Postanowienie z dnia 21 września 1994 r.
III ARN 43/94
Niedołączenie uchwały rady gminy do skargi na rozstrzygnięcie organu
nadzorczego nie jest brakiem formalnym pisma ani inną przyczyną jej niedo-
puszczalności, która uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu oraz nie
stanowi podstawy do odrzucenia a limine skargi bez wyznaczenia terminu do
złożenia tej uchwały.
Przewodniczący SSN Walery Masewicz, Sędziowie SN: Adam Józefowicz
(sprawozdawca), Jerzy Kwaśniewski, Janusz Łętowski, Andrzej Wróbel,
Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po
rozpoznaniu w dniu 21 września 1994 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy B. na
rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia 11 sierpnia 1993 r. [...] w przedmiocie
stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy B. z dnia 29 czerwca 1993 r. w sprawie
ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych i zasad usytuowania ich
miejsca sprzedaży, na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości od
postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie
z dnia 25 stycznia 1994 r. [...]
p o s t a n o w i ł:
u c h y l i ć zaskarżone postanowienie.
U z a s a d n i e n i e
Rada Gminy w B. podjęła w dniu 29 czerwca 1993 r. uchwałę w sprawie
ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych i zasad usytuowania ich
miejsc sprzedaży.
Powyższą uchwałę zakwestionował Wojewoda P., który rozstrzygnięciem
nadzorczym z dnia 11 sierpnia 1993 r. stwierdził jej nieważność.
Wójt Gminy B. wniósł w dniu 30 sierpnia 1993 r. skargę do Naczelnego Sądu
Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie za pośrednictwem Wojewody
P., który przekazał ją do tego Sądu w dniu 4 października 1993 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie
postanowieniem z dnia 25 stycznia 1994 r. odrzucił skargę. W uzasadnieniu swego
orzeczenia stwierdził, że stosownie do przepisu art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca
1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) podstawą wniesienia
skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest uchwała organów gminy, która powinna być
podjęta przed wniesieniem skargi, a najpóźniej w momencie jej wniesienia.
Rada Gminy w B. wydała w dniu 7 października 1993 r. uchwałę w sprawie
zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P. z dnia 11 sierpnia 1993 r., czyli
po wniesieniu skargi do Sądu. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził
pogląd, że uchwała o wniesieniu skargi podjęta przez właściwy organ gminy po jej
złożeniu w sądzie nie może stanowić podstawy tej skargi. W tej sytuacji Naczelny Sąd
Administracyjny uznał, że nie zostało spełnione wymaganie zawarte w art. 98 ust. 3
wyżej wymienionej ustawy o samorządzie terytorialnym. Dlatego skargę jako
niedopuszczalną Sąd odrzucił na podstawie art. 207 § 6 k.p.a.
Od powyższego postanowienia Minister Sprawiedliwości wniósł rewizję
nadzwyczajną, w której zarzucił zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie
przepisów: art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.
U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) oraz art. 204 § 1 w związku z art. 207 § 6 k.p.a. Rewidujący
wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Naczelnemu
Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Krakowie do merytorycznego
rozpoznania.
Skarżący zarzucił nadto w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej, że motywy
zaskarżonego postanowienia są wadliwe. Naczelny Sąd Administracyjny tylko
ogólnikowo stwierdził, że nie podziela stanowiska Sądu Najwyższego, wyrażonego w
uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 lutego 1992 r., sygn. akt III AZP 8/91
(OSNCP 1992 z. 7-8 poz. 119) i w postanowieniu z dnia 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III
ARN 13/92 (nie publikowanym) bez wskazania powodów i przytoczenia żadnej
argumentacji prawnej. Stanowi to - zdaniem rewidującego - rażące uchybienie
wymaganiom prawnym, przewidzianym w art. 328 § 2 k.p.c. w związku z art. 393 § 1
k.p.c. i art. 211 k.p.a.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zarzuty rewizji nadzwyczajnej są przekonywająco uzasadnione. Przede
wszystkim należy stwierdzić, że nadmierna zwięzłość uzasadnienia zaskarżonego
postanowienia ma istotne braki, które uniemożliwiają ocenę zasadności przyjętego
przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska w sprawie. Nie stanowi bowiem
należytego wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia, uzasadnienie zawierające tylko
ogólnikowe powołanie wyrażonego w piśmiennictwie poglądu, odbiegającego od
stanowiska prawnego w orzecznictwie Sądu Najwyższego, bez należytego rozważenia
przesłanek i argumentacji rozbieżnych poglądów oraz wyjaśnienia stanowiska sądu
orzekającego i wskazania powodów, przemawiających za przyjęciem rozwiązań
prawnych, odbiegających od wykładni prawa, dokonanej przez Sąd Najwyższy. Stanowi
to rażące naruszenie art. 328 § 2 w związku z art. 393 § 1 k.p.c. i art. 211 k.p.a.,
uzasadniające już tylko z tego względu uchylenie zaskarżonego postanowienia z mocy
art. 422 § 1 k.p.c.
Jednakże tego rodzaju wadliwość zaskarżonego orzeczenia wymaga jeszcze
ustosunkowania się także do innych zarzutów, podniesionych w rewizji nadzwyczajnej,
a w szczególności szerszego wyjaśnienia kwestii, która wywołała kontrowersyjne
stanowisko prawne Sądu Administracyjnego. Trzeba zatem udzielić odpowiedzi na
pytanie, czy brak dołączenia do skargi gminy na decyzję nadzorczą Wojewody uchwały
właściwego organu gminy, o której mowa w art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) stanowi rażące naruszenie
art. 207 § 6 w związku z art. 204 § 1 i art. 216 § 1 k.p.a.?
Zdaniem Sądu Najwyższego niedołączenie do skargi skierowanej do Naczelnego
Sądu Administracyjnego uchwały rady gminy, stanowiącej podstawę wniesienia skargi
nie jest brakiem formalnym pisma w rozumieniu art. 126 § 1-3 i 128 k.p.c. w związku z
art. 211 k.p.a., bowiem skarga czyni zadość wymaganiom przepisanym dla pisma
procesowego. Ponadto niedołączenie do skargi uchwały rady gminy nie jest przyczyną
niedopuszczalności skargi z powodów określonych w art. 198, 199 § 1 i 3 oraz 200 § 1
k.p.a. i nie ma w sprawie podstaw do zastosowania art. 204 § 1 k.p.a. Wprawdzie do
postępowania w sprawach ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze stosuje się
odpowiednio przepisy o zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzji w
indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, to jednak według art. 98
ust. 4 powołanej wyżej ustawy o samorządzie terytorialnym odnosi się to do wymagań
określonych w art. 98 ust. 1 i 2 tej ustawy i nie dotyczy ust. 3 tego przepisu,
stanowiącego, że podstawą wniesienia skargi jest uchwała organów gminy. W związku
z tym w razie niedołączenia uchwały rady gminy do skargi, nie ma podstaw do
zastosowania art. 204 § 1 i 207 § 6 k.p.a., wskazujących okoliczności uzasadniające
odrzucenie skargi. Kontrola dopuszczalności skargi została uregulowana wyczerpująco i
nie jest możliwe tworzenie innych, dodatkowych i nie przewidzianych w art. 204 k.p.a.
form tej kontroli. Dlatego w tym wypadku nie ma także zastosowania przepis art. 372
k.p.c. w związku z art 211 k.p.a. wobec całościowego uregulowania w kodeksie
postępowania administracyjnego przyczyn odrzucenia skargi. Podobne stanowisko
zajął Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 7 lipca 1994 r., sygn. akt III ARN 41/94
(OSNAPiUS nr 6 poz. 92), który stwierdził, że "czynność organu gminy polegająca na
podjęciu uchwały o wniesieniu skargi, ma wyłącznie odniesienie wewnętrzne", to znaczy
"że daty podjęcia tej uchwały nie można rozpatrywać, jako ewentualnej samoistnej
przesłanki, wykluczającej w ogóle prawo do wniesienia skargi".
W związku z powyższym stanowiskiem nasuwa się pytanie, jak rozumieć
sformułowanie zawarte w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, że
"podstawą wniesienia skargi jest uchwała organów gminy"?
Zdaniem Sądu Najwyższego jest to merytoryczna podstawa skargi. Jeżeli skargę
wniósł w terminie upoważniony (z mocy art. 31 ustawy o samorządzie terytorialnym) do
reprezentowania gminy na zewnątrz wójt lub burmistrz bez załączenia do niej uchwały
rady gminy, to należy postąpić, jak przewiduje przepis art. 208 § 1 pkt 5 k.p.c. w
związku z art. 211 k.p.a. i treścią art. 393 § 1 k.p.c. tj. zarządzić w celu przygotowania
rozprawy, przedstawienie dokumentu (uchwały rady gminy). W razie dołączenia do
skargi w terminie brakującej uchwały należy wyznaczyć rozprawę, zgodnie z art. 205
k.p.a., skoro została uzupełniona w terminie istotna merytoryczna okoliczność podstawy
skargi, niezbędna do jej rozstrzygnięcia. Jeśli Sąd stwierdzi, że skarga znajduje oparcie
nawet w późniejszej uchwale rady gminy, to nie może jej pominąć i nie uwzględnić
prawnie uzasadnionej skargi. Jeśli skarga nie ma podstawy w uchwale rady gminy, to
Naczelny Sąd Administracyjny powinien zbadać, mając także na względzie przepis art.
206 k.p.a., czy skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do wyniku tego badania Sąd
postąpi tak, jak przewidują przepisy art. 207 § 1-5 k.p.a. Należy mieć przy tym na
względzie, że rada gminy nie działa permanentnie, lecz w miarę potrzeby, w razie
zebrania przez jej przewodniczącego materiału do obrad. Jest to sprawa odnosząca się
do wewnętrznego funkcjonowania organów gminy, której samodzielność podlega
ochronie sądowej (art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym). Dlatego nie-
zupełna pod względem podjęcia w kolejności, wewnętrzna czynność gminy, nie może
być pod względem formalnym zdyskwalifikowana bez oceny prawnej jej merytorycznej
treści, z wyłączeniem możliwości jej konwalidacji.
Z tego względu Sąd Najwyższy w składzie orzekającym w niniejszej sprawie
podziela stanowisko prawne wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu
Najwyższego z dnia 27 lutego 1992 r., sygn. akt III AZP 8/91 (OSNCP 1992 z. 7-8 poz.
119), że "w razie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego bez podjęcia
przez właściwy organ gminy uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8
marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.), sąd
administracyjny wyznaczy termin do złożenia tej uchwały".
Mając na uwadze cytowane wskazania Sądu Najwyższego i powyższe wywody
prawne należy w reasumpcji stwierdzić, że nie dołączenie uchwały rady gminy do skargi
na rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy nie jest brakiem formalnym
pisma ani inną przyczyną jej niedopuszczalności, która uniemożliwia nadanie skardze
dalszego biegu oraz nie stanowi podstawy do odrzucenia a limine skargi bez
wyznaczenia terminu do złożenia tej uchwały.
W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny postąpił wbrew wykładni
prawa, zawartej w tej uchwale. Bezzasadnie też odrzucił skargę podlegającą
rozpoznaniu na rozprawie. Stanowi to rażące naruszenie przepisów wskazanych w
zarzutach rewizji nadzwyczajnej. Z tego względu trafna rewizja nadzwyczajna podlega z
mocy art. 422 § 1 k.p.c. uwzględnieniu.
Z tych względów Sąd Najwyższy postanowił, jak w sentencji.
========================================