Wyrok z dnia 7 lutego 1995 r.
III ARN 82/94
Zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać,
uwzględniając sposób korzystania z wywłaszczonej nieruchomości.
Przewodniczący SSN: Walery Masewicz, Sędziowie SN: Adam Józefowicz,
Janusz Łętowski, Jerzy Kwaśniewski, Maria Mańkowska (sprawozdawca),
Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Włodzimierza Skoniecznego, po roz-
poznaniu w dniu 7 lutego 1995 r. sprawy ze skargi Ryszardy K. na decyzję Wojewody L.
z dnia 28 czerwca 1993 r. [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości, na skutek rewizji
nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 24 maja 1994 r., [...]
u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-
nistracyjnemu-Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie do ponownego rozpoznania.
U z a s a d n i e n i e
Miejscowy plan zagospodarowania terenu, zatwierdzony zarządzeniem [...]
Naczelnika Powiatu L. z dnia 4 lutego 1974 r. i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym
WRN w L. [...] z dnia 12 marca 1974 r. przewidywał drogę - ulicę W.P. o szerokości 10
m, przechodzącą przez działkę Ryszardy K. W podaniu z dnia 3 kwietnia 1978 r.
Ryszarda K. wnosiła o likwidację zaprojektowanej na jej działce ulicy W. P. i prośbę swą
ponowiła w piśmie z 12 marca 1991 roku, gdyż nadal użytkuje ten teren.
Naczelnik miasta Ś., decyzją z 21 kwietnia 1978 r., wydaną na podstawie art. 5
ust. 2 i art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i
zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz.
192) oraz w związku ze swym zarządzeniem Nr 4 z dnia 28 lutego 1976 r. w sprawie
ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki
położone w Ś. dzielnica A., stwierdził, że grunt położony w Ś. dzielnica A. o pow. 1900
m
2
oznaczony Nr 1227, 1226, 1225, oz.1224, oz. 1218 i oz.1235 na mapie terenu
budowlanego, objęty w Państwowym Biurze Notarialnym w L. księgą wieczystą [...],
stanowiący własność Ryszardy K. przeszedł, z mocy prawa, na własność Skarbu
Państwa celem realizacji jednorodzinnego budownictwa mieszkaniowego.
Kierownik Urzędu Rejonowego w L. odmówił zwrotu na rzecz Ryszardy K.
nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa i decyzja ta z dnia 26 kwietnia 1993
r., utrzymana została w mocy decyzją Wojewody L. z dnia 28 czerwca 1993 r. W
motywach decyzji organów administracji obu instancji przyjęto, że przedmiotowa
nieruchomość zgodnie z wtórnikiem operatu geodezyjnego z dnia 29 stycznia 1977 r.,
zapisanego pod [...] w planie zagospodarowania przestrzennego, była przewidziana
pod ulicę w momencie wywłaszczania tej nieruchomości. Do chwili obecnej sporna
nieruchomość wprawdzie pozostaje w użytkowaniu poprzedniej właścicielki, jednakże
nieruchomość ta nie stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, tj.
planowaną ulicę. Fakt ten został potwierdzony uchwałami Rady miasta Ś. [...] z dnia 26
września 1991 r. oraz [...] z dnia 28 maja 1992 r.
Odmienny pogląd reprezentuje Ryszarda K., która w skardze do Naczelnego
Sądu Administracyjnego twierdzi, że wywłaszczenie to stało się zbędne dla potrzeb
miasta Ś., a zmiana celu wywłaszczenia wynika niedwuznacznie z pisma Burmistrza Ś.
z dnia 4 marca 1991 r.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 maja 1994 r. oddalił skargę,
uznając że cel wywłaszczenia nie uległ zmianie. Przedmiotowa działka w dacie wydania
decyzji wywłaszczeniowej, została przeznaczona pod jednorodzinne budownictwo
mieszkaniowe, w tym jej część, zgodnie z operatem geodezyjnym, została przeznaczo-
na pod ulicę. W planach zagospodarowania przestrzennego na przedmiotowym terenie
wykazana jest droga, łącząca ulicę W.P. i S. Pod tą drogą przewidziana jest budowa
kanału sanitarnego, istnieje plan realizacyjny i pozwolenie na budowę tego kanału. Jak
wynika z pisma Burmistrza Miasta Ś. z dnia 9 marca 1993 r. przystępuje się do prac na
spornej działce, po wykonaniu już dużej części kanału na innym terenie. W tej sytuacji -
zdaniem Sądu - nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel określony w
decyzji wywłaszczeniowej.
Wyrok powyższy zaskarżył Minister Sprawiedliwości w drodze rewizji nadzwy-
czajnej, zarzucając rażące naruszenie art. 207 § 5 k.p.a. oraz art. 69 ust. 1 w związku z
art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127) oraz naruszenie interesu
Rzeczypospolitej Polskiej i wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie
sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie do
ponownego rozpoznania.
Rewidujący podniósł, że w ramach regulacji zawartej w art. 69 ust.1 ustawy o
gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości,obowiązek zwrotu nieruchomości
następuje nie tylko w przypadku jakościowej zmiany, lecz także w przypadku
modyfikacji inwestycji, aczkolwiek zbliżonej, to jednakże nie mieszczącej się w celu
określonym w decyzji wywłaszczeniowej. Poza tym przeznaczenie nieruchomości w
planie zagospodarowania przestrzennego na określony cel nie stanowi jeszcze wys-
tarczającej przesłanki do orzeczenia o jej wywłaszczeniu i w związku z tym nie może
także stanowić samoistnej podstawy - zwłaszcza od dnia 5 grudnia 1990 r., tj. od wej-
ścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustaw o gospodarce gruntami
i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) - do odmowy zwrotu
wywłaszczonej nieruchomości. Podstawowym dowodem do uznania, że nieruchomość
jest niezbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, może być tylko decyzja o
ustaleniu lokalizacji inwestycji, o której mowa w przepisach art. 51 ust. 2 pkt 1 ustawy o
gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o
planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99). Dopiero bowiem taka
decyzja konkretyzuje zadania planowe nie tylko co do miejsca, lecz także w określonym
czasie.
Na tle materiału aktowego, przede wszystkim z ustaleń faktycznych zawartych w
decyzjach organów administracji obu instancji, zdaje się wynikać, że zarówno w dacie
złożenia przez skarżącą wniosku o zwrot nieruchomości, jak i w dacie orzekania o
zwrocie tej nieruchomości, takiej ważnej decyzji o ustaleniu lokalizacji w odniesieniu do
przedmiotowej nieruchomości nie było. Nie stwierdzono ponadto, aby w odniesieniu do
tej nieruchomości zostały wydane decyzje budowlane w przedmiocie realizacji
określonego w decyzji o przejęciu tej nieruchomości celu w postaci budownictwa
mieszkaniowego jednorodzinnego. Nie zostało w sprawie ponadto ustalone i
rozważone, czy projektowana budowa ulicy oraz kanału sanitarnego na przedmiotowej
nieruchomości mieszczą się w celu decyzji "wywłaszczeniowej", tzn. czy tego rodzaju
obiekty mają stanowić infrastrukturę zabudowy jednorodzinnej, czy też mają to być
inwestycje typowo miejskie. Twierdzenie zatem, że przedmiotowa nieruchomość jest w
dalszym ciągu niezbędna na cel określony w decyzji o przejęciu, nie znajduje oparcia w
art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 powołanej ustawy.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona. Przepis art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29
kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst:
Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) stanowi, że nieruchomość wywłaszczona lub
jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela (...) na jego wniosek,
jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Słusznie podkreśla
Minister Sprawiedliwości w rewizji nadzwyczajnej, że zmiana tego przepisu dokonana
ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), obowiązująca od dnia 5 grudnia
1990 r., a polegająca na zamianie wyrazów "uzasadniający wywłaszczenie" na
"określony w decyzji wywłaszczeniowej" wydatniej podkreśliła, że przepis ten ma na
celu przywrócenie prawa własności poprzednim właścicielom w sytuacjach, w których
wywłaszczenie nie było potrzebne w czasie dokonania tej czynności, względnie stało
się zbędne po dokonanym wywłaszczeniu. Cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie
może bowiem ulegać następczym zmianom ani modyfikacjom, jeżeli o zwrot
wywłaszczonej nieruchomości wystąpił poprzedni właściciel. Wynika to wprost z
dyspozycji art. 47 ust. 4 omawianej ustawy, który w takiej sytuacji, nie zezwala na
użycie nieruchomości wywłaszczonej na inne cele, niż określone w decyzji o
wywłaszczeniu.
W rozpoznawanej sprawie - przez około 16 lat przedmiotowa nieruchomość nie
została wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu i
pozostaje przez cały czas w posiadaniu skarżącej. W aktach sprawy znajduje się pismo
Burmistrza miasta Ś. z dnia 4 marca 1991 r. skierowane do skarżącej, że Urząd Miasta
nie dąży do wybudowania ulicy przebiegającej przez sporną działkę, chce jedynie
dokończyć budowę kanalizacji sanitarnej, którą zaprojektowano częściowo na tej
działce. Stanowi to zmianę planu przestrzennego osiedla A. i fakt ten przyznał
Burmistrz miasta Ś. w piśmie z dnia 24 czerwca 1991 r. Ponadto, jak wynika z pisma
posła na Sejm RP T.L. z lutego 1993 r., Urząd Miejski w Ś. poinformował Urząd
Rejonowy w L., iż obecnie wywłaszczona sporna działka nie jest potrzebna
drogownictwu.
Przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy, nie może również ujść uwadze, że
na rozprawie w Urzędzie Rejonowym w dniu 11 marca 1993 r. przedstawiciel miasta Ś.
oświadczył, że sporna nieruchomość jest potrzebna obecnie jedynie pod ciąg pieszy o
szerokości 6 m, wyrażono więc zgodę na zwrot skarżącej, przedmiotowej działki w
części o szerokości 4 m wzdłuż działki (str. 1 i 2 uzasadnienia decyzji Urzędu
Rejonowego w L. z dnia 26 kwietnia 1993 r.).
W tych warunkach, przekonywujące stają się zarzuty skarżącej podniesione w
piśmie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 1993 r., że w okresie
ostatnich lat zmieniły się wszystkie okoliczności, mogące uzasadniać wywłaszczenie,
które obecnie stało się zbędne dla gospodarki Miasta Ś. Okoliczności te nie zostały
ocenione przez Naczelny Sąd Administracyjny, brak jest również jakiegokolwiek
potwierdzenia w aktach sprawy przyjętego przez ten Sąd ustalenia, że skarżąca
odmówiła rozpatrzenia sprawy w aspekcie częściowego zwrotu działki.
Przedmiotowa działka Nr 754 (dawniej 1218) w dacie wydania decyzji wywłasz-
czeniowej została przeznaczona pod jednorodzinne budownictwo mieszkaniowe, w tym
jej część zgodnie z operatem geodezyjnym, została przeznaczona na ulicę. Obecnie
chodzi jedynie o wybudowanie na spornej działce kolektora sanitarnego, co może
oznaczać zmianę celu, dla którego działka podlegała wywłaszczeniu.
W orzecznictwie Sądu Administracyjnego prezentowana jest konsekwentnie
zasada, iż zbędność nieruchomości na cel, który uzasadniał wywłaszczenie, musi być
oceniana na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność określona w
postępowaniu wywłaszczeniowym (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1991 r. IV
SA 914/91 i wyrok NSA z 22 października 1993 r. SA/Kr. 477/93).
Także w orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że jedną z gwarancji
ustawowych, że odjęte prawo własności na rzecz Skarbu Państwa zostanie wykorzys-
tane zgodnie z celem wywłaszczenia, jest instytucja zwrotu wywłaszczonej nierucho-
mości, która stała się zbędna na cel uzasadniający jej wywłaszczenie.
Zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy zatem oceniać
przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji
o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego
korzystania z tej nieruchomości.
W uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r., III
AZP 11/87 stwierdzono, że istotne znaczenie ma kwestia odstępstwa od inwestycji,
której realizacja legła u podstaw wywłaszczenia danej nieruchomości. Chodzi o to, żeby
ewentualne zmiany jakościowe miały ten sam charakter inwestycji zamierzonej, jak i
realizowanej.
Również w wyroku z dnia 29 marca 1994 r. III ARN 7/94 (OSNAPiUS Nr 1 poz.
3) Sąd Najwyższy uznał, że nie jest dopuszczalna zmiana celu określonego w decyzji o
wywłaszczeniu. Przepis art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. powinien być
traktowany jako ustalający ogólną zasadę powinności zwrotu nieruchomości niegdyś
wywłaszczonych, a do dziś nie zagospodarowanych. Wskazuje na to wyraźnie
kategoryczny zwrot "nieruchomość wywłaszczona (...) podlega zwrotowi". Nie podlega
zaś zwrotowi tylko wówczas, gdy jest w dalszym ciągu niezbędna na cel określony w
decyzji o wywłaszczeniu, co oznacza, że możliwość manewrowania przez administrację
określaniem tego celu, jego ogólnikowość lub zmienność nie byłaby zgodna z
wyraźnymi intencjami ustawodawcy.
Sąd Najwyższy, w obecnym składzie, podziela powyższe poglądy. W takiej
sytuacji, odmowa zwrotu przedmiotowej nieruchomości tylko w oparciu o ustalenie
zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bez uwzględnienia
dokonanych w nim zmian i ich konfrontacji z tożsamością celu określonego w decyzji o
wywłaszczeniu nieruchomości i brak realizacji tego celu - narusza nie tylko art. 69 ust. 1
ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., to znaczy prawo poprzedniej właścicielki do
odzyskania spornej działki, ale również narusza interes Rzeczypospolitej Polskiej, jako
państwa prawa, w którym ochrona prawa własności ma rangę konstytucyjną (art. 7
Konstytucji RP). Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie to wymagać dokonania
nowych ustaleń i rozważenia w/w okoliczności, czy nie oznaczają one zmiany celu
omawianego wywłaszczenia.
Z tych względów i na mocy art. 422 § 2 k.p.c. orzeczono, jak w sentencji.
========================================