Wyrok III SZ 4/99

Wyrok z dnia 2 grudnia 1999 r. III SZ 4/99 Organizowanie i prowadzenie aplikacji jest ustawowym obowiązkiem rady izby notarialnej (art. 73 Prawa o notariacie - Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r., Dz.U. Nr 22, poz. 91 ze zm.) i żaden z przepisów Prawa o notariacie nie prze- widuje instytucji zawieszenia wykonania tego obowiązku ani też nie upoważnia żadnego z organów samorządu notarialnego do wprowadzenia zakazu prze- prowadzania naboru na aplikację notarialną w danym roku. Przewodniczący: SSN Andrzej Wasilewski, Sędziowie SN: Jerzy Kwaśniewski, Andrzej Wróbel (sprawozdawca). Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 1999 r. sprawy ze skargi Mi- nistra Sprawiedliwości [...] na uchwałę [...] Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia Notariuszy Izby Notarialnej w K. z dnia 20 marca 1999 r. – w przedmiocie określenia szczegółowego trybu prowadzenia konkursu na aplikantów notarialnych u c h y l i ł zaskarżoną uchwałę w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Walnemu Zgromadzeniu Notariuszy Izby Notarialnej w K. U z a s a d n i e n i e Walne Zgromadzenie Notariuszy Izby Notarialnej w K. uchwałą [...] z dnia 20 marca 1999 r. postanowiło „nie przeprowadzać konkursu na aplikację notarialną w 1999 r.”. Jako podstawę prawną uchwały powołano przepis art. 30 § 1 pkt 7 Prawa o notariacie oraz § 2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie określenia szczegółowego trybu przeprowadzania konkursu na aplikantów notarialnych (M.P. Nr 17, poz. 114). Minister Sprawiedliwości zaskarżył powyższą uchwałę w trybie art. 47 § 1 Prawa o notariacie jako sprzeczną z art. 17 i 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 11, 30, 71 Prawa o notariacie oraz § 1 i 2 zarządzenia Mini- stra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie określenia szczegółowego 2 trybu przeprowadzania konkursu na aplikantów notarialnych (M.P. Nr 17, poz. 114) i wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i przekazanie sprawy do po- nownego rozpoznania organowi samorządu z ustaleniem wytycznych co do sposobu jej załatwienia. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, zaskarżona uchwała narusza istotę wolności określonej przepisem art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, iż każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Fakt odstąpienia od przeprowadzenia w 1999 r. konkursu na aplikację nota- rialną w Izbie Notarialnej w K. powoduje, że w tym konkretnym roku została zam- knięta w ramach tej Izby możliwość wyboru zawodu notariusza i wyboru miejsca pracy przez osoby, które spełniają wymogi formalne określone w art. 11 pkt 1-3 Prawa o notariacie. Uchwała ta rażąco narusza przepis art. 17 ust. 2 Prawa o nota- riacie przez wprowadzenie ograniczenia wykonywania zawodu notariusza. Sprawo- wanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza w granicach interesu publicznego i dla jego dobra nie polega bowiem na wprowadzaniu czasowego zaka- zu dostępu do wykonywania tego zawodu dla wszystkich osób, które spełniają wy- mogi formalne. Takie działanie, w ocenie Ministra Sprawiedliwości, jest sprzeczne z „generalnymi normami zakreślonymi w art. 17 i 65 ust. 1 Konstytucji”, zaś żaden przepis Prawa o notariacie nie daje podstaw do wprowadzania czasowych ograni- czeń w dostępie do wykonywania zawodu notariusza, tym bardziej nie przewiduje takiego uprawnienia dla samorządu notarialnego. Zawarte w art. 30 § 1 pkt 7 Prawa o notariacie sformułowanie „ załatwianie innych spraw w zakresie działania notariatu” nie uprawnia walnego zgromadzenia do podejmowania uchwały, która wprowadza ograniczenia w zakresie wolności wykonywania zawodu. Ponadto z treści za- rządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie określenia szczegółowego trybu przeprowadzania konkursu na aplikantów notarialnych wynika, że istnieje obowiązek przyjmowania zgłoszeń kandydatów na aplikację notarialną „każdego roku”. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy wymaga rozważenia czy walne zgro- madzenie notariuszy izby notarialnej jest uprawnione do wprowadzenia zakazu prze- prowadzania konkursu na aplikacje notarialną w danym roku. Należy w związku z tym wskazać, że zgodnie z przepisem art. 11 pkt 4 i 5 3 Prawa o notariacie, notariuszem może być ten, kto odbył aplikację notarialną i złożył egzamin notarialny. Z kolei stosownie do przepisu art. 71 § 1 tego Prawa aplikantem może być osoba, która spełnia wymagania przewidziane w art. 11 pkt 1-3 Prawa o notariacie. Z powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że powołanie na stanowi- sko notariusza musi być poprzedzone aplikacją notarialną i pomyślnym złożeniem egzaminu notarialnego. Zatem aplikacja notarialna łącznie z egzaminem składanym przez aplikanta przed komisją egzaminacyjną powołaną przez Ministra Sprawiedli- wości stanowią zarazem konieczne przesłanki prawidłowego powołania aplikanta na stanowisko notariusza lub asesora notarialnego, chyba że chodzi o osoby wymienio- ne w art. 12 Prawa o notariacie, których nie dotyczą wymagania określone w art. 11 pkt 4 – 6. Przepisy Prawa o notariacie nie przewidują instytucji „konkursu na aplika- cję notarialną”. Przepis art. 71§ 3 stanowi jedynie, że zatrudnienie aplikanta może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu konkursu przez radę izby. W związku z tym może powstać wątpliwość, czy powyższy przepis może być rozumiany jako określa- jący jedynie tryb nawiązania stosunku zatrudnienia z aplikantem, czyli z osobą, która została już przyjęta na aplikację po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego, czy też powinien być odczytywany jako zobowiązujący do przeprowadzenia konkursu na aplikację notarialną, w wyniku którego następuje wyłonienie kandydatów na aplikantów, których następnie zatrudnia notariusz lub rada izby notarialnej. W ocenie Sądu Najwyższego, wątpliwości te istotne z punktu widzenia kształtowania praktyki naboru na aplikację notarialną i zatrudniania aplikantów notarialnych, nie mają jed- nak głębszego znaczenia przy ocenie zgodności zaskarżonej uchwały z prawem, bowiem skutkiem ustanowionego w niej zakazu jest niedopuszczenie osób spełniają- cych przesłanki określone w art. 11 pkt 1 - 3 do ubiegania się 1999 r. o przyjęcie na aplikację po przeprowadzeniu konkursu, co, nota bene, zdaje się potwierdzać suges- tię Ministra Sprawiedliwości, że taka jest wieloletnia praktyka stosowania przepisu art. 71 § 3 Prawa o notariacie. Wpłynęły na to niewątpliwie także przepisy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie określenia szczegółowego trybu przeprowadzania konkursu na aplikantów notarialnych (M.P. Nr 17, poz. 114), które traktują konkurs jako formę wyłaniania kandydatów na apli- kantów, nie zaś jako formę zatrudniania aplikantów. Należy podkreślić, że organizowanie i prowadzenie aplikacji jest ustawowym obowiązkiem rady izby notarialnej (art. 73 Prawa o notariacie) i żaden z przepisów Prawa o notariacie nie przewiduje instytucji zawieszenia wykonywania tego obowiąz- 4 ku ani też nie upoważnia żadnego z organów samorządu notarialnego do wprowa- dzenia zakazu przeprowadzania naboru na aplikacje notarialną w danym roku. Orga- ny samorządu notarialnego są zatem obowiązane zapewnić ciągłość aplikacji nota- rialnej w tym znaczeniu, że rady izb notarialnych są obowiązane organizować i prze- prowadzać każdego roku postępowania kwalifikacyjne celem zapewnienia osobom, które ukończyły wyższe studia prawnicze, są nieskazitelnego charakteru, posiadają obywatelstwo polskie i korzystają w pełni z praw cywilnych i obywatelskich, prawa ubiegania się o przyjęcie na aplikację notarialną. Skoro, jak wskazano wyżej, odbycie aplikacji notarialnej jest ustawowym warunkiem powołania na stanowisko notariusza, to uchylenie się rady izby notarialnej od obowiązku przeprowadzenia w danym roku „konkursu na aplikacje notarialną” z własnej inicjatywy czy też w wykonaniu uchwały walnego zgromadzenia notariuszy izby notarialnej, nie może być traktowane inaczej niż jako ograniczenie gwarantowanej w art. 65 ust. 1 Konstytucji RP wolności wyboru i wykonywania zawodu. Należy z naciskiem podkreślić, że przeprowadzanie aplikacji notarialnej i jej kontynuowanie w nieprzerwanym cyklu dwuletnim jest publicznopraw- nym obowiązkiem samorządu notarialnego, który jako osoba prawa publicznego działająca w interesie publicznym nie może uchylać się od wypełnienia tego obo- wiązku, bowiem oznaczałoby to równocześnie naruszenie przepisu art. 17 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym samorządy zawodowe nie mogą naruszać wolności wykonywania zawodu. Nie ulega wątpliwości, że nie przeprowadzenie w danym roku „konkursu na aplikację” przez organ samorządu notarialnego pozbawia kandydatów spełniających przesłanki określone w art. 11 pkt 1-3 Prawa o notariacie prawa uczestniczenia w postępowaniu kwalifikacyjnym o uzyskanie statusu aplikanta nota- rialnego. Należy jednakże podkreślić, że z przepisu art. 65 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 2 Konstytucji RP nie wynika jakiekolwiek roszczenie kandydata o nabycie praw aplikanta notarialnego ani też roszczenie o zatrudnienie na stanowisku aplikanta czy powołanie na stanowisko asesora notarialnego lub notariusza, ani też ograniczenie uprawnień organów samorządu notarialnego do samodzielnego określania szcze- gółowych warunków i trybu przeprowadzania naboru na aplikację notarialną. Nie jest trafny pogląd Ministra Sprawiedliwości, że przepis art. 30 § 1 pkt 7 Prawa o notariacie nie stwarza walnemu zgromadzeniu notariuszy izby notarialnej podstawy do podejmowania tzw. działań stanowiących, lecz przyznaje zgromadzeniu wyłącznie uprawnienia do wykonywania zadań opiniodawczych, bowiem jest oczy- wiste, że określanie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania naboru na 5 aplikację notarialną jest załatwianiem spraw należących do „zakresu działania nota- riatu”. Należy mieć jednakże na uwadze, że organy samorządu notarialnego przy załatwianiu tych spraw nie mogą naruszać granic wyznaczonych przez przepisy ustawowe, w tym przepisy Konstytucji RP, ani też naruszać ustawowych kompetencji Ministra Sprawiedliwości, w tym określonego w art. 71 § 4 Prawa o notariacie upo- ważnienia tego Ministra do określenia szczegółowego trybu przeprowadzania kon- kursu, o którym mowa w § 3 tego Prawa stanowiącym, że zatrudnienie aplikanta może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu konkursu przez radę izby. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Izby Notarialnej w K. zarzucił, że zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie określenia szczegółowego trybu przeprowadzania konkursu na aplikantów notarialnych (M.P. Nr 17, poz. 114) zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określo- nego w art. 71 § 4 Prawa o notariacie, bowiem w zarządzeniu tym uregulowano za- sady i tryb przeprowadzania konkursu na aplikantów notarialnych, gdy tymczasem powołany przepis Prawa o notariacie upoważniał Ministra Sprawiedliwości do okreś- lenia jedynie trybu konkursu w celu zatrudnienia aplikanta. Należy w związku z tym wskazać, że powyższe zarządzenie Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z art. 93 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, ma charakter wewnętrzny i obowiązuje tylko jednostki organiza- cyjne podległe Ministrowi Sprawiedliwości, a taką jednostką nie jest z pewnością samorząd notarialny. Zarządzenie to nie może stanowić podstawy do nakładania żadnych obowiązków na obywateli, osoby prawne i innych podmioty, a zatem także na samorząd notarialny. Przez podległość, o której mowa w powyższym przepisie Konstytucji, należy bowiem rozumieć podległość organizacyjną lub służbową w ra- mach hierarchicznego podporządkowania adresata zarządzenia ministrowi wydają- cemu taki akt prawny. Tymczasem stosunki prawne między Ministrem Sprawiedliwo- ści a samorządem notarialnym wynikają z nadzoru Ministra nad samorządem nota- rialnym, co zakłada ustawowo chronioną sferę samodzielność i niezależność tego samorządu i dopuszczalność wkraczania przez Ministra Sprawiedliwości w tę sferę wyłącznie na podstawie przepisów ustawowych i w formach wyraźnie określonych przez ustawy, co wyklucza związanie samorządu notarialnego zarządzeniami wyda- nymi przez Ministra Sprawiedliwości, w tym zarządzeniem z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie określenia szczegółowego trybu przeprowadzania konkursu na aplikantów notarialnych. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji. 6 ========================================