Wyrok z dnia 1 grudnia 1994 r.
III ARN 65/94
Przy zwolnieniu policjanta ze służby z powołaniem się na art. 41 ust. 2 pkt 5
ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) należy
uwzględnić okoliczności konkretnego przypadku, dotyczące zachowania się
policjanta w służbie i w życiu prywatnym, bądź zdarzenia, które uniemożliwiają
lub utrudniają pełnienie służby.
Przewodniczący SSN: Walery Masewicz (sprawozdawca), Sędziowie SN: Adam
Józefowicz, Jerzy Kwaśniewski, Janusz Łętowski, Andrzej Wróbel,
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 1994 r. sprawy ze skargi
Urszuli S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 listopada 1993 r., [...] w
przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika
Praw Obywatelskich [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 21 kwietnia 1994 r., [...]
u c h y l i ł zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Naczelnemu Sądowi
Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
U z a s a d n i e n i e
Rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji [...] z dnia 30 lipca 1990
r. Urszula S. została zwolniona ze służby w Policji, będąc w dniu zwolnienia młodszym
chorążym zatrudnionym na stanowisku starszego referenta do spraw finansowych w
Wydziale Gospodarki Materiałowo-Technicznej w Komendzie Wojewódzkiej Policji w L.
Za podstawę prawną rozwiązania stosunku służbowego uznano art. 41 ust. 2 pkt 5 w
związku z art. 147 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze
zm.).
Z akt osobowych Komendy Wojewódzkiej Policji w L. wynika, że rozkaz perso-
nalny Komendanta Głównego Policji z dnia 30 lipca 1990 r. odnoszący się m.in. do
Urszuli S. obejmował większą, aczkolwiek bliżej nie określoną grupę funkcjonariuszy
policji, gdyż w dokumentach akt osobowych rozkaz ten traktowany jest jako "wyciąg".
Przypuszczenie to potwierdza rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w
L. z dnia 31 lipca 1990 r. [...] odwołujący się wprawdzie do rozkazu ogólnego, lecz
zawierający także formułę "zwalniania ze służby w Policji". Obydwa omawiane tu
dokumenty nie zawierają żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, pouczenia o
środkach odwoławczych; powołują się natomiast na powołaną wyżej podstawę prawną.
Na rozkazie Komendanta Głównego Policji umieszczony został podpis
Przewodniczącego Związku Zawodowego Policjantów Garnizonu L.
Jak twierdzi zainteresowana decyzje te nie zostały jej doręczone z uwagi na
umieszczone na nich klauzule "tajności" i nie zawierały daty ustania stosunku służbo-
wego. Zamiar zwolnienia ze służby miał zakomunikować ustnie Urszuli S. dwa tygodnie
przed wydaniem rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji ówczesny
Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w L., nie potwierdzając tego faktu ani
protokołem ani nawet notatką o przeprowadzonej rozmowie. Strona skarżąca twierdzi
także, że jej rozmówca uprzedził ją, iż od decyzji o zwolnieniu ze służby nie przysługuje
jej ani środek odwoławczy ani skarga do sądu administracyjnego.
Po rozwiązaniu stosunku służbowego w Policji skarżąca zwróciła się o jej zatrud-
nienie w charakterze pracownika urzędu państwowego, tj. st. asystenta Wydziału
Zaopatrzenia służby administracyjno-gospodarczej w rozumieniu art. 7 ust. 3 ustawy o
Policji. W marcu 1991 r. została mianowana na to stanowisko przy niezmienionym w
zasadzie dotychczasowym zakresie czynności i w tym samym miejscu pracy. W marcu
1991 r. wraz z grupą pracowników cywilnych Komendy Wojewódzkiej Policji w L.
Urszula S. zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych o zmianę decyzji o zwolnieniu
ze służby w Policji. Postanowieniem z dnia 25 lutego 1993 r. Minister Spraw
Wewnętrznych stwierdził, że odwołanie "zostało wniesione z uchybieniem terminu dla
jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a.". Postanowienie to zostało uchylone, na skutek
skargi zainteresowanej, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z
dnia 28 lipca 1993 r. [...] wobec stwierdzenia, że rozkaz personalny Komendanta
Głównego Policji o zwolnieniu ze służby nie zawierał ani uzasadnienia ani pouczenia o
prawie odwołania do organu II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na
potrzebę ustalenia z jakich przyczyn strona nie złożyła odwołania w ustalonym terminie i
czy nie zachodzą podstawy do przywrócenia uchybionego terminu. Decyzją z dnia 25
listopada 1993 r. Minister Spraw Wewnętrznych: a) przywrócił stronie termin do
wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 30 lipca 1990 r.
[...] i b) decyzję tę utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw
Wewnętrznych podał, że rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji o zwolnieniu
ze służby nie został skarżącej doręczony z uwagi na klauzulę "tajności", aczkolwiek jego
treść była jej znana, przyznał także, że rozkaz nie zawierał pouczenia o prawie
odwołania. Minister Spraw Wewnętrznych wyraził w uzasadnieniu swego postanowienia
przekonanie, że zainteresowana powinna znać przepisy ustawy o Policji, zwłaszcza te,
które regulują prawa i obowiązki policjanta m.in. w zakresie uprawnień do składania
odwołań od decyzji przełożonych służbowych I instancji do organów wyższego stopnia.
Uzasadnienie postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych stwierdza w zakończeniu,
że "... analiza postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia Urszuli S. ze
służby wskazuje, iż dotknięte ono było wadami formalnymi...".
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego zawierającej obszerne
uzasadnienie faktyczne i prawne, strona zarzucając naruszenie podstawowych zasad
postępowania administracyjnego podniosła m.in., że: a/ do dnia wniesienia skargi nie
przedstawiono jej decyzji o zwolnieniu ze służby w pełnym jej brzmieniu nawet do
wglądu, b) z rozmowy z Zastępcą Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. wbrew
wymaganiom art. 14 § 2 k.p.a. nie sporządzono protokołu ani nie zamieszczono żadnej
adnotacji o przeprowadzeniu tej rozmowy, c) decyzje o zwolnieniu ze służby podjęte
zostały bez uprzedniego zasięgnięcia opinii Związku Zawodowego Policjantów, jak tego
wymaga art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, gdyż podpis Przewodniczącego tego Związku na
rozkazie personalnym nie zastępuje uchwały organu kolegialnego jakim jest Zarząd
Związku Zawodowego, d) zgoda na zatrudnienie w charakterze pracownika cywilnego
policji była wymuszona ówczesną sytuacją i brakiem jakiejkolwiek perspektywy
znalezienia pracy w L.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 1994 r.
[...] skargę oddalił. Odwołując się do warunków w jakich następował proces
organizowania policji, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że zaskarżony
rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby nie odpowiadał w pełni przepisom kodeksu
postępowania administracyjnego, jednakże w ocenie NSA obecnie tego typu zarzuty są
nieaktualne, bowiem Minister przywrócił termin do wniesienia odwołania i sprawę
rozpoznał co do meritum. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu, że zachowanie
skarżącej nie stwarzało przesłanek do zwolnienia, NSA uznał, że odwołanie się przez
organ II instancji do formuły zwolnienia ze względu na ważny interes służby nie ma
cech dowolności i znajduje uzasadnienie w treści art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W
konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że zaskarżonej decyzji nie można
skutecznie zarzucić rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył rewizją nadzwyczajną
Rzecznik Praw Obywatelskich wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie także poprze-
dzającej go decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 listopada 1993 r. W
uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej zwrócono m.in. uwagę, że odnosząc się do podsta-
wy prawnej rozwiązania stosunku służbowego z Urszulą S. należało uwzględnić aspekt
formalno-prawny oraz faktyczny. Rozważając pierwszą kwestię nie sposób nie wska-
zać, że instytucja zwolnienia ze względu na dobro służby występuje w poprzednio
obowiązujących uregulowaniach pragmatycznych (art. 16 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 31
lipca 1985 r. o Służbie funkcjonariuszy SB i MO PRL - Dz. U. Nr 38, poz. 181; art. 65
ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o służbie funkcjonariuszy MO - tekst
jednolity: Dz. U. Nr 23 z 1973 r., poz. 136 ze zm.). Wprawdzie ani powołane ustawy, ani
też inne obowiązujące przepisy wewnętrzne nie definiowały, a nawet nie precyzowały
bliżej pojęcia "dobro służby", jednak w praktyce kadrowej stosowano te przepisy jako
podstawę zwolnienia funkcjonariusza, który w ocenie przełożonych nie powinien z
przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, ale nie można było tego uczynić na
innej podstawie ustawowej. Powyższą zasadę w stosowaniu tej podstawy zwolnienia
zaakceptował w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazał jednak,
że przesłanka "ważnego interesu służby" musi być skonkretyzowana w każdej
indywidualnej sprawie dotyczącej danego policjanta, przez ustalenie okoliczności
faktycznych, składających się na taką ocenę danej sprawy, należycie udowodnionych
przy czynnym udziale samego zainteresowanego oraz wskazanych w uzasadnieniu
decyzji o zwolnieniu (wyrok z dnia 24 lutego 1992 r., sygn. II SA 1188/91) i które to
okoliczności faktyczne winny się w szczególności odnosić do art. 1 ustawy o Policji
(wyrok z dnia 5 czerwca 1991 r., sygn. II SA 35/91). Ponadto NSA jednoznacznie
podniósł, w wyroku z dnia 30 grudnia 1992 r., sygn. II SA 2318/92, że gwarancje
trwałości stosunku służbowego odnoszą się również do policjantów, o których mowa w
art. 149 ust. 1 ustawy o Policji, zaś art. 147 ust. 2 tej ustawy jest przepisem
przejściowym, dotyczącym spraw organizacyjnych a nie osobowych (kadrowych).
Z powołanej wyżej praktyki, twierdzi rewizja nadzwyczajna oraz z orzecznictwa
NSA wynika jednoznacznie, że zwolnienie ze względu na "ważny interes służby" jest
decyzją indywidualno-konkretną i nie może odnosić się do całej grupy adresatów,
wyróżnionych tylko przez ich organizacyjne usytuowanie, a tworzenie nowych jednostek
organizacyjnych nie uzasadnia stosowania tej podstawy zwolnienia. Przechodząc
natomiast do kwestii niespełnienia wymogu konsultacji rozkazu o zwolnieniu ze
statutowymi organami Związku Zawodowego Policjantów, rewizja nadzwyczajna zwraca
uwagę, że zgodnie z treścią art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, zwolnienie ze służby na
podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 tej ustawy wymaga zasięgnięcia opinii związku
zawodowego, a czynność ta winna poprzedzać wydanie decyzji, zaś wspomniana
opinia spełniać także określone wymogi merytoryczne i formalne. Przemawia za tym nie
tylko wykładnia językowa przepisu art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, ale i stanowisko NSA,
zawarte w wyroku z dnia 24 lutego 1992 r., sygn. II SA 1188/91. W orzeczeniu tym NSA
wyraził pogląd, że chodzi "o opinię uprawnionego statutowo organu związku
zawodowego określonego szczebla strukturalnego, podjętą w przepisanym trybie oraz
wyrażoną w określonej przez statut formie, w sposób nie budzący wątpliwości, że wydał
ją uprawniony organ związku, po zapoznaniu się z zarzutami, uzasadniającymi zamiar
rozwiązania stosunku służbowego na powyższej podstawie". Stanowisko to NSA
rozwinął w wyroku z dnia 4 marca 1992 r., sygn. II SA-85/92, wskazując, iż "zamiar
zwolnienia policjanta ze służby z uwagi na jej ważny interes musi być podany w takim
terminie, by zarząd odpowiedniej struktury związkowej mógł dokonać wnikliwej oceny
policjanta, jego służby, zachowania, kwalifikacji itp. i przedstawił tę opinię na piśmie
organowi decyzyjnemu."
Oceniając zarzuty rewizji nadzwyczajnej Sąd Najwyższy wyraża
przekonanie, że jest ona uzasadniona.
Ze względu na rangę i znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy prawne zarzuty
rewizji nadzwyczajnej można podzielić na: a) procesowe tzn. odnoszące się do wyma-
gań ustanowionych przez kodeks postępowania administracyjnego i b) praw-
no-materialne związane z podstawą prawną decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji.
W pierwszej z wyodrębnionych tu grup Sąd Najwyższy wyraża wątpliwość, czy w
rozpatrywanej sprawie została wydana decyzja administracyjna w reżimie prawnym
określonym przez kodeks postępowania administracyjnego, skoro wbrew wymaganiom
art. 109 § 1 k.p.a. nie była ona nigdy doręczona na piśmie stronie, a ponadto nie
spełnione zostały nawet przesłanki do wydania decyzji ustnej określone w art. 14 § 2
k.p.a., który zresztą w rozpatrywanej sprawie nie mógł być zastosowany, albowiem
interes strony nie mógł przemawiać za zastosowaniem ustalonego w tym przepisie
trybu postępowania. Nie rozważając innych zarzutów odnoszących się do naruszenia w
tej sprawie podstawowych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd
Najwyższy nie może zaakceptować poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego
wyroku, że wymienione naruszenia zasad procedury administracyjnej mogą być
ocenione generalnie co najwyżej jako takie, które "nie odpowiadają w pełni" przepisom
k.p.a. oraz, że obecnie stały się one "nieaktualne" ze względu na merytoryczne
rozpoznanie sprawy przez Ministra Spraw Wewnętrznych. W wyroku Sądu
Najwyższego z dnia 2 kwietnia 1993 r., III ARN 16/93 wydanym w sprawie, w której
rozstrzygnięcie sprowadzało się do kwestii ważności decyzji o rozwiązaniu stosunku
pracy z urzędnikiem państwowym w związku z reorganizacją urzędu wyrażony został
pogląd, że ze zrozumiałych względów w sprawie takiej tzw. decyzje personalne
kształtowane są przez dwie odrębne kategorie przesłanek: a) celowościowe i
prakseologiczne odnoszące się do kwestii związanych z zakresem reorganizacji,
przemieszczeniem i selekcją pracowników itp. i b) prawne, wyznaczające sposób
podejmowania indywidualnych decyzji podejmowanych w stosunku do poszczególnych
pracowników, granice ochrony ich praw i interesów. Przesłanki organizacyjne i
celowościowe, jak również i te, które odnoszą się do przyjętych kryteriów oceny
poszczególnych pracowników przewidywanych do zwolnienia lub przeniesienia na inne
stanowisko pracy nie podlegają kontroli sądu administracyjnego w związku z ogólnym
założeniem wyrażonym w art. 196 § 1 k.p.a., iż sądowa kontrola decyzji
administracyjnych dokonywana jest wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z
prawem. Ograniczony zakres tej sądowej kontroli nie oznacza jednak, że organizacyjne,
ekonomiczne, polityczne lub społeczne cele reorganizacji są wartością nadrzędną w
stosunku do obowiązującego prawa jako cenionego dobra społecznego i uznanej
wartości indywidualnej. Analiza sposobu uzasadnienia zaskarżonego wyroku
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 1991 r. - stwierdza dalej Sąd
Najwyższy - zdaje się jednak wskazywać na to, że NSA wydając wyrok w tej sprawie jak
gdyby uznał nadrzędność przesłanek celowościowych co wyraża się m.in. w obszernym
uzupełnieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji
administracyjnej, powoływaniu się na intencje organu administracji nie wyrażone
bezpośrednio w treści wydanych decyzji i wreszcie w tolerancyjnym stosunku do
oczywistych wad prawnych decyzji podjętej przez naczelny organ administracji co
uzewnętrznione zostało chociażby w określeniach "... decyzja zawiera szereg uchybień i
niezręczności...". Żadne względy, a w szczególności znaczenie reorganizacji dla
sprawnego działania administracji nie mogą być usprawiedliwieniem naruszenia prawa
przy podejmowaniu decyzji dotyczących indywidualnych osób, i to bez względu na to
jak oceniana jest adekwatność rozwiązań prawnych w stosunku do współczesnych
warunków ekonomicznych i społecznych.
Sąd Najwyższy w obecnym składzie podziela przytoczony tu pogląd, zwracając
jednocześnie uwagę, że uzasadnienie tzw. merytorycznej decyzji Ministra Spraw
Wewnętrznych z dnia 25 listopada 1993 r. także jednoznacznie preferuje przesłanki
ogólne odnoszące się do okresu i warunków w jakich dokonywana była reorganizacja
Policji, pomijając nieomal całkowicie wymagania prawne wynikające z art. 41 ust. 2 pkt
5 ustawy o Policji i nawet nie podejmując próby ich zastosowania w indywidualnej
sprawie. Usprawiedliwienie niedopełnienia obowiązku doręczenia decyzji klauzulą
"tajności" tego dokumentu polega wręcz na nieporozumieniu, skoro decyzja o
zwolnieniu ze służby państwowej bez względu na szczególny status organu, który ją
wydał lub specyfikę służby nigdy nie może być "tajna" dla adresata tej decyzji. Organ
odwoławczy rozpatrując sprawę w granicach kompetencji wynikającej z art. 138 k.p.a.
jest bezwzględnie związany naczelnymi regułami postępowania administracyjnego
wynikającymi z art. 6 i 7 k.p.a. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy z okoliczności sprawy
wynika potrzeba dokonania jej oceny w kontekście przesłanek nieważności, tj. gdy
kwestionowana decyzja wydana została bez podstawy prawnej bądź z rażącym
naruszeniem prawa. Organ odwoławczy nie rozważył m.in. okoliczności, czy rozkaz
personalny Komendanta Głównego Policji [...] nie miał charakteru raczej dyrektywy
(instrukcji) adresowanej do podległych mu organów, co oznaczałoby, że pozbawiony
jest on w ogóle cech znamiennych dla decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie
z rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a. Za przypuszczeniem takim przemawia okoliczność,
że w tych kategoriach oceniona została ona m.in. przez Komendanta Wojewódzkiego
Policji w L. o czym świadczy to, iż uznał się on za upoważnionego do podjęcia
samoistnej decyzji o zwolnieniu ze służby, do czego nie był upoważniony wobec
ograniczeń wynikających z art. 45 ust. 1 pkt 5 ustawy o Policji. Trafne są także zarzuty
rewizji nadzwyczajnej co do niewłaściwego zastosowania w rozpatrywanej sprawie art.
41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W uzupełnieniu argumentów zawartych w uzasadnieniu
rewizji nadzwyczajnej, Sąd Najwyższy uznaje za konieczne podkreślić, że wszystkie
ustawowe przyczyny zwolnienia ze służby policjanta ustanowione w art. 41 ust. 2
ustawy o Policji zawierają tę wspólną cechę, że odwołują się one do okoliczności lub
zdarzeń związanych bądź z zachowaniem się policjanta w służbie lub w życiu
prywatnym bądź do okoliczności, na powstanie których nie miały one wprawdzie
decydującego wpływu, lecz powstanie których utrudnia mu lub wręcz uniemożliwia jej
pełnienie. We wszystkich zatem wypadkach ocena końcowa poprzedzająca decyzję o
zwolnieniu ze służby musi uwzględniać okoliczności konkretnego, indywidualnego wy-
padku. Podstawa prawna zwolnienia ze służby wynikająca z pkt 5 ust. 2 art. 41 ustawy
nie ma innego niż indywidualno-konkretny wymiaru. Naczelny Sąd Administracyjny
całkowicie pominął w swych rozważaniach zarzuty skargi odnoszące się do tego
aspektu sprawy.
W konsekwencji Sąd Najwyższy uważa, że Naczelny Sąd Administracyjny
oddalając skargę nie rozważył należycie, z naruszeniem art. 207 § 2 k.p.a. potrzeby
uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo istnienia wielu przesłanek wskazujących na
naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które miały wpływ na wynik
sprawy, a także naruszenie przepisów prawa materialnego. Uzasadnia to uchylenie
zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny rozważy
dyrektywy wynikające z art. 424 k.p.c. mającego zastosowanie w sprawie, stosownie do
treści art. 211 k.p.a.
========================================