Uchwała I KZP 42/05

UCHWAŁA Z DNIA 17 LISTOPADA 2005 R. I KZP 42/05 W świetle przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944 – 1990 osób pełniących funkcje publiczne (Dz. U. z 1999 r. Nr 42, poz. 428 ze zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie postępo- wania lustracyjnego wobec osoby, która nie pełni, nie pełniła w przeszłości, ani nie kandyduje na funkcję publiczną w rozumieniu art. 3 tej ustawy. Przewodniczący: sędzia SN P. Hofmański. Sędziowie SN: A. Siuchniński, F. Tarnowski (sprawozdawca). Rzecznik Interesu Publicznego: W. Olszewski. Sąd Najwyższy w sprawie Henryka S., po rozpoznaniu, przedstawio- nego na podstawie art. 441 § 1 k.p.k. przez Sąd Apelacyjny w W., posta- nowieniem z dnia 9 sierpnia 2005 r., zagadnienia prawnego wymagającego zasadniczej wykładni ustawy: „Czy na podstawie art. 18a ust. 3 in fine ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944 – 1990 osób pełniących funkcje publiczne (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 42, poz. 428 z późniejszymi zmianami) jest dopuszczalne wszczęcie postępowania lustracyjnego wobec osoby niepełniącej, aktualnie i w przeszłości, funkcji publicznej, ani niekandydują- cej na taką funkcję wymienioną w art. 3 ust. 1 i 2 powołanej ustawy?” u c h w a l i ł udzielić odpowiedzi jak wyżej. 2 U Z A S A D N I E N I E Przedstawione przez Sąd Apelacyjny w W. zagadnienie prawne wy- łoniło się w następującej sytuacji procesowej. Pismem z dnia 22 czerwca 2005 r. Henryk S. wystąpił do Sądu Ape- lacyjnego w W. o wszczęcie postępowania lustracyjnego w trybie art. 18a ust. 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944 – 1990 osób pełniących funkcje publiczne (Dz. U. z 1999 r. Nr 42, poz. 428 ze zm. – zwanej dalej ustawą lustracyjną) i jednocześnie złożył oświadcze- nie, w którym stwierdził, że nie pracował, nie pełnił służby ani nie był świa- domym i tajnym współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa. W uzasadnieniu wniosku Henryk S. podkreślił, że w stosunku do niego za- chodzi „szczególnie uzasadniony przypadek” w rozumieniu art. 18 a ust. 3 ustawy lustracyjnej, bowiem spowodował tzw. szum medialny i rezygnację z proponowanego mu przez Prezydenta RP stanowiska ambasadora RP w USA, a nadto spowodował niekorzystne dla interesów państwowych poru- szenie w kołach dyplomatycznych innych państw oraz krzywdzące utożsa- mianie wnioskodawcy z prześladującą go Służbą Bezpieczeństwa. Sąd Apelacyjny w W., orzekając jako sąd pierwszej instancji, posta- nowieniem z dnia 14 lipca 2005 r., stwierdził brak podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania lustracyjnego wobec Henryka S. Postanowienie to zaskarżył pełnomocnik wnioskodawcy wywodząc, że dobór osób pełniących funkcje publiczne według ustawy lustracyjnej jest przypadkowy i wybiórczy, o czym świadczy chociażby pominięcie funkcji ambasadora, niewątpliwie eksponowanej i ważnej dla bytu państwa. Dlate- 3 go należy umożliwić wnioskodawcy wykazanie niesłuszności zarzutów zgłaszanych pod jego adresem w postępowaniu lustracyjnym. Sąd Apelacyjny w W., orzekając jako sąd odwoławczy, na posiedze- niu w dniu 9 sierpnia 2005 r., uznał, że przy rozpoznaniu zażalenia złożo- nego przez pełnomocnika wnioskodawcy wyłoniło się zagadnienie prawne, sformułowane na wstępie, które w trybie art. 441 § 1 k.p.k. przekazał do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu. W świetle wywodów Sądu Apelacyjnego jest to zagadnienie prawne wymagające zasadniczej wykładni art. 18a ust. 3 in fine ustawy lustracyj- nej, to jest przepisu, który może być rozmaicie interpretowany w praktyce sądowej, a wyjaśnienie znaczenia sformułowania „w innych szczególnie uzasadnionych przypadkach” będzie rzutowało na rozpoznanie wniesione- go zażalenia oraz będzie miało wpływ na kształtowanie przyszłego orzecz- nictwa, zwłaszcza że o wszczęcie postępowania lustracyjnego wystąpiły również inne osoby niepełniące funkcji publicznych w rozumieniu tej usta- wy. Istnieje zatem potrzeba określenia zasięgu lustracji przez rozstrzygnię- cie kwestii, czy powinna ograniczyć się wyłącznie do osób pełniących aktu- alnie lub w przeszłości funkcje publiczne wymienione w ustawie lustracyj- nej, czy też należy objąć również lustracją, gdy Sąd uzna to za celowe, osoby pełniące funkcje publiczne niewymienione w ustawie, a nawet oso- by, które nigdy nie pełniły jakiejkolwiek funkcji publicznej. Sąd Najwyższy zważył, co następuje. Gdyby w sprawie niniejszej – jak widzą to strony – problem sprowa- dzał się do wykładni sformułowania „w innych szczególnie uzasadnionych przypadkach” użytego w art. 18a ust. 3 in fine ustawy lustracyjnej, brak by- łoby przesłanek do podjęcia uchwały na podstawie art. 441 § 1 k.p.k. Nie każda bowiem wątpliwość, jaka może się nasunąć przy interpretacji usta- wy, wymaga zasadniczej wykładni przez Sąd Najwyższy w trybie określo- nym w art. 441 § 1 k.p.k. Interpretacja prawa w procesie jego stosowania 4 niezasługująca na miano „zasadniczej” może i powinna być dokonywana przez wszystkie sądy, natomiast do Sądu Najwyższego należy dokonywa- nie tylko takiej wykładni ustawy, która ma charakter wyjątkowy, często pre- cedensowy, odnoszący się do zagadnień dotąd niewyjaśnionych, budzą- cych spory i kontrowersje. Na ten temat wypowiadał się już Sąd Najwyższy w swoim orzecznictwie (zob.: postanowienie z dnia 11 sierpnia 2000 r., I KZP 19/2000, OSN Prok. i Pr. 2000, nr 10, poz. 6; postanowienie z dnia 20 listopada 1997 r., I KZP 21/97, OSN Prok. i Pr. 1998, nr 1, poz. 8), w innych zaś orzeczeniach wskazywał, że przedmiotem pytania prawnego nie może być sposób rozstrzygnięcia sprawy lub konkretnej sytuacji procesowej (zob.: postanowienie z dnia 22 listopada 1994 r., I KZP 28/94, OSN Prok. i Pr. 1995, nr 2, poz. 9; uchwała z dnia 16 marca 1999 r., I KZP 3/99, OSNKW 1999, z. 5 – 6, poz. 29), a jeśli dany przepis lub jego fragment ma- jący podlegać wykładni jest sformułowany jasno i nie nastręcza trudności interpretacyjnych (clara non sunt interpretanda), wówczas zachodzi pod- stawa prawna do odmowy podjęcia uchwały (zob. m.in.: postanowienie z dnia 28 lipca 1994 r., I KZP 18/94, OSNKW 1994, z. 7 – 8, poz. 49; posta- nowienie z dnia 12 marca 1996 r., I KZP 1/96, OSN Prok. i Pr. 1996, nr 6, poz. 10; postanowienie z dnia 10 grudnia 1998 r., I KZP 19/98, OSP 1999, nr 2, poz. 41). Taki kierunek orzecznictwa Sądu Najwyższego jest aprobo- wany w doktrynie (zob. L. Morawski: Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002, s. 68 – 70; R. A. Stefański: Instytucja pytań prawnych do Sądu Najwyższego, Kraków 2001, s. 256; M. Zieliński: Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2002, s. 55 – 57). Niewątpliwie kontekst językowy sformułowania „w innych szczegól- nie uzasadnionych przypadkach”, o którym mowa w art. 18a ust. 3 in fine ustawy lustracyjnej, jest jasny, nie budzi wątpliwości i nie nadaje się do zasadniczej wykładni w rozumieniu art. 441 § 1 k.p.k. Posługując się tym sformułowaniem ustawodawca po prostu zaleca rozważenie in concreto, 5 czy zachodzi ów wyjątkowy, szczególny przypadek upoważniający do wszczęcia z urzędu postępowania lustracyjnego w stosunku do konkretnej osoby oraz do podjęcia decyzji w tym względzie. W niniejszej sprawie problem sprowadza się jednak do tego, czy art. 18a ust. 3 in fine k.p.k. może być uznany za ogólną podstawę wszczęcia postępowania wobec osób, które nie pełnią, nie pełniły ani nie kandydują na funkcję publiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 2 ustawy lustracyjnej. Sąd Najwyższy zajmuje w tej kwestii stanowisko negatywne. Przemawia za nim przede wszystkim istota i funkcja postępowania lustracyjnego. Nie może ulegać wątpliwości, że celem tego postępowania jest badanie prawdziwo- ści oświadczeń lustracyjnych, ten zaś cel realizowany może być wyłącznie w odniesieniu do osób, które mają obowiązek lub prawo złożenia oświad- czenia lustracyjnego. Badanie faktu współpracy nie jest zaś celem samym w sobie, lecz środkiem pozwalającym na osiągnięcie celu wytyczonego przez ustawę lustracyjną. Podmiotowy zakres stosowania ustawy lustracyjnej wyznaczają art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 8, określające krąg osób zobowiązanych do złożenia oświadczeń, dotyczących pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z tymi organami w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 10 maja 1990 r. Wyznaczenie kręgu tych właśnie osób było ściśle związane z celami uchwalenia ustawy lustracyjnej i pomimo zgłaszanych uwag krytycznych na temat pominięcia pewnych osób, które powinny być potraktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 3 ustawy, ustawodawca nie zostawił raczej miejsca na wątpliwości, kogo trzeba do nich zaliczyć. Podobne poglądy są wypowiadane przez przed- stawicieli nauki (zob. A. Gaberle: Postępowanie lustracyjne – dylematy i niejasności, PS 2001, nr 10, t. 2, s. 4; L. M. Hudała: Ustawa lustracyjna – i co dalej? Studia Iuridica 1999, tom 35, s. 175). 6 Osoby spoza tego kręgu nie mają ani obowiązku ani uprawnienia do składania takiego oświadczenia. Wobec tego, ustawa lustracyjna nie po- zwala na wszczynanie postępowania lustracyjnego w stosunku do tych osób mimo złożenia przez nie oświadczenia lustracyjnego. Takie oświad- czenie lustracyjne nie otwiera bowiem drogi do postępowania lustracyjne- go, czy to wszczynanego z urzędu, czy też w jakimkolwiek innym trybie. W szczególności nie sposób uznać, że krąg osób, w stosunku do któ- rych może toczyć się postępowania lustracyjne, jest rozszerzony poprzez dyspozycję art. 18a ust. 3 ustawy lustracyjnej. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 18 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 131, poz. 860) zmieniającej ustawę lustracyjną w celu uregulowania trybu wszczęcia postępowania lustracyjnego, czy to na wniosek Rzecznika Inte- resu Publicznego lub jego zastępcy, czy też z urzędu. Zgodnie z brzmie- niem art. 18a ust. 3 ustawy lustracyjnej Sąd wszczyna postępowanie z urzędu w przypadku złożenia oświadczenia przez osobę wymienioną w art. 8, a także w innych szczególnie uzasadnionych przypadkach. O ile osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 3 oraz ubiegające się o peł- nienie takiej funkcji mają obowiązek złożenia oświadczenia (art. 6), to oso- by, które pełniły funkcje publiczne przed dniem wejścia w życie ustawy lu- stracyjnej, mogą złożyć to oświadczenie, jeśli zostały publicznie pomówio- ne o fakt pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa bądź współpracy z nimi w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 10 maja 1990 r. (art. 8). Przepisy art. 6 i art. 8 ustawy lustracyjnej nie były nowelizowane, mają więc pierwotne brzmienie, natomiast wprowadzony w późniejszym czasie art. 18a ust. 3, odwołując się do art. 8, nadto stanowi, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje „także w innych szczególnie uzasadnio- nych przypadkach”. Przepis art. 8 ustawy lustracyjnej umożliwia złożenie oświadczenia osobom, które dawniej pełniły funkcje publiczne, nie ma więc racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby „inne szczególne uzasadnione 7 przypadki”, o których mowa w art. 18a ust. 3 in fine obejmowały również osoby niepełniące nigdy funkcji publicznej w rozumieniu ustawy lustracyj- nej. Dodać należy, że zarówno w materiałach legislacyjnych, jak i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego do podstawowych zadań reali- zowanych przez ustawę lustracyjną zaliczono badanie związków i zależno- ści osób zajmujących lub ubiegających się o najwyższe stanowiska pań- stwowe albo zajmujących inne stanowiska publiczne, z którymi wiąże się szczególnie wysoki stopień odpowiedzialności i zaufania społecznego. Określone zaś w trakcie prac legislacyjnych cele tej ustawy polegają prze- de wszystkim na uniemożliwieniu użycia faktu współpracy z tajnymi służ- bami w przeszłości politycznej dla szantażu, który potencjalnie mógłby być zastosowany zarówno przez czynniki wewnętrzne, jak i zewnętrzne, wobec postaci, które zajmują kluczowe stanowiska decyzyjne w państwie polskim (zob.: sprawozdanie stenograficzne ze 102 posiedzenia Sejmu w dniu 6 marca 1997 r., s. 105, 110, 117, 119, a także uzasadnienia wyroków Try- bunału Konstytucyjnego z dnia 10 listopada 1998 r. K 39/97, OTK 1998, nr 6, poz. 99; z dnia 19 czerwca 2002 r., K 11/02, OTK – A 2002, nr 4, poz. 43 oraz z dnia 28 maja 2003 r., K 44/02, OTK – A 2003, nr 5, poz. 44). Wnioski wynikające z wykładni gramatycznej przepisów art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 8 w związku z art. 18a ust. 3 ustawy lustracyjnej, poparte wyni- kami z uzupełniającego stosowania wykładni funkcjonalnej i systemowej, upoważniają przeto do stwierdzenia, że postępowanie lustracyjne wszczy- na się li tylko wobec osób pełniących funkcje publiczne lub kandydujących do pełnienia takich funkcji, a nadto może być wszczęte w stosunku do osób, które pełniły funkcje publiczne przed wejściem w życie tej ustawy. A zatem tylko wobec osób wyróżniających się wspólną cechą pełnienia funk- cji publicznej lub aspirujących do pełnienia funkcji publicznej może być wszczęte postępowanie lustracyjne. Taki kierunek wykładni jest zgodny z 8 zadaniami i celami ustawy lustracyjnej oraz z tytułem tej ustawy, a zarazem nie narusza zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 ust. 1 Kon- stytucji. Prowadzi bowiem do równego traktowania podmiotów odznaczają- cych się taką samą cechą prawnie relewantną, to jest osób pełniących funkcję publiczną lub kandydujących na nią oraz podlegających obowiąz- kowi złożenia oświadczenia lustracyjnego, które z samego założenia usta- wy lustracyjnej powinny być tak traktowane. W podobny sposób traktować również trzeba osoby, które pełniły funkcję publiczną w przeszłości, czyli przed wejściem w życie ustawy lustracyjnej, a zostały publicznie pomówio- ne o fakt pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współ- pracy z nimi. Przysługuje im wówczas prawo złożenia oświadczenia lustra- cyjnego, natomiast Sąd z urzędu wszczyna postępowanie lustracyjne sto- sownie do treści art. 18a ust. 3 in principio. A wreszcie, taki kierunek wy- kładni jest zgodny z intencją ustawodawcy wyrażaną w toku debaty sejmo- wej (zob. sprawozdania stenograficzne z 14 posiedzenia Sejmu w dniu 20 marca 1998 r., s. 221, 230 oraz z 20 posiedzenia Sejmu w dniu 3 czerwca 1998 r., s. 10, 15, 22, 33). Posłużenie się w tym samym przepisie – art. 18a ust. 3 in fine przez ustawodawcę sformułowaniem „a także w innych szcze- gólnie uzasadnionych przypadkach”, nie oznacza jednak, aby w ten spo- sób, w przepisie o charakterze procesowym, regulującym tryb wszczęcia postępowania lustracyjnego, został tak znacząco poszerzony krąg podmio- tów tego postępowania i to z oczywistym naruszeniem reguł, jakie przy- świecały uchwaleniu ustawy lustracyjnej, jeśli w kręgu owych podmiotów mogłyby znajdować się osoby niepełniące funkcji publicznej w rozumieniu art. 3, a więc nieodznaczające się ową relewantną cechą. Sformułowanie przyjęte w art. 18a ust. 3 in fine ma charakter wyjątkowy, jednakże w zna- czący sposób uzupełnia normy sformułowane w art. 18a, funkcjonuje w systemie całej ustawy i daje Sądowi możliwość wszczęcia postępowania lustracyjnego, pomimo braku wniosku Rzecznika lub jego zastępcy. Nie 9 odnosi się ono do unormowania przyjętego w art. 8 ustawy lustracyjnej, lecz do sytuacji, w której osoba należąca do kręgu podmiotów objętych tą ustawą, a więc pełniąca funkcję publiczną lub kandydująca na taką funkcję, mając obowiązek złożenia oświadczenia lustracyjnego, oświadczenie to złożyła, jednakże ani Rzecznik ani jego zastępca nie złożyli wniosku o wszczęcie postępowania lustracyjnego, pomimo podniesienia pod adresem tej osoby zarzutów o służbę w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracę z nim. A zatem, art. 18a ust. 3 in fine ustawy lustracyjnej to nie pusta norma, lecz unormowanie pozwalające Sądowi na wszczęcie postę- powania lustracyjnego z urzędu w sytuacjach wyjątkowych, szczególnych, gdy brak inicjatywy ze strony Rzecznika mógłby spowodować wysoce nie- korzystne konsekwencje.