuje jednoznacznie
na zamiar ustawodawcy, jakim było umożliwienie kształtowania treści użytkowania
wieczystego nabytego na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r.
przez określoną osobę prawną. Za trafny należy zatem uznać pogląd Naczelnego Sądu
Administracyjnego, że zamiarem ustawodawcy było wyposażenie organu wydającego
decyzję deklaratoryjną o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego
w uprawnienie do określenia w takiej decyzji warunków niezbędnych do wskazania
sposobu korzystania z gruntów, nałożenia obowiązku rozpoczęcia i zakończenia
budowy, okresu trwania użytkowania wieczystego i wysokości opłaty rocznej. Skoro
decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntów ustala
szczegółowe warunki użytkowania wieczystego tych gruntów, to należy przyjąć, że art.
26 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości
przewidujący rozwiązanie umowy o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste i
zarządzenie odebrania tych gruntów stosownie do art. 240 k.c. ma odpowiednie
zastosowanie do rozwiązania użytkowania wieczystego powstałego z mocy prawa.
Oznacza to, że jeżeli wieczysty użytkownik korzysta z gruntu w sposób oczywiście
sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w decyzji deklaratoryjnej, a w
szczególności jeżeli wbrew treści decyzji nie wzniósł określonych w niej budynków lub
urządzeń (art. 240 k.c.) lub nie utrzymywał w należytym stanie budynków i urządzeń
oddanych w użytkowanie wieczyste łącznie z gruntem (art. 26 ust. 3 powyższej ustawy)
to rejonowy organ rządowej administracji ogólnej może wydać decyzję, o której mowa
w art. 26 ust. 2 tej ustawy.
Do rozważenia pozostaje kwestia zawarta w drugiej części przedstawionego
Sądowi Najwyższemu zagadnienia prawnego, a to problem dopuszczalności rozwią-
zania użytkowania wieczystego powstałego z mocy prawa, gdy prawo to po ogłoszeniu
upadłości użytkownika wieczystego stanowi składnik masy upadłości. W ocenie Sądu
Administracyjnego kwestia ta budzi poważne wątpliwości, bowiem określone w art. 26
ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przesłanki
wydania decyzji o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego są często tożsame z
przyczynami ogłoszenia upadłości, gdyż wynikają ze złej sytuacji finansowej
użytkownika wieczystego (upadłego), a prawo upadłościowe nie zawiera jednoznacz-
nych regulacji w tym zakresie. Należy w związku z tym stwierdzić, że kwestia
ewentualnej zbieżności faktycznych przyczyn ogłoszenia upadłości i przyczyn rozwią-
zania umowy użytkowania wieczystego na podstawie art. 26 ust. 2 i 3 ustawy ma dru-
gorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia prawnego. Przes-
łanką ogłoszenia upadłości jest bowiem, zgodnie z art. 1 § 1 Prawa upadłościowego,
Azaprzestanie płacenia długów@ będące objawem niewypłacalności podmiotu
gospodarczego, zaś stanem niewypłacalności jest taki stan, w którym dłużnik nie może
trwale wypełniać swoich zobowiązań pieniężnych, niezależnie od tego, czy jest to
spowodowane nadmiernym zadłużeniem, czy też innymi przyczynami. Przesłanką
rozwiązania umowy użytkowania wieczystego gruntów jest natomiast korzystanie z
gruntu przez wieczystego użytkownika w sposób oczywiście sprzeczny z jego przez-
naczeniem określonym w umowie (decyzji deklaratoryjnej), a w szczególności jeżeli
wbrew treści umowy (decyzji) nie wzniósł określonych w niej budynków lub urządzeń
(art. 240 k.c.) lub nie utrzymywał w należytym stanie budynków i urządzeń oddanych w
użytkowanie wieczyste łącznie z gruntem (art. 26 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości). Przyczyny, dla których użytkownik wieczysty gruntu
korzysta z tego gruntu w sposób sprzeczny z powyższymi warunkami nie muszą
pokrywać się z przyczyną ogłoszenia upadłości użytkownika wieczystego, a ponadto
wątpliwości w kwestii dopuszczalności rozwiązania użytkowania wieczystego nie
powstają w związku z ewentualną zbieżnością tych przyczyn, lecz jedynie z faktu, że
użytkowanie wieczyste po ogłoszeniu upadłości wchodzi w skład masy upadłości.
Podstawowy problem polega na tym, czy rejonowy organ administracji rządowej
w razie stwierdzenia zaistnienia przesłanek rozwiązania umowy użytkowania
wieczystego wchodzącego w skład masy upadłości określonych w art. 26 ust. 2 i 3
ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości może wydać stosowną
decyzję pomijając te przepisy Prawa upadłościowego, które nie odnosząc się
wprawdzie bezpośrednio do tej kwestii, określają skutki ogłoszenia upadłości co do
majątku upadłego, z których może wynikać niedopuszczalność takiej czynności or-
ganu.Nie ulega wątpliwości, że rozwiązanie decyzją administracyjną użytkowania
wieczystego gruntów stanowiącego po ogłoszeniu upadłości składnik masy upadłości
powoduje zmniejszenie majątku tej masy. Powstaje zatem zagadnienie, czy wobec
braku wyraźnego unormowania tej kwestii w Prawie upadłościowym wydanie takiej
decyzji jest dopuszczalne, czy też rozwiązanie w drodze decyzji użytkowania wieczys-
tego stanowiącego składnik masy upadłości jest bezskuteczne ze względu na cele i
zasady postępowania upadłościowego. Odnośnie tego problemu należy stwierdzić, że
brak uregulowania w Prawie upadłościowym zagadnień dotyczących rozwiązania
użytkowania wieczystego nie oznacza, że rozwiązanie użytkowania wieczystego w
drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 26 ust. 2 i 3 ustawy może nastąpić
bez odpowiedniego zastosowania postanowień tego Prawa. Należy mieć na uwadze, że
przepisy Prawa upadłościowego zawarte w rozdziale III określające skutki ogłoszenia
upadłości co do zobowiązań upadłego nie mogły uregulować kwestii dopuszczalności
rozwiązania użytkowania wieczystego, bowiem instytucja ta została wprowadzona do
polskiego systemu prawnego ustawą z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce gruntami w
miastach i osiedlach( jednolity tekst: Dz.U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159 ). W drodze
analogii należy zatem przyjąć, że do rozwiązania użytkowania wieczystego
stanowiącego składnik masy upadłości ma odpowiednie zastosowanie przepis art. 51 §
3 Prawa upadłościowego, który stanowi, że jeżeli przedmiot najmu lub dzierżawy był już
objęty przez upadłego, to uprawnionym do rozwiązania umowy jest tylko syndyk.
Zastosowanie tej reguły w odniesieniu do użytkowania wieczystego wchodzącego w
skład masy upadłości oznacza, że nie jest dopuszczalne rozwiązanie decyzją wydaną
na podstawie art. 26 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości użytkowania wieczystego stanowiącego składnik tej masy.
Z tych przyczyn Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji uchwały.
========================================