- 1 -
Postanowienie z dnia 7 lipca 1994 r.
III ARN 41/94
Skarga Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody przewidziana w art.
98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16,
poz. 95 ze zm.) nie może być przez sąd administracyjny odrzucona na podstawie
art. 204 § 1 k.p.a. tylko z tego względu, że do dnia jej wnisienia nie została podjeta
uchwała organów gminy, stanowiąca podstawę tej skargi.
Przewodniczący SSN: Walery Masewicz (sprawozdawca), Sędziowie SN: Antoni
Filcek, Jerzy Kwaśniewski, Kazimierz Jaśkowski, Jadwiga Skibińska-Adamowicz,
Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po
rozpoznaniu w dniu 7 lipca 1994 r. sprawy ze skargi Rady Gminy w L. W. na
rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Nowosądeckiego z dnia 30 lipca 1993 r.
[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w L. W. z dnia 29
czerwca 1993 r. w sprawie ustalania zasad usytuowania na terenie gminy miejsca
sprzedaży napojów alkoholowych, na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra
Sprawiedliwości [...] na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek
Zamiejscowy w Krakowie z dnia 18 stycznia 1994 r. [...]
p o s t a n o w i ł:
u c h y l i ć zaskarżone postanowienie.
U z a s a d n i e n i e
Rada Gminy w L. W. uchwałą z dnia 29 czerwca 1993 r. [...] ustaliła - w
załączniku do tej uchwały - zasady rozmieszczenia na obszarze gminy miejsc
sprzedaży napojów alkoholowych, a Wojewoda Nowosądecki rozstrzygnięciem
nadzorczym z 30 lipca 1993 r. stwierdził nieważność tej uchwały wobec - ustalonej
przez niego - jej sprzeczności z przepisami ustawy z dnia 26 października 1982 r. o
wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230 ze
zm.).
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w
Krakowie, Rada Gminy w L. W. domagała się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego
Wojewody Nowosądeckiego zarzucając mu błędną wykładnię i niewłaściwe
zastosowanie przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r., a także art. XII § 1
ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające kodeks pracy (Dz. U. Nr
24, poz. 142 ze zm.) w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 22 ustawy z dnia 17 maja
1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych
pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych
ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.). Zdaniem skarżącego organ nadzorczy błędnie i
sprzecznie z przepisami prawa ocenia swe uprawnienia co do granic dopuszczalnej
ingerencji w treść uchwał rad gmin określających zasady rozmieszczenia punktów
- 2 -
sprzedaży napojów alkoholowych, a zwłaszcza tych ich postanowień, które nie
zawierają dokładnego określenia odległości punktów sprzedaży alkoholu od obiektów
użyteczności publicznej. Wojewoda Nowosądecki w piśmie procesowym wnosił o
oddalenie skargi zwalczając zarzuty zawarte w skardze do Naczelnego Sądu
Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postano-
wieniem z dnia 18 stycznia 1994 r. [...] skargę odrzucił. Wykraczając poza granice
zarzutów skargi, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod rozwagę, że nie spełniona
została prawno-procesowa przesłanka dopuszczalności skargi Rady Gminy wynikająca
z art. 98 ust. 3 in fine ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U.
Nr 16, poz. 95 ze zm.) w postaci uchwały organów gminy upoważniającej gminę do
złożenia skargi. Uchwała ta powinna być - w ocenie Naczelnego Sądu
Administracyjnego - podjęta przed wniesieniem skargi, a najpóźniej w dniu jej
skierowania do NSA. Uchwała organów gminy dotycząca tej kwestii podjęta już po
wniesieniu skargi nie może być - według poglądu NSA - miarodajnym upoważnieniem
do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, skoro podjęta została po
upływie 2 miesięcy od dnia wniesienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie
podzielił przy tym poglądu prawnego wyrażonego w uchwale składu 7 sędziów Sądu
Najwyższego z dnia 27 lutego 1992 r. III AZP 8/91 (OSNCP 1992 z. 7-8 poz. 119) i w
postanowieniu SN z dnia 9 kwietnia 1992 r. III ARN 13/92 (nie publikowane), iż brak
uchwały organów gminy o upoważnieniu do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu
nadzorczego do dnia wniesienia skargi nie stanowi wystarczającej podstawy do jej
odrzucenia w trybie art. 204 § 1 k.p.a. a jedynie uprawnia sąd administracyjny do
wyznaczenia stronie skarżącej terminu do przedłożenia tej uchwały. Naczelny Sąd
Administracyjny aprobująco wypowiedział się natomiast w stosunku do poglądu
wyrażonego w literaturze prawa (por. T. Woś: Skarga gminy do NSA na rozstrzygnięcie
organu nadzorczego - aspekty procesowe. PiP nr 7 z 1993 r. s. 49 i inne), że wymóg
uprzedniej uchwały organów gminy nie mieści się w żadnej z przewidzianych w art. 204
§ 1 k.p.a. kategorii przesłanek dopuszczalności zaskarżenia decyzji, gdyż stanowi on w
istocie nową przesłankę tej skargi wynikającą bezpośrednio zarówno z treści art. 98 ust.
3 ustawy o samorządzie terytorialnym jak i z treści art. 216a § 1 k.p.a. Naczelny Sąd
Administracyjny nie wypowiedział się natomiast co do tego, czy dopuszczalne byłoby
badanie przez sąd administracyjny istnienia uchwały organów gminy zawierającej
upoważnienie do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego i ewentualnie domaganie się
uzupełnienia skargi o taką uchwałę.
Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył - na wniosek
Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego - rewizją nadzwyczajną Minister
Sprawiedliwości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Naczelnemu
Sądowi Administracyjnemu do merytorycznego rozpoznania skargi.Rewizja
nadzwyczajna zarzuca zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie art. 2 ust. 3
ustawy o samorządzie terytorialnym oraz przepisów art. art. 204 § 1 w związku z 207 §
6 k.p.a. podając w uzasadnieniu, że wykładnia prawa przedstawiona w postanowieniu
sprzeczna jest z ustawową zasadą ochrony sądowej samodzielności gmin, oraz, że
orzeczenie sądu odwołujące się bez wyrażenia własnego stanowiska do poglądu
prawnego wyrażonego w literaturze prawa z jednoczesnym arbitralnym odrzuceniem
- 3 -
wykładni ustalonej w orzecznictwie sądów nie spełnia wymagań ustawowych (art. 328 §
2 k.p.c.) co do sposobu jego uzasadnienia.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rewizja nadzwyczajna nie zawiera dostatecznego uzasadnienia prawnego w tym
m.in. znaczeniu, że oceniając jej zarzuty abstrakcyjnie tzn. bez odwołania się do
okoliczności tej sprawy i wchodzących w rachubę przepisów prawa trudno jest wyrobić
sobie przekonanie, czy kwestionowane tą rewizją orzeczenie istotnie rażąco narusza
prawo. Stanowi ona jednak ważny impuls do rozpoznania wszystkich - także nie
podniesionych w rewizji - prawnych aspektów w pełnym zakresie ustalonym przez
przepisy prawa procesowego (art. 381 § 1 k.p.c. w związku z art. 423 § 1 k.p.c. i art.
211 k.p.a.) do rozpoznawania środków zaskarżenia stanowiących rewizję. Nie został w
szczególności uzasadniony zarzut rażącego naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8
marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.), skoro
podstawowy wynikający z tej sprawy problem prawny nie odnosi się do tak czy inaczej
odczytywanego zamiaru ograniczenia samodzielności gminy, lecz raczej do kwestii
prawa gminy do ochrony sądowej przed taką ingerencją organów nadzorczych, która
wykracza poza granice tego nadzoru określone w rozdziale 10 (art. 85 - 102) ustawy z
dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Uzasadniony jest natomiast zarzut rewizji nadzwyczajnej, że zaskarżony wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zawiera uzasadnienia odpowiadającego
wymogom określonym w art. 328 § 2 k.p.c. zawierającym dyrektywy ustawodawcze
miarodajne także dla sądu administracyjnego. Nie jest wyjawieniem podstawy prawnej
wyroku, arbitralne odwołanie się do poglądu prawnego wyrażonego w opracowaniu z
zakresu literatury prawa bez próby jakiegokolwiek wyjaśnienia z jakich względów skład
orzekający nie podziela poglądu prawnego zawartego w uzasadnieniu uchwały składu
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 1992 r. III AZP 8/91 (OSNCP z. 7-
8 z 1992 r. poz. 119) oraz dlaczego przyjmuje za miarodajną wykładnię prezentowaną
w tym opracowaniu. Uzasadnienie orzeczenia sądu nie może ograniczać się tylko do
wyboru jednego z poglądów prawnych wyrażonych w dokumentach urzędowych,
opracowaniach, opiniach itp. wydanych lub opublikowanych przed wydaniem
orzeczenia, gdyż taki model sprawowania wymiaru sprawiedliwości pozostaje w
oczywistej sprzeczności z ustrojową zasadą niezawisłości sądu w orzekaniu, u której
podstaw leży obowiązek sądu orzekającego samodzielnego wyboru i wykładni normy
prawa stanowiącej tzw. podstawę prawną wyroku. Z drugiej jednak strony uzasadniony
zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego o sposobie uzasadniania orzeczenia
sądu nie zawsze może stanowić przesłankę na rzecz poglądu, że kwestionowany wyrok
rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 210 k.p.a. zwłaszcza w sytuacji gdy wyrok taki
pomimo błędnego uzasadnienia w ostatecznym wyniku odpowiada prawu.
Biorąc natomiast z urzędu pod rozwagę okoliczność czy zaskarżony wyrok
zgodny jest z przepisami prawa materialnego (art. 381 § 1 k.p.c.), Sąd Najwyższy miał
m.in. na uwadze, że samodzielność gminy zagwarantowana m.in. przez prawo skargi
na czynności zagrażające tej samodzielności nie powinna być rozpatrywana tylko w
takim kontekście, czy uchwała właściwego organu gminy (rady gminy lub jej zarządu)
- 4 -
stanowi element aktu zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego tzn. element inicjujący
akt zaskarżenia i upoważniający wójta gminy do złożenia w jej imieniu skargi do sądu.
Samodzielność gminy ma szerszy wymiar i powinna być rozumiana bardziej
kompleksowo. Przyjmując za trafne i zgodne z prawem zapatrywanie wyrażone w
uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego
1992 r. III AZP.8/91, że czynność organu gminy polegająca na podjęciu uchwały o
wniesieniu skargi, ma wyłącznie odniesienie wewnętrzne, należy dodatkowo wskazać
także i na to, że daty podjęcia tej uchwały nie można rozpatrywać jako ewentualnej
samoistnej przesłanki wykluczającej w ogóle prawo do wniesienia skargi. Do takiego
poglądu nie uprawnia odwołanie się do ogólnych zasad ustanawiających wymogi jakim
powinny odpowiadać pisma procesowe składane w postępowaniu cywilnym przed
sądami cywilnymi (art. 126 w związku z art. 370 k.p.c.), gdyż taki kierunek wykładni
zaciera w ogóle oczywiste i konieczne różnice między pismem inicjującym
postępowanie sądowe w sprawach cywilnych, a prawem skargi gminy na bezprawną, w
jej przekonaniu, ingerencję nadzorczą administracji rządowej w sferę jej praw
samorządowych. Art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym wiąże prawo skargi
gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze, wyłącznie z faktem podjęcia takiej uchwały a nie z
datą w jakiej została ona podjęta. I tylko w tym szczególnym znaczeniu przepis ten
uzupełnia ogólne warunki ustawowe dotyczące skargi gminy wynikające z przepisów
art. 196, 204, 216a k. p. a. Zawarty w powołanym już wyżej art. 98 ust. 3 zwrot, że
podstawą wniesienia skargi jest uchwała organów gminy należy rozumieć w ten sposób,
że podstawą rozpoznania skargi przez sąd administracyjny musi być - jako jedna z
przesłanek prawno-materialnych - przedstawiona uchwała właściwych jej organów,
która właśnie ze względów prawno-materialnych, a nie tylko procesowych, może być
przedłożona aż do dnia wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasadności skargi.
Tylko w tym kontekście właściwego znaczenia nabierają te normy ustawy
samorządowej, które kształtują ustrój samorządu m.in. prawo gminy do wykonywania
zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, prawo do
posiadania osobowości prawnej, prawo do ochrony sądowej przed działaniami
ograniczającymi samodzielność gminy itp. Nieprzedłożenie uchwały organów gminy o
której wspomina art. 98 ust. 3 ustawy samorządowej w dniu wniesienia skargi, nie
upoważnia sądu administracyjnego do jej odrzucenia na podstawie art. 204 § 1 k.p.a.
Po pierwsze okoliczności tej nie należy traktować jako braku "formalnego" skargi w
rozumieniu cyt. przepisu prawa, skoro uchwała ta - zarówno w ujęciu czynnościowym
jak i funkcjonalnym - stanowi zdarzenie odrębne, od samego aktu wniesienia skargi.
Uchwała ta, wbrew także intuicji językowej wynikającej z tekstu art. 98 ust. 3 ustawy z
dnia 8 marca 1990 r. stanowi w istocie rzeczy upoważnienie do działania w jednej
indywidualnej sprawie tzn. impuls do podejmowania wielu czynności prawnych
zmierzających do uchylenia lub pozbawienia znaczenia prawnego rozstrzygnięcia
nadzorczego a nie element skargi jako jednej z wielu czynności procesowych. Takie
upoważnienie do działania wobec braku jednoznacznych ograniczeń ustawowych w
czasie, gmina może przedstawić już w okresie postępowania przed sądem
administracyjnym, aż do dnia wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasadności
skargi. Po drugie granice wstępnej kontroli skargi w trybie art. 204 § 1 k.p.a. nie mogą
być dowolnie rozszerzone, gdyż oznaczałoby to ograniczenie prawa skargi do sądu a
- 5 -
zatem także. ograniczenie ochrony sądowej. Po trzecie brak uchwały organów gminy w
dniu wniesienia skargi nie czyni ją "niedopuszczalną" w rozumieniu art. 204 § 1 k.p.a.
skoro uchwała taka stanowi "podstawę wniesienia skargi" tzn. akt o wewnętrznym
odniesieniu do podmiotu składającego skargę, a nie element wymagań odnoszących
się do jej formy lub treści. Po czwarte wreszcie, wstępna kontrola dopuszczalności
skargi uregulowana została całościowo w art. 204 k.p.a. i nie jest możliwe
konstruowanie innych - nieprzewidzianych w tym przepisie - metod i form tej kontroli.
Należy także zwrócić uwagę na szczególne okoliczności tej indywidualnej
sprawy. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wniósł w imieniu Rady Gminy
w L. W. jej Przewodniczący. Fakt, że skargę wniósł organ stanowiący i kontrolny gminy
wykluczał jakiekolwiek przypuszczenie, że stanowi ona tylko inicjatywę Zarządu Gminy
nie odpowiadającą intencjom Rady Gminy. Oczywiście wniesienie skargi przez
przewodniczącego rady gminy nie dowodzi samo przez się, że działa on w granicach
upoważnienia wynikającego z uchwały samej rady, stanowi jednak podstawę do
domniemania, że jego działanie jest zgodne z wolą tego organu. Podjęcie odpowiedniej
uchwały przez Radę Gminy w L. W. w dniu 29 października 1993 r. stanowi tylko
potwierdzenie tego domniemania. W konkluzji Sąd Najwyższy stwierdza, że Naczelny
Sąd Administracyjny odrzucając skargę Rady Gminy wykroczył poza upoważnienie
wynikające z art. 204 § 1 w związku z art. 207 § 6 k.p.a. i bezpodstawnie przyjął, że
skarga ta zawiera brak uniemożliwiający nadanie jej dalszego biegu. Skoro ponadto
zaskarżony wyrok wydany został także z naruszeniem art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8
marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym przez błędną jego wykładnię, zaskarżone
rewizją nadzwyczajną postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało
uchylić (art. 422 § 2 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a.).
========================================