Sygn. akt: KIO 86/25
WYROK
Warszawa, 7 lutego 2025 r.
Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie:
Przewodniczący: Ernest Klauziński
Protokolant: Rafał Komoń
po rozpoznaniu na rozprawie odwołania wniesionego do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej
10 stycznia 2025 r. przez odwołującego: T.K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Zakład Wielobranżowy
DrewTom T.K., Ponik, ul. Dębowa 17, 42-253 Janów w postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego: Skarb
Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Katowice z siedzibą
w Katowicach
orzeka:
1.Oddala odwołanie.
2.Kosztami postępowania obciąża odwołującego i zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15
000 zł 00 gr (piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez odwołującego tytułem wpisu od odwołania,
3 600 zł 00 gr (trzy tysiące sześćset złotych zero groszy) stanowiącą koszt wynagrodzenia pełnomocnika
odwołującego oraz 3 600 zł 00 gr (trzy tysiące sześćset złotych zero groszy) stanowiącą koszt wynagrodzenia
pełnomocnika zamawiającego.
3.Zasądza od odwołującego na rzecz zamawiającego 3 600 zł 00 gr (trzy tysiące sześćset złotych zero groszy)
tytułem zwrotu kosztów postępowania odwoławczego.
Na orzeczenie - w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia - przysługuje skarga
za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Zamówień
Publicznych.
Przewodniczący ……………………………………………..............
Sygn. akt: KIO 86/25
Uzasadnie nie
Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Katowice z siedzibą w Katowicach
(dalej: Zamawiający) prowadzi na podstawie:
-przepisów ustawy z 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (dalej: Pzp) i
-umowy ramowej numer 2710/017/2024 z 30.12.2024 r., zawartej w konsekwencji przeprowadzenia postępowania
pn. „usługi z zakresu gospodarki leśnej
w Nadleśnictwie Katowice” znak sprawy: Z.270.5.2024 ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Unii
Europejskiej z 06.11.2024 r. pod numerem 675628-2024
postępowanie pn.: „Wykonanie usługi z zakresu gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa Katowice. Umowa
realizacyjna — Pakiet III — Leśnictwa: Panewnik, Zadole, Śmiłowice, Makoszowy”, znak sprawy Z.270.10.2024
, zwane
dalej postępowaniem.
Zaproszenie do złożenia ofert zostało wysłane do wykonawców 31 grudnia 2024 r.
10 stycznia 2025 r. T.K. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Zakład Wielobranżowy DrewTom T.K., Ponik, ul.
Dębowa 17, 42-253 Janów (dalej: Odwołujący), wniósł odwołanie zarzucając Zamawiającemu naruszenie:
1.art. 16 pkt 1 Pzp przez prowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w sposób uchybiający
zasadom równego traktowania wykonawców;
2.art. 16 ust. 3 Pzp przez brak zastosowania zasady proporcjonalności;
3.art. 8 ust 4 Pzp przez wskazanie terminu składania ofert poniżej dwóch dni roboczych.
Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu:
1.unieważnienia przedmiotowego postępowania na podstawie art. 255 pkt 6 w zw. z art. 457 ust. 1 pkt 1 Pzp,
ponieważ Zamawiający udzielił zamówienia z naruszeniem ustawy.
W uzasadnieniu zarzutów Odwołujący wskazał:
Odwołujący 31 grudnia 2024 r. otrzymał od Zamawiającego zaproszenie do złożenia oferty wraz z dokumentacją
postępowania prowadzonego w celu zawarcia umowy wykonawczej. Wartość zamówienia przekracza równowartość
kwoty 443 000 euro.
W postępowaniu wykonawczym złożone zostały dwie oferty:
-Konsorcjum Usług Leśnych Panewnik, cena 2 167 532,95 zł,
-Odwołujący, cena 2 173 139,19 zł.
Zamawiający w zaproszeniu do składania ofert wyznaczył termin do składania ofert na dzień 3 stycznia 2025 r,
uchybiając tym samym dyspozycji art. 8 ust 4 Pzp.
Powyższy błąd stanowi przesłankę unieważnienia postępowania w oparciu o art. 255 pkt 6 Pzp, zgodnie z którym,
zamawiający unieważnia postępowanie o udzielenie zamówienia, jeżeli postępowanie obarczone jest niemożliwą do
usunięcia wadą uniemożliwiającą zawarcie niepodlegającej unieważnieniu umowy w sprawie zamówienia publicznego.
Zgodnie z art. 457 ust 1 Pzp., umowa o udzielenie zamówienia publicznego podlega unieważnieniu, jeżeli zamawiający z
naruszeniem ustawy udzielił zamówienia, zawarł umowę ramową lub ustanowił dynamiczny system zakupów bez
uprzedniego zamieszczenia w Biuletynie Zamówień Publicznych albo przekazania Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej
ogłoszenia wszczynającego postępowanie lub bez wymaganego ogłoszenia zmieniającego ogłoszenie wszczynające
postępowanie, jeżeli zmiany miały znaczenie dla sporządzenia wniosków
o dopuszczenie do udziału w postępowaniu albo ofert.
Ustawa Pzp wprowadza zasadę wynikającą z rozporządzenia rady wspólnot europejskich
nr Il 82/71 dotyczącą oznaczania terminów, ważną również z uwagi na zasadę zachowania uczciwej konkurencji w
postępowaniu i równego traktowania wykonawców. W przypadku,
gdy wyznaczony termin obejmuje dwa lub więcej dni, wówczas termin ten powinien uwzględniać przynajmniej dwa dni
robocze.
Wszelkie czynności podejmowane przez zamawiającego przed podpisaniem umowy
są czynnościami w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, a tym samym znajdują do nich zastosowanie
przepisy odnoszące się do sposobu liczenia terminów. Zamawiający zatem zobowiązany jest honorować reguły
określone przez przepisy odnoszące się do wyznaczania odpowiednio terminów i ich czasu.
Ugruntowana linia orzecznicza KIO obliguje Zamawiającemu aby przy wyznaczaniu terminu składania ofert uwzględniać
złożoność zamówienia, czas potrzebny na sporządzenie ofert, jak też szczególne przypadki, kiedy do złożenia oferty
konieczne jest odbycie wizji lokalnej lub sprawdzenie przez wykonawców dokumentów niezbędnych do realizacji
zamówienia. Zamawiający mają zatem obowiązek uwzględnienia przy określaniu terminów składania ofert złożoności
zamówienia oraz czasu potrzebnego na ich sporządzenie. Samo dokonanie wizji lokalnej drzew znajdujących się na
bardzo rozległym terenie czterech leśnictw, konieczne
do prawidłowej kalkulacji, nie jest możliwe w terminie jednego dnia. A ponadto w tym samym czasie wykonawca musi
również dokonać analizy obszernej dokumentacji, zapoznać
się ze wzorem umowy, z należytą starannością wypełnić dokumenty oraz przesłać je
na platformę Zamawiającego.
Stosowanie umów ramowych, nie może prowadzić do ograniczenia konkurencyjności. Zasada ta wynika z
fundamentalnych reguł przejrzystości i równego traktowania wykonawców. Ramowe porozumienia powinny być
konstruowane w sposób, który umożliwia udział
w postępowaniach jak najszerszemu gronu potencjalnych oferentów, a nie ogranicza dostępu do zamówienia jedynie do
wąskiej grupy podmiotów. W przeciwnym razie może dojść
do sytuacji, w której stosowanie umów ramowych będzie służyć bardziej eliminacji konkurencji niż osiągnięciu korzyści w
postaci efektywnego zarządzania zamówieniami publicznymi.
W Specyfikacji Warunków Zamówienia Zamawiający przewidział możliwość zawarcia umów ramowych z aż 10
podmiotami, co miało na celu zapewnienie szerokiej konkurencyjności
i elastyczności przy realizacji zamówienia. Jednakże w praktyce sens takiego rozwiązania został podważony przez
decyzję Zamawiającego o wyznaczeniu zaledwie jednego dnia roboczego na złożenie ofert w ramach zamówienia
wykonawczego. Tak krótki termin skutecznie ograniczył możliwość realnego uczestnictwa większej liczby wykonawców,
co stoi w sprzeczności z pierwotnym założeniem umów ramowych, które powinny promować równy dostęp do
zamówienia i zapewniać uczciwą konkurencję pomiędzy wszystkimi wybranymi podmiotami.
Z wiedzy Odwołującego wynika, że ofertę najkorzystniejszą w postępowaniu złożył wykonawca, obecnie realizujący
usługę obejmującą pakiet III. Dzięki wcześniejszemu doświadczeniu w realizacji przedmiotowego zamówienia posiada on
wiedzę oraz zasoby, które umożliwiły mu szybkie przygotowanie oferty w tak krótkim czasie. Tymczasem inni
wykonawcy, nieposiadający takiego doświadczenia, zostali de facto pozbawieni realnej szansy
na przygotowanie konkurencyjnej oferty.
Zamawiający we wzorze umowy dla wykonania przedmiotowej usługi wskazał bardzo długi termin realizacji „nie później
niż do dnia 16 stycznia 2026 r.”. Nie ma żadnych obiektywnych przyczyn uzasadniających tak pilną potrzebę udzielenia
przedmiotowego zamówienia, które dawały by Zamawiającemu podstawy do zastosowania jednodniowego terminu na
złożenie oferty. Skrócenie terminu składania ofert do zaledwie jednego dnia roboczego wydaje się nieproporcjonalne i
nieuzasadnione w stosunku do przedmiotu usługi oraz długiego okresu przewidzianego na realizację przedmiotu
zamówienia.
31 stycznia 2025 r. Zamawiający złożył pisemną odpowiedź na odwołanie i wniósł
o jego odrzucenie, a na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku przez Izbę, o oddalenie odwołania. W uzasadnieniu
swojego stanowiska Zamawiający wskazał m. in.:
Zgodnie z art. 508 ust. 1 Pzp pisma w postępowaniu odwoławczym wnosi się w formie pisemnej albo w formie
elektronicznej albo w postaci elektronicznej, z tym że odwołanie
i przystąpienie do postępowania odwoławczego, wniesione w postaci elektronicznej, wymagają opatrzenia podpisem
zaufanym. Przepis ten daje zatem wykonawcy wnoszącemu odwołanie alternatywny wybór odnośnie tego, czy wniesie
odwołanie w formie pisemnej (wówczas podlega ono doręczeniu za pośrednictwem operatora pocztowego, w
rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, osobiście, bądź za pośrednictwem posłańca), czy też
uczyni to elektronicznie, przy czym w takiej sytuacji minimalnym wymogiem jest opatrzenie pisma (odwołania) podpisem
zaufanym.
Z powyższą regulacją skorelowany jest obowiązek spoczywający na każdym wykonawcy wnoszącym odwołanie opisany
w art. 514 ust. 2 Pzp. Wymaga on, aby odwołujący przekazał zamawiającemu odwołanie wniesione w formie
elektronicznej albo postaci elektronicznej albo kopię tego odwołania, jeżeli zostało ono wniesione w formie pisemnej,
przed upływem terminu do wniesienia odwołania w taki sposób, aby mógł on zapoznać się z jego treścią przed upływem
tego terminu.
Odwołujący przekazał Zamawiającemu skan odwołania sporządzonego w formie pisemnej (opatrzonego odręcznym
podpisem pełnomocnika Odwołującego), przy czym skan ten nie został opatrzony żadnym dodatkowym podpisem
elektronicznym. Jest to zatem nic innego jak kopia odwołania w rozumieniu art. 514 ust. 2 Pzp. Oznaczałoby to zatem,
że skoro Odwołujący przekazał Zamawiającemu kopię odwołania sporządzonego w formie pisemnej, to w takiej
też formie (pisemnej) wniósł on odwołanie do Krajowej Izby Odwoławczej. Tymczasem
z przekazanych przez Odwołującego wraz z kopią odwołania załączników zdaje się wynikać, że odwołanie zostało
wniesione za pośrednictwem skrzynki ePUAP. Świadczą o tym przesłane przez Odwołującego pliki pn. „odwołanie
wniesione do Krajowej Izby Odwoławczej” oraz „MARIKA (…) UPP”. W takiej sytuacji Odwołujący winien był przekazać
Zamawiającemu odwołanie (które w myśl art. 508 ust. 1 winno być opatrzone co najmniej podpisem zaufanym). Nie był
jednocześnie uprawniony, aby spełnić spoczywający na nim obowiązek przez przekazanie Zamawiającemu wyłącznie
kopii odwołania, gdyż taka możliwość zastrzeżona jest wyłącznie na wypadek wnoszenia odwołania w formie pisemnej –
co jak należy założyć
w nie miało miejsca postępowaniu.
W świetle zarysowanych okoliczności powstaje również uzasadniona wątpliwość
czy odwołanie przesłane za pośrednictwem skrzynki ePUAP zostało w ogóle opatrzone podpisem zaufanym lub
kwalifikowanym. Ewentualne złożenie podpisu przez pełnomocnika Odwołującego niejako wewnątrz formularza Krajowej
Izby Odwoławczej na ePUAP należałoby uznać za niewystarczające, zważywszy na literalny wymóg art. 508 ust. 2 PZP,
zgodnie
z którym to odwołanie ma być opatrzone podpisem zaufanym (co najmniej).
W ocenie Zamawiającego opisane powyżej okoliczności, o ile znajdą potwierdzenie
w materiale zgromadzonym w aktach sprawy, winny skutkować odrzuceniem odwołania
na podstawie art. 528 pkt 6 Pzp, wobec nie przekazania Zamawiającemu odwołania albo jego kopii w sposób zgodny z
art. 514 ust. 2 Pzp. Względnie, wobec ustalenia, że odwołanie nie zostało opatrzone podpisem zaufanym (lub
kwalifikowanym) winno to skutkować uznaniem, że odwołanie nie zostało w ogóle wniesione w terminie.
W przedmiotowym przypadku Zamawiający, działając na podstawie zawartej umowy ramowej, prowadzi procedurę w
celu wyboru wykonawcy zamówienia realizacyjnego. Postepowanie
to, choć oparte na umowie ramowej, nie jest tożsame z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego w
rozumieniu Pzp. Wątłość regulacji normatywnej w odniesieniu
do umowy ramowej, a także samo brzmienie art. 513 pkt 1 Pzp rodzi uzasadnione wątpliwości co do zakresu
zastosowania odwołania w odniesieniu do instytucji umowy ramowej oraz udzielanych na jej podstawie zamówień.
Zgodnie z jego treścią odwołanie do Krajowej
Izby Odwoławczej przysługuje co do zasady na czynności zamawiającego podjęte
w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego. Natomiast postępowania wykonawcze prowadzone w ramach
zawartej wcześniej umowy ramowej nie stanowią odrębnego postępowania o udzielenie zamówienia sensu stricto, lecz
są jedynie realizacją wcześniej określonych zasad współpracy między zamawiającym a wykonawcami.
W konsekwencji, skoro zamówienie wykonawcze nie jest nowym postępowaniem o udzielenie zamówienia, to możliwe
jest przyjęcie, że nie podlega ono reżimowi środków ochrony prawnej przewidzianych w dziale IX PZP, obejmującym
m.in. możliwość wniesienia odwołania
do Krajowej Izby Odwoławczej.
Z tych względów, w ocenie Zamawiającego, odwołanie powinno zostać odrzucone przez Krajową Izbę Odwoławczą, a to
na podstawie art. 528 Pzp.
W zakresie merytorycznym Zamawiający zaprzeczył twierdzeniom Odwołującego, a ponadto wskazał, że w jego ocenie
termin do składania ofert w postępowaniu był prawidłowy,
tj. zawierał dwa dni robocze.
Po przeprowadzeniu rozprawy Izba, uwzględniając dokumentację przedmiotowego postępowania o udzielenie
zamówienia publicznego, w tym w szczególności
treść SWZ, jak również biorąc pod uwagę oświadczenia i stanowiska Stron zawarte
w odwołaniu i odpowiedzi na odwołanie, a także wyrażone ustnie na rozprawie
i odnotowane w protokole, ustaliła i zważyła, co następuje.
Izba stwierdziła, że nie została wypełniona żadna z przesłanek ustawowych skutkujących odrzuceniem odwołania,
wynikających z art. 528 Pzp. Tym samym Izba oddaliła wniosek Zamawiającego o odrzucenie odwołania uznając go za
niezasadny.
Zamawiający błędnie zinterpretował art. 514 ust. 2 Pzp zakładając, że sposób przekazania
mu odwołania bądź jego kopii uzależniony jest od sposobu, w jaki odwołanie zostało wniesione do Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej. Izba wskazuje, że sensem przywołanego przepisu jest przede wszystkim obowiązek przekazania przez
wykonawcę kopii odwołania zamawiającemu w terminie do wniesienia odwołania do Prezesa KIO i w sposób
umożliwiający zapoznanie się przez zamawiającego z treścią odwołania. Chodzi tu więc o przekazanie kopii odwołania
tak, by Zamawiający w ustawowym terminie wiedział o jego wniesieniu oraz poznał zarzuty i stanowisko Odwołującego.
Izba zweryfikowała również aspekt formalny wniesienia przedmiotowego odwołania i ustaliła, że zostało ono prawidłowo
podpisane przez osobę umocowaną do reprezentacji Odwołującego.
W zakresie twierdzeń Zamawiającego o konieczności odrzucenia odwołania ze względu
na sam charakter postępowania i jego specyfikę, Izba wskazuje, że w postępowaniu niewątpliwie mają zastosowanie
przepisy ustawy Pzp, stąd brak jest przesłanek do odrzucenia odwołania z tej przyczyny.
Przystępując do rozpoznania odwołania, Izba ustaliła wystąpienie przesłanek z art. 505 ust. 1 Pzp, tj. istnienie po stronie
odwołującego interesu w uzyskaniu zamówienia oraz możliwości poniesienia przez niego szkody w wyniku
kwestionowanych czynności zamawiającego.
Izba przeprowadziła dowód z dokumentacji postępowania oraz wszystkie wnioskowane przez Strony dowody pisemne.
Mając na uwadze powyższe Izba merytorycznie rozpoznała zarzuty odwołania, uznając, że nie zasługuje one na
uwzględnienie.
Izba ustaliła, co następuje:
Stan faktyczny w zakresie chronologii czynności dokonywanych przez Zamawiającego
w postępowaniu jest niesporny między stronami. Po przeprowadzeniu dowodu z dokumentacji postępowania Izba
stwierdziła, że stan faktyczny sprawy dotyczący czynności Zamawiającego, opisany w uzasadnieniu odwołania
odpowiada prawdzie.
Tym samym potwierdziło się będące podstawą odwołania twierdzeniu Odwołującego,
że Zamawiający 31 grudnia 2024 r. wysłał do trzech wykonawców, którzy zawarli umowę ramową, zaproszenia do
składania ofert na zawarcie umowy wykonawczej.
Zgodnie z Informacją Niezbędną Dla Przeprowadzenia Postępowania (INDPP):
„14.1. Ofertę należy złożyć za pośrednictwem Platformy do dnia 3.01.2025, godz. 11:00.
14.2. Otwarcie ofert nastąpi dnia 3.01.2025 o godz. 11:30”.
Potwierdziło się więc twierdzenie Odwołującego, że Zamawiający wyznaczył termin, który nie obejmował dwóch, pełnych
dni roboczych.
Zgodnie z art. 8 ust. 4 Pzp termin obejmujący dwa lub więcej dni zawiera co najmniej dwa dni robocze. Do interpretacji
tego przepisu zastosowanie ma art. 111 § 1 Kc - termin oznaczony
w dniach kończy się z upływem ostatniego dnia. Stąd wniosek, że „dzień” w rozumieniu
art. 8 ust. 4 Pzp należy rozumieć jako pełny dzień, do jego upływu, a nie do jego określonej godziny. Dlatego, w ocenie
Izby Zamawiający faktycznie naruszył art. 8 ust. 4 Pzp. Przepis
ten nie zawiera sankcji, zatem samo jego naruszenie nie wywołuje żadnych skutków, chyba, że przez niedotrzymanie
obowiązku zapewnienia minimum dwóch dni roboczych, dojdzie
do naruszenia innych przepisów Pzp. Odwołujący twierdził, że w wyniku naruszenia przez Zamawiającego art. 8 ust. 4
Pzp doszło do naruszenia art. 16 ust. 1 i 3 Pzp, przede wszystkim przez naruszenie zasady równego traktowania
wykonawców.
Tego twierdzenia Odwołujący w żaden sposób jednak nie wykazał.
W postępowaniu wpłynęły dwie oferty, przy czym różnica w ich cenach była minimalna – oferta Odwołującego była o kilka
tysięcy złotych droższa niż oferta korzystniejsza. Trudno zatem przyjąć, że Odwołujący miał gorsze warunki do złożenia
oferty niż konkurent. Odwołujący wywodził swoje stanowisko z twierdzenia, że konkurencyjny wykonawca realizuje
obecnie zadanie na rzecz Zamawiającego, ale w żaden sposób tego faktu nie wykazał. Z całą pewnością nie realizuje on
zamówienia na podstawie obecnej umowy ramowej, bo ta została zawarta 31 grudnia 2024 r.
Odwołujący nie przedstawił również porównania jak wyglądałaby jego oferta, gdyby miał dłuższy czas na jej złożenia,
stąd stanowisko Odwołującego zostało uznane za gołosłowne – Odwołujący nie wykazał, by naruszenie przez
Zamawiającego art. 8 ust. 4 Pzp miało jakikolwiek wpływ na przebieg i wynik postępowania.
Zgodnie z art. 554 ust. 1 pkt 1 Pzp Izba uwzględnia odwołanie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie
przepisów ustawy, które miało wpływ lub może mieć istotny wpływ
na wynik postępowania o udzielenie zamówienia, konkursu lub systemu kwalifikowania wykonawców. Dlatego, mimo
naruszenia przez Zamawiającego art. 8 ust. 4 Pzp Izba oddaliła odwołanie.
Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono stosownie do wyniku sprawy
na podstawie art. 575 Pzp oraz w oparciu o przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 30 grudnia 2020 r. w
sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu
pobierania wpisu od odwołania
(Dz. U. z 2020 r. poz. 2437).
Przewodniczący ……………………………………………..............