Uchwała z dnia 4 kwietnia 1995 r.
I PZP 11/95
Przewodniczący SSN: Maria Mańkowska, Sędziowie SN: Józef Iwulski, Walerian
Sanetra (sprawozdawca),
Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Jana Szewczyka, w sprawie z po-
wództwa Janiny C.-N. przeciwko Izbie Skarbowej w C. o nagrodę jubileuszową i wy-
nagrodzenie po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 4 kwietnia 1995 r. zagad-
nienia prawnego przekazanego przez Sąd Wojewódzki-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Spo-
łecznych w Częstochowie postanowieniem z dnia 7 lutego 1995 r., [...] do rozs-
trzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c.
Czy wynagrodzenie z funduszów Skarbu Państwa przysługujące urzędnikowi
państwowemu - mianowanemu przez okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, przypadający
między ustaniem zatrudnienia w likwidowanym urzędzie a podjęciem nowego zatrud-
nienia, przyznane w oparciu o art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o
pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. Nr 31, poz. 214 z późn. zm.) zmniejsza się
o pobrany w tym czasie przez urzędnika państwowego zasiłek dla bezrobotnych ?
p o d j ą ł następującą uchwałę:
Wynagrodzenie przyznane na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia
16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. Nr 31, poz. 214
ze zm.) nie podlega zmniejszeniu o kwotę zasiłku dla bezrobotnych pobranego za
okres, za który przyznano to wynagrodzenie.
U z a s a d n i e n i e
Przedstawione Sądowi Najwyższemu przez Sąd Wojewódzki-Sąd Pracy i Ubez-
pieczeń Społecznych w Częstochowie zagadnienie prawne powstało w związku z
zasądzeniem przez Sąd Pracy w Częstochowie od pozwanej Izby Skarbowej w C. na
rzecz powódki Janiny C.-N. 6-cio miesięcznego wynagrodzenia na podstawie art. 13
ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych
(Dz. U. Nr 31, poz. 214 ze zm.).
W myśl tego przepisu możliwe jest rozwiązanie stosunku pracy z urzędnikiem pańs-
twowym mianowanym w razie likwidacji urzędu lub jego reorganizacji połączonej ze
zmniejszeniem stanu zatrudnienia, jeżeli przeniesienie urzędnika państwowego miano-
wanego, za jego zgodą, do innego urzędu nie jest możliwe; w okresie między ustaniem
zatrudnienia w likwidowanym urzędzie a podjęciem nowego zatrudnienia urzędnikowi
państwowemu mianowanemu przysługuje wynagrodzenie z funduszów Skarbu
Państwa, przez okres nie dłuższy niż sześć miesięcy.
Zasądzając wspomniane wynagrodzenie Sąd Pracy uznał, że nie ma podstaw do
potrącenia z tego wynagrodzenia kwot wypłaconego wcześniej powódce zasiłku dla
bezrobotnych. Sąd ten przy tym wyjaśnił, że gdyby pozwany wypłacał powódce
wynagrodzenie przewidziane w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach urzędów
państwowych, to z mocy art. 22 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o
zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 ze zm.) nie miałaby ona prawa do
zasiłku dla bezrobotnych. Sąd Pracy podkreślił ponadto, że "organem uprawnionym do
żądania zwrotu nienależnego świadczenia jest rejonowy urząd pracy a nie sąd. Ustawa
określa również pojęcie nienależnego świadczenia".
W związku z podnoszonym przez stronę pozwaną zarzutem, iż nietrafne jest
stanowisko wykluczające możliwość potrącenia z wynagrodzenia powódki pobranego
przez nią zasiłku dla bezrobotnych Sąd rewizyjny doszedł do przekonania, że kwestia ta
wymaga głębszego rozważenia.
Przedstawiając ten problem Sądowi Najwyższemu, Sąd Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych przytoczył następującą argumentację.
Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 10 ustawy z 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i
bezrobociu prawo do zasiłku dla bezrobotnych nie przysługuje między innymi bezro-
botnemu, który otrzymał wynagrodzenie lub odszkodowanie w wysokości wynagrodze-
nia po ustaniu stosunku pracy, bądź uposażenie lub odprawę po ustaniu stosunku
służbowego. W związku z tym - zdaniem tego Sądu - pojawia się pytanie: "czy zatem
urzędnik państwowy, któremu wynagrodzenie określone w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o
pracownikach urzędów państwowych przyznawane jest już po pobraniu przez niego
zasiłku dla bezrobotnych, jest zobowiązany do zwrotu zasiłku w trybie art. 23 ust. 1
ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu z chwilą otrzymania pełnego wynagrodzenia, czy też
wynagrodzenie to winno zostać zmniejszone o pobrany przez urzędnika państwowego
zasiłek dla bezrobotnych".
Na rzecz drugiej z tych możliwości - według Sądu rewizyjnego - przemawia to, że
wynagrodzenie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o urzędnikach państwo-
wych przysługuje tylko osobie pozostającej bez pracy, a więc w swej istocie jest to
wynagrodzenie zbliżone do wynagrodzenia przysługującego pracownikowi za czas
pozostawania bez pracy, o którym mowa w art. 47 k.p.
W przypadku wynagrodzenia określonego w art. 47 k.p. - zdaniem Sądu rewizyj-
nego - ugruntowany jest już pogląd, że na równi z wynagrodzeniem, o które zmniejsza
się wynagrodzenie należne pracownikowi przywróconemu do pracy, traktować należy
zasiłek chorobowy (świadczenie z ubezpieczenia społecznego) pobrany przez
pracownika w okresie objętym zaliczeniem.
Charakter prawny zasiłku dla bezrobotnych nie jest jednoznaczny. Niewątpliwie
nie zastępuje on wynagrodzenia za pracę ani nie stanowi jego surogatu, nie jest także -
według ustawy - świadczeniem typu ubezpieczeniowego. Przyjmuje się jednak, że jest
on świadczeniem najbardziej zbliżonym do świadczeń z ubezpieczenia społecznego.
Sąd rewizyjny zastrzega wszakże, że "nie można jednak nie dostrzec przy tej
koncepcji treści art. 47 § 2 k.p., który daje w ogóle podstawę do zmniejszenia wynagro-
dzenia za czas pozostawania bez pracy, a którego odpowiednika nie ma w ustawie o
pracownikach urzędów państwowych".
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Wynagrodzenie przewidziane w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach urzę-
dów państwowych jest szczególnym świadczeniem przysługującym mianowanemu
urzędnikowi państwowemu w razie wypowiedzenia mu stosunku pracy z powodu
likwidacji lub reorganizacji urzędu, przy czym należy się ono w okresie między ustaniem
zatrudnienia a podjęciem przez niego nowego zatrudnienia z zastrzeżeniem, iż nie
może ono przysługiwać za okres dłuższy, niż sześć miesięcy. Przyznanie tego
wynagrodzenia nie jest w tym przepisie uzależnione od jakichś innych okoliczności czy
warunków, co oznacza, iż na gruncie wykładni językowo-logicznej nie mogą one być z
jego treści wywodzone, czy też do niej wprowadzane.
Sięgnięcie natomiast do analogii z art. 47 k.p. - co sugeruje w swoich wywodach
Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych - jest nieuprawnione i to z kilku powodów.
Po pierwsze dlatego, że przepis art. 47 § 2 k.p. wyraźnie przewiduje zmniejszenie wy-
nagrodzenia przewidzianego w art. 47 § 1 k.p. o wynagrodzenie za pracę, które pra-
cownik uzyskał podejmując - po rozwiązaniu z nim w drodze wypowiedzenia - za-
trudnienie w innym zakładzie pracy. W przepisie art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracow-
nikach urzędów państwowych przyjęta została w tym względzie inna konstrukcja praw-
na, a mianowicie podjęcie zatrudnienia w innym zakładzie pracy pozbawia urzędnika
państwowego wynagrodzenia przewidzianego w tym przepisie, a nie wpływa - jak
przewiduje to art. 47 § 2 k.p. - jedynie na jego wysokość. Inne są też przesłanki i ratio
legis wynagrodzenia należnego na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o
pracownikach urzędów państwowych i art. 47 k.p., wobec tego stosowanie analogii z
tego ostatniego przepisu nie może zostać uznane za usprawiedliwione. Po drugie, nie
bez pewnego znaczenia jest tu to, iż w projekcie nowelizacji kodeksu pracy przewiduje
się skreślenie art. 47 § 2 k.p. i tym samym odstąpienie od zasady, że z zasądzanego
wynagrodzenia odlicza się zarobek uzyskany w międzyczasie u innego pracodawcy, co
oznaczać będzie równocześnie, że wykluczone będzie także odliczanie zasiłku
chorobowego (a także świadczenia rehabilitacyjnego). Po trzecie, stanowisko, iż z
wynagrodzenia zasądzanego na mocy art. 47 § 1 k.p. odliczać należy zasiłek cho-
robowy, jeśli było możliwe, to tylko dlatego, że zgodnie z art. 47 § 2 k.p. istnieje zasada
zmniejszania wynagrodzenia o zarobek uzyskany w innym zakładzie pracy, przy
jednoczesnym swoistym utożsamianiu zasiłku chorobowego (świadczenia reha-
bilitacyjnego) z wynagrodzeniem gwarancyjnym. Skoro jednakże na tle art. 13 ust. 1 pkt
2 ustawy o pracownikach urzędów państwowych zasada ta nie obowiązuje, to wobec
tego sięganie do analogii i to przez odwołanie się do praktyki odliczania z wy-
nagrodzenia przewidzianego w art. 47 § 1 k.p. zasiłków chorobowych, jest chybione. Po
czwarte, sięganie do tej analogii jest chybione ponadto i z tej racji, że - wbrew
odmiennym sugestiom zawartym w uzasadnieniu Sądu rewizyjnego - zasiłki dla bezro-
botnych w zasadniczy sposób w swym charakterze prawnym odbiegają od świadczeń z
ubezpieczenia społecznego. Zasiłki te są bowiem świadczeniami typu publi-
cznoprawnego, finansowanymi z odrębnego funduszu celowego (Funduszu Pracy), a
nie z Funduszu Ubezpieczenia Społecznego, "administrowane" przez urzędy pracy, a
nie ZUS, zaś spory na ich tle rozpatrywane są nie przez sądy pracy i ubezpieczeń spo-
łecznych, lecz przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istnienie pewnych podobieństw
między tymi zasiłkami a świadczeniami z ubezpieczenia społecznego nie daje jeszcze
podstaw do traktowania obu tych kategorii w sposób analogiczny, a w każdym razie do
stosowania na tej podstawie wykładni per analogiam. Po piąte, na uwadze należy także
mieć, że jeszcze pod rządami ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu (Dz. U.
Nr 75, poz. 446 ze zm.) Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 kwietnia 1991 r., I PRN
19/91 zajął stanowisko, iż z wynagrodzenia zasądzanego w razie przywrócenia do
pracy nie odlicza się zasiłku dla bezrobotnych za okres, za który wynagrodzenie to
zostało zasądzone (por. W. Sanetra: Zatrudnienie i bezrobocie. Przepisy i komentarz,
Warszawa 1993, s. 121, 122). Tym samym w orzeczeniu tym Sąd Najwyższy nie
dopatrzył się dostatecznej analogii między zasiłkiem dla bezrobotnych a
wynagrodzeniem otrzymanym u innego pracodawcy, o którym mowa w art. 47 § 2 k.p.,
jak również między tym zasiłkiem a zasiłkiem chorobowym otrzymywanym w miejsce
tego wynagrodzenia. Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12
lutego 1993 r., I PRN 2/93 (OSP 1994 z. 2 poz. 36 z aprobującą glosą Z. Salwy), na tle
art. 57 § 3 k.p., stanowiącego odpowiednik art. 47 § 2 k.p., stwierdzając, że zasiłek dla
bezrobotnych, wypłacany na podstawie ustawy z 16 października 1991 r. o zatrudnieniu
i bezrobociu, nie podlega zaliczeniu na poczet wynagrodzenia za czas pozostawania
bez pracy, o jakim mowa w art. 57 § 2 k.p., ani świadczenia tego nie wyłącza. Sąd
Najwyższy w niniejszym składzie pogląd ten w całej rozciągłości podziela. Za trafne
uznaje przy tym stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 12 lutego 1993 r., że
zasiłek dla bezrobotnych i wynagrodzenie przewidziane w art. 57 k.p. (i odpowiednio
także w art. 47 k.p.), mają różny charakter i służą zaspokojeniu różnych wierzytelności;
tym samym zasada zaliczania na poczet jednego świadczenia innej należności o tym
samym charakterze, zwłaszcza służącej zaspokojeniu tego samego długu, nie może w
tym wypadku znaleźć zastosowania. Za trafne i warte tu przytoczenia uznać należy
także stanowisko, że wynagrodzenia z art. 57 k.p. nie wyłączają przepisy ustawy z 16
października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu. Wchodzący w tym wypadku w
rachubę przepis art. 22 ust. 1 pkt 10 tej ustawy wyłącza prawo do zasiłku dla
bezrobotnych w przypadku otrzymania wynagrodzenia po ustaniu stosunku pracy. Jako
przepis wyjątkowy nie może być on jednak rozumiany rozszerzająco - "przez działanie
w drugą stronę, tj. jako wyłączenie prawa do wynagrodzenia z art. 57 § 3 k.p. w
przypadku pobierania zasiłku". Skoro więc na tle art. 57 k.p., jak i art. 47 k.p. brak jest
podstaw do odliczenia z przewidzianego w nich wynagrodzenia zasiłku dla
bezrobotnych, pomimo tego, iż w obu tych artykułach w ogóle przewiduje się możliwość
zmniejszenia wysokości zasądzanego na ich podstawie wynagrodzenia (o
wynagrodzenie uzyskane w innym zakładzie pracy), to podstaw takich nie można tym
bardziej znaleźć w tym przypadku, w którym przepis (art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o
pracownikach urzędów państwowych) w ogóle nie przewiduje żadnej możliwości
zmniejszenia przewidzianego w nim wynagrodzenia.
Zwrócić ponadto należy uwagę, że terminowe wypłacanie wynagrodzenia prze-
widzianego w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach urzędów państwowych, przy
prawidłowym funkcjonowaniu urzędów pracy, eliminuje możliwość otrzymywania przez
pracownika zarówno wynagrodzenia, jak i zasiłku dla bezrobotnych, gdyż w razie
wypłacenia wynagrodzenia kierownik rejonowego urzędu pracy powinien - na zasadzie
art. 22 ust. 1 pkt 10 ustawy z 16 października 1991 r. - wydać decyzję odmawiającą
przyznania zasiłku dla bezrobotnych. W razie zaś wydania jej w następstwie
wprowadzenia go w błąd przez pracownika istnieje podstawa do domagania się na
podstawie art. 23 ustawy z 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, zwrotu
zasiłku dla bezrobotnych, jako świadczenia nienależnie pobranego. Stąd też - jak
można sądzić - ustawodawca nie dostrzegał potrzeby ustanowienia w odniesieniu do
wynagrodzenia przysługującego urzędnikowi po rozwiązaniu stosunku pracy analo-
gicznego przepisu, jak art. 23 ust. 2a ustawy z 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i
bezrobociu. Przepis ten w początkowym swym brzmieniu dawał osobną podstawę do
domagania się od bezrobotnego zwrotu pobranego zasiłku w razie nabycia prawa do
emerytury lub renty, niezależnie od tego, czy zachowanie bezrobotnego mogło być
równocześnie kwalifikowane jako pobranie nienależnego świadczenia pieniężnego. Na
mocy ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu
oraz o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr
108, poz. 516) w jego miejsce ustanowiona została reguła, że bezrobotnemu, któremu
przyznano prawo do emerytury lub renty za okres, za który otrzymał zasiłek dla
bezrobotnych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wypłaca świadczenie pomniejszone o
kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych temu bezrobotnemu za ten okres
zasiłków i przekazuje tę kwotę na konto Funduszu Pracy właściwego rejonowego
urzędu pracy (art. 23a). Taka sama reguła znalazła się także w nowej ustawie
regulującej problematykę zatrudnienia i bezrobocia (art. 29 ustawy z dnia 14 grudnia
1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, Dz. U. z 1995 r., Nr 1, poz. 1).
Unormowania powyższe oraz zmiany w nich dokonywane stanowią dodatkowe
potwierdzenie tezy, że brak jest podstaw prawnych do dokonywania odliczeń z
wynagrodzenia zasądzanego na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach
urzędów państwowych kwot otrzymanego przez zwolnionego z pracy urzędnika
państwowego zasiłku dla bezrobotnych. Jeżeli bowiem ustawodawca widzi potrzebę
dokonywania odliczeń pobranego zasiłku dla bezrobotnych z jakiegoś innego
świadczenia - tak jak jest to w wypadku emerytury lub renty - to wyraźnie w przepisie
taką możliwość ustanawia bądź też w szczególny sposób normuje przesłanki
dokonywania zwrotu pobranego zasiłku. Potwierdza to tezę, że uszczuplenie uprawnień
pracowniczych może nastąpić tylko w trybie przewidzianym w przepisach dotyczących
zasiłków dla bezrobotnych, a nie na podstawie przepisów przewidujących
wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy (po rozwiązaniu stosunku pracy), co
zresztą wydaje się skądinąd oczywiste, skoro przepisy te na ten temat milczą.
Nie bez pewnego znaczenia jest tu i to, że w ustawie z 14 grudnia 1994 r. o
zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie powtórzono sformułowania art. 22 ust. 1
pkt 10 ustawy z 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, który stanowił, że
prawo do zasiłku dla bezrobotnych nie przysługuje bezrobotnemu, który pobiera rentę
inwalidzką, rodzinną, świadczenie rehabilitacyjne albo otrzymał wynagrodzenie lub
odszkodowanie w wysokości wynagrodzenia po ustaniu stosunku pracy bądź upo-
sażenia lub odprawy po ustaniu stosunku służbowego. Funkcje tego przepisu w
pewnym zakresie - jeżeli pominąć regulacje dotyczące rent i świadczenia rehabilitacyj-
nego - ma w nowej ustawie pełnić wprawdzie art. 13 ust. 3 pkt 2 (kierownik rejonowego
urzędu pracy pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która uzyskała w miesiącu dochód
w wysokości połowy najniższego wynagrodzenia lub wyższy) i art. 26 ust. 1 pkt 2
(zachowuje status bezrobotnego oraz prawo do zasiłku bezrobotny, który po upływie co
najmniej 30 dni od dnia zarejestrowania w rejonowym urzędzie pracy uzyskuje dochód
"z innego tytułu" w wysokości niższej od połowy najniższego wynagrodzenia) oraz art. 2
ust. 1 pkt 4 (ilekroć w ustawie mowa jest o dochodach oznacza to dochody podlegające
opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych).
Niezależnie jednakże od komplikacji wynikających z odesłania do przepisów ustawy z
dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 1993 r., Nr
90, poz. 416 ze zm.), przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, nie ulega
wątpliwości, iż w interesującym nas tu zakresie doszło do ograniczenia przypadków, w
których w następstwie uzyskania przez pracownika wynagrodzenia, odszkodowania,
uprawnienia do uposażenia lub odprawy ustawodawca pozbawiał bezrobotnego zasiłku
dla bezrobotnych. Głębokość i częstotliwość zmian dokonywanych przez ustawodawcę
w tym zakresie (przy jednoczesnym uwzględnieniu, iż zmiany te ostatnio prowadzą do
liberalizacji warunków, w których dochodzi do pozbawienia zasiłku) dodatkowo
przemawiają za ścisłym trzymaniem się literalnego brzmienia art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy
o pracownikach urzędów państwowych i odrzuceniem wykładni funkcjonalnej, którą w
tej sytuacji należy uznać za dowolną, a w każdym razie za nadmiernie arbitralną.
Z powyższych względów Sąd Najwyższy wyraził zapatrywanie, którego istota
została ujęta w sentencji uchwały.
========================================