19.
Wyrok z dnia 3 marca 1994 r.
III ARN 6/94
Powierzenie przez kierownika urzędu rejonowego - w trybie ustalonym w
art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej
administracji ogólnej (Dz. U. Nr. 21, poz. 123 ze zm.) - prowadzenia niektórych
spraw należących do jego właściwości, w tym wydawania decyzji administra-
cyjnych w pierwszej instancji organom gminy, nie może zmieniać zasady, że
decyzje te w indywidualnych sprawach wydaje wójt lub burmistrz (prezydent),
chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Przewodniczący: SSN Walery Masewicz, Sędziowie SN: Adam Józefowicz
(sprawozdawca), Jerzy Kwaśniewski, Janusz Łętowski, Andrzej Wróbel,
Sąd Najwyższy z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po
rozpoznaniu w dniu 3 marca 1994 r. sprawy ze skargi Genowefy K.
na decyzję Wojewody Wrocławskiego z dnia 30 listopada 1992 r.,
[...], w przedmiocie utraty ważności pozwolenia na budowę budynku
gospodarczego oraz przymusowej rozbiórki tego obiektu, na skutek rewizji nadzwy-
czajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjne-
go-Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 20 lipca 1993 r. [...].
u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Ad-
ministracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu we Wrocławiu do ponownego rozpoz-
nania.
U z a s a d n i e n i e
Główny Architekt Wojewódzki we W. działając, jako organ drugiej instancji
decyzją z dnia 21 lipca 1989 r. zatwierdził plan realizacyjny i udzielił Genowefie K.
pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na zakład
krawiecki z zapleczem socjalnym.
Następną decyzją z 6 marca 1991 r. dyrektor Wydziału Architektury, Urban-
istyki i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego we W. nakazał Genowefie K.
wstrzymanie robót budowlanych i przedłożenie aneksu do planu realizacyjnego oraz
projektu technicznego ze stwierdzeniem, że roboty są prowadzone niezgodnie z
2
pozwoleniem na budowę.
Decyzją z dnia 21 sierpnia 1991 r. odmówiono zatwierdzenia aneksów, a po
uzupełnieniu dokumentacji decyzją z 29 kwietnia 1992 r., zatwierdzono aneks do
planu realizacyjnego budowy obiektu i udzielono pozwolenia na wznowienie robót
budowlanych. Ta ostatnia decyzja, zakwestionowana w odwołaniu Jerzego P., zos-
tała uchylona decyzją Wojewody Wrocławskiego, a sprawa przekazana organowi I
instancji do ponownego rozpoznania.
Kolejną decyzją z dnia 25 września 1992 r. dyrektor Wydziału do Spraw Nad-
zoru Budowlanego Urzędu Miasta W., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta,
powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 32 pkt 2 i art. 37 prawa budowlanego,
orzekł o utracie ważności pozwolenia na budowę, wydanego w dniu 21 lipca 1989 r. i
nakazał Genowefie K. dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego przy ul. K. 19 we
W., mającego charakter wybudowanego warsztatu samochodowego, nie przewidzi-
anego w pozwoleniu na budowę oraz ze względu na to, że inwestor dokonał is-
totnych zmian w obiekcie, niezgodnie z planem realizacyjnym.
Od powyższej decyzji wniosła odwołanie Genowefa K.
Główny Architekt Wojewódzki działający z upoważnienia Wojewody Wro-
cławskiego decyzją z dnia 30 listopada 1992 r. utrzymał w mocy decyzję organu I-ej
instancji, stwierdzając, że w toku realizacji inwestycji inwestor odstąpił od istotnych
warunków pozwolenia na budowę, zmienił usytuowanie budynku i jego wymiary,
zwiększył wysokość przyziemia budynku, wykonał kanał rewizyjny i rozpoczął prow-
adzenie w tym budynku warsztatu samochodowego.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Genowefa K. zarzuciła
naruszenie art. 32, 37 i 40 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię i
niewłaściwe zastosowanie i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji ostatecznej jako
niezgodnej z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem
z dnia 20 lipca 1993 r.,[...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wrocławskiego z
dnia 30 listopada 1992 r. i decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia 25 września 1992 r.
oraz zasądził od Wojewody Wrocławskiego na rzecz Genowefy K. kwotę 50.000 zł.
tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie
z art. 5 pkt 16 ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych
w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej
oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198) sprawy oparte na prze-
pisach prawa budowlanego, w tym m.in. o wydanie pozwolenia na budowę (art. 29
ust. 4), dotyczące utraty ważności pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 2) i nakazanie
przymusowej rozbiórki obiektu (art. 37) należą do właściwości rejonowych organów
3
rządowej administracji ogólnej. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r.
o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123)
kierownik urzędu rejonowego może za zgodą wojewody powierzyć prowadzenie
niektórych spraw należących do jego właściwości organom gminy w drodze porozu-
mienia, podlegającego ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 40 ust.
3 ustawy). Podobne unormowanie zawiera art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990
r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95) stanowiący, że zadania z
zakresu administracji rządowej może wykonywać również gmina na podstawie
porozumienia z organami tej administracji.
Według porozumienia nr 2 z 28 sierpnia 1990 r. pomiędzy Kierownikiem
Urzędu Rejonowego we W. z Zarządem Miasta W., reprezentowanym przez Prezy-
denta Miasta (Dz. Urz. Województwa Wrocławskiego Nr 16, poz. 280) Kierownik
Urzędu, powierzył a Zarząd Miasta przejął prowadzenie spraw z terenu miasta W.
określonych w prawie budowlanym, enumeratywnie wymienionych w § 1 tego poro-
zumienia. Organ rządowej administracji ogólnej upoważnił jednocześnie Zarząd Mi-
asta do wydawania decyzji administracyjnych w I-ej instancji w omawianych
sprawach "na podstawie i w trybie uregulowanym przepisami szczególnymi" (§ 2
porozumienia). Zdaniem Sądu Administracyjnego skoro sprawy z zakresu prawa
budowlanego przekazano do prowadzenia Zarządowi Miasta, jako organowi kolegi-
alnemu, to decyzji nie może wydawać w tych sprawach Prezydent Miasta, jako or-
gan I-ej instancji, gdyż nie jest do tego upoważniony z mocy porozumienia, o którym
wyżej mowa. W związku z tym decyzja z 25 września 1992 r. o utracie ważności
pozwolenia na budowę i nakazania rozbiórki obiektu, została wydana w I-ej instancji
przez organ do tego nieuprawniony i powinna być uchylona na skutek odwołania
celem rozpoznania sprawy przez właściwy organ. Z tego względu wadliwa jest
decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym. Rozstrzygnięcie swoje Sąd Admin-
istracyjny oparł na podstawie art. 207 § 1 i 2 pkt 3 oraz 208 k.p.a.
Powyższy wyrok zaskarżył Minister Sprawiedliwości na skutek podania Wo-
jewody Wrocławskiego. W swej rewizji nadzwyczajnej Minister Sprawiedliwości zar-
zucił zaskarżonemu wyrokowi rażące naruszenie prawa, w szczególności przepisów
art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej ad-
ministracji ogólnej w związku z art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym
oraz art. 207 § 1 i 2 pkt 3 k.p.a. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i
przekazanie sprawy Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona, gdyż - zdaniem Sądu Najwyższego -
4
zaskarżony wyrok opiera się na niewłaściwej wykładni niejasno sformułowanego
postanowienia, zawartego w § 2 porozumienia z dnia 28 sierpnia 1990 r. pomiędzy
Kierownikiem Urzędu Rejonowego we W. a Zarządem Miasta W. (Dz. Urz. Woje-
wództwa Wrocławskiego, Nr 16, poz. 280). Wykładnia literalna powyższego post-
anowienia dokonana przez Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku rażąco kol-
iduje z przepisami prawa, wskazanymi w zarzutach rewizji nadzwyczajnej. W myśl
przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach
rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123) kierownik urzędu rejonowego
może za zgodą wojewody powierzyć prowadzenie niektórych spraw należących do
jego właściwości, w tym wydawania decyzji administracyjnych w pierwszej instancji
organom gminy, położonej na obszarach działania urzędu. Zgodnie z tym przepisem
przekazanie kompetencji przez kierownika urzędu rejonowego, w tym wydawania
decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji pub-
licznej, mogło nastąpić zgodnie z przepisami art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie
terytorialnym - gminie albo-jak to wyjaśnił Sąd Najwyższy w swej uchwale z dnia 9
grudnia 1992 r. w sprawie III AZP 29/92 (OSNCP 1993 z. 7-8 poz. 121) - wprost
wójtowi lub burmistrzowi (prezydentowi miasta). W obu wypadkach właściwym do
wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej,
zleconych w porozumieniu z organem tej administracji jest zgodnie z art. 39 ust. 1
ustawy o samorządzie terytorialnym wójt lub burmistrz (prezydent miasta), który
może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wyd-
awania w jego imieniu decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1 art. 39 tej
ustawy. Ten przepis jednoznacznie określa umocowanie wójta lub burmistrza do
wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej
należących do zadań organów administracji rządowej, a nie do zadań własnych
gminy. Organ uprawniony do wykonania zleconych zadań z zakresu administracji
rządowej określa wyraźnie powyższy przepis ustawowy, który ma charakter bez-
względnie wiążący. Z tego względu porozumienie o powierzeniu przez kierownika
urzędu rejonowego za zgodą wojewody gminie lub wójtowi albo burmistrzowi
(prezydentowi miasta) na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o
terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123) prow-
adzenia niektórych spraw należących do jego właściwości, w tym wydawania decyzji
administracyjnych w pierwszej instancji w indywidualnych sprawach z zakresu ad-
ministracji publicznej, nie może odmiennie, w zakresie podmiotowym, ustanawiać
kompetencji do załatwienia tego rodzaju spraw administracyjnych innego organu
wykonawczego gminy, niż to określa przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca
1990 r. o samorządzie terytorialnym, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej.
Postanowienie zawarte w porozumieniu o powierzeniu przez kierownika urzędu re-
5
jonowego prowadzenia niektórych spraw należących do jego właściwości innemu
organowi gminy niezgodnie z prawem w zakresie wydawania decyzji administra-
cyjnych w indywidualnych sprawach byłoby nieważne jako sprzeczne z prawem. W
miejsce takiego postanowienia porozumienia, którego tylko ta część jest nieważna,
wchodziłby w rachubę odpowiednie stosowanie dyspozycji, wynikającej z art. 39 ust.
1 ustawy o samorządzie terytorialnym lub przepisu szczególnego, a samo porozu-
mienie o przekazaniu gminie określonych przedmiotowo kompetencji pozostałoby w
mocy, jeżeli byłoby zgodne z prawem. W tym rozumieniu ocena Sądu Administra-
cyjnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji organu I- ej instancji jest
wadliwa, bowiem decyzja ta została wydana przez właściwy organ, przewidziany w
art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Niezależnie od dokonanej
niewłaściwej interpretacji § 2 porozumienia z dnia 28 sierpnia 1990 r., co zarzuca
zaskarżonemu wyrokowi rewizja nadzwyczajna, nie było zatem podstaw do uznania
nieważności zaskarżonej decyzji administracyjnej.
Przystępując do oceny treści § 2 porozumienia Nr 2 z dnia 28 sierpnia 1990 r.
(Dz. Urz. Województwa Wrocławskiego, Nr 16, poz. 280), w którym "kierownik
urzędu rejonowego upoważnił zarząd miasta do wydawania decyzji administracyjnej
w I-ej instancji w sprawach określonych w § 1 tego porozumienia na podstawie i w
trybie uregulowanym przepisami szczegółowymi", należy najpierw wyjaśnić, że
następnym późniejszym porozumieniem Nr 24 z dnia 1 września 1993 r. (Dz. Urz.
Województwa Wrocławskiego Nr 11, poz. 76) strony usunęły wątpliwości interpre-
tacyjne, jakie nasuwał § 2 porozumienia z dnia 28 sierpnia 1990 r. W drugim poro-
zumieniu stwierdziły, że w intencji stron i zgodnie z ich przekonaniem zapis tego
postanowienia oznaczał, że jedynym uprawnionym do wydawania decyzji w in-
dywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej przechodzących do kom-
petencji gminy - zgodnie z art. 39 ustawy o samorządzie terytorialnym - jest Prezy-
dent Wrocławia. W związku z tym działając w celu rozstrzygnięcia wątpliwości,
strony nadały temu przepisowi następujące brzmienie: "Decyzje administracyjne w
sprawach określonych w § 1 niniejszego porozumienia wydaje się zgodnie z art. 39
ustawy o samorządzie terytorialnym". Jednocześnie w tym drugim porozumieniu
stwierdziły, że "wykładnia § 2 porozumienia z dnia 28 sierpnia 1990 r. dotyczy całego
okresu obowiązywania porozumienia".
W świetle autentycznej wykładni woli stron omawianego porozumienia należy
- zdaniem Sądu Najwyższego - podzielić trafność zawartej w rewizji nadzwyczajnej
interpretacji nasuwającego wątpliwości postanowienia, zawartego w § 2 porozu-
mienia z 28 sierpnia 1990 r. i uznać, że wyrażenie "na podstawie i w trybie uregu-
lowanym przepisami szczegółowymi", oznacza odesłanie do art. 39 ust. 1 ustawy o
samorządzie terytorialnym. Za takim rozumieniem tego niejasnego porozumienia
6
przemawia - jak to zasadnie podnosi rewizja nadzwyczajna - ta okoliczność, że
przepisy szczegółowo nie przewidywały przed wejściem w życie ustawy z dnia 29
września 1990 r. o zmianie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami
i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 404), która weszła w życie z
dniem 5 grudnia 1990 r., kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych dla
organów kolegialnych, w tym dla zarządu miasta. W tej sytuacji należy uznać za
uzasadnione stanowisko wnoszącego rewizję nadzwyczajną Ministra Sprawiedli-
wości, że odesłanie do przepisów szczegółowych mogło tylko oznaczać, że decyzje
administracyjne w indywidualnych sprawach objętych porozumieniem powinny być
wydane w sposób zgodny z art. 39 ustawy o samorządzie terytorialnym, czyli tak jak
zrozumiały to strony porozumienia wyjaśniając treść zgodnie z zasadami wykładni
systemowej i funkcjonalnej. [...]
Mając na uwadze powyższe rozważania i wynikające z nich stwierdzenia, Sąd
Najwyższy doszedł do przekonania, że rewizja nadzwyczajna w niniejszej sprawie
jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu.
========================================