Wyrok III RN 162/98

Wyrok z dnia 4 listopada 1998 r. III RN 162/98 Określone w art. 33 ust. 1 w związku z art. 24 ust. 1 pkt 1 i pkt 3-5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. Nr 19, poz. 145 ze zm.) warunki jakie spełnić musi osoba ubiegająca się o wpis na listę aplikantów radcowskich, nie dają podstaw do podjęcia uznaniowej decyzji o wpisie lub odmowie wpisu. Przewodniczący SSN: Andrzej Wasilewski (sprawozdawca), Sędziowie SN: Jerzy Kwaśniewski, Andrzej Wróbel. Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 1998 r. sprawy ze skargi Andrzeja B. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych w W. z dnia 2 września 1997 r. [...] w przedmiocie wpisu na listę aplikantów radców prawnych na skutek re- wizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 1998 r. [...] u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi- nistracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. U z a s a d n i e n i e Okręgowa Izba Radców Prawnych w W. uchwałą [...] z dnia 26 czerwca 1997 r., działając na podstawie art. 33 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. Nr 19, poz. 145 ze zm.), jak również w oparciu o Regulamin postępowania Krajowej Rady Radców Prawnych i rad okręgowych izb radców prawnych, po prze- prowadzeniu I etapu postępowania konkursowego postanowiła odmówić Andrzejowi B. wpisu na listę aplikantów radcowskich. W wyniku odwołania zainteresowanego, Krajowa Rada Radców Prawnych uchwałą [...] z dnia 2 września 1997 r. utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. W uza- sadnieniu tego rozstrzygnięcia podniesiono, że w wyniku postępowania konkurso- 2 wego dla kandydatów na aplikację radcowską, który został zorganizowany i prze- prowadzony na podstawie art. 33 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. Nr 19, poz. 145 ze zm.) oraz § 22 - § 25 Regulaminu postępowania Krajowej Rady Radców Prawnych i rad okręgowych izb radców prawnych w należących do ich właściwości indywidualnych sprawach radców prawnych i aplikantów radcowskich, stanowiącego załącznik do uchwały nr 42/II/89 z dnia 11 października 1996 r., An- drzej B. otrzymał 54 punkty, to jest mniej aniżeli wymagano dla zakwalifikowania się do dalszego etapu konkursu. Równocześnie w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniesiono, że konkurs dla kandydatów na aplikację radcowską został przeprowa- dzony w sposób odpowiadający wymaganiom przepisów Regulaminu postępowania Krajowej Rady Radców Prawnych i rad okręgowych izb radców prawnych w należą- cych do ich właściwości indywidualnych sprawach radców prawnych i aplikantów radcowskich, który zgodny jest z art. 60 pkt 8 ustawy o radcach prawnych. W skar- dze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych Andrzej B. zarzucił podjęcie przez organy samorządu radcows- kiego obu dotyczących go uchwał w oparciu o Regulamin, który został uchwalony przez Krajową Radę Radców Prawnych bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Zdaniem skarżącego, dowodzi tego także zmiana wprowadzona ustawą z dnia 22 maja 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 75, poz. 471), z której wynika, że dodanie w art. 60 ustawy o radcach prawnych pkt 8b w brzmieniu „ ustalenie zasad przeprowa- dzania konkursu na aplikantów radcowskich” było konieczne dlatego, iż taka kom- petencja nie mieściła się w dotychczasowym zakresie działania Krajowej Rady Rad- ców Prawnych. Równocześnie skarżący podniósł, że spełniał warunki formalne określone w art. 33 ust. 1 w związku z art. 24 ustawy o radcach prawnych, które wymagane były w celu przyjęcia na aplikacje radcowską. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Radców Prawnych wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 1998 r. (II SA 1690/97) oddalił skargę Andrzeja B. W uzasadnieniu wyroku podniesiono w szczególności, że jakkolwiek zaskarżona uchwała dotyczy stanu prawnego obowią- zującego przed 15 września 1997 roku, tzn. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 22 maja 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 75, poz. 471), to jednak także sto- sownie do obowiązującego wówczas brzmienia art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 3 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. Nr 19, poz. 145 ze zm. z 1989 r. Nr 33, poz. 175) na listę radców prawnych „mogła być wpisana osoba”, która spełniała warunki usta- wowe określone w art. 24 ust. 1 pkt 1 - pkt 5 ustawy o radcach prawnych, jakie wy- magane były od kandydata na radcę prawnego. W opinii Sądu oznaczało to, że wpis na listę aplikantów radcowskich miał wówczas charakter wpisu uznaniowego, bo- wiem nawet w sytuacji, gdy określona osoba spełniała warunki ustawowe, nie był on obligatoryjny. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu tego wyroku, że organem właściwym dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie przyjęć na aplikację radcowską, analogicznie jak w wypadku wpisów na listę radców prawnych, był organ samorządu radcowskiego (art. 24 ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 33 ust. 4 ustawy o radcach prawnych). Równocześnie Sąd uznał, że uchwalony Regulamin postępowa- nia Krajowej Rady Radców Prawnych i rad okręgowych izb radców prawnych w nale- żących do ich właściwości indywidualnych sprawach radców prawnych i aplikantów radcowskich, był zgodny także z ówczesną dyspozycją art. 60 pkt 8 ustawy o rad- cach prawnych. Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z dnia 1 października 1998 r. [...] wniósł rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administra- cyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 1998 r. [...], zarzucając że rażąco narusza on art. 2 i art. 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), art. 6 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych Spo- łecznych i Kulturalnych z dnia 16 grudnia 1966 r. oraz art. 33 ust. 1 w związku z art. 24 ust. 1 pkt 1 - pkt 5 i art. 60 pkt 8 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. Nr 19, poz. 145 ze zm.) oraz na podstawie art. 393 13 KPC w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozpo- rządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189) wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Adminis- tracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nad- zwyczajnej podniesiono w szczególności, że brak było podstaw dla stwierdzenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały podjętej przez Krajową Radę Radców Prawnych z dnia 2 września 1997 r., skoro wedle stanu prawnego obowiązującego w chwili podejmowania zaskarżonych rozstrzygnięć na listę aplikantów radcowskich mogła zostać wpisana osoba, która spełniała warunki określone ustawą, a brak było 4 ustawowych podstaw dla przeprowadzania przez organ samorządu sprawdzianu wiadomości kandydata na aplikanta (w art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy o radcach praw- nych mowa była jedynie o obowiązku złożenia egzaminu przez osoby ubiegające się o wpis na listę radców prawnych, a nie aplikantów, natomiast art. 33 ust. 1 ustawy o radcach prawnych odwoływał się wyłącznie do warunków określonych w art. 24 ust. 1 pkt 1 - pkt 5 ustawy o radcach prawnych). Dopiero w wyniku zmian wprowadzonych ustawą z dnia 22 maja 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i ustawy o radcach prawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 75, poz. 471), która weszła w życie z dniem 15 września 1997 r., wprowadzono zasadę, w myśl której wpis na listę aplikantów radcowskich następuje po przeprowadzeniu konkursu przez radę okręgowej izby radców prawnych (art. 33 ust. 2 oraz art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych). Natomiast przepis art. 60 pkt 8 ustawy o radcach prawnych, na podstawie którego uchwalony został zaskarżony Regulamin postępowania Krajowej Rady Radców Prawnych i rad okręgowych izb radców prawnych w należących do ich właściwości indywidualnych sprawach radców prawnych i aplikantów radcowskich oraz prowadzenia list radców prawnych i aplikantów radcowskich, który stanowił załącznik do uchwały nr 42/II/89 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 11 października 1996 r., nie mógł stanowić podstawy prawnej dla podjęcia takiej uchwały, bowiem pośród wymienionych w nim enumeratywnie spraw, co do których przyznana została Krajowej Radzie Radców Prawnych kompetencja do podejmowa- nia uchwał, nie obejmuje upoważnienia do wprowadzenia w tym trybie procedury przeprowadzania konkursów dla kandydatów na aplikantów radcowskich. Stąd, jak wywodzi rewizja nadzwyczajna, zaskarżona uchwała Krajowej Rady Radców Praw- nych w rażący sposób naruszyła nie tylko wskazane wyżej przepisy ustawy o rad- cach prawnych, ale w konsekwencji także postanowienia Konstytucji Rzeczypospo- litej, w szczególności prawo wyboru i wykonywania określonego zawodu (65 ust. 1), a tym samym także wiążący Polskę art. 6 Międzynarodowego Paktu Praw Gospo- darczych Społecznych i Kulturalnych z dnia 16 grudnia 1966 roku, bowiem norma ta gwarantuje nie tylko prawo wyboru określonego zawodu, ale także prawo właściwego i starannego przygotowania do jego wykonywania, czego pozbawiono skarżącego. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona. 5 Stosownie do postanowienia art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o rad- cach prawnych (Dz.U. Nr 19, poz. 145 ze zm.) na listę aplikantów radcowskich „może być wpisana osoba”, która spełnia warunki określone w art. 24 ust. 1 pkt 1, 3-5 (czyli: a. ukończyła studia prawnicze w Polsce i uzyskała tytuł magistra prawa lub ukończyła zagraniczne uniwersyteckie studia prawnicze uznane w Polsce za równo- rzędne oraz włada językiem polskim w mowie i piśmie - art. 24 ust. 1 pkt 1; b. korzys- ta w pełni z praw publicznych - art. 24 ust. 1 pkt 3; c. ma pełną zdolność do czynno- ści prawnych - art. 24 ust. 1 pkt 4 oraz d. jest nieskazitelnego charakteru i swym do- tychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego - art. 24 ust. 1 pkt 5) i zapewni pokrycie kosztów aplikacji radcows- kiej. Użyty w tym przepisie zwrot modalny „może być wpisana” nie upoważnia jednak do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie w sprawie dokonania wpisu określonej osoby na listę aplikantów radcowskich ma charakter decyzji uznaniowej. Interpretacja taka byłaby sprzeczna zarówno z postanowieniami art. 65 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 1 oraz art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), jak i z art. 6 ratyfikowanego przez Rzecz- pospolitą Polską Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych Społecznych i Kulturalnych (Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169). Skoro bowiem wszelkie warunki reali- zacji prawa do pracy oraz wyjątki w tym zakresie muszą być określone w ustawie (art. 31 ust. 3 oraz art. 65 ust. 1 Konstytucji RP), to należy stanąć na stanowisku, że dotyczy to również warunków jakie muszą być spełnione w celu przyjęcia na aplika- cję radcowską. Oznacza to, że spełnienie przez określoną osobę warunków, o któ- rych mowa w art. 33 ust. 1 ustawy o radcach prawnych przesądza o tym, że osoba ta będzie wpisana na listę aplikantów radcowskich, chyba że wyraźny przepis ustawy stanowi inaczej. Co więcej, żaden spośród wymienionych w art. 33 ust. 1 ustawy o radcach prawnych warunków prawnych przyjęcia na aplikację radcowską nie daje podstaw do podjęcia uznaniowej decyzji o wpisie lub o odmowie wpisu na listę apli- kantów radcowskich. Dotyczy to również wymagania określonego w art. 24 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 33 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, w myśl którego na listę apli- kantów radcowskich wpisana może być jedynie osoba, która „jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wy- konywania zawodu radcy prawnego”; wprawdzie w grę wchodzi w tym wypadku przesłanka prawna podlegająca ocenie, tym niemniej ocena ta nie może być dowol- 6 na, w każdym wypadku musi opierać się na ustalonych faktach i podlega kontroli sądowoadministracyjnej co do jej zgodności z prawem. Równocześnie należy mieć na uwadze, że wedle stanu prawnego obowiązu- jącego do dnia 15 września 1997 r., tzn. do dnia wejścia w życie zmian wprowadzo- nych ustawą z dnia 22 maja 1997 r. o zmianie - ustawy - Prawo o adwokaturze i ustawy o radcach prawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 75, poz. 471), przepisy ustawy o radcach prawnych nie dawały podstaw do przeprowadzania przez radę okręgową radców prawnych postępowania konkursowego dla osób ubiegają- cych się o wpis na listę aplikantów radcowskich. W szczególności tego typu postę- powanie konkursowe nie mogło być wprowadzone również w drodze uchwały Krajo- wej Rady Radców Prawnych podjętej na podstawie art. 60 pkt 8 ustawy o radcach prawnych, skoro przepis upoważniał Krajową Radę Radców Prawnych jedynie do uchwalania regulaminów w odniesieniu do wymienionych w nim enumeratywnie spraw, a mianowicie w sprawach: a) działalności samorządu i jego organów; b) za- kresu, trybu działania oraz zasad wynagradzania wizytatorów; c) odbywania aplikacji radcowskiej i składania egzaminu radcowskiego oraz pokrywania kosztów aplikacji radcowskiej i ustalania ich wysokości; a także d) prowadzenia list radców prawnych i aplikantów radcowskich. Stąd wprowadzenie przez Krajową Radę Radców Prawnych postępowania konkursowego dla kandydatów na aplikację radcowską w drodze „Re- gulaminu postępowania Krajowej Rady Radców Prawnych i rad okręgowych izb rad- ców prawnych i aplikantów radcowskich”, który stanowił załącznik do uchwały nr 42/II/89 z dnia 11 października 1996 r. Krajowej Rady Radców Prawnych wydanej na podstawie art. 60 pkt 8 ustawy o radcach prawnych, nawet jeżeli podyktowane było względami organizacyjno-technicznymi i pragmatycznymi, stanowiło rażące naru- szenie prawa polegające zarówno na przekroczeniu upoważnienia ustawowego wy- nikającego z art. 60 pkt 8 ustawy o radcach prawnych, jak i na wkroczeniu w sferę konstytucyjnie gwarantowanych praw podstawowych i to tym bardziej, że w zakresie w jakim postanowienia tego regulaminu dotyczyły przeprowadzania „postępowania konkursowego dla kandydatów na aplikację radcowską”, odnosiły się one do kandy- datów na aplikację radcowską, czyli do osób nie będących jeszcze członkami samo- rządu radcowskiego (art. 55 ustawy o radcach prawnych). Dopiero z dniem 15 wrześ- nia 1997 r., tzn. z dniem wejścia w życie zmian do ustawy o radcach prawnych wprowadzonych na podstawie art. 2 pkt 33 i pkt 48 wymienionej wyżej ustawy nowe- lizującej z dnia 22 maja 1997 r., w ustawie o radcach prawnych znalazły się wyraźne 7 postanowienia, w myśl których, niezależnie od wymagań określonych w art. 33 ust. 1 ustawy o radcach prawnych: po pierwsze - wpis na listę aplikantów radcowskich nas- tępuje po przeprowadzeniu konkursu przez radę okręgowej izby radców prawnych, który przeprowadza się w ustawą określonym trybie (art. 33 ust. 2 - ust. 4 ustawy o radcach prawnych) oraz po drugie - Krajowa Rada Radców Prawnych upoważniona została do ustalenia zasad przeprowadzenia konkursu na aplikantów radcowskich (art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych). W konsekwencji oznacza to, że zaskarżona przez Andrzeja B. do Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała [...] z dnia 2 września 1997 r. Krajowej Rady Rad- ców Prawnych jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność, bowiem podjęta zos- tała z rażącym naruszeniem prawa, skoro podstawą jej podjęcia było stwierdzenie, że kandydat nie uzyskał pomyślnego rezultatu w wyniku postępowania konkursowe- go dla kandydatów na aplikację radcowską przeprowadzonego przed dniem 15 września 1997 r., tzn. przed wejściem w życie ustawy z dnia 22 maja 1997 r. noweli- zującej ustawę o radcach prawnych, która dodatkowo wprowadziła obowiązek prze- prowadzenia konkursu dla kandydatów na aplikację radcowską. Jednakże stwier- dzenie nieważności zaskarżonej uchwały z powyższej przyczyny, nie przesądza samo przez się o obowiązku wpisania skarżącego na listę aplikantów radcowskich, jest to bowiem uzależnione od tego, czy kandydat spełnia wymagania ustawowe określone przepisem art. 33 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 393 13 § 1 KPC w związku art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospo- litej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępo- wania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. ========================================