Wyrok z dnia 21 września 1994 r.
III ARN 32/94
Decyzja wydana przez zarząd gminy, będący kolegialnym organem admi-
nistracji publicznej, na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o
gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. Nr
30, poz. 127 ze zm.) powinna zawierać elementy decyzji administracyjnej
wymienione w art. 107 § 1 k.p.a.
Przewodniczący SSN: Walery Masewicz, Sędziowie SN: Adam Józefowicz, Jerzy
Kwaśniewski, Janusz Łętowski (sprawozdawca), Andrzej Wróbel,
Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po roz-
poznaniu w dniu 21 września 1994 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na
decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa W. z
dnia 5 lutego 1992 r. [...] w przedmiocie oddania Spółdzielni w użytkowanie wieczyste
gruntów położonych w K. osiedle "Ł." [...] oraz ustalenia z tego tytułu opłat rocznych, na
skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 1992 r. [...]
1) u c h y l i ł zaskarżony wyrok;
2) stwierdził nieważność decyzji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku
Samorządowym Województwa W. z dnia 5 lutego 1992 r. [...] i poprzedzającej ją decyzji
Zarządu Miasta i Gminy K. z dnia 16 września 1991 r.[...]
3) zasądził od Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Woje-
wództwa W. na rzecz skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę 8.417.400 zł
(osiem milionów czterysta siedemnaście tysięcy czterysta złotych) tytułem zwrotu
kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
U z a s a d n i e n i e
Minister Sprawiedliwości wniósł w dniu 13 maja 1994 r. rewizję nadzwyczajną od
wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 1992 r.
[...] wydanego w sprawie ze skargi [...]Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Kolegium
Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa W. z dnia 5 lutego 1992 r.
Wyrokowi powyższemu zarzucił rażące naruszenie art. 207 § 5, art. 27a kodeksu
postępowania administracyjnego, art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o
gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r.,
Nr 30, poz. 127), art. 87 ust. 4 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. wprowadzonego
ustawą z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszcze-
niu nieruchomości (Dz. U. Nr 24, poz. 170), a także naruszenie interesu Rzeczy-
pospolitej Polskiej.
W konsekwencji wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:
Decyzją z dnia 16 września 1991 r. [...], podpisaną przez Burmistrza, Zarząd
Miasta i Gminy K. oddał w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej
stanowiące własność Gminy K. grunty o powierzchni 7.4588 m
2
, położone w osiedlu "Ł."
w K. W decyzji tej ustalono jednocześnie cenę gruntu, opłatę roczną oraz pierwszą
opłatę roczną za użytkowanie wieczyste w wysokości 25% ceny.
Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym Kolegium Odwoławcze przy Sej-
miku Samorządowym Województwa W. decyzją z dnia 5 lutego 1992 r. [...] utrzymało w
mocy rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji.
Cytowaną decyzję ostateczną zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjne-
go w Warszawie [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. Wyrokiem z dnia 2 października 1992
r. Sąd skargę oddalił.
Zdaniem rewidującego, powyższy wyrok rażąco narusza powołane wyżej
przepisy prawa. Minister Sprawiedliwości w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej
przytacza na poparcie swego stanowiska następujące argumenty:
Stosownie do art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. decyzje w spra-
wach przekazania gruntów stanowiących własność gminy, podejmują zarządy gmin.
Oznacza to, że decyzje takie winny być podpisane przez wszystkich członków zarządu,
biorących udział w ich podjęciu.
W sprawie przedmiotowej decyzja z dnia 16 września 1991 r. podpisana została
jedynie przez Burmistrza Miasta i Gminy K., co w świetle art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
powoduje jej nieważność.
Wprawdzie z jej treści wynika, że podjęta została przez Zarząd Miasta i Gminy
K., jednakże brak stosownych podpisów stanowi z kolei naruszenie art. 107 § 1 k.p.a.,
skutkujące nieważność decyzji.
Ocena taka wynika również z uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30
września 1992 r. III AZP/17/92 (OSNCAP z 1993 r. poz. 25) podjętej w kwestii
podpisywania decyzji administracyjnych przez organy kolegialne.
Nadto zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 27a k.p.a. Przepis
ten stanowi, że organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwiania sprawy, w
której stroną jest gmina.
Powyższy przepis poddany był wykładni Trybunału Konstytucyjnego, który w
uchwale z dnia 23 czerwca 1993 r. (W.3/92) ustalił, że "organy gminy na podstawie art.
27a k.p.a. podlegają wyłączeniu od załatwiania sprawy rozstrzyganej w formie decyzji
administracyjnej, jeżeli przedmiotem sprawy jest stosunek cywilnoprawny, którego
gmina jest stroną". Istotą stosunku cywilnoprawnego, jak wyjaśnił Trybunał
Konstytucyjny, jest m.in. to, że żaden z jego podmiotów nie posiada określonej prawem
kompetencji do jednostronnego ukształtowania sytuacji prawnej innych podmiotów tego
stosunku.
Orzekając w trybie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami, co zaistniało w
niniejszej sprawie, organ gminy występuje w postępowaniu administracyjnym w roli
organu wyposażonego we władcze kompetencje i realizuje określone zadania
publiczne, a zarazem ma orzekać o powstaniu (lub nie) stosunku cywilnoprawnego,
polegającego na przekształceniu prawa dotychczasowego posiadacza w prawo
użytkownika wieczystego.
Zdaniem rewidującego, zaskarżony wyrok narusza również przepisy prawa ma-
terialnego.
Wbrew ustaleniom organu pierwszej instancji, [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa
złożyła wniosek o oddanie przedmiotowych gruntów w użytkowanie wieczyste w dniu 8
grudnia 1988 r., a zatem w terminie uprawniającym do zwolnienia z pierwszej opłaty
stanowiącej wielokrotność opłat rocznych. Miał tu bowiem zastosowanie przepis art. 87
ust. 4 [...], wprowadzony ustawą z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce
gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 24, poz. 170). Przepis powyższy
został zamieszczony w jednolitym tekście ustawy ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z
1989 r., Nr 24, poz. 74, jednakże pominięto go w kolejnym jednolitym tekście ustawy,
ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z 1991 r. Nr 30, poz. 127. Jak wynika z obwieszczenia
Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 lutego 1991 r., jednolity
tekst ustawy o gospodarce gruntami.... nie obejmuje przepisu art. 87 ust. 4 "jako
wygasłego". Przepis ten w istocie nie został uchylony i jak wskazuje jego treść, w
kontekście całości przepisu art. 87, ma zastosowanie do posiadaczy gruntów, którzy
stosowne wnioski złożyli - co ma miejsce w niniejszej sprawie - w terminie do dnia 31
grudnia 1988 r.
Kwestionowana decyzja z dnia 16 września 1991 r. dotknięta jest więc - zdaniem
rewidującego - wadami nieważności w rozumieniu art. 156 k.p.a. Rozpatrując wniesione
od niej odwołanie Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło powyższych wadliwości, co
spowodowało z kolei rażące naruszenie przez ten organ również art. 138 § 1 pkt 1
k.p.a..
Minister Sprawiedliwości wyraża pogląd, iż Naczelny Sąd Administracyjny, nie
będąc z mocy art. 206 k.p.a. związany granicami skargi, ma obowiązek badać w pełnym
zakresie zgodność decyzji z prawem, a nie tylko zgodność z przepisami, których
naruszenie zarzucono w skardze. Ustalając, że decyzja jest dotknięta jedną z wad
wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - stwierdza jej nieważność (art. 207 § 3 k.p.a.).
Z powyższych względów kwestionowany wyrok zapadł - zdaniem rewidującego -
z rażącym naruszeniem powołanych na wstępie przepisów.
Wedle poglądu wyrażonego w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej wyrok ten
narusza także interes Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż może prowadzić do wydawania
orzeczeń administracyjnych contra legem i pozbawienia obywateli realizacji ich
uprawnień wynikających z ustaw, co nie da się pogodzić z obowiązującymi w państwie
prawnym zasadami praworządności.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Zarzut skarżącego, że sprawa przekazania gruntów w użytkowanie wieczyste
nie została rozpoznana w świetle art. 87 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości, wprowadzonego wyżej wymienioną ustawą z dnia 13
lipca 1988 r. jest trafny. Bezsporne jest bowiem, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa
złożyła wniosek o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w dniu 8 grudnia 1988 r., a
zatem w terminie uprawniającym wnioskodawcę do zwolnienia z pierwszej opłaty
stanowiącej wielokrotność opłat rocznych. Powyższy przepis, na co trafnie zwraca
uwagę skarżący, nie został w istocie uchylony, a okoliczność, że przepis ten, jako
wygasły, nie został zamieszczony w jednolitym tekście ustawy o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z 1991 r. Nr 30, poz. 127
nie oznacza, że przepis ten utracił moc obowiązującą i nie miał zastosowania w
niniejszej sprawie. Należy bowiem stwierdzić że skoro powyższy przepis nie został
uchylony w sposób prawem przewidziany, to brak jest podstaw do niezastosowania
przepisu pominiętego,(jako wygasłego) w jednolitym tekście ustawy przez organ
upoważniony do ogłoszenia tego tekstu, gdy w postępowaniu administracyjnym
rozpoznawany jest wniosek strony złożony na podstawie takiego przepisu i z
zachowaniem określonego w nim terminu, a z treści tego przepisu wynika
jednoznacznie, że zachowanie terminu do złożenia wniosku jest warunkiem nabycia
określonych w tym przepisie uprawnień. Skoro wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej o
oddanie użytkowanego gruntu w użytkowanie wieczyste został złożony w dniu 8 grudnia
1988 r. to należy przyjąć, że w tej sprawie miał zastosowanie art. 87 ust. 4 ustawy o
gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wprowadzony wyżej wymienioną
ustawą z dnia 13 lipca 1988 r., a okoliczność, że decyzja administracyjna została
wydana po ogłoszeniu jednolitego tekstu ustawy o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości w Dzienniku Ustaw z 1991 r., który nie zawierał
powołanego przepisu, nie ma wpływu na obowiązek jego zastosowania przez organy
prowadzące postępowanie w tej sprawie. W podsumowaniu tej części rozważań należy
stwierdzić, że organy administracji publicznej obu instancji i Naczelny Sąd
Administracyjny rażąco naruszyły powołany przepis przez jego niezastosowanie w
sprawie.
2. Stosownie do art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości decyzje w sprawie przekazania gruntów stanowiących własność gminy
podejmuje zarząd gminy. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest decyzją
administracyjną, która powinna odpowiadać warunkom określonym w kodeksie
postępowania administracyjnego. Okoliczność, że organem wydającym decyzję w
sprawie jest kolegialny organ administracji publicznej wyrażający swoją wolę w postaci
uchwały nie zwalnia tego organu od zachowania tych warunków. Oznacza to, że
uchwała zarządu o przekazaniu gruntów w użytkowanie wieczyste powinna zawierać
elementy decyzji wymienione w art. 107 § 1 tego kodeksu. Tymczasem z dołączonego
do akt sprawy protokołu Nr 29/91 z posiedzenia Zarządu Miasta i Gminy K. w dniu 2
września 1991 r. wynika, że Zarząd jednomyślnie podjął w tym dniu uchwałę o
przekazaniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej użytkowanych przez nią gruntów w
użytkowanie wieczyste ustalając ponadto, że pierwsza opłata roczna wynosi 25% ceny
tych gruntów. W świetle powyższych danych należy stwierdzić, że uchwała Zarządu
Miasta i Gminy z dnia 2 września 1991 r. nie może być uznana za decyzję
administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem nie
zawiera minimum elementów pozwalających na zakwalifikowanie jej do tego rodzaju
aktów administracyjnych. W szczególności uchwała nie zawiera rozstrzygnięcia w
sprawie, bowiem nie określono w niej powierzchni przekazywanych w użytkowanie
gruntów oraz wyrażonej odpowiednią kwotą pieniężną wysokości pierwszej opłaty
rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Należy ponadto uznać za prawnie bezsku-
teczne zawarte w uchwale upoważnienie dla Burmistrza do wydania decyzji w tej spra-
wie. W świetle art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości nie jest bowiem dopuszczalne uchylanie się zarządu od merytorycznego
rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji poprzez upoważnienie przewodniczącego
zarządu (Burmistrza) do wydania takiej decyzji, która to decyzja, opatrzona datą 19
września 1991 r. i podpisana jedynie przez Burmistrza, została wydana i doręczona
stronie. Skoro zatem powyższa uchwała nie może być uznana za decyzję administra-
cyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, to tym samym brak jest
podstaw do stwierdzenia, że członkowie zarządu podejmujący tę uchwałę uczestniczyli
w wydaniu decyzji, jak przyjmuje skarżący, bowiem uczestniczyli oni jedynie w podjęciu
uchwały zawierającej w swej treści zasady, którymi powinien kierować się Burmistrz
przy wydawaniu decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty. Należy w
związku z tym przyjąć, że sprawa przekazania gruntów w użytkowanie wieczyste została
rozstrzygnięta decyzją Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 19 września 1991 r., a
zatem z naruszeniem przepisów o właściwości, co w świetle art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Sąd Najwyższy jest zdania, że
podniesiona przez skarżącego kwestia braku podpisów pod decyzją z dnia 19 września
1991 r. członków zarządu biorących udział w podjęciu uchwały z dnia 2 września 1991 r.
ma w tej sytuacji znaczenie drugorzędne, [...].
W świetle powyższych rozważań zarzut skarżącego, że kwestionowany wyrok
Sądu Administracyjnego narusza interes Rzeczypospolitej Polskiej, jest trafny. W
interesie Rzeczypospolitej leży bowiem rzetelne i sprawiedliwe stosowanie obowiązują-
cego prawa przez organy administracyjne i sądy. Sprzeciwia się konstytucyjnej zasadzie
państwa prawnego takie stosowanie prawa, w wyniku którego wydawane są decyzje
contra legem, pozbawiające obywateli realizacji ich uprawnień wynikających z ustaw.
Biorąc powyższe pod uwagę na mocy art. 422 § 1 k.p.c. w związku z art. 210,
211 i 207 § 3 k.p.a. Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.
========================================