Postanowienie Ts 8/13

209/3/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 27 maja 2014 r. Sygn. akt Ts 8/13 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Biernat – przewodniczący Leon Kieres – sprawozdawca Marek Zubik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lutego 2014 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej A.W. M.O., p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 11 stycznia 2013 r. A.W. i M.O. (dalej: skarżący) zarzucili niezgodność art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859, ze zm.; dalej: ustawa z 2007 r.) z art. 42 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2, a także art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Postanowieniem z 21 lutego 2014 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał stwierdził, że w zakresie dotyczącym art. 42 ust. 3 Konstytucji skarżący nie spełnili wymogu wynikającego z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), ponieważ nie wskazali poprawnie konstytucyjnych wolności lub praw ani sposobu ich naruszenia. Zakres normowania wynikający z przywołanego wzorca kontroli – przepisu Konstytucji o charakterze procesowym – nie odnosi się do przedmiotu badanej skargi, który stanowi przepis prawa materialnego. Trybunał uznał, że powołany przez skarżących (w kontekście zarzutu naruszenia art. 42 ust. 3 Konstytucji) argument mówiący, że w praktyce karę pieniężną egzekwuje się, zanim sąd administracyjny zbada legalność decyzji nakładającej karę administracyjną jest chybiony, gdyż nie wiąże się z treścią art. 32 ust. 1 ustawy z 2007 r. Ponadto możliwe jest ubieganie się o to, by sąd wstrzymał wykonanie kwestionowanej decyzji (z czego skarżący skorzystali, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił wniosku), a sformułowany zarzut dotyczy w istocie stosowania prawa w konkretnej sprawie, pozostaje więc poza zakresem kognicji Trybunału Konstytucyjnego, który nie jest „trzecią instancją”, ale „sądem prawa”. Trybunał podkreślił, że zakwestionowany art. 32 ust. 1 ustawy z 2007 r. jest przepisem prawa materialnego, nie zaś procesowego, a ponadto nie rozstrzyga o dopuszczalności bądź braku drogi sądowej. Zatem zarzut, jakoby naruszał on art. 45 ust. 1 Konstytucji, jest oczywiście bezzasadny. Z kolei zarzut niezgodności art. 32 ust. 1 ustawy z 2007 r. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny ocenił jako niemający związku z treścią zakwestionowanego przepisu i oczywiście bezzasadny. Zdaniem skarżących niekonstytucyjność art. 32 ust. 1 ustawy z 2007 r. polega na tym, że jeden czyn dwukrotnie podlegał ocenie prawnej – raz jako przestępstwo, a drugi raz jako delikt administracyjny. Tymczasem, jak zauważył Trybunał, w analizowanej sprawie najpierw nałożono na skarżących karę administracyjną w wysokości 50 000 zł i zakończono postępowanie sądowoadministracyjne, a następnie złożono wniosek o warunkowe umorzenie postępowania karnego wobec skarżących oraz nastąpiło warunkowe umorzenie. W sentencji wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne orzeczono wobec każdego ze skarżących świadczenie pieniężne w wysokości 800 zł. Trybunał stwierdził, że skarżący wiążą niekonstytucyjność z istnieniem luki w prawie, a pożądaną przez nich regulacją jest norma, która ustanawiałaby wyłączność postępowania karnego przeciwko osobom fizycznym w sprawach dotyczących naruszenia przepisów ochrony środowiska. Tymczasem postulaty de lege ferenda pozostają poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał – odniósłszy się do poglądu, zgodnie z którym zakwestionowany przepis narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji, ponieważ „pozwala na powtórne ukaranie osoby fizycznej za ten sam czyn” – uznał, że aktualna jest argumentacja dotycząca zasady ne bis in idem, przedstawiona w uzasadnieniu postanowienia o odmowie nadania dalszego biegu skardze. Skarżący zarzucali nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności również z powodu braku możliwości miarkowania kary pieniężnej poniżej kwoty 50 000 zł. W ocenie Trybunału skarżący nie wykazali arbitralności kwestionowanego przepisu w zakresie minimalnej wysokości kary pieniężnej – nie udowodnili, że kara pieniężna wynosząca 50 000 zł narusza istotę prawa własności. Surowość sankcji jest uzasadniona koniecznością ochrony dóbr gwarantowanych w przepisach – przede wszystkim ochrony środowiska naturalnego, a także życia i zdrowia ludzi. Ponadto Trybunał zwrócił uwagę na to, że na obu skarżących (będących przedsiębiorcami, których łączy umowa spółki cywilnej) została nałożona jedna kara administracyjna, a zatem w rzeczywistości każdy z nich ma zapłacić 25 000 zł. Wysokość tej kary została uwzględniona przez prokuratora i sąd w postępowaniu karnym, w którym każdy ze skarżących został zobowiązany do uiszczenia 800 zł na określony cel. W zażaleniu z 6 marca 2014 r. skarżący podnieśli, że art. 32 ust. 1 ustawy z 2007 r. ma charakter nie tylko materialnoprawny, ale także procesowy, dlatego art. 42 ust. 3 Konstytucji jest dla niego adekwatnym wzorcem kontroli. Zdaniem skarżących zasada domniemania niewinności ma zastosowanie w przypadku odpowiedzialności administracyjnej. Skarżący zarzucili, że art. 45 ust. 1 Konstytucji jest adekwatnym wzorcem kontroli również dlatego, że „to, czy w istocie rzeczy doszło do [jego] naruszenia (…), jest uzależnione od oceny charakteru prawnego kwestionowanej kary pieniężnej”, a w ich przekonaniu art. 32 ust. 1 ustawy z 2007 r. zawiera sankcję o charakterze karnym. Zdaniem skarżących zakwestionowany przepis narusza także konstytucyjne prawo do właściwego sądu, ponieważ „ten sam czyn raz jest przedmiotem badania przez władze administracyjne, a innym razem przez sąd karny”. Poza tym przepis ten jest sprzeczny z art. 45 ust. 1 Konstytucji dlatego, że narusza zasadę ne bis in idem i potencjalnie umożliwia kumulowanie odpowiedzialności w stosunku do osób fizycznych. Skarżący – jak sami wskazali w zażaleniu – „nie kwestionują swojej odpowiedzialności stricte karnej, ale jej skumulowanie z odpowiedzialnością karną sensu largo (odpowiedzialność w postaci administracyjnej kary pieniężnej). Źródłem zaś tej kumulacji jest art. 32 ust. 1 ustawy [z 2007 r.] (…) w kontekście normatywnym”. W zażaleniu skarżący podkreślili, że „sam fakt warunkowego umorzenia postępowania (choć ma on walor również sankcyjny (…)) nie powinien przesądzać o braku [możliwości] stwierdzenia niedopuszczalnej, grożącej kumulatywnie odpowiedzialności. (…) [Warunkowe umorzenie postępowania] powinno być traktowane jako przejaw karania (»ius puniendi«), co implikuje stosowanie gwarancji właściwych prawu karnemu, w tym zasady ne bis in idem”. W opinii skarżących kara administracyjna na poziomie przynajmniej 50 000 zł narusza prawo własności, ponieważ jest 500 razy wyższa niż dolna granica grzywny wymierzanej zgodnie z art. 33 § 1 i 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.; dalej: k.k.), co jest nieproporcjonalną ingerencją w prawo własności, a organ administracji nie ma możliwości miarkowania wysokości kary. Zdaniem skarżących „kara pieniężna, o której mowa w art. 32 ust. 1 ustawy [z 2007 r.] (…) ma walor czysto »karzący« i jest zbędna, skoro taką funkcję spełnia już norma zawarta w [k.k.]”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a argumenty podniesione w zażaleniu nie podważają ustaleń przedstawionych w tym orzeczeniu i dlatego nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyniku wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu jest jedynie prawidłowość dokonanego w nim rozstrzygnięcia. Trybunał stwierdza, że w zażaleniu skarżący nietrafnie wywodzą z treści zakwestionowanego przepisu („Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od 50 000 do 300 000 zł”), że wzorzec kontroli wynikający z art. 42 ust. 3 Konstytucji jest adekwatny w ich sprawie. Trybunał podziela pogląd zawarty w wyroku z 31 marca 2008 r. (SK 75/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 30), w którego sentencji orzeczono, że art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2007 r. Nr 125, poz. 874, Nr 176, poz. 1238 i Nr 192, poz. 1381) jest zgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku, przywołanego też przez skarżących w zażaleniu na postanowienie z 21 lutego 2014 r., Trybunał jednoznacznie uznał, że „kara pieniężna wprowadzona przez ten przepis nie sprowadza się do wyrządzenia osobistej dolegliwości za naruszenie fundamentalnych zasad współżycia ludzi w społeczeństwie (por. M. Szydło, [Charakter i struktura prawna administracyjnych kar pieniężnych, „Studia Prawnicze” nr 4/2003], str. 132-133), ale ma zagwarantować należyte prowadzenie działalności gospodarczej. Z tego względu kara ta nie mieści się w systemie prawa karnego i nie może być objęta konstytucyjnymi regułami odpowiedzialności karnej. Konsekwencją sformułowania przez Trybunał takiej konstatacji jest nieadekwatność w niniejszej sprawie wzorca określonego w art. 42 Konstytucji”. W zaskarżonym postanowieniu Trybunał prawidłowo uznał, że zarzut niezgodności art. 32 ust. 1 ustawy z 2007 r. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji nie ma związku z treścią zakwestionowanego przepisu i jest oczywiście bezzasadny. Skarżący niesłusznie twierdzą, że zakwestionowany przepis zawiera sankcję o charakterze karnym, narusza zasadę ne bis in idem i potencjalnie umożliwia kumulowanie odpowiedzialności w stosunku do osób fizycznych oraz powoduje, że „ten sam czyn raz jest przedmiotem badania przez władze administracyjne, a innym razem przez sąd karny”. Należy podkreślić, że przedmiotem kontroli w rozpatrywanej skardze konstytucyjnej jest jedynie art. 32 ust. 1 ustawy z 2007 r., nie zaś zarówno ten przepis, jak i art. 183 § 4 k.k. w zw. z art. 183 § 6 k.k. (mimo że skarżący byli podejrzani o popełnienie czynu określonego w tych przepisach k.k., a sąd warunkowo umorzył postępowanie w sprawie). Zatem to, że w zażaleniu skarżący twierdzą, iż kwestionują kumulację odpowiedzialności stricte karnej z odpowiedzialnością karną sensu largo (w postaci administracyjnej kary pieniężnej), a źródłem tej kumulacji jest art. 32 ust. 1 ustawy z 2007 r. „w kontekście normatywnym”, nie ma potwierdzenia w treści zaskarżonego przepisu. Odmiennie niż w rozpatrywanej sprawie, w pytaniach prawnych rozpatrzonych przez Trybunał wyrokiem z 18 listopada 2010 r. (P 29/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 104) przedmiotem kontroli były pary przepisów: przepis dotyczący odpowiedzialności administracyjnej i odpowiedzialności karnej, a ponadto przepis dotyczący odpowiedzialności administracyjnej i odpowiedzialności za wykroczenie. Trybunał orzekł niekonstytucyjność dlatego, że badane przepisy dopuszczały wobec tej samej osoby fizycznej za ten sam czyn kumulację odpowiedzialności. W zażaleniu skarżący wskazali także, że warunkowe umorzenie postępowania jest przejawem karania, co powinno prowadzić do stosowania gwarancji właściwych prawu karnemu, w tym zasady ne bis in idem. W postanowieniu o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu Trybunał prawidłowo ustalił, że w sprawie najpierw toczyło się (i zakończyło prawomocnie) postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, a dopiero później prokurator złożył wniosek o warunkowe umorzenie postępowania karnego wobec skarżących, a sąd orzekł warunkowe umorzenie. W zaskarżonym postanowieniu Trybunał słusznie podkreślił, że w sentencji wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne wobec każdego ze skarżących orzeczono świadczenie pieniężne w wysokości 800 zł, uwzględniwszy uprzednio wymierzoną karę pieniężną wobec skarżących w łącznej kwocie 50 000 zł. Ponadto Trybunał prawidłowo uznał, że skarżący wiążą niekonstytucyjność z istnieniem luki w prawie, a pożądaną przez nich regulacją jest norma, która ustanawiałaby wyłączność postępowania karnego przeciwko osobom fizycznym w sprawach dotyczących naruszenia przepisów ochrony środowiska. Takie zarzuty, jako niedotyczące treści zakwestionowanego przepisu, pozostają poza kognicją Trybunału. W zażaleniu skarżący stwierdzili, że kara administracyjna w wysokości przynajmniej 50 000 zł jest nieproporcjonalną ingerencją w prawo własności, ponieważ jest 500 razy wyższa niż dolna granica grzywny wymierzanej zgodnie z art. 33 § 1 i 3 k.k., a organ administracji nie ma możliwości miarkowania wysokości kary. Skarżący byli podejrzani o popełnienie czynu określonego w art. 183 § 4 k.k. w zw. z art. 183 § 6 k.k. i groziła im kara grzywny, kara ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. Jednak w związku z wymierzeniem im kary administracyjnej prokurator złożył wniosek o warunkowe umorzenie postępowania karnego, a sąd, umarzając warunkowo postępowanie, orzekł wobec każdego ze skarżących świadczenie pieniężne w wysokości 800 zł na wskazany cel. Oznacza to, że w sprawie skarżących sąd karny, umarzając warunkowo postępowanie, na podstawie art. 67 § 3 k.k. orzekł świadczenie pieniężne wymienione w art. 39 pkt 7 k.k., czyli środek karny, nie zaś karę grzywny. Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że art. 183 § 4 k.k. w zw. z art. 183 § 6 k.k. przewidują nie tylko karę grzywny, ale również karę ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2, a art. 33 k.k. pozwala wymierzyć karę grzywny nawet w kwocie 1 080 000 zł (maksymalna liczba 540 stawek i maksymalna wysokość stawki dziennej 2 000 zł). W zaskarżonym postanowieniu Trybunał prawidłowo stwierdził, że na obu skarżących (będących przedsiębiorcami, których łączy umowa spółki cywilnej) została nałożona jedna kara administracyjna, a zatem w rzeczywistości każdy z nich ma zapłacić 25 000 zł. Jak wynika z zaskarżonego przepisu, kara pieniężna wynosi od 50 000 do 300 000 zł, a więc możliwe jest jej miarkowanie i na skarżących nałożono karę w najniższej wysokości. W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 7 ustawy o TK, nie uwzględnił zażalenia na postanowienie o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.