Wyrok III RN 108/97

Wyrok z dnia 21 stycznia 1998 r. III RN 108/97 Nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę obiektów przezna- czonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, czyli obiektów, których istnienie funkcjonalnie i czasowo powiązane jest z ro- botami budowlanymi (art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Andrzej Wasilewski (sprawozdawca), Andrzej Wróbel. Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Włodzimierza Skoniecznego, po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 1998 r. sprawy ze skargi Andrzeja L. i Piotra L. na decyzję Wojewody K. z dnia 22 listopada 1996 r. [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 12 maja 1997 r. [...] u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Ad- ministracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Krakowie do ponownego rozpozna- nia. U z a s a d n i e n i e Kierownik Urzędu Rejonowego w B.Z. decyzją z dnia 2 października 1996 r. [...], wydaną na podstawie art. 48, art. 52 i art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 KPA, naka- zał Andrzejowi L. oraz Piotrowi L. rozbiórkę samowolnie wybudowanej hali stalowej położonej na działce [...] w Z. w gminie B.-Z. w terminie do dnia 31 grudnia 1996 r. W uzasadnieniu tej decyzji podano, iż w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że na wymienionej wyżej działce, która stanowi własność Przedsiębiorstwa - 2 - Innowacyjnego „S.” w B.-Z. przy ul. W., wybudowana została hala o konstrukcji sta- lowej i wymiarach 29,40 m. x 12.45 m. i wysokości 3,60 m. W tej sytuacji wszczęte zostało z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie, w trakcie którego przeprowa- dzone zostały w dniu 16 września 1996 r. oględziny na terenie przedmiotowej działki z udziałem Andrzeja L., współwłaściciela działki, które potwierdziły, że przedmiotową halę wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja ta została utrzymana w mocy wydaną z upoważnienia Wojewody K. decyzją Dyrektora Wy- działu Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 22 listopada 1996 r. [...]. Na tę decyzję Andrzej L. oraz Piotr L. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Ad- ministracyjnego w Warszawie-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej przepisy prawa materialnego i prawa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że skarżący prowadzą remont budynku produkcyjno-administracyjnego, który znajduje się na tej samej działce po- łożonej w Z. w gminie B.-Z. przy ul. W. W związku z tym na okres prowadzonego remontu wybudowali wspomnianą halę o konstrukcji stalowej, jako obiekt tymczaso- wy, w celu składowania towarów i materiałów niezbędnych do prowadzenia remontu. O zakresie prowadzonego remontu skarżący powiadomili właściwe organy nadzoru budowlanego pismem z dnia 22 listopada 1996 r., które stanowiło równocześnie formalne zgłoszenie prowadzonych, rozpoczętych już wcześniej prac remontowych. Skoro więc, zdaniem skarżących, prowadzą oni na powyższej działce roboty bu- dowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane, to stosownie do pos- tanowienia art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane nie byli oni obowiązani ubiegać się o pozwolenie budowlane na wzniesienie na tej działce obiektu przezna- czonego do czasowego użytkowania w okresie realizacji robót budowlanych znajdu- jącego się tam budynku produkcyjno-administracyjnego. Tym bardziej, że wzniesiona przez skarżących na tej działce hala ma wszelkie znamiona obiektu tymczasowego w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane, bowiem nie posiada fundamentów, ani murów ścian nośnych i zewnętrznych, jest posadowiona na płytach drogowych, wsparta o podkłady drewniane, umieszczona jest w sąsiedztwie remontowanego obiektu, posiada skręcane ściany blaszane i jest przeznaczona do użytkowania wy- łącznie w okresie remontu. W skardze zarzucono, że organy prowadzące postępo- wanie i oględziny obiektu: „nie zadbały o szczegółowe określenie stanu prac re- - 3 - montowych w istniejącym obiekcie, jego kubaturze, potrzeb produkcyjnych skarżą- cych, koniecznej powierzchni magazynowej dla posiadanego mienia i materiałów budowlanych” i na tej podstawie zarzuciły naruszenie art. 7 § 1 KPA. W odpowiedzi na skargę Wydział Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w K. podniósł, że rodzaj i zakres zamierzonego przez skarżących remontu, a także sposób wykonania planowanych robót powinien być zgłoszony właściwemu organowi nadzoru budowla- nego przed zamierzonym terminem rozpoczęcia tych prac (art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane), a do ich wykonania wolno przystąpić dopiero po upływie 30 dni od dnia doręczenia takiego zgłoszenia, jeżeli właściwy organ nie sprzeciwi się prowadzeniu zamierzonych prac. Tymczasem w przedmiotowej sprawie skarżący dokonali zgłoszenia remontu już w trakcie jego trwania, dopiero pismem z dnia 22 listopada 1996 r., czyli w dacie wydania decyzji w niniejszej sprawie przez organ drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę podkreśla się także, że wskazana przez skarżących charakterystyka cech wybudowanej hali nie przesądza jeszcze o jej charakterze - jako tymczasowym obiekcie budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane, a ponadto zwrócono uwagę, że już po wydaniu zaskar- żonej decyzji przez organ drugiej instancji, skarżący wybudowali na tej samej działce nową halę oraz wznieśli ogrodzenie bez wymaganego zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie-Ośrodek Zamiejscowy w Kra- kowie wyrokiem z dnia 12 maja 1997 r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzy- maną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł w szczególności, że kwestionowana decyzja jest co naj- mniej przedwczesna, bowiem organ orzekający w sprawie w ogóle nie ustosunkował się do przedłożonej przez skarżących obszernej opinii biegłego sądowego, w której ustalono, że istotnie w danym wypadku chodzi o tymczasowy obiekt budowlany. Po- nadto należało również wziąć pod uwagę, że także sami skarżący w toku postępo- wania jednoznacznie deklarowali, że wybudowana przez nich hala ma charakter obiektu tymczasowego, przeznaczonego na przechowywanie towarów znajdujących się w obiekcie głównym w okresie remontu, o którym powiadomili organy nadzoru budowlanego w dniu 22 listopada 1996 r. W konsekwencji, na tej podstawie Na- czelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w toku postępowania w rozpoznawanej sprawie naruszone zostały przepisy art. 7 oraz art. 77 § 1 KPA. - 4 - Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego pismem z dnia 12 listopada 1997 r. [...] złożył rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administra- cyjnego, w której zarzucił rażące naruszenie prawa, a w szczególności: art. 28 i art. 29 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 - poprzez przyjęcie ustalenia, że budowa tzw. tymczasowego obiektu budowlanego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a w konse- kwencji dokonania rozszerzającej wykładni przepisu art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, który ma charakter wyjątku od zasady; art. 48 ustawy - Prawo budowlane - wobec przyjęcia, że w danym wypadku budowa tymczasowego obiektu budowlanego nie była przejawem samowoli budowlanej; a także art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 77 § 1 KPA - wobec postawienia organom admi- nistracji publicznej podejmującym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie zarzutu, że nie ustosunkowały się one do opinii biegłego sądowego, pomimo że opinia ta została przedstawiona przez stronę skarżącą dopiero w postępowaniu przed Naczelnym Są- dem Administracyjnym. Na tej podstawie rewizja nadzwyczajna zarzuca także, że w rażący sposób naruszono w niniejszej sprawie zasadę względnej trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 KPA) i zasadę sądowej kontroli legalności decyzji ad- ministracyjnych (art. 16 § 2 KPA oraz art. 21 ustawy o NSA) oraz na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o NSA wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w War- szawie-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Krakowie. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczaj- nej podniesiono w szczególności, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie został oparty „na bliżej nieznanej opinii biegłego (przestawionej przez stronę skarżącą dopiero w fazie postępowania przed NSA i której to opinii brak jest w aktach nadesłanych przez ten Sąd)...”. Ponadto w rewizji nadzwyczajnej zwró- cono uwagę, że art. 28 - art. 30 ustawy - Prawo budowlane wyraźnie określają w ja- kich wypadkach obiekty budowlane mogą być traktowane jako tymczasowe i nie wy- magają pozwolenia na budowę. Art.29 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane sta- nowi przy tym wyjątek od zasady wyrażonej w art. 28 ustawy - Prawo budowlane. Z tej przyczyny, zdaniem rewizji nadzwyczajnej, przepis ten wymaga wykładni ścieś- niającej, skoro obiekty, o których mowa w tym przepisie, mają być uważane za „po- mocne” w realizacji określonych robót budowlanych. Tymczasem sporny obiekt bu- - 5 - dowlany nie mógł być zakwalifikowany jako: „związany z prowadzonymi robotami remontowanymi”. Odmienne stanowisko w tej sprawie prowadzić musiałoby do wniosku, że samowola budowlana w zakresie budowy tymczasowych obiektów bu- dowlanych nie będących obiektami, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy - Prawo budowlane, nie jest objęta sankcjami przewidzianymi w ustawie - Prawo budowlane. Wreszcie, w rewizji nadzwyczajnej podkreśla się, że nawet w wy- padku zakwalifikowania spornego obiektu budowlanego jako tzw. tymczasowego obiektu budowlanego, jak to w rozpoznawanej sprawie uczynił Naczelny Sąd Admi- nistracyjny, należało zbadać: „czy obiekt wybudowany przez stronę skarżącą był przedmiotem samowoli budowlanej, a jeżeli tak - co ustaliły organy budowlane w sposób nie budzący wątpliwości - to, czy istniały podstawy do wydania nakazu roz- biórki w tym stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w dniach wydania decyzji obu instancji”. W odpowiedzi na rewizję nadzwyczajną Piotr i Andrzej L. podnieśli, że zaskarżony wyrok nie ma charakteru definitywnego rozstrzygnięcia w sprawie, ale jedynie wskazuje, że organy w toku postępowania nie ustaliły jaki charakter ma wzniesiony sporny obiekt, a w tej sytuacji decyzja nakazująca jego rozbiórkę była przedwczesna. W odpowiedzi na rewizję nadzwyczajną podniesiono ponadto, że po pierwsze - zainteresowani nigdy nie twierdzili, że wzniesiony przez nich obiekt bu- dowlany jest tzw. tymczasowym obiektem budowlanym w znaczeniu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, a po drugie - że trudno znaleźć uza- sadnienie dla tezy rewizji nadzwyczajnej, jakoby zaskarżony wyrok naruszał art. 48 ustawy Prawo budowlane, bowiem z uzasadnienia tego wyroku nie wynika, że Na- czelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż budowa tzw. tymczasowego obiektu budowlanego nie może być przejawem samowoli budowlanej. Natomiast w odpowiedzi tej przyznano, że opinia biegłego została przedstawiona dopiero podczas postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, ale w toku tego postępowania Wydział Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach, jak to ujęto: „nie raczył się do niej ustosunkować”. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona. - 6 - Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) stanowi, że przez tzw. roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, modernizacji, remoncie lub rozbiórce obiektu budow- lanego (art. 3 pkt 7). W zasadzie roboty budowlane można podjąć dopiero na pods- tawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ustawy Prawo budow- lane). Jednakże w sytuacji, gdy mają one na celu remont istniejących obiektów bu- dowlanych, ich podjęcie wyjątkowo nie wymaga wprawdzie takiego pozwolenia (art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), ale jest dopuszczalne dopiero po uprzed- nim dokonania tzw. zgłoszenia właściwemu organowi nadzoru budowlanego (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Zgłoszenia takiego należy dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych, a do wykonania tych robót można przystąpić dopiero, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu (art. 30 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budow- lane). Pozwolenia na budowę nie wymagają także tzw. obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), ale z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że cho- dzi w tym wypadku wyłącznie o obiekty, których istnienie funkcjonalnie i czasowo powiązane jest z robotami budowlanymi; a roboty budowlane zawsze wymagają bądź pozwolenia na budowę (art. 28 ustawy Prawo budowlane), bądź zgłoszenia (art. 30 ustawy Prawo budowlane). Ponadto w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane jest mowa także o tzw. tymczasowym obiekcie budowlanym, jako obiekcie budowla- nym przeznaczonym do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwało- ści technicznej, przewidzianym do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki, a także obiekcie budowlanym nie połączonym trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Nato- miast art. 29 ust. 1 pkt 5 stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: „tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących wyłącznie eksponaty wysta- wowe, bez pełnienia jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel”. Wynika stąd wyraźnie, że oba przytoczone przepisy dotyczące tzw. tymczasowych obiektów budowlanych (art. 3 pkt 5 oraz art. 29 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane) mają charakter szczególny i z tej przyczyny powinny - 7 - być interpretowane w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Z kolei art. 1 pkt 12 lit. a ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych ustaw (Dz.U. Nr 111, poz. 726) do ustawy Prawo budowlane wprowadzone zostało dodatkowo posta- nowienie art. 29 ust. 1 pkt 5a, w myśl którego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tzw. tymczasowych obiektów budowlanych, które nie są połączone trwale z gruntem i są przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w uprzednim zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 tej ustawy, ale nie później aniżeli w okresie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w tym zgłoszeniu. W toku postępowania w rozpoznawanej sprawie ustalono w sposób bezs- porny, że skarżący podjęli roboty budowlane w budynku położonym na stanowiącej ich własność działce o numerze ewidencyjnym 169/1 w Z. w gminie B.-Z. bez doko- nania wymaganego ustawą uprzedniego zgłoszenia tych robót właściwemu organowi budowlanemu. Zgłoszenia takiego dokonano już w czasie kiedy roboty budowlane były prowadzone i to dopiero w dniu 22 listopada 1996 r., tzn. w dniu, w którym Dy- rektor Wydziału Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w K., jako organ II instancji wydał decyzję nakazującą rozbiórkę hali wybudowanej samowolnie przez skarżących. Tym samym skarżący w rażący sposób naruszyli bezwzględnie obowią- zujące postanowienia art. 30 ustawy Prawo budowlane, które dotyczą zasad i trybu zgłaszania robót budowlanych. W tej sytuacji, zarzut rewizji nadzwyczajnej, że zas- karżony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego rażąco narusza postanowienia art. 28 i art. 29 ust. 1 pkt 3, a w konsekwencji także art. 48 ustawy Prawo budowlane, jest w pełni uzasadniony. Tym bardziej, że art. 48 ustawy Prawo budowlane stwier- dza kategorycznie, że właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wzniesiona przez skarżących na przedmiotowej działce hala stalowa, w świetle obowiązujących w owym czasie przepisów prawnych, nie mogła być bowiem zali- czona ani do kategorii tzw. obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), skoro skarżący w ogóle nie zgłaszali zamiaru podjęcia robót budowlanych, ani też nie mieściła się ona w ściśle prawnie zdefiniowanej kategorii tzw. tymczasowych - 8 - obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 5 oraz art. 29 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Potwierdzają to zresztą sami skarżący w swej odpowiedzi na re- wizję nadzwyczajną pisząc, iż: „(...) nigdy nie twierdzili, że wzniesiony przez nich obiekt jest tymczasowym obiektem budowlanym określonym w art. 29 ust. 1 pkt 5 wyżej wymienionej ustawy (...)”.Nawiasem mówiąc, w wyniku ustawy nowelizującej z dnia 22 sierpnia 1997 r., aktualnie w art. 29 ust. 1 pkt 5a ustawy Prawo budowlane znalazło się ponadto postanowienie, w myśl którego nie wymaga także pozwolenia na budowę, jednak wymaga uprzedniego zgłoszenia, budowa tzw. tymczasowych obiektów budowlanych nie połączonych trwale z gruntem i przewidzianych do roz- biórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później aniżeli w okresie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgło- szeniu (art. 29 ust. 1 pkt 5a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budow- lane). Trafny jest również zarzut rewizji nadzwyczajnej w kwestii naruszenia przez Naczelny Sąd Administracyjny przepisów art. 22 ust. 2 pkt 3 oraz art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 77 § 1 KPA, wobec oparcia przez Sąd oceny legalności i w rezultacie uchylenia zaskarżonych decyzji adminis- tracyjnych w uwzględnieniu zarzutu skarżących, że organy administracyjne podej- mując te decyzje nie wzięły pod uwagę opinii biegłego, pomimo że opinia ta przedło- żona została dopiero w postępowaniu przed tym Sądem. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 Kon- stytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywil- nego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189) w związku z art. 393 13 § 1 KPC orzekł, jak w sentencji. ========================================