Wyrok z dnia 1 grudnia 1994 r.
III ARN 67/94
W świetle art. 2 ust. 1 pkt 9 lit. d ustawy z dnia 16 października 1991 r. o
zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 ze zm.) może być uznana za
bezrobotną małżonka rolnika będącego właścicielem gospodarstwa rolnego o
powierzchni użytków rolnych powyżej 2 ha przeliczeniowych, jeżeli nie pracuje w tym
gospodarstwie rolnym, ani w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym
gospodarstwem oraz nie korzysta z jego dochodów, pozostając w faktycznej małżeńskiej
separacji, a spełnia pozostałe warunki określone w tej ustawie.
Przewodniczący SSN: Walery Masewicz, Sędziowie SN: Adam Józefowicz
(sprawozdawca), Jerzy Kwaśniewski, Janusz Łętowski, Andrzej Wróbel,
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 1994 r. sprawy ze skargi Wiesławy
W. na decyzję Kierownika Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. z dnia 22 lutego 1994 r., [...]
w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych, na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw
Obywatelskich [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy
w Krakowie z dnia 24 maja 1994 r. [...]
u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admini-
stracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.
U z a s a d n i e n i e
Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w K. decyzją z dnia 6 stycznia 1994 r. [...]
orzekł o odmowie zarejestrowania Wiesławy W. jako bezrobotnej i o zarejestrowaniu jej,
jako poszukującej pracy od dnia 3 stycznia 1994 r. Uzasadniając swą decyzję uznał, że
Wiesława W. w dniu rejestracji nie była osobą bezrobotną, ponieważ jej małżonek jest
właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni powyżej 2 ha przeliczeniowych użytków
rolnych.
Kierownik Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. po rozpoznaniu odwołania Wiesławy
W. decyzją z dnia 22 lutego 1994 r. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji stwierdził na podstawie zebranego w sprawie materiału
dowodowego, że małżonek wnioskodawczyni Lucjan W. posiada gospodarstwo rolne o
powierzchni 2,47 ha przeliczeniowych. Powołując się na przepis art. 2 ust. 1 pkt 9 lit. d i art.
12 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106,
poz. 457 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przyjął, że bezrobotną jest taka osoba, która jest
zdolna do pracy i gotowa do jej podjęcia w ramach stosunku pracy w pełnym wymiarze czasu
pracy, pozostająca bez pracy i nie ucząca się w szkole z wyjątkiem szkół wieczorowych i
zaocznych, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zamieszkania rejonowym urzędzie
pracy, a ponadto jeżeli sama lub jej małżonek nie jest właścicielem lub posiadaczem
gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych powyżej 2 ha przeliczeniowych.
Z uwagi na to, że wnioskodawczyni nie spełnia warunku osoby bezrobotnej, to
zgodnie z art. 20 ust. 1 cyt. ustawy nie może być jej wypłacony zasiłek dla bezrobotnych.
Na powyższą decyzję Wiesława W. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Ad-
ministracyjnego, w której podniosła, że decyzja jest niesłuszna i krzywdząca, gdyż od 1990 r.
pozostaje z mężem w separacji i każde z nich mieszka oddzielnie. Podała, że z
gospodarstwem rolnym męża nie ma nic wspólnego. Uważa, że organy administracji nie
wzięły pod uwagę jej sytuacji faktycznej i życiowej, bowiem po 20 latach pracy znalazła się
bez pracy i środków do życia w czasie nieistniejącego faktycznie od 1990 r. małżeństwa.
Prawo nie może uzależniać jej bytu od współmałżonka.
Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia
24 maja 1994 r. [...] oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie wykazuje niezgodności
z prawem. Stosownie bowiem do przepisu art. 2 ust. 1 pkt 9 lit. d powołanej wyżej ustawy
nie może być uznana za bezrobotną żona właściciela gospodarstwa rolnego powyżej 2 ha
przeliczeniowych, niezależnie od tego czy małżonkowie zamieszkują razem czy oddzielnie
oraz jakie mają przekonania religijne.
Okoliczność, że mąż skarżącej Lucjan W. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o
powierzchni 2,47 ha przeliczeniowych wyłącza - zdaniem Naczelnego Sądu
Administracyjnego - możliwość uznania skarżącej za osobę bezrobotną i przyznania jej
zasiłku z tytułu pozostawania bez pracy (art. 20 ust. 1 ww. ustawy). Powyższy przepis, jako
bezwzględnie wiążący nie zezwala na uwzględnienie innych kryteriów, jak np. trudna
sytuacja osobista i majątkowa. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę, jako
nieuzasadnioną na podstawie art. 207 § 5 k.p.a.
Powyższy wyrok zaskarżył Rzecznik Praw Obywatelskich, który w rewizji
nadzwyczajnej zarzucił temu wyrokowi rażące naruszenie prawa materialnego, w
szczególności art. 2 ust. 1 pkt 9 lit. d (w części odnoszącej się do małżonka rolnika) ustawy z
dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 ze zm.) w
związku z konstytucyjną zasadą równości i sprawiedliwości społecznej. Ponadto skarżący
zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 207 § 1 i 2 pkt 1 i 3
oraz § 5 k.p.a. W związku z tym rewidujący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i
decyzji Kierownika Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. z dnia 22 lutego 1994 r. [...] oraz
poprzedzającej ją decyzji Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w K. z dnia 6 stycznia 1994
r., [...].
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rewizja nadzwyczajna zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty są
uzasadnione. Przede wszystkim należy z urzędu wziąć pod uwagę, że rozpoznając sprawę
Naczelny Sąd Administracyjny wbrew swemu obowiązkowi wynikającemu z art. 381 § 1
k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a. nie rozważył wszechstronnie wszystkich istotnych
okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, wynikających z wyjaśnień i dowodów,
przedstawionych przez wnioskodawczynię. Sąd ten ustosunkował się tylko bardzo zwięźle do
niewystarczających do oceny prawnej sprawy ustaleń organów administracji obu instancji.
Organy te ograniczyły bowiem swoje ustalenia do stwierdzenia, że wnioskodawczyni
pozostaje formalnie w związku małżeńskim z Lucjanem W., który jest właścicielem
gospodarstwa rolnego o powierzchni powyżej 2 ha przeliczeniowych użytków rolnych.
Organy I i II instancji nie rozważyły jednak całokształtu okoliczności sprawy, a zwłaszcza,
czy do ustalonego stanu faktycznego nadaje się do zastosowania przepis art. 2 ust. 1 pkt 9 lit.
d ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457
ze zm.). Przepis ten definiując pojęcie osoby bezrobotnej wyłącza z niego osobę, która lub jej
małżonek jest właścicielem lub posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków
rolnych powyżej 2 ha przeliczeniowych albo gospodarstwa stanowiącego dział specjalny
produkcji rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny wprawdzie przytoczył ten przepis jako
podstawę prawną zaskarżonego wyroku, ale pominął jego wnikliwą analizę na tle nietypowej
sytuacji faktycznej występującej w sprawie i nie zastosował jego wykładni systemowej w
zbiegu z innymi przepisami prawa, które umożliwiają szersze spojrzenie na niekompletność
tej sytuacji prawnej, wymagającej uwzględnienia także innych okoliczności w złożonej
sytuacji prawnej. Nietypowość sytuacji faktycznej występującej w sprawie polega na tym, że
wnioskodawczyni od 12 czerwca 1976 r. pracowała nieprzerwanie zarobkowo na swoje
utrzymanie, jako ekonomistka do 30 listopada 1992 r., a następnie pobierała do 5 lipca 1993
r. zasiłek chorobowy. Poza tym nigdy nie pracowała i nie utrzymywała się z pracy w
gospodarstwie rolnym, stanowiącym osobistą własność męża, z którym pozostaje w
faktycznej separacji od 1990 r., mieszka oddzielnie w K. i nie utrzymuje z mężem żadnej
więzi i wspólności gospodarczej. Ponadto nie pracuje w gospodarstwie rolnym, ani gospodar-
stwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem i nie czerpie z tego tytułu
dochodu, ani nie uzyskuje środków na utrzymanie i pożytków z przynoszącego mężowi
niewielki dochód z małego gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,47 ha. W związku z
brakiem rejestracji w charakterze bezrobotnej, nie może uzyskać żadnej pracy (nie tylko tej
którą zwykle wykonywała). Nie może także uzyskać zasiłku dla bezrobotnych i bezpłatnych
świadczeń zakładów opieki zdrowotnej, nie mając środków nie tylko na leczenie, ale na
własne utrzymanie.
Wszystkie powyższe okoliczności zostały pominięte przez urzędy pracy i nie
rozważone również przez Naczelny Sąd Administracyjny w toku badania zgodności z
prawem zaskarżonych decyzji, chociaż mają znaczenie prawne z punktu widzenia
prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
Definicja bezrobotnego, zawarta w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 9 lit. d cyt. ustawy
dotyczy typowego stanu faktycznego, odnosząca się do małżonka rolnika, który wspólnie z
nim pracuje w gospodarstwie rolnym i domowym, uzyskując z tego tytułu środki na
utrzymanie. Sytuacja prawna samego rolnika jest w świetle tego przepisu jasna. Nie może on
być zaliczony do kategorii osób bezrobotnych. Pozycja małżonka, który nie jest rolnikiem i
nie korzysta z dochodów z gospodarstwa rolnego, z uwagi na jego odrębny status zawodowy
stanowiący samodzielne źródło utrzymania przed utratą zatrudnienia, nie może być pominięta
przy ocenie jego sytuacji prawnej, gdy jest rzeczywiście bezrobotnym. Rozróżnienie takich
osób ma znaczenie formalnoprawne, skoro ustawodawca w dalszych przepisach omawianej
ustawy przechodzi do porządku nad dokonaną przez siebie w art. 2 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 roz-
różnieniem terminologicznym i również tę kategorię osób, o których mowa w art. 2 ust. 2
ustawy nazywa po prostu bezrobotnymi. Wyłączenie małżonka nie rolnika z zakresu
pojęciowego bezrobotnego byłoby uzasadnione wtedy, gdyby małżonek rolnika pozostawał
na utrzymaniu osoby prowadzącej działalność rolniczą na własny rachunek i uczestniczył w
tej działalności, czerpiąc z niej środki na utrzymanie. Jeżeli nietypowa sytuacja jednego z
małżonków jest odmienna i zbliżona do zdefiniowanego pojęcia bezrobotnego, powstaje
problem właściwego jej zakwalifikowania prawnego.
Organy orzekające w sprawie nie ustaliły i nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego
sprawy, jak tego wymaga przepis art. 7 k.p.a. Potraktowały tylko formalnie fakt
pozostawania wnioskodawczyni w związku małżeńskim z rolnikiem bez wszechstronnego
rozważenia jej złożonej sytuacji osobistej i różnego statusu każdego z małżonków.
Omawiana definicja ustawowa bezrobotnego nie reguluje całej złożoności zjawisk
społecznych, związanych z bezrobociem, w tym także sytuacji faktycznych, które nie
mieszczą się w normatywnej treści pojęcia bezrobotnego. Dotyczy to w szczególności osoby
mającej samodzielną pozycję zawodową, dotychczas stale zatrudnionej w pozarolniczym
stosunku pracy, dysponującej samodzielnie i oddzielnie od drugiego małżonka własnymi
zarobkami osiągniętymi z osobistej pracy.
Jak zatem ocenić sytuację prawną takiej osoby w świetle omawianej ustawy o
zatrudnieniu i bezrobociu?
Zdaniem Sądu Najwyższego powstaje konieczność wykładni przepisu art. 2 ust. 1 pkt
9 lit.d cyt. ustawy na tle celów i funkcji tej ustawy w kontekście z jej innymi przepisami i w
powiązaniu z ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U.
z 1991 r., Nr 7, poz. 24).
Przepis art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu zawiera definicję
bezrobotnego i jednocześnie w przepisie tym pod lit. a-f ustanawia dodatkowe przesłanki, od
spełnienia których uzależnione są starania o uzyskanie dla określonej osoby statusu
bezrobotnego. Przesłanki te odnoszą się bądź do cech osobowych bądź do sytuacji
materialnej, w jakiej znajduje się ten, kto ubiega się o zarejestrowanie go jako bezrobotnego.
Druga z tych przesłanek ma w istocie charakter negatywny tzn. wykluczający możliwość
zarejestrowania osoby jako bezrobotnej w sytuacji opisanej pod lit. c-e pkt 9 ust. 1 art. 2 tej
ustawy. Przepisy te odzwierciedlają łącznie wspólną myśl, że nie może być uznany za
bezrobotnego ten, kto nabył już uprawnienie do świadczeń emerytalnych bądź posiada
własny warsztat pracy, umożliwiający uzyskanie środków utrzymania dla siebie i osób
najbliższych z określonej działalności gospodarczej, ukierunkowanej na osiąganie
przychodów. Przekonuje o tym bliższa analiza treści przepisu art. 2 ust. 1 pkt 9 lit. d ustawy,
z którego wynika, że nie może być zarejestrowany jako bezrobotny tylko taki właściciel lub
posiadacz gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych, przekraczających,
określone w tym przepisie standardy. Semantyczna treść wymienionych przepisów ustawy o
zatrudnieniu i bezrobociu wskazuje, że intencją ustawodawcy jest pozbawienie możliwości
ubiegania się o status bezrobotnego tylko takich osób, którym gospodarstwo rolne o
określonej powierzchni użytków rolnych albo stanowiące dział specjalny produkcji rolnej w
rozumieniu przepisów podatkowych umożliwia uzyskanie środków na utrzymanie.
Wprawdzie omawiany przepis nie zawiera normy prawnej, że nie stanowi przeszkody do
zarejestrowania małżonka, który nie prowadzi wspólnego gospodarstwa rolnego lub
domowego z właścicielem lub posiadaczem gospodarstwa rolnego albo nie zamieszkuje z
nim wspólnie od dłuższego czasu, to jednak przepis ten na tle systemowej analizy innych
przepisów tej ustawy, zwłaszcza przepisu art. 22 ust. 1 umożliwia wyprowadzenie wniosku,
że status bezrobotnego i wynikające z tego tytułu uprawnienie do zasiłku dla bezrobotnych
należy oceniać z uwzględnieniem faktycznej sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o
rejestrację i prawo do zasiłku. Wniosek taki wynika także z treści art. 22 ust. 1 pkt 12 ustawy
o zatrudnieniu i bezrobociu, w którym akceptuje się faktyczne pozostawanie we wspólnym
gospodarstwie domowym z małżonkiem osiągającym określone dochody. W tym świetle
trudno jest domniemywać założenie, że przepis art. 2 ust. 1 pkt 9 lit. d i art. 22 ust. 1 pkt 12
omawianej ustawy intencjonalnie różnicowały przesłanki niezbędne do uzyskania statusu
bezrobotnego. Przyjęcie takiego założenia naruszałoby spójność przepisów ustawowych i
oznaczałoby wewnętrzną sprzeczność samej ustawy w zakresie realizacji jej celów i funkcji
społecznej. Ustawa uregulowała zabezpieczenie społeczne pracowników na wypadek
bezrobocia, z wyłączeniem rolników i domowników rolnika, których ubezpieczenie
społeczne zostało uregulowane w odrębnej ustawie. Ze względu na istniejące związki między
ubezpieczeniem społecznym pracowników i rolników, wykładnia przepisu art. 2 ust. 1 pkt 9
lit. d omawianej ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu powinna być dokonana również w
powiązaniu z art. 5 wymienionej wyżej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ten
ostatni artykuł stanowi, że "przepisy ustawy dotyczące ubezpieczenia rolnika i świadczeń
przysługujących rolnikowi stosuje się także do małżonka rolnika, chyba że ten małżonek nie
pracuje w gospodarstwie rolnika ani w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z
tym gospodarstwem rolnym". Z regulacji tej wyraźnie wynika, że małżonek rolnika, który
angażuje swoją aktywność zawodową poza gospodarstwem rolnym i domowym rolnika nie
ma w rozumieniu tego przepisu przymiotu "małżonka rolnika" i nie podlega ubezpieczeniu
społecznemu rolników bez względu na obszar użytków rolnych, posiadanych przez
pozostającego z nim rolnika w związku małżeńskim. Uwzględniając treść art. 5 ustawy o
ubezpieczeniu społecznym rolników przy wykładni art. 2 ust. 1 pkt 9 lit. d ustawy o
zatrudnieniu i bezrobociu należy przyjąć, że warunek określony w tym ostatnim przepisie
został spełniony w razie stwierdzenia, że osoba ubiegająca się o zarejestrowanie jej jako
bezrobotnej i związane z tym świadczenie dla bezrobotnych, nie pozostaje w faktycznej
wspólności małżeńskiej z rolnikiem. Wykładnia ta [...] umożliwia uznanie odrębnej
podmiotowości prawnej każdego z małżonków w zakresie korzystania z praw społecznych,
zgodnie z konstytucyjnymi zasadami równości praw i sprawiedliwości społecznej.
Stwierdzenie to, mieszczące się w ramach wykładni prawa, nie stanowi oceny
konstytucyjności przepisów omawianych ustaw, do której nie jest powołany sąd.
Z powyższych rozważań wynika, że małżonka rolnika będącego właścicielem lub
posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych powyżej 2 ha
przeliczeniowych albo gospodarstwa stanowiącego dział specjalny produkcji rolnej, może
być zarejestrowana jako bezrobotna, jeżeli odpowiada warunkom określonym w art. 2 ust. 1
pkt 9 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, a jej indywidualna sytuacja zawodowa przed utratą
zatrudnienia stanowiła samodzielne źródło utrzymania z wyłączeniem dochodu z
gospodarstwa małżonka rolnika, w którym nie pracuje ani w gospodarstwie domowym
bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym ze względu na nie pozostawanie w
faktycznej wspólności małżeńskiej i więzi gospodarczej. Odmienne stanowisko Naczelnego
Sądu Administracyjnego, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sytuacji braku
niezbędnych ustaleń i wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy przez
organy administracyjne obu instancji stanowi - zdaniem Sądu Najwyższego - rażące
naruszenie przepisów prawa, wymienionych w zarzutach rewizji nadzwyczajnej.
Mając to wszystko na uwadze Sąd Najwyższy doszedł do przekonania, że na zasadzie
art. 422 § 2 k.p.c. należy uwzględnić rewizję nadzwyczajną i orzec, jak w sentencji.
========================================