21.
Wyrok z dnia 29 marca 1994 r.
III ARN 4/94
W świetle upoważnienia wynikającego z art. 54 ust. 2 pkt 1 ustawy z
dnia
24 paśdziernika 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). -
Rada
Ministrów może w drodze rozporządzenia różnicować stawki opłat za
wprowadzanie przez podmioty gospodarcze ścieków do wód i do ziemi w
zależności od stopnia przyczynienia się do ekologicznego zdegradowania
środowiska naturalnego.
Przewodniczący: SSN Janusz Łętowski, Sędziowie SN: Adam Józefowicz
(sprawozdawca), Jerzy Kwaśniewski, Jadwiga Skibińska-Adamowicz, Andrzej
Wróbel,
Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Janiny Antosiewicz, po
rozpoznaniu
w dniu 29 marca 1994 r. sprawy ze skargi Zakładu Górniczo Hutniczego "B."
w B. na
decyzję Ministra Ochrony środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z
dnia 30
września 1992 r. [...] w przedmiocie opłat za szczególne korzystanie z
wód na skutek
rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego
Sądu
Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 1993 r. [...],
1) u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu
Sądowi
Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,
2) o d d a l i ł wniosek o zasądzenie kosztów postępowania z
rewizji
nadzwyczajnej.
U z a s a d n i e n i e
Decyzjami Wojewody Katowickiego z dnia 26 listopada 1991 r.[...] i z
dnia 26
lutego 1992 r. [...] w sprawie naliczania opłat za szczególne korzystanie
z wód i
urządzeń wodnych w 1991 r. - ustalono należne od Zakładów Górniczo
Hutniczych
"B." opłaty za wprowadzenie wód dołowych i ścieków bytowo gospodarczych w
III i
IV kwartale 1991 r.
Rozpoznając sprawę na skutek odwołania Zakładów Górniczo Hutniczych
"B."
od powyższych decyzji, Minister Ochrony środowiska, Zasobów Naturalnych i
Leśnictwa decyzją z dnia 30 września 1992 r. [...] utrzymał w mocy
zaskarżone
decyzje. W związku z treścią odwołania Minister stwierdził, że
rozporządzenie
stanowiące podstawę prawną decyzji jest aktem wykonawczym do art. 56
ustawy z
dnia 24 paśdziernika 1974 r. - Prawo wodne, a nie jak twierdzi strona
odwołująca
się-do art. 86 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i
kształtowaniu
środowiska. Ponadto wyjaśnił, że intencją ustawodawcy było zróżnicowanie
stawek
opłat ze względu na szczególną ochronę wód powierzchniowych tam, gdzie
ich
zasoby są bardzo małe lub szczególnie zagrożone zanieczyszczeniami. W
związku z
tym zaskarżone opłaty zostały obliczone prawidłowo i zgodnie z
obowiązującymi
przepisami wykonawczymi do ustawy.
Na skutek skargi Zakładu Górniczo Hutniczego "B." w B. na powyższą
decyzję Ministra Ochrony środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z
dnia 30
września 1992 r., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z
dnia 19
lipca 1993 r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy
decyzję organu
pierwszej instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz
skarżącego
od organu II-ej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny oceniając zgodność z prawem zaskarżonej
decyzji poddał jednocześnie ocenie prawnej legalność unormowania,
zawartego w §
8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. w sprawie
opłat za
szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych (Dz. U. Nr 37, poz. 295
ze zm.),
który stanowi, że "zakłady położone na obszarze województwa katowickiego
ponoszą opłaty za ścieki dwukrotnie wyższe niż określone w § 7". Zdaniem
Sądu
Administracyjnego przepis art. 56 ust. 2 prawa wodnego nie zawiera
upoważnienia
dla Rady Ministrów do generalnego różnicowania wysokości opłat według
woje-
wództw w nawiązaniu do stopnia zagrożenia środowiska, a w szczególności
do
wyodrębnienia województwa katowickiego i ustalenia dla zakładów
znajdujących się
na jego terenie wyższych opłat za ścieki, niż dla zakładów z pozostałych
województw. W związku z tym Sąd Administracyjny uznał, że w/w § 8
rozporządze-
nia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. wykracza poza upoważnienie
ustawowe i jest niezgodny z art. 56 ust. 2 prawa wodnego oraz narusza
art. 41 pkt. 8
i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, stwierdzający, że wydawane na podstawie
upoważnień ustawowych rozporządzenia powinny mieć charakter wykonawczy do
ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny dopatruje się zgodności swojego
stanowiska
z poglądem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 17
grudnia 1991 r. w sprawie U 2/91. Z tego względu Sąd ten uznał, że
podwyższenie
stawek opłat nastąpiło na podstawie przepisu sprzecznego z prawem wodnym
i
Konstytucją RP. Dlatego uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy
decyzję
organu I-ej instancji na podstawie art. 207 § 2 pkt 1 k.p.a. i o kosztach
orzekł na
podstawie art. 208 k.p.a.
Powyższy wyrok zaskarżył Minister Sprawiedliwości .W rewizji
nadzwyczajnej
zarzucił temu wyrokowi rażące naruszenie § 8 rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia
13 stycznia 1986 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i
urządzeń
wodnych (Dz. U. z 1988 r., Nr 37, poz. 295 ze zm.) w związku z art. 56
ust. 1 ustawy
z dnia 24 paśdziernika 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze
zm.) oraz
art. 41 pkt 8 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Wnosił o uchylenie
zaskarżonego wyroku
i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę na ostateczną
decyzję
administracyjną z powodu jej niezgodności z prawem nie jest związany
granicami
skargi (art. 206 k.p.a.). Z tego względu Sądowi Administracyjnemu
przysługuje
szeroki zakres kontroli podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy
administracyjnej z
punktu widzenia jej zgodności z regulacją ustawową, którą jest związany
(art. 62
Przepisów Konstytucyjnych). W sądowej kontroli decyzji administracyjnych
mieści
się w szczególności kontrola legalności i zgodności z ustawami
podustawowych
normatywnych aktów wykonawczych. W tych ramach istnieje obowiązek Sądu
Administracyjnego badania, czy przepis stanowiący podstawę
rozstrzygnięcia o
prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego znajduje
oparcie w
upoważnieniu ustawowym i nie wykracza poza jego zakres oraz czy jest
zgodny z
normami ustawowymi, regulującymi stosunki prawne, stanowiące przedmiot
rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Uprawnienie takie przysługuje
Sądowi
Administracyjnemu niezależnie od kompetencji w tym przedmiocie Trybunału
Konstytucyjnego, wynikającej z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia
1985 r. o
Trybunale Konstytucyjnym (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 109, poz.
470). W
sprawach, w których jest oczywista lub nie budząca poważniejszych
wątpliwości
niezgodność przepisu pozaustawowego z ustawą i nie istnieje potrzeba
eliminacji z
systemu prawnego niezgodnego z ustawą przepisu ze względu na jednostkowy
charakter sprawy, Sąd Administracyjny może rozstrzygnąć sam problem
zgodności
prawa. W sytuacji, gdy istnieje uzasadniona wątpliwość co do zgodności
prawa, od
uznania składu Sądu Administracyjnego zależy, czy zwróci się do Trybunału
Konstytucyjnego w trybie art. 25 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy
o Trybunale
Konstytucyjnym z pytaniem prawnym co do zgodności aktu normatywnego z
ustawą
w związku z toczącym się postępowaniem przed sądem administracyjnym. W
niniejszej sprawie Sąd Administracyjny wybrał pierwsze rozwiązanie
podejmując się
samodzielnego rozstrzygnięcia problemu zgodności § 8 rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r, w sprawie opłat za szczególne
korzystanie z
wód i urządzeń wodnych (Dz. U. z 1988 r., Nr 37, poz. 295 ze zm.) z art.,
56 ust. 2
pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 paśdziernika 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr
38, poz.
230 ze zm.) z uwzględnieniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia
17
grudnia 1991 r. w sprawie U 2/91, podjętego-zdaniem Sądu
Administracyjnego-w
analogicznej sprawie, dotyczącej opłat za gospodarcze korzystanie ze
środowiska i
wprowadzenie w nim zmian. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego,
sprawy
dotyczące opłat za wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza
atmosferycznego
pozostają w analogicznym związku z wprowadzeniem zanieczyszczeń do wód.
Dlatego uznał, że wprowadzone w § 8 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z
dnia 13
stycznia 1986 r.terytorialne zróżnicowanie wysokości stawek opłaty za
korzystanie z
wód wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 56 ust. 2 prawa wodnego i
narusza art. 41 pkt 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co uzasadnia
uchylenie
zaskarżonej decyzji administracyjnej i poprzedzającej ją decyzji organu
pierwszej
instancji.
Jednakże-zdaniem Sądu Najwyższego-z poglądem Sądu Administracyjnego
nie można zgodzić się. Jak to słusznie podnosi rewizja nadzwyczajna,
krytykująca
nieprawidłowe zastosowanie prostej analogii w sprawach, które ze względu
na
przedmiot istotnie różnią się i nie pozostają w [...] związku ze względu
na to, że nie
mają takich samych istotnych cech wspólnych. Problem zgodności z prawem
przepisów, które Sąd Administracyjny uznał za niezgodne ze sobą,
odmiennie
rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 24 sierpnia 1993
r. w
sprawie U 1/93 wydanym póśniej niż zaskarżone orzeczenie Sądu
Administracyj-
nego.Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 8 rozporządzenia Rady Ministrów
z dnia
24 grudnia 1991 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i
urządzeń
wodnych (Dz. U. Nr 125, poz. 556), mający identyczne brzmienie jak § 8
rozporzą-
dzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. w sprawie opłat za
szczególne
korzystanie z wód i urządzeń wodnych (Dz. U z 1988 r., Nr 37, poz. 295 ze
zm.), jest
zgodny z art. 56 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 24
paśdziernika
1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) i tym samym nie
narusza art.
54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 paśdziernika 1992 r. o
wzajemnych
stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej
Polskiej
oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426), który zastąpił
niewłaściwie wskazany Sąd Administracyjny art. 41 pkt 8 Konstytucji RP.
Ponadto
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 8 wymienionego rozporządzenia Rady
Ministrów
nie jest niezgodny z art. 67 ust. 2 cyt. przepisów konstytucyjnych, wbrew
odmiennemu poglądowi wyrażonemu przez Sąd Administracyjny w uzasadnieniu
zaskarżonego wyroku.
Sąd Najwyższy w pełni podziela poglądy prawne wyrażone w
uzasadnieniu
orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie U 1/93, uwzględniające
całokształt
aspektów prawnych, które winny być wzięte pod rozwagę przy wykładni
przepisu § 8
cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. i art. 56
ust. 2 pkt 1
Prawa wodnego. W świetle tej wykładni nie może być przyjęte stanowisko
Sądu
Administracyjnego negujące uprawnienia Rady Ministrów do terytorialnego
różnicowania stawek opłat za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi przez
podmioty gospodarcze, działające na określonym obszarze, w zależności od
stopnia
przyczynienia się do ekologicznego degradowania środowiska naturalnego na
tym
terenie. Zdaniem Sądu Najwyższego w zawartym w art. 54 ust. 2 pkt 1 Prawa
wodnego upoważnieniu dla Rady Ministrów do ustalenia wysokości opłat za
wprowa-
dzenie ścieków do wód i do ziemi mieści się uprawnienie do terytorialnego
różnicowania opłat, przeznaczonych na wydatki związane z usuwaniem
zanieczyszczeń wód i ziemi oraz ochroną środowiska naturalnego. Ustalenie
w § 8
cyt. rozporządzenia Rady Ministrów dwukrotnie wyższej stawki opłat za
odprowadzone ścieki do wód i ziemi przez podmioty gospodarcze działające
na
terenie województwa katowickiego, od stawek określonych dla podmiotów
gospo-
darczych, położonych na terenach pozostałych województw, znajduje
podstawę
prawną w delegacji ustawowej zawartej w art. 54 ust. 2 pkt 1 Prawa
wodnego i w
merytorycznych przesłankach różnicowania opłat, które winny być brane pod
uwagę
przy ustalaniu prawidłowej wykładni i sensu określonego przepisu.
Naczelny Sąd
Administracyjny dokonując oceny zgodności pozaustawowej normy prawa z
aktem
ustawodawczym nie uwzględnił istotnych przesłanek, które przemawiają za
zasadnością terytorialnego zróżnicowania stawek opłat, stanowiących
kompensatę
strat powodowanych zanieczyszczeniem środowiska naturalnego. W ocenie tej
Sąd
Administracyjny pominął stan znacznej degradacji środowiska naturalnego
na
terenie województwa katowickiego w porównaniu z innymi województwami,
zakres
przyczynienia się podmiotów gospodarczych do niszczenia środowiska
naturalnego,
wymagającego zwiększonych wydatków i obciążeń finansowych, niezbędnych na
pokrycie kosztów przedsięwzięć koniecznych dla ochrony środowiska. W
związku z
tym należy uznać za zasadne obciążenie większymi opłatami, przeznaczonymi
na
Fundusz Ochrony środowiska i Gospodarki Wodnej, tych podmiotów na terenie
województwa katowickiego, które intensywnie przyczyniają się do
niszczenia
środowiska na tym terenie, aby uzyskać zwiększone środki finansowe na
nakłady
przeznaczone na ochronę środowiska i odwrócenie degradacji ekologicznej
województwa katowickiego. Powyższe względy przemawiają za bezzasadnością
stanowiska Sądu Administracyjnego w zakresie uznania "nielegalności"
przepisu § 8
cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r.
Z powyższych wywodów wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny bezpod-
stawnie uznał, że przepis § 8 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia
13 stycznia
1986 r. wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i jako "nielegalny"
nie
podlega zastosowaniu przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.
Na skutek tego zaskarżony rewizją nadzwyczajną wyrok rażąco narusza
prawo, tj. przepisy: § 8 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów i art. 56
ust. 2 pkt 1
Prawa wodnego oraz art. 54 ust. 1 pkt 8 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17
paśdzier-
nika 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i
wykonawczą
Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym a nadto art.
67 ust. 2
Przepisów Konstytucyjnych, utrzymanych w mocy przez art. 77 cyt. Ustawy
Konstytucyjnej z dnia 17 paśdziernika 1992 r.
W tym świetle okazuje się, że rewizja nadzwyczajna jest w pełni
uzasadniona
i z mocy art. 422 § 1 k.p.c. podlega uwzględnieniu. Wobec nierozpoznania
przez
Sąd Administracyjny istoty sprawy na właściwej podstawie prawnej, brak
jest
warunków do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy i istnieje konieczność
przekaza-
nia sprawy temu Sądowi do ponownego jej rozpoznania z uwzględnieniem
wskazań,
wynikających z powyższych wywodów prawnych.
Sąd Najwyższy oddalił wniosek strony skarżącej o zwrot kosztów
postępo-
wania wywołanych rewizją nadzwyczajną, gdyż-jak to wyjaśnił już Sąd
Najwyższy w
uchwale połączonych izb, tj. Izby Cywilnej oraz Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych z
dnia 24 kwietnia 1972 r. w sprawie III PZP 8/92 (OSNCP 1973 z. 5 poz. 71)
- do
postępowania z rewizji nadzwyczajnej nie mają zastosowania na podstawie
art. 423
§ 1 k.p.c. przepisy o obowiązku zwrotu kosztów procesu stronie
wygrywającej
sprawę. Uwzględnienie rewizji nadzwyczajnej nie stanowi nadto o wygraniu
sprawy
przez stronę zgłaszającą wniosek o zasądzenie na jej rzecz kosztów
procesu, tym
bardziej że nie uwzględniono jej stanowiska zajętego w postępowaniu z
rewizji
nadzwyczajnej.
Z tych względów Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji.
========================================