KIO 4342/25
WYROK
Warszawa, 18 listopada 2025 r.
Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie:
Przewodnicząca:Izabela Niedziałek-Bujak
Protokolantka:
Aldona Karpińska
po rozpoznaniu na rozprawie 18 listopada 2025 r. w Warszawie odwołania wniesionego do Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej 10 października 2025 r. przez odwołującego – wykonawcę STRABAG PFS Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością, Pruszków, KRS 0000092960, w postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego – Polskie
Porty Lotnicze Spółka Akcyjna, Warszawa, KRS 0001025154
przy udziale przystępującego do postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego – uczestnika EVER FS Spółka
z ograniczoną odpowiedzialnością, Warszawa, KRS 0000395528
orzeka:
1Oddala odwołanie.
2Kosztami postępowania odwoławczego obciąża odwołującego STRABAG PFS Sp. z o.o.i zalicza w poczet kosztów
postępowania odwoławczego 15.000 zł 00 gr. (piętnaście tysięcy złotych) wpisu.
Na orzeczenie - w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Zamówień Publicznych.
Przewodnicząca:………………………………
KIO 4342/25
Uzasadnie nie
W postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego – Polskie Porty Lotnicze S.A. z/s w Warszawie w trybie przetargu
nieograniczonego na świadczenie usługi w zakresie administrowania oraz wykonywania drobnych napraw w tym wsparcia
technicznego w zakresie udrażniania sanitariatów w obiektach oraz terenie należącym do Polskich Portów Lotniczych w
Warszawie (nr postępowania: 31/PNZP/TL/2025) ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej 21.05.2025 r.,
OJ S 97/2025 328956-2025, wobec wadliwej oceny wyjaśnień i wyboru oferty najkorzystniejszej, wniesione zostało
10.10.2025 r. do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej odwołanie wykonawcy STRABAG PFS Sp. z o.o. z/s w Pruszkowie
(sygn. akt KIO 4342/25).
Zamawiający poinformował o wyborze oferty najkorzystniejszej złożonej przez EVER FS Sp. z o.o. – 30.09.2025 r.
Odwołujący zarzucił zamawiającemu naruszenie:
1)art. 226 ust. 1 pkt 8) pzp w zw. z art. 224 ust. 1 pzp w zw. z art. 224 ust. 5 i ust. 6 pzp w zw. z art. 16 pzp poprzez
zaniechanie odrzucenia oferty Wykonawcy EVER z powodu rażąco niskiej ceny w sytuacji, gdy oferta zawiera
rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia, a wyjaśnienia przedstawione przez Wykonawcę EVER w
piśmie z dnia 22.07.2025 Wykonawca nie wywiązał się ze spoczywającego na nim ciężaru dowiedzenia, że jego
oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny i umożliwia wykonanie zamówienia - nie obalił domniemania rażąco niskiej
ceny (a tym samym Zamawiający dokonał błędnej i dowolnej oceny wyjaśnień złożonych przez Wykonawcę) w
szczególności na to, że:
a)Wykonawca nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających prawidłowość kosztów zawartych w tabeli
pozycji: „Kosztów szkoleń”, „Kosztów administracyjno-biurowych”, „Kosztów ubrań”, „Wyposażenia biura i
materiałów eksploatacyjnych”,
b)Wyjaśnienia wykonawcy sprowadzają się do pewnych ogólnikowych zapewnień co do prawidłowości wyceny
ofertowej, a wyjaśnienia są ogólnikowe, abstrakcyjne i niepoparte dowodami, a wskazane w kalkulacji koszty
nie poparte odpowiednimi dowodami uniemożliwiają przeprowadzenie merytorycznej kontroli sposobu
wyliczenia poszczególnych kwot zawartych w Tabeli podziału kosztów.
2)art. 226 ust. 1 pkt 8) pzp w zw. z art. 224 ust. 1 pzp w zw. z art. 224 ust. 5 i ust. 6 pzp w zw. z art. 16 pzp poprzez
zaniechanie odrzucenia oferty Wykonawcy EVER z powodu rażąco niskiej ceny w sytuacji, gdy cena ofertowa
Wykonawcy EVER nie pozwala na zrealizowanie zamówienia w sposób zgodny z oczekiwaniami Zamawiającego,
w sytuacji gdy:
a)z wyjaśnień z dnia 22 lipca 2025 r. wynika, że EVER w cenie oferty nie uwzględnił konieczności poniesienia dla
wszystkich osób, które będą uczestniczyć w wykonywaniu zamówienia niezbędnych szkoleń wymaganych w §
14 ust. 2 Projektu Umowy (Załącznika nr 3 do SW Z), § 2 ust. 2 lit. b) w zw. z pkt. 4.5 Załącznika nr 1 (OPZ) do
Projektu Umowy (Załącznika nr 3 do SWZ), lub rażąco zaniżył koszty wyżej wymienionych szkoleń;
b)z wyjaśnień z dnia 22 lipca 2025 r. wynika, że EVER w cenie oferty nie uwzględnił wszystkich kosztów
administracyjno-biurowych wynikających z § 14 ust. 4 Projektu Umowy (Załącznika nr 3 do SW Z), lub rażąco
zaniżył koszty wyżej wymienionej pozycji. Co ma zasadniczy wpływ na brak możliwości wykonania przez
EVER zamówienia w Cenie.
3)ewentualnie w razie uznania zarzutów określonych w pkt 1 i w pkt 2 powyżej za przedwczesne:
a)naruszenia art. 223 ust. 1 ustawy Pzp w zw. z art. 16 pzp poprzez zaniechanie żądania wyjaśnień dotyczących
treści oferty EVER w zakresie wykazanych w wyjaśnieniach EVER z dnia 22 lipca 2025 r. w Tabeli podziału
kosztów pozycji: „Koszty szkoleń” oraz „Koszty administracyjno-biurowe”, w sytuacji, gdy Zamawiający - po
analizie wyjaśnień EVER z dnia 22 lipca 2025 r. był zobowiązany powziąć wątpliwość czy oferta jest w tym
zakresie zgodna z SW Z, tj. Projektem Umowy stanowiącym Załącznik nr 3 do SW Z i czy uwzględnia wszystkie
wymagania wynikające z ww. postanowień SWZ.
4)art. 239 ust. 1 pzp w zw. z art. 16 pkt 1) i 2) pzp poprzez wybór jako najkorzystniejszej oferty w Postępowaniu, oferty
złożonej przez Wykonawcę w sytuacji gdy złożona przez niego oferta podlega odrzuceniu z uwagi na fakt, że
zawiera rażąco niska cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia, złożone przez Wykonawcę wyjaśnienia nie
uzasadniają podanej w ofercie ceny, a dodatkowo Wykonawca nie udzielił wyjaśnień w zakresie wymaganym przez
Zamawiającego, a w konsekwencji nierówne traktowanie wykonawców i naruszenie zasad uczciwej konkurencji,
przez co też postępowanie straciło walor przejrzystości.
Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie zamawiającemu unieważnienia czynności wyboru oferty
najkorzystniejszej i nakazanie odrzucenia oferty EVER z postępowania, ewentualnie wezwania wykonawcy EVER do
dalszych wyjaśnień w zakresie kosztów podziału pozycji „Koszty szkoleń” oraz „Koszty administracyjno-biurowe”.
W uzasadnieniu zarzutów odwołujący odnosi się do oceny wyjaśnień złożonych przez EVER w piśmie z 22.07.2025 r. na
podstawie wezwania z 16.07.2025 r. do wyjaśnienia kalkulacji ceny w związku z podejrzeniem zaoferowania rażąco
niskiej ceny. Po odtajnieniu wyjaśnień, co nastąpiło w wyniku wykonania wyroku KIO z 26.09.2025 r., sygn. akt KIO
3450/25, odwołujący stwierdził, że wyjaśnienia jako lakoniczne i niepoparte dowodami nie obalały domniemania
zaoferowania rażąco niskiej ceny. Dalej odwołujący odniósł się do niedostatecznej treści wyjaśnień, w tym braku
wykazania prawidłowości wyliczonych kosztów: „Kosztów szkoleń”, „Kosztów administracyjno-biurowych”, „Kosztów
ubrań”, „Wyposażenia biura i materiałów eksploatacyjnych”. EVER nie udowodnił, aby pracownicy, którzy mają
uczestniczyć w wykonywaniu zamówienia posiadali szkolenia wymagane na podstawie § 14 ust. 2 Projektu Umowy
(Załącznika nr 3 do SW Z), § 2 ust. 2 lit. b) w zw. z pkt. 4.5 Załącznika nr 1 (OPZ) do Projektu Umowy (Załącznika nr 3 do
SW Z, co przy jednoczesnym zestawieniu z informacjami zaprezentowanymi w piśmie z EVER z dnia 22 lipca 2025 r. w
Tabeli podziału Kosztów w pozycji „Koszty szkoleń” prowadzi do wniosku, że EVER nie uwzględnił kosztów wszystkich
szkoleń lub rażąco zaniżył te koszty. Zgodnie z przywołanymi postanowienia, pracownicy muszą przejść szkolenia i
uzyskać pozwolenia na wstęp do strefy zastrzeżonej lotniska oraz uzyskać uprawnienia do prowadzenia samochodu po
terenie lotniska. Na podstawie cennika szkoleń opublikowanego na stronie zamawiającego, ich koszt odwołujący wyliczył
na 9.274,20 zł brutto (dla zadeklarowanego personelu w ilości osób 29), a wykonawca w kalkulacji uwzględnił ten koszt w
kwocie 2.400,00 zł.
Dalej odwołujący wyliczył, że w cenie należało uwzględnić koszt uzyskania przepustek dla zadeklarowanej liczby
personelu, tj. 6.420,60 zł oraz czterech przepustek samochodowych w wysokości 2.902,80 zł oraz zezwolenia na
przemieszczanie się pojazdów po terenie lotniska w wysokości 492,00 zł. Koszty administracyjne powinny również
uwzględniać koszt zatrudnienia na ½ etatu specjalisty ds. Kadr i Płac (przy 29 etatach przewidzianych dla tego
kontraktu). O wysokość tych kosztów miały zostać zaniżone „koszty administracyjno-biurowe”.
Zamawiający mając na uwadze treść wyjaśnień EVER z dnia 22.07.2025 r., w szczególności zaniżenie kosztów w
zakresie „Kosztów szkoleń” oraz „Kosztów administracyjno-biurowych” powinien był skorzystać z dyspozycji art. 223 ust.
1 pzp i skierować do EVER dodatkowe wezwanie w tym trybie.
Do postępowania odwoławczego przystąpił po stronie zamawiającego wykonawca – EVER FS Sp. z o.o.
Stanowisko Izby
Do rozpoznania odwołania zastosowanie znajdowały przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych obowiązujące w
dacie wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 1320 ze zm.), dalej jako
Ustawa.
Rozpoznając odwołanie Izba miała na uwadze stan faktyczny ustalony w oparciu o dokumentację postępowania złożoną
do akt sprawy, a także stanowiska prezentowane ustnie na rozprawie i w pismach procesowych.
W poczet materiału dowodowego włączona została dokumentacja postępowania przekazana przez zamawiającego.
Izba ustaliła.
Przedmiotem zamówienia jest świadczenie usługi w zakresie administrowania oraz wykonywania drobnych napraw w
tym wsparcia technicznego w zakresie udrażniania sanitariatów w obiektach oraz terenie należącym do Polskich Portów
Lotniczych w Warszawie w latach 2025-2026.
Zgodnie z rozdziałem swz - XIV. Opis sposobu obliczenia ceny:
1.Wykonawca określi łączną cenę realizacji zamówienia poprzez wskazanie jej w formularzu „Oferta” sporządzonym wg.
Wzoru stanowiącego Załącznik nr 1 do SW Z. Podstawą obliczenia ceny jest wskazanie w tabeli formularza „Oferta”,
miesięcznego wynagrodzenia netto za świadczoną usługę, następnie pomnożenie go o VAT w wysokości 23%, co pozwoli
uzyskać miesięczne wynagrodzenie brutto za świadczone usługi. Pomnożenie okresu świadczenia usług przez
miesięczne wynagrodzenie brutto pozwoli uzyskać łączną wartość brutto oferty.
Kryterium oceny ofert stanowiła cena – 100%.
Zamawiający oszacował wartość zamówienia na kwotę ..
Zamawiający przeznaczył na sfinansowanie zamówienia kwotę brutto – 8.587.782,57 zł.
W postępowaniu złożonych zostało pięć ofert z cenami: STRABAG PFS Sp. z o.o. – 5.257.290,60 zł (oferta nr 1),
MICRON Sp. z o.o. – 6.917.274,00 zł (oferta nr 2), EVER FS Sp. z o.o. – 6.273.000,00 zł (oferta nr 3), IMPEL
SYNERGIES Sp. z o.o. – 5.773.301,28 zł (oferta nr 4), ESBUD Sp. z o.o. – 1.799.899,95 zł (oferta nr 5).
Zamawiający przewidział aukcję elektroniczną przy złożeniu co najmniej dwóch ofert niepodlegających odrzuceniu. W
aukcji udział wzięło czterech wykonawców (oferty 1-4).
W toku aukcji, która odbyła się 16.07.2025 r. zaoferowane zostały ceny: 4.924.230,00 zł (oferta EVER), 4.927.290,60 zł
(oferta STRABAG), 5.238.000,00 zł (oferta IMPEL), 6.917.274,00 zł (oferta MICRON).
Wykonawca EVER został wezwany na podstawie art. 224 ust. 2 pkt 1 Ustawy pismem z 16.07.2025 r. do wyjaśnienia
zaoferowanej w toku aukcji ceny 4.924.230,00 zł.
W odpowiedzi z 22.07.2025 r. wykonawca EVER FS Sp. z o.o. przedstawił ogólne założenia przyjęte do kalkulacji ceny, a
także tabele z podziałem kosztów z przewidywanym zyskiem. W wyjaśnieniach znajdują się również konkretne dane
dotyczące składowych kosztów i ich wyliczenia, z podziałem na: personel i organizacja pracy, wraz ze strukturą
zatrudnienia kluczowego personelu, wyposażenie i środki trwałe. Do wyjaśnień załączone zostały również dowody dla
wykazania tajemnicy przedsiębiorstwa ale także dowody w postaci zestawu narzędzi, umów o pracę (w części
zanonimizowane) oraz faktury wykupu pojazdów.
Wykonawca STRABAG również składał wyjaśnienia ceny sprzed aukcji – wyjaśnienia z 04.07.2025 r. prezentując w nich
koszty w rozbiciu na cztery pozycje.
Izba oddala odwołanie.
Zarzuty w odwołaniu dotyczyły oceny wyjaśnień zaoferowanej przez EVER ceny, której ostateczna wysokość została
ustalona po aukcji elektronicznej, w której udział brało czterech zaproszonych wykonawców. Dwie najtańsze oferty złożyli
EVER - 4.924.230,00 zł oraz odwołujący - 4.927.290,60 zł. Różnica pomiędzy ofertami wyniosła ok 3.000 zł brutto.
Uzasadnieniem dla uznania, że wyjaśnienia nie obaliły domniemania zaoferowania rażąco niskiej ceny, mają być braki w
ich treści (niedostatecznie wyjaśnione koszty) oraz brak dowodów potwierdzających okoliczności podnoszone w
wyjaśnieniach. Odwołujący swoją argumentację opierał na analizie dwóch kategorii kosztów, wyróżnionych w kalkulacji,
tj. „kosztów szkoleń” oraz „koszów administracyjno-biurowych”. Odwołujący nie odnosił się do dowodów złożonych wraz
z wyjaśnieniami, które nie miały związku z kwestiami poruszonymi w odwołaniu. Podstawą zarzutów było zasadniczo
przekonanie odwołującego co do braku uwzględnienia części kosztów – wyliczonych w odwołaniu, które miałyby
prowadzić do wniosku, że cena jest rażąco niska.
Izba oddaliła odwołanie, gdyż wyjaśnienia wykonawcy wraz z dowodami nie uzasadniały odrzucenia oferty jako
zawierającej rażąco niską cenę.
Na wstępie należy wskazać, że wyjaśnienia nie były lakoniczne i odnosiły się do zasadniczych kosztów świadczenia
usługi, prezentowały szczegóły dotyczące założeń kalkulacyjnych i były poparte dowodami. Na podstawie tych wyjaśnień
zamawiający uznał, że cena pozwala na realizację zamówienia. Powyższe oznaczało, że dla wykazania zasadności
zarzutu zaniechania odrzucenia oferty wybranej nie było wystarczającym samo wskazanie na niedostateczną treść
wyjaśnień, ale koniecznym było wykazanie ewentualnych nieprawidłowości, których skutkiem mogłoby być stwierdzenie,
że cena oferty jest rażąco niska. W wyjaśnieniach wykonawca skupiał się na wykazaniu kosztów w ujęciu
najważniejszych składowych i wyjaśniał podstawy przyjętych założeń. Wskazane w odwołaniu braki dotyczyły natomiast
tych elementów kosztów, co do których wyjaśnienia się nie odnosiły, co jeszcze nie przesądzało o tym, że nie były ujęte
w cenie. Mając na uwadze wezwanie, w którym zamawiający nie sprecyzował konkretnych obszarów świadczenia, które
miałyby być omówione co do ich organizacji, wykonawca konstruując wyjaśnienia nie musiał odpowiadać na wszystkie
wątpliwości, jakie po analizie wyjaśnień formułował odwołujący. Wskazując dla porównania na wyjaśnienia samego
odwołującego, on prezentował koszty sumując je w kilku pozycjach, które nie odpowiadały podziałowi kosztów jakie
przyjął EVER. Powyższe wskazuje, że kwestia ujęcia kosztów w cenie nie może być sprowadzona do szczegółów
świadczenia usługi. Stanowi dowolną koncepcję przypisania kosztów w ramach ich podziału i nie wymaga rozbicia na
najdrobniejsze kwestie techniczno-organizacyjne, jak np. prowadzenie biura czy też inne podobne względem
świadczenia zasadniczego elementy leżące po stronie wykonawcy.
Poruszone w odwołaniu kwestie ujęcia kosztów miały marginalne znaczenie w tym znaczeniu, że nie mogły prowadzić
do uznania, że cała cena jest rażąco niska. Izba podziela uwagi zamawiającego oraz przystępującego co do
dopuszczalności różnego ujęcia kosztów, tj. rozbicia w danych pozycjach, co jeszcze nie jest podstawą do uznania, że
wszystkie koszty realizacji zamówienia nie zostały ujęte. Co istotne o rażąco niskiej cenie można mówić wyłącznie w
sytuacji gdyby zaoferowana cena nie pozwalała na realizację zamówienia. Okoliczności wskazane w podstawie
zarzutów nie były wystarczające dla uznania, że wykonawca nie wyjaśnił podstaw kalkulacji, jak również że nie
uwzględnia ona niezbędnych kosztów i prowadzić miałaby do braku możliwości ich pokrycia w cenie zaoferowanej.
Oddalając zarzuty Izba uznała, że odwołujący nie zdołał podważyć założeń kosztowych przyjętych do kalkulacji ceny, a
tym samym nie wykazał zasadność zarzutu wadliwej oceny wyjaśnień.
Odwołujący kreując okoliczności, jakie miałyby determinować ocenę wyjaśnień odbiegał od prezentowanych założeń w
tym ujęciu, że wskazując braki danych uniemożliwiające ocenę wybranych dwóch pozycji tabeli kosztów, wnioskował o
niedostatecznej treści wyjaśnień. Powyższe nie może determinować oceny wyjaśnień, które sporządzone zostały przy
założeniach indywidualnych i przyjętej koncepcji podziału kosztów i organizacji pracy. Ponieważ cena ma charakter
ryczałtowy, podział kosztów do pozycji wymienionych w tabeli ma wyłącznie walor techniczny, pozwalający zobrazować
przyjęte do kalkulacji założenia. Odwołujący nie podważył łącznej wysokości kosztów, do czego nie może prowadzić
analiza cząstkowa wybranych pozycji. Doświadczenie odwołującego nie może być miernikiem dla oceny wyjaśnień
innego wykonawcy i zaoferowanej przez niego ceny. Różnica ceny oferty wybranej do oferty odwołującego wyniosła
zaledwie o prawie 3 tyś przy wartości zbliżonej do 5 mln zł brutto. Powyższe potwierdzało również, że elementy kalkulacji
kosztów wskazane w odwołaniu nie determinowały oceny oferty jako rażąco niskiej z uwagi na zaniżenie istotnych
elementów składowych kosztów.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku na podstawie art. 575 Ustawy Prawa zamówień publicznych
oraz w oparciu o przepisy § 5 ust. 2 w zw. z § 8 ust. 2 poz. 2437).
Izba zaliczyła do kosztów postępowania wpis w wysokości 15.000 zł. i obciążyła nimi w całości odwołującego.
Przewodnicząca:.……………………..….