Sygn. akt: KIO 1663/24
WYROK
Warszawa, dnia 04.06.2024 r.
Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie:
Przewodniczący: Rafał Malinowski
Protokolant:
Tomasz Skowroński
po rozpoznaniu na posiedzeniu z udziałem stron i uczestników postępowania odwołania wniesionego do Prezesa
Krajowej Izby Odwoławczej dnia 13 maja 2024 r. przez wykonawcę Przedsiębiorstwo Robót Drogowych Sp. z o.o. z
siedzibą w Raciborzu, w postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego Powiat Głubczycki
przy udziale uczestnika po stronie zamawiającego wykonawcy A.B. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą
Przedsiębiorstwo Robót Inżynieryjnych A.B. z siedzibą w Głubczycach
orzeka:
1.Oddala odwołanie.
2.Kosztami postępowania odwoławczego obciąża odwołującego i zalicza w poczet kosztów postępowania kwotę 10
000 zł 00 gr (słownie: dziesięć tysięcy złotych, zero groszy) uiszczoną przez odwołującego tytułem wpisu od
odwołania oraz kwotę 3 600 zł 00 gr (słownie: trzy tysiące sześćset złotych, zero groszy) poniesioną przez
przystępującego z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika.
3.Zasądza od odwołującego Przedsiębiorstwo Robót Drogowych Sp. z o.o. z siedzibą w Raciborzu na rzecz
przystępującego A.B. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Robót Inżynieryjnych
A.B. z siedzibą w Głubczycach kwotę 3 600 zł 00 gr (słownie: trzy tysiące sześćset złotych, zero groszy).
Na orzeczenie - w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Zamówień Publicznych.
Przewodniczący: ……….....................
Sygn. akt: KIO 1663/24
Uzasadnienie
Powiat Głubczycki, dalej jako: „Zamawiający”, prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w oparciu o
przepisy ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1605), dalej jako:
„ustawa PZP”, którego przedmiotem jest modernizacja powiatowej infrastruktury drogowej, nr „Edycja 8/2023/550/Polski
Lad”.
Wartość zamówienia jest niższa niż kwoty progów unijnych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 3
ust. 3 ustawy PZP.
Ogłoszenie o zamówieniu opublikowane zostało w Biuletynie Zamówień Publicznych z dnia 29.03.2024 r. pod numerem
2024/BZP 00265853/01.
W dniu 13 maja 2024 r. do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej wpłynęło odwołanie wykonawcy Przedsiębiorstwo Robót
Drogowych Sp. z o.o. z siedzibą w Raciborzu, dalej jako: „Odwołujący” od czynności Zamawiającego polegających na
odrzuceniu oferty Odwołującego oraz wyboru oferty najkorzystniejszej.
Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie:
1.art. 226 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 7 pkt 29 ustawy PZP poprzez odrzucenie Oferty jako niezgodnej z warunkami
zamówienia, podczas gdy Oferta jest zgodna z warunkami zamówienia określonymi w SW Z oraz w Załączniku nr
10 do SW Z (Projekt umowy – OR.272.4.2024), a przedłożenie jednego z kosztorysów, który został sporządzony
metodą uproszczoną, nie stanowi podstawy do odrzucenia oferty jako niezgodnej z warunkami zamówienia z
uwagi na to, że odrzucenie oferty na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5 nie może mieć miejsca w przypadku
ewentualnych nieścisłości w treści oferty w zakresie warunków (wymagań) proceduralnych (formalnych), jak
również z uwagi na to, że Zamawiający nie zastrzegł skutku w postaci odrzucenia oferty w przypadku
przedłożenia kosztorysu w formie uproszczonej;
2.art. 223 ust. 1 ustawy PZP poprzez zaniechanie po stronie Zamawiającego żądania od Odwołującej wyjaśnień
dotyczących treści złożonej Oferty, co jest obowiązkiem Zamawiającego w razie powzięcia wątpliwości co do
treści oferty, podczas gdy Zamawiający nie wezwał Odwołującej do wyjaśnienia treści Oferty celem dokonania
ustaleń w przedmiocie zgodności Oferty z warunkami zamówienia, a zamiast tego odrzucił Ofertę;
3.art. 16, 17 ustawy PZP poprzez odrzucenie Oferty i dokonanie wyboru jako najkorzystniejszej oferty złożonej przez
A.B., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Robót Inżynieryjnych A.B., co miało
miejsce z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, o których mowa
w art. 16 i 17 ustawy PZP z uwagi na to, że Oferta była zgodna z warunkami zamówienia, a tym samym nie było
żadnych podstaw do jej odrzucenia i mogła zostać uznana za najkorzystniejszą (albowiem posiada najwyższą
punktację spośród pozostałych ofert); natomiast skoro Oferta została bezzasadnie odrzucona i – w miejsce
Oferty – dokonano wyboru oferty złożonej przez A.B., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą
Przedsiębiorstwo Robót Inżynieryjnych A.B. (podczas gdy nie było do tego podstaw), to również wybór oferty
złożonej przez A.B., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Robót Inżynieryjnych
A.B., świadczy o naruszeniu przez Zamawiającego art. 16, 17 ustawy PZP.
Wobec postawionych zarzutów Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania oraz nakazanie Zamawiającemu
unieważnienia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej, w tym czynności odrzucenia jego oferty oraz powtórzenia
czynności badania i oceny ofert z uwzględnieniem oferty Odwołującego.
Stanowisko Odwołującego:
Odwołujący zwrócił uwagę na treść uzasadnienia odrzucenia jego oferty. Zamawiający wskazał w nim, że wymagał w
treści SW Z aby kosztorysy ofertowe były sporządzone metodą kalkulacji szczegółowej. Tymczasem Odwołujący złożył
wraz z ofertą cztery kosztorysy ofertowe – na każdy z odcinków osobno, przy czym kosztorys dotyczący wykonania
remontu drogi powiatowej w m. Królowe został sporządzony metodą uproszczoną. W związku z tym, oferta Wykonawcy
została przez Zamawiającego odrzucona na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy PZP, jako oferta, której treść jest
niezgodna z warunkami zamówienia.
Zdaniem Odwołującego takie postępowanie Zamawiającego jest przejawem zbytniego formalizmu, zwłaszcza że
Zamawiający w żadnym dokumencie nie zastrzegł, że przedłożenie kosztorysu uproszczonego będzie skutkowało
odrzuceniem oferty. Co więcej, zdaniem Odwołującego skoro Zamawiający miał wątpliwości co do zgodności Oferty z
warunkami zamówienia, o czym świadczy odrzucenie Oferty, powinien był wezwać Odwołującą do złożenia wyjaśnień w
kwestii treści Oferty. Tymczasem powyższe nie miało miejsca, a zamiast tego Oferta została odrzucona.
Odwołujący podkreślił również, że jego oferta obejmuje wszystkie niezbędne elementy cenotwórcze (z uwzględnieniem
wartości wynikających z przedmiaru robót), które pozwalają na prawidłowe wykonanie przedmiotu zamówienia również w
odniesieniu do ww. części zadania.
Stanowisko Zamawiającego:
Pismem z dnia 29 maja 2024 r. Zamawiający wniósł odpowiedź na odwołanie. Zamawiający oświadczył, że uwzględnia w
całości zarzuty przedstawione w odwołaniu.
Stanowisko Przystępującego:
W dniu posiedzenia wykonawca A.B. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Robót
Inżynieryjnych A.B. z siedzibą w Głubczycach, dalej jako: „Przystępujący”, wniósł sprzeciw wobec uwzględnienia przez
Zamawiającego w całości zarzutów przedstawionych w odwołaniu.
Przystępujący przedstawił swoje stanowisko merytoryczne w piśmie z dnia 29 maja 2024 r. oraz ustnie na rozprawie.
W ramach stanowiska pisemnego Przystępujący powoływał się przede wszystkim na poglądy orzecznictwa, zgodnie z
którym mając na uwadze treść art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo zamówień publicznych, zgodnie z którym
zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli jej treść jest niezgodna z warunkami zamówienia, należy stwierdzić, że skoro
zamawiający w Specyfikacji Warunków Zamówienia określił, że wykonawca wraz z ofertą zobowiązany jest złożyć
kosztorys ofertowy wykonany daną metodą, to nie złożenie przez wykonawcę wraz z ofertą ww. kosztorysu powinno w
konsekwencji spowodować odrzucenie takiej oferty. Niezłożenie przez wykonawcę wskazanego kosztorysu, którego
konieczność sporządzenia zamawiający podniósł do rangi istotnego dla niego, obligatoryjnego elementu treści oferty, w
zasadzie uniemożliwia zamawiającemu prowadzenie negocjacji z wykonawcą w zakresie przedmiotu zamówienia
(wyrok KIO z dnia 28 września 2021 r., KIO 2377/21).
Po przeprowadzeniu posiedzenia i rozprawy z udziałem stron i uczestników postępowania, na podstawie
zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła i zważyła, co następuje:
Izba stwierdziła istnienie materialnoprawnych przesłanek do wniesienia odwołania, o których mowa w art. 505 ust. 1
ustawy PZP. Izba nie stwierdziła przesłanek do odrzucenia odwołania.
Izba postanowiła dopuścić do udziału w postępowaniu odwoławczym po stronie Zamawiającego wykonawcę A.B.
prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Robót Inżynieryjnych A.B. z siedzibą w Głubczycach.
Wszystkie wymogi formalne związane ze zgłoszonym przystąpieniem zostały spełnione, a zatem należało uznać je za
skuteczne.
Izba dokonała ustaleń faktycznych w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, tj. w szczególności
dokumentację przedmiotowego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, której treść była kluczowa dla
rozstrzygnięcia sprawy. Dodatkowo strony oraz uczestnicy zgłaszali wnioski dowodowe o przeprowadzenie dowodów z
dokumentów na okoliczności wskazywane przy ich składaniu. Izba postanowiła dopuścić wszystkie ww. wnioskowane
dowody w poczet materiału dowodowego i przeprowadzić na ich podstawie dowody. W sytuacji, w której Izba opierała się
przy wydawaniu rozstrzygnięcia na konkretnym dowodzie, znajdzie to wyraz w dalszej treści uzasadnienia.
Uzasadnienie oddalenia wniosków dowodowych o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków zostało
przedstawione w trakcie posiedzenia i rozprawy.
Okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy:
Przedmiot zamówienia obejmuje zadanie pn. „Modernizacja powiatowej infrastruktury drogowej”. Zgodnie z SW Z,
inwestycja obejmuje 4 odcinki dróg.
Zgodnie z punktem 9.1.6 SW Z wykonawca wraz z ofertą zobowiązany był złożyć kosztorys ofertowy, który należy
sporządzić metodą kalkulacji szczegółowej wg zasad opisanych w Rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z
dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania
planowanych kosztów prac projektowych oraz planowania kosztów robót budowlanych określonych w programie
funkcjonalno-użytkowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 2458 z późn. zm.).
Kosztorys ofertowy należało sporządzić zgodnie z przedmiarem robót, zachowując kolejność pozycji przedmiaru.
Odwołujący wraz z ofertą przedłożył cztery kosztorysy ofertowe, zgodnie z zakresem inwestycji opisanym w SW Z. Trzy
z nich wykonane były metodą szczegółową. Z kolei kosztorys dla remontu drogi powiatowej na dojeździe oraz w
miejscowości Królowe sporządzony został metodą uproszczoną.
Według zapisów wzoru umowy za wykonanie przedmiotu umowy Wykonawca otrzyma wynagrodzenie kosztorysowe,
które będzie obliczone w oparciu o ilość rzeczywiście wykonanych robót określonych w ofercie oraz cen jednostkowych
zawartych w ofercie (§ 6 ust. 1 wzoru umowy).
W dniu 07/05/2024 r. Zamawiający dokonał wyboru oferty najkorzystniejszej, którą okazała się oferta Przystępującego.
Oferta Odwołującego została odrzucona na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy PZP. Zamawiający przedstawił
następujące uzasadnienie odrzucenia oferty Odwołującego:
„W niniejszym postępowaniu przedmiot zamówienia obejmował cztery odcinki dróg powiatowych: 1) przebudowę drogi
powiatowej na odcinku Pietrowice- Chomiąża 2) remont drogi w m. Królowe, 3) remont ul. Krakowskiej w m. Baborów, 4)
remont drogi od miejscowości Baborów w kierunku miejscowości Dziećmarów. Zamawiający w treści SW Z wskazał, iż
wymaga, aby kosztorysy ofertowe były sporządzone metodą kalkulacji szczegółowej. Wykonawca złożył wraz z ofertą
cztery kosztorysy ofertowe – na każdy z odcinków osobno, przy czym kosztorys dotyczący wykonania remontu drogi
powiatowej w m. Królowe został sporządzony metodą uproszczoną. W związku z tym, oferta Wykonawcy podlega
odrzuceniu na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy Pzp, jako oferta, której treść jest niezgodna z warunkami
zamówienia.”
Uzasadnienie prawne:
Zgodnie z art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy PZP zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli jej treść jest niezgodna z warunkami
zamówienia. Zgodnie z poglądami doktryny odrzucenie oferty na podstawie przytoczonego przepisu może mieć miejsce
wyłącznie w przypadku, kiedy treść oferty, rozumianej jako oświadczenie woli wykonawcy (zawartość merytoryczna
oferty), nie odpowiada warunkom zamówienia opisanym lub określonym w dokumentach zamówienia w odniesieniu do
przedmiotu zamówienia bądź sposobu jego realizacji (zob. M. Jaworska [w:] Prawo zamówień publicznych. Komentarz
red. Marzena Jaworska, Dorota Grześkowiak-Stojek, Julia Jarnicka, Agnieszka Matusiak, Warszawa 2021).
Izba podziela ugruntowane stanowisko Krajowej Izby Odwoławczej, zgodnie z którym złożenie wraz z ofertą kosztorysu
uproszczonego zamiast szczegółowego, stanowi okoliczność, której wystąpienie skutkować powinno odrzuceniem
oferty. Na skutek złożenia kosztorysu uproszczonego, w którym nie ma wszystkich wymaganych w SW Z informacji,
oferta wykonawcy zawiera bowiem braki w zakresie elementów merytorycznych oferty, służących m.in. do rozliczenia
wykonanych prac, jak również weryfikacji zgodności oferty z SW Z czy też weryfikacji ceny oferty lub jej istotnych części
składowych pod kątem ich rażąco niskiego charakteru . Nie jest to jedynie wymaganie o charakterze formalnym, jak
twierdził Odwołujący.
Tożsame stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Izby, przykładowo w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r., KIO
2383/16, wyroku z dnia 28 września 2021 r., KIO 2377/21, wyroku z dnia 31 marca 2022 r., KIO 670/22.
Jak słusznie wskazała Krajowa Izba Odwoławcza w wyroku z dnia 14 sierpnia 2020 roku wydanym w sprawie
oznaczonej sygn. akt KIO 1737/20 „(…) Skoro Zamawiający wymagał sporządzenia i załączenia do oferty kosztorysu
szczegółowego, to oznacza, że oczekiwał przedstawienia wraz z ofertą, a więc jako integralnej części oferty, pełnych
informacji w zakresie zbudowania ceny ofertowej. (…)”.
Przenosząc powyższe na kanwę niniejszej sprawy należy wskazać, że Zamawiający w SW Z w sposób jednoznaczny
określił wymogi co do treści oferty oraz informacji, jakie mają być zawarte w szczegółowym kosztorysie ofertowym, który
Odwołujący zobowiązany był złożyć wraz z formularzem ofertowym. Co jest okolicznością niesporną – Odwołujący dla
jednego z odcinków dróg przedłożył wraz z ofertą kosztorys sporządzony metodą uproszczoną zamiast wymaganego
specyfikacją kosztorysu sporządzonego metodą szczegółową.
Takie działanie sprawiło, że Zamawiający nie posiada wszystkich niezbędnych informacji w zakresie ceny oferty
Odwołującego. Izba wskazuje, że fakt niezałączenia przez Odwołującego kosztorysu ofertowego sporządzonego
zgodnie z wymaganiami SW Z nie pozwala na jednoznaczne zweryfikowanie prawidłowości złożonego oświadczenia woli
co do zaoferowanej ceny ofertowej i jej wszystkich elementów.
Należy podkreślić, że zarówno treść SW Z, jak i treść oferty stanowią merytoryczne postanowienia oświadczeń woli,
odpowiednio: zamawiającego oraz wykonawcy. Nieodzownym elementem treści oferty jest określenie co i za ile
wykonawca zobowiązuje się wykonać. W niniejszym Postępowaniu Zamawiający nadał kosztorysowi ofertowemu rangę
elementu treści oferty. Wycena zakresu prac opisanych w poszczególnych pozycjach kosztorysu stanowi zatem
kluczowy element oferty.
Dodać należy, że dla zaktualizowania się obowiązku odrzucenia oferty z powodu jej niezgodności z warunkami
zamówienia nie jest niezbędnym wprost zastrzeżenie takiego skutku przez Zamawiającego w treści SW Z. Koniecznym
jest po prostu zidentyfikowanie jednoznacznego wymagania w dokumentacji oraz ustalenie, że oferta w danym
przypadku nie czyni temu wymaganiu zadość. W niniejszej sprawie lektura dokumentów zamówienia nie pozostawia
wątpliwości, że złożenie wraz z ofertą kosztorysu szczegółowego zostało podniesione do rangi istotnego elementu treści
oferty. Niezłożenie takiego kosztorysu obciąża wyłącznie Odwołującego i świadczy o niezgodności jego oferty z
warunkami zamówienia wyartykułowanymi w treści SWZ.
Wymaga podkreślenia, że niedopuszczalnym byłoby w niniejszej sprawie wzywanie Odwołującego do wyjaśnień treści
oferty. Jak słusznie wskazał Przystępujący w treści stanowiska pisemnego, wyjaśnienia treści oferty muszą się
ograniczać do wskazania sposobu rozumienia treści zawartych w ofercie i nie mogą polegać na jej rozszerzeniu o
elementy nie objęte jej treścią. Odwołujący dla jednego z odcinka dróg przedłożył kosztorys, który nie zawierał wszystkich
niezbędnych danych wymaganych przez Zamawiającego, a więc jakiekolwiek następcze jego uzupełnianie byłoby
niedopuszczalne.
Niedopuszczalna byłaby sytuacja, w której Zamawiający informacje zawarte w kosztorysie uproszczonym dla jednego z
zadań uzupełniałby informacjami z kosztorysów szczegółowych dołączonych dla pozostałych zadań, w których ceny, jak
wskazał to Odwołujący, są „podobne”. Nie dość, że Zamawiający samodzielnie musiałby uzupełnić w tym zakresie ofertę
Odwołującego, to nie wiadomo skąd miałby on wziąć konkretne wartości – czy miałby wpisywać te „podobne” wartości,
uśredniać je czy może zastosować jeszcze inny sposób, o co wnioskował w treści odwołania Odwołujący. Wezwanie do
wyjaśnień w tym zakresie prowadziłoby niewątpliwie do niedozwolonych negocjacji treści oferty, tym samym zarzuty
odwołania w tym zakresie również nie są trafione.
Mając na uwadze wskazane okoliczności należy przyjąć, że Odwołujący określił sposób realizacji zamówienia w sposób
odmienny niż wymagał tego Zamawiający. Tym samym Izba uznała, że Zamawiający prawidłowo stwierdził, że treść
oferty złożonej przez Odwołującego jest niezgodna z warunkami zamówienia i w konsekwencji odrzucił ofertę
Odwołującego na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy PZP.
Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono stosownie do wyniku sprawy na podstawie art. 557 w zw. z art. 575
ustawy PZP oraz w oparciu o przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie
szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania
wpisu od odwołania (Dz. U. z 2020 r. poz. 2437).
Przewodniczący:
………………………