Wyrok z dnia 23 czerwca 1994 r.
III ARN 37/94
Podmiot gospodarczy, który w związku z budową oczyszczalni ścieków
dla potrzeb prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej wprowadza
zmiany w środowisku przyrodniczym przez wycięcie drzew i krzewów obo-
wiązany jest z mocy prawa uiścić stosowną opłatę za gospodarcze korzystanie
ze środowiska na cele jego ochrony. Przeznaczenie budowanej oczyszczalni
ścieków także na potrzeby komunalne nie stanowi podstawy do zwolnienia od
tej opłaty.
Przewodniczący SSN: Adam Józefowicz, Sędziowie SN: Kazimierz
Jaśkowski, Jerzy Kwaśniewski (autor uzasadnienia), Janusz Łętowski (sprawo-
zdawca), Andrzej Wróbel,
Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po
rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 1994 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Ogrodniczej w
Z. na decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa
R. z dnia 31 sierpnia 1992 r. [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew i
naliczenia opłaty, na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Naj-
wyższego [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie-Ośrodek
Zamiejscowy w Lublinie z dnia 20 kwietnia 1993 r. [...],
o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.
U z a s a d n i e n i e
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł w dniu 3 czerwca 1994 r. rewizję
nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie-Ośro-
dek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 20 kwietnia 1993 r. [...] oddalającego skargę
Spółdzielni Ogrodniczej w Z. na decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku
Samorządowym Województwa R. z dnia 31 sierpnia 1992 r. oraz na utrzymaną nią w
mocy decyzję Wójta Gminy w S. z dnia 16 lipca 1992 r. w przedmiocie zezwolenia na
usunięcie drzew i naliczenia opłaty.
Wyrokowi powyższemu zarzucił:
1) naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej poprzez:
2
a) dokonanie wykładni art. 86 i nast. ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o
ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr. 3 poz. 6 ze zm.; obecnie: jednolity
tekst Dz. U. z 1994 r., Nr 49, poz. 196), określonej dalej skrótem: "u.o.ś.", bez
uwzględnienia brzmienia art. 48 ust. 2 zd. 2 u.o.ś. oraz w sposób sprzeczny:
- z założeniami ochrony środowiska w Rzeczypospolitej Polskiej wyra-
żonymi między innymi w preambule w/w ustawy o ochronie i kształtowaniu środo-
wiska oraz w art. 1 ust. 1 i w art. 2 ust. 1 pkt 3 tej ustawy
- z art. 7 i 8 k.p.a. przez ustalenie, że w stosunku do jednostki orga-
nizacyjnej budującej oczyszczalnię ścieków nie tylko dla potrzeb własnej działalności
gospodarczej, ale i dla potrzeb komunalnych może być zastosowany jedynie środek
ekonomicznej ochrony środowiska taki, jak opłata za gospodarcze korzystanie ze
środowiska i wprowadzenie w nim zmian w związku z zezwoleniem na wycięcie
dwóch drzew w miejscu budowy takiej oczyszczalni w sytuacji, gdy w art. 48 ust. 2
zd. 2 u.o.ś. przewidziane są alternatywne rozwiązania, do których zainteresowana
jednostka organizacyjna sama się odwołuje,
b) nieuwzględnienie faktu, iż opłaty pobierane na podstawie art. 86 ust. 1 i 2
u.o.ś. zgodnie z art. 87b u.o.ś. zasilają fundusze ochrony środowiska, z których
środki na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.ś. (obecnie: art. 88 pkt 3) mogą być
przeznaczone między innymi na budowę oczyszczalni ścieków, a także
2) rażące naruszenie prawa w szczególności:
a) przez obrazę art. 87b u.o.ś. i art. 87c u.o.ś. w brzmieniu ustalonym przez
art. 1 pkt 20) ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o zmianie ustawy o ochronie i
kształtowaniu środowiska i ustawy - Prawo wodne (Dz. U. Nr 26, poz. 139) w związku
z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej
administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123 ze zm.) w wyniku ustalenia, iż opłata
pobrana na podstawie art. 86 ust. 2 pkt 3 u.o.ś. może być wpłacona na konto Ośro-
dka Badań i Kontroli Środowiska w R., a nie na Wojewódzki Fundusz Środowiska w
R. - konto Urzędu Wojewódzkiego w R. (por. pkt 2 w/w decyzji Wójta Gminy w S.),
b) a w przypadku NSA także przez obrazę art. 206 k.p.a. i art. 207 § 1 i § 2
pkt 1 i 3) k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 9 tego kodeksu, w zw. z art. 48 ust. 2 zd. 2 u.o.ś..
W konsekwencji rewidujący wnosił:
1) o uchylenie w/w wyroku NSA w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w
Lublinie,
2) o uchylenie w/w decyzji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samo-
rządowym Województwa R. i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy w S.,
3) o zasądzenie na rzecz Spółdzielni Ogrodniczej w Z. kosztów postę-
powania w sprawie.
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:
3
Spółdzielnia Ogrodnicza w Z. wystąpiła do Urzędu Gminy w S. [...] o
wydanie zezwolenia na wycięcie kilku drzew, w tym pięciu obumarłych jabłoni, w
miejscu lokalizacji oczyszczalni ścieków, podając stosowne dane dotyczące tych
drzew.
Wójt Gminy w S. w dniu 16 lipca 1992 r. odpowiadając na ten wniosek wydał
decyzję, którą zezwolił na wycięcie dwóch drzew (brzozy i kasztanowca) i wymierzył
z tego tytułu, powołując się na art. 86 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.o.ś. oraz na przepisy
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1991 r. w sprawie opłat za go-
spodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian (Dz. U. Nr 125,
poz. 558 ze zm.), opłatę w wysokości 63 720 000 zł. Organ ten wskazał zarazem, iż
ową opłatę należy wpłacić na konto Ośrodka Badań i Kontroli Środowiska nr [...] w
Państwowym Banku Kredytowym w W., Oddział w R. w terminie 14 dni od
uprawomocnienia się rzeczonej decyzji.
Od owej decyzji wniosła odwołanie Spółdzielnia Ogrodnicza w Z. wnosząc "o
odstąpienie od wykonania tej decyzji w części dotyczącej opłat za usunięcie drzew
lub zaliczenie tej opłaty jako pomoc finansową udzieloną przy realizacji tej inwe-
stycji". W uzasadnieniu tych żądań podniesiono, co następuje:
a) oczyszczalnia ścieków jest budowana na terenie byłego poligonu
wojskowego w związku z czym drzewa, jakie tam rosną, są "zdewastowane", a
wysokość opłat za ich usunięcie jest niewspółmiernie wysoka nawet do wartości
drewna handlowego np. dębu,
b) do budowanej przez tę Spółdzielnię oczyszczalni ścieków zostaną
podłączone obiekty komunalne takie jak: szkoła, ośrodek zdrowia, budynek mieszka-
lny wielorodzinny bez partycypacji finansowej Urzędu Gminy w S.,
c) uiszczenie tak wysokiej opłaty doprowadzi Spółdzielnię do poważnych
kłopotów ekonomicznych, albowiem oczyszczalnia jest budowana nie tylko ze
środków własnych, ale i pochodzących z kredytu,
d) w zamian za usunięte dwa drzewa Spółdzielnia zobowiązuje się posadzić
50 sztuk na terenie budowanej oczyszczalni ścieków,
Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa R. w
decyzji z dnia 31 sierpnia 1992 r., [...], utrzymało w mocy w/w decyzję I instancji,
stwierdzając zarazem w uzasadnieniu, że rozumiejąc racje skarżącej Spółdzielni,
"kolegium nie ma możliwości odstąpienia od naliczenia opłat bądź zmiany charakteru
tych opłat".
W skardze do NSA od tej decyzji Spółdzielnia Ogrodnicza w Z. zarzuciła
organowi II instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię tego
prawa i niewłaściwe zastosowanie przepisów o naliczeniu opłat za wycięcie drzew
oraz wniosła o uchylenie owej decyzji, powtarzając argumentację zawartą w odwo-
4
łaniu, a w szczególności to, iż przy ustalaniu opłat za wycięcie dwóch drzew nie
uwzględniono faktu, że budowa oczyszczalni ścieków jest "znaczącą" ekologicznie
inwestycją.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wnosił o jej oddalenie, uznając, że
w świetle obowiązujących przepisów okoliczność ekologicznego charakteru in-
westycji nie rzutuje na wysokość opłat za wycięcie drzew.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w
Lublinie, w kwestionowanym rewizją nadzwyczajną wyroku, oddalił skargę
Spółdzielni Ogrodniczej w Z. uznając, że istota sporu między stronami sprowadza się
do interpretacji § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1991 r.
w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim
zmian (Dz. U. Nr 125, poz. 558).
Zdaniem NSA na jednostkach organizacyjnych, które uzyskały zezwolenie
na wycięcie drzew, ciąży obowiązek uiszczenia opłaty poza przypadkami wymie-
nionymi w § 11 ust. 1 owego rozporządzenia. Przepis ten nie ma jednak za-
stosowania do strony skarżącej, ponieważ inwestycja realizowana przez tę stronę nie
została wymieniona w owym przepisie.
Z tej przyczyny nie mogło dojść do uznania decyzji organu II instancji za
niezgodną z prawem, a zatem NSA zmuszony był oddalić skargę.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, wnosząc rewizję nadzwyczajną od
powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego powołał w jej uzasadnieniu
następujące zasadnicze argumenty:
Interpretacja szczegółowych przepisów prawa materialnego, w tym przy-
padku art. 86 i nast. u.o.ś., nie powinna być dokonywana w oderwaniu od innych
przepisów owej ustawy, a zwłaszcza bez uwzględnienia przepisów zawierających
zasady ogólne ochrony i kształtowania środowiska w Polsce i celów, jakimi kierował
się ustawodawca przy stanowieniu tej ustawy, celów wyrażonych w preambule owej
ustawy. Przy interpretacji wszelkich przepisów prawa materialnego zarówno organy
administracji jak i NSA powinny mieć na uwadze to, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. "urze-
czywistnienie prawa" ma służyć tak interesowi społecznemu jak i słusznemu intere-
sowi obywateli. Dlatego też, zdaniem wnoszącego rewizję nadzwyczajną, właśnie w
takiej sprawie jak niniejsza obowiązkiem organów stosujących prawo było takie
odczytanie przepisów o ochronie i kształtowaniu środowiska, które nie byłoby
sprzeczne z oczekiwaniami, jakie wiązał ustawodawca stanowiąc te przepisy. Za
sprzeczne z tymi oczekiwaniami należy uznać ustalenie, iż podmiot gospodarczy
budujący oczyszczalnię ścieków nie tylko dla potrzeb własnych - jako ewentualny
warunek uruchomienia określonej działalności gospodarczej - ale również dla potrzeb
mieszkańców gminy i to bez udziału finansowego lub rzeczowego ze strony gminy
5
nie jest podmiotem, wobec którego mogłyby być stosowane środki ekonomiczne
ochrony środowiska w rozumieniu art. 86 i nast. u.o.ś. za - konieczne dla
zrealizowania tej inwestycji - wycięcie dwóch drzew. Stosowanie środków eko-
nomicznych ochrony środowiska ma przyczyniać się bowiem nie tylko do oszczę-
dnego korzystania ze środowiska, ale również poprzez fundusze ochrony środowiska
i gospodarki wodnej (art. 87 i nast. u.o.ś.) ma służyć także finansowaniu m.in. takich
inwestycji jak budowa oczyszczalni ścieków.
Nie można zatem uznać za odpowiadające oczekiwaniom ustawodawcy
nakazywanie inwestorowi uiszczenia opłaty za gospodarcze korzystanie ze środo-
wiska w sytuacji, gdy realizacja określonej inwestycji ma służyć wprost celom
określonym w art. 1 ust. 1 u.o.ś. oraz w art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.ś., w tym przypadku
zachowaniu lub przywróceniu równowagi przyrodniczej poprzez przeciwdziałanie lub
zapobieganie szkodliwym wpływom na środowisko, powodującym jego za-
nieczyszczenie, zmiany cech fizycznych lub charakteru elementów przyrodniczych.
W konsekwencji rewidujący stwierdza, iż zarówno organy administracji, jak i
NSA, w przedmiotowej sprawie dokonały uproszczonej interpretacji art. 86 ust. 2 pkt
3 u.o.ś. oraz art. 86 d u.o.ś. mającego też swoje odpowiedniki w powołanym wyżej
rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1991 r. w sprawie opłat za go-
spodarcze korzystanie ze środowiska i wyprowadzanie w nim zmian przyjmując, iż za
każde wycięcie drzew lub krzewów, na które wymagane jest uzyskanie zezwolenia
organ udzielający zezwolenia ustala i pobiera opłatę, chyba że przepis szczególny
wprost stanowi, że za wycięcie określonych drzew lub krzewów nie pobiera się
opłaty. Tymczasem art. 48 ust. 2 zd. 2 u.o.ś., w którym stwierdza się, iż organ udzie-
lający zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów może uzależnić udzielenie ze-
zwolenia od przeniesienia drzew lub krzewów we wskazane przez siebie miejsce,
jeżeli takie przeniesienie jest możliwe, albo od zastąpienia drzew lub krzewów
przewidzianych do usunięcia innymi drzewami lub krzewami, w kontekście art. 2 ust.
1 pkt 1 i 3) u.o.ś. pozwala na inną interpretację art. 86 ust. 2 pkt 3 u.o.ś. niż przyjęta
przez organy orzekające w sprawie.
Zgodnie z poglądem rewidującego, opłata za usuwanie drzew lub krzewów
jako środek ekonomiczny ochrony środowiska powinna być pobierana wówczas, gdy
nie dotyczy to sytuacji wymienionych.
a) w art. 48 ust. 4 u.o.ś. w związku z art. 86 d ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.o.ś.,
b) w art. 86 d ust. 1 pkt 2-9 i ust. 2 u.o.ś., oraz
c) w art. 48 ust. 2 zd. 2 u.o.ś., a mianowicie wtedy, gdy zdaniem organu
udzielającego zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z określonego miejsca
lepszą formą szeroko rozumianej ochrony środowiska niż opłata za takie usunięcie
6
będzie przeniesienie usuwanych drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez
organ albo też zastąpienie takich drzew lub krzewów innymi drzewami lub krzewami.
Rewizja nadzwyczajna opiera się więc m.in. na założeniu, że organ udzie-
lający zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów mając do wyboru zobowiązanie
inwestora do uiszczenia stosunkowo wysokiej opłaty za gospodarcze korzystanie ze
środowiska z tytułu wycięcia dwóch drzew lub zobowiązanie danego inwestora do
wykonania określonych prac na rzecz środowiska, w tym wypadku posadzenie
określonej liczby drzew na terenie inwestycji, w sytuacji gdy sam inwestor wyraża
gotowość posadzenia (tu: 50) nowych drzew, powinien rozważyć w świetle
całokształtu okoliczności towarzyszących danej sprawie, czy w szczególności wzgląd
na racjonalne kształtowanie środowiska, o jakim mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1
u.o.ś.,oraz wzgląd na to, iż załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji
administracyjnej ma służyć tak interesowi społecznemu jak i słusznemu interesowi
obywateli, nie powinny uzasadniać, w danym wypadku, zobowiązania inwestora nie
tyle do uiszczenia określonej opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska co -
przede wszystkim - do wykonania określonych prac na rzecz ochrony środowiska.
Ponadto - zdaniem rewidującego - dopuszczalne wydaje się również dalej idące
stwierdzenie, a mianowicie, że niezbędne usunięcie drzew lub krzewów w miejscu
budowy oczyszczalni ścieków nie stanowi gospodarczego korzystania ze środowiska
w rozumieniu art. 86 i nast. u.o.ś. i jako takie nie podlega opłacie przewidzianej w
tych przepisach. Tego typu - ewentualne - ustalenie jawi się jako racjonalne w świetle
art. 86 d u.o.ś.. W przepisie tym zostało wymienionych szereg "pomniejszych"
sytuacji, w których uznaje się, że inwestor lub podmiot wykonujący określone prace
nie powinien uiszczać opłat za usunięcie drzew lub krzewów z tego względu, iż
określone przedsięwzięcia służą ochronie przyrody, bezpieczeństwu ludzi i mienia
lub też innym preferowanym przez ustawodawcę wartościom, ewentualnie są dla
środowiska przyrodniczego obojętne. Można przyjmować zatem, stosując wykładnię
a minori ad maius, że skoro ustawodawca w wielu przypadkach zakazuje pobierania
opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, rozumianej jako opłata za gospodarcze
korzystanie, w tym w sytuacjach gdy usunięcie określonych drzew lub krzewów ma
służyć ochronie cenniejszych obiektów przyrodniczych (por. art. 86 d ust. 1 pkt 4)
u.o.ś.), to tym samym ustawodawca co najmniej godzi się z tym, iż takie opłaty nie
będą pobierane w związku z koniecznością usunięcia określonych drzew lub
krzewów na obszarze realizacji inwestycji służącej bezpośrednio ochronie środo-
wiska, a taką inwestycją jest niewątpliwie budowa oczyszczalni ścieków.
Zgodnie z poglądami rewizji nadzwyczajnej jedynie taka wykładnia prze-
pisów o ochronie i kształtowaniu środowiska odpowiada koncepcji racjonalnego
ustawodawcy. Trudno bowiem byłoby twierdzić, iż ustawodawca wymieniając w art.
7
86 d u.o.ś. sytuacje, w jakich nie pobiera się opłaty z tytułu usunięcia drzew lub
krzewów zapomniał dodać, że takiej opłacie nie podlega również usunięcie drzew lub
krzewów z terenów inwestycji proekologicznych. Jako prawidłowe jawi się natomiast
ustalenie, że realizacja tego typu inwestycji nie stanowi gospodarczego korzystania
ze środowiska w rozumieniu art. 86 i nast. u.o.ś. i dlatego ustawodawca uznał za
zbędne uiszczenie tego typu inwestycji w art. 86 d u.o.ś..
Rewidujący w konsekwencji stwierdza, iż wnosząc o uchylenie za-
skarżonego wyroku NSA i poprzedzających ten wyrok decyzji administracyjnych obu
instancji jako naruszających interes Rzeczypospolitej Polskiej uwzględniono nie tylko
brak dostrzeżenia przez organy orzekające alternatywnych - racjonalnych -
możliwości wykładni przepisów o ochronie i kształtowaniu środowiska, ale przede
wszystkim szczególnie negatywny wydźwięk kwestionowanych rozstrzygnięć dla
podmiotów pragnących inwestować w ochronę środowiska.
W sytuacji, gdy powszechnie dostrzega się potrzebę podjęcia wielu przed-
sięwzięć służących ochronie środowiska, a w szczególności budowy oczyszczalni
ścieków nie może być akceptowana wykładnia przepisów zniechęcająca do podej-
mowania tego typu inwestycji.
Wnosząc o uchylenie przez Sąd Najwyższy rozstrzygnięć, jakie dotychczas
zapadły w tej sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Spółdzielni
Ogrodniczej w Z., rewidujący zwrócił uwagę, iż istnieje również potrzeba wyjaśnienia
w ponownym postępowaniu administracyjnym, dlaczego wspomniana Spółdzielnia
została zobowiązana do uiszczenia opłaty nie na rzecz odpowiedniego funduszu
ochrony środowiska i gospodarki wodnej, jak wymaga tego art. 87 i nast. u.o.ś., ale
na rzecz bliżej nieokreślonego Ośrodka Badań i Kontroli Środowiska.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zarzuty rewizji nadzwyczajnej zostały podzielone na dwie grupy, z
wyodrębnieniem tych, które dotyczą naruszenia interesu Rzeczypospolitej Polskiej i
tych, które dotyczą rażącego naruszenia prawa ale bez odniesień w sferze interesu
RP. Takie rozróżnienie podstaw rewizji nadzwyczajnej wiąże się z tym, że wniesiona
ona została już po upływie sześciu miesięcy, od uprawomocnienia się zaskarżonego
wyroku. W tej sytuacji tylko wykazanie zasadności zarzutu naruszenia interesu
Rzeczypospolitej Polskiej stwarzałoby możliwość uwzględnienia tej rewizji nad-
zwyczajnej (art. 421 § 2 k.p.c.). Z uzasadnienia rewizji nadzwyczajnej wynika, że
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego dopatruje się naruszenia interesu RP w za-
stosowaniu wskazanych przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i
kształtowaniu środowiska (powoływanej według jednolitego tekstu: Dz. U. z 1994 r.,
8
Nr 49, poz. 196) w sposób sprzeczny po pierwsze z założeniami ochrony środowiska
w Rzeczypospolitej Polskiej, po drugie z art. 7 i 8 k.p.a. i po trzecie z wykładnią
systemową przepisów powołanej ustawy, która przewiduje, iż z funduszów ochrony
środowiska finansuje się m.in. budowanie oczyszczalni ścieków. Podstawą
wszystkich tych zarzutów jest określona ocena okoliczności faktycznych sprawy a
mianowicie przyjęcie, że skoro Spółdzielnia Ogrodnicza w Z. podjęła się budowy
oczyszczalni ścieków, która będzie służyła nie tylko dla potrzeb prowadzonej przez
nią działalności gospodarczej ale także dla potrzeb komunalnych, to nie do przyjęcia
jest ażeby za konieczne dla tej inwestycji wycięcie drzew, została obciążona opłatami
przewidzianymi za gospodarcze korzystanie ze środowiska. W tym bowiem stanie
faktycznym, skoro zmiany wprowadzone w środowisku wynikają z inwestycji pro-
ekologicznej, to niedopuszczalne jest zastosowanie środków przewidzianych dla
ochrony środowiska.
Ustosunkowując się do przedstawionej w rewizji nadzwyczajnej oceny stanu
faktycznego sprawy trzeba przede wszystkim zauważyć, że oceną tą nie zostały
objęte wszystkie istotne aspekty konkretnego stanu faktycznego. Wyprowadzone
zostały wnioski tylko z analizy funkcji oczyszczalni ścieków, które ex definitione
dotyczyły ochrony środowiska. Tymczasem w sprawie niniejszej nie chodziło o
przypadek zbudowania oczyszczalni ścieków, jako samoistnej w tym zakresie
inwestycji proekologicznej lecz o podjęcie takiej budowy przez podmiot gospodarczy
w ramach prowadzonej przez ten podmiot produkcyjnej działalności gospodarczej.
Budowa przedmiotowej oczyszczalni ścieków pozostaje w związku z tym, że Spół-
dzielnia Ogrodnicza w Z. chce wykonywać działalność produkcyjną powodującą
emisję ścieków szkodliwych dla środowiska i dla neutralizacji tych ścieków zobo-
wiązana jest zainwestować w odpowiednie urządzenia ochronne. Z tego punktu
widzenia wybudowanie przedmiotowej oczyszczalni ścieków, co do zasady jest
elementem działalności inwestycyjnej, służącym prowadzonej działalności
produkcyjnej a koszty takiej inwestycji wchodzą w zakres inwestycyjnych kosztów
nakierowanej na uzyskiwanie zysku z działalności gospodarczej. Na tym tle nasuwa
się zagadnienie, czy wprowadzenie zmian w środowisku, takich jak wycięcie drzew,
w związku z budową oczyszczalni ścieków dla potrzeb prowadzonej działalności
gospodarczej powinno korzystać ze specjalnych preferencji, a zwłaszcza w sytuacji
gdy podmiot inwestujący deklaruje udostępnienie wybudowanej oczyszczalni ścieków
także na potrzeby komunalne. Zagadnienie to, wobec zakresu niniejszej sprawy,
musi być ograniczone do analizy obowiązującego stanu prawnego, ustalonego
przepisami powołanej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska i wykonawczego
do tej ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1991 r. w sprawie
9
opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian (Dz.
U. Nr 125, poz. 558).
Zasada pobierania opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i za
wprowadzenie w nim zmian wynika z przyjętych w ustawie założeń co do ochrony
środowiska. Wynika to wprost z brzmienia przepisu art. 86 ust. 1 powołanej ustawy,
zamieszczonego w jej dziale V poświęconym - zgodnie z tytułem tego działu -
środkom ekonomicznym ochrony środowiska. W art. 86 ust. 2 pkt 3 expressis verbis
ustalono obowiązek pobierania opłaty za usuwanie drzew. Tak kategorycznie i
bezwarunkowo sformułowana zasada pobierania opłat za usuwanie drzew miała być
skonkretyzowana w drodze rozporządzenia Rady Ministrów określającego zakres i
wysokość opłat oraz zasady i tryb ich ustalania i pobierania (art. 86 ust. 3 powołanej
ustawy w jej brzmieniu sprzed nowelizacji, mającym zastosowanie w sprawie - Dz. U.
z 1980 r., Nr 3 poz. 6). W powołanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia
21 grudnia 1991 r. określono wyjątki od zasady pobierania opłaty za usuwanie drzew
od jednostek organizacyjnych. Enumeracja tych przypadków rozpoczyna się od
takiego, że nie pobiera się opłaty za usuwanie drzew, co do których nie jest
wymagane zezwolenie na usunięcie, zgodnie z postanowieniami w tym zakresie
ustawy (art. 48 ust. 4). Takich przypadków jest ogółem 9 i w żadnym z nich - co nie
jest w rewizji nadzwyczajnej kwestionowane - nie mieści się stan faktyczny roz-
patrywany w sprawie niniejszej. Jeżeli zatem do okoliczności faktycznych sprawy nie
można było zastosować żadnego przepisu dopuszczającego wyjątkowe zwolnienie z
opłaty za usunięcie drzew, to nie jest zasadny zarzut, że zakwestionowane w rewizji
nadzwyczajnej orzeczenia zostały wydane niezgodnie z prawem. Jest oczywiście
możliwa dyskusja co do merytorycznej zasadności omawianego uregulowania a
zwłaszcza, czy lista sytuacji wyłączających obowiązek pobierania opłaty za usunięcie
drzew jest wystarczająca, czy też raczej należałoby wprowadzić inne uregulowanie,
które np. zawierałoby klauzulę umożliwiającą odstępowanie od tych opłat w
przypadku inwestycji proekologicznych. Ponieważ jest to zagadnienie, które
wykracza poza przedmiot sprawy ograniczony do stosowania prawa (a nie jego
tworzenia), to należy tylko zauważyć, że przyjęty w obowiązujących przepisach
model określonego rygoryzmu w stosowaniu środków ekonomicznych ochrony
środowiska może być także przekonywająco broniony z powołaniem się na
generalne założenia wyrażone w preambule ustawy o ochronie i kształtowaniu
środowiska. W każdym razie regulacja prawna tego zagadnienia, zachowująca
przedstawioną zasadę rygoryzmu ochrony środowiska m.in. poprzez dopuszczenie
tylko nielicznych i bardzo konkretnie wskazanych wyjątków od zasady ekonomicznej
sankcji za usuwanie drzew została ostatnio utrwalona na skutek wprowadzenia
zmian w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska. W szczególności na skutek
10
zmian wprowadzonych w przepisach ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. o zmianie
ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz ustawy - Prawo wodne (Dz. U. Nr
40, poz. 183) przedstawiona wyżej regulacja z § 11 rozporządzenia wykonawczego
uzyskała rangę regulacji ustawowej (por. art. 86 d ustawy w/g jednolitego tekstu: Dz.
U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196). Wbrew zatem stanowisku wyrażonemu w rewizji
nadzwyczajnej, wykładnia systemowa ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska
nie daje podstawy do innego zinterpretowania przepisów art. 86 tej ustawy oraz § 11
rozporządzenia wykonawczego niż to wynika z ich wykładni językowej i logicznej. W
szczególności nie ma podstawy do rozszerzania zakresu odstępstw od zasady
pobierania opłaty za usunięcie drzew ze względu na regulację z zakresu ochrony
zieleni zawartą w art. 48 ustawy. Przepis ten bowiem jest częścią regulacji od-
miennych mechanizmów z zakresu ochrony środowiska niż porównywana regulacja z
art. 86 ustawy. Jeżeli ta ostatnia odnosi się do środków ekonomicznych ochrony
środowiska, to art. 48 ustala obowiązki zupełnie innej kategorii, które są wobec siebie
autonomiczne. W tym ostatnim przepisie ustalony został obowiązek jednostek
organizacyjnych i osób fizycznych utrzymywania we właściwym stanie drzew i
krzewów rosnących na użytkowanych nieruchomościach oraz zabezpieczający ten
obowiązek mechanizm administracyjnego postępowania w sprawie usunięcia drzew i
krzewów. Służy temu zasada względnego zakazu usuwania drzew (za wyjątkami
określonymi w ustawie) i w związku z tym dopuszczenia takiego usunięcia drzew
tylko na podstawie zezwolenia właściwego organu administracyjnego. Oba te środki
nie tylko się wzajemnie nie wykluczają, ale przeciwnie dopiero stosowane razem
tworzą spójny system ochrony środowiska. Wynika to zresztą wprost z § 17-12 ust. 5
powoływanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1991 r., w
którym stanowi się, że: "opłatę za usunięcie drzew i krzewów ustala się przy
udzieleniu jednostce organizacyjnej zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów".
Ten sam wniosek wynika z regulacji zawartej w § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia,
która dotyczy wyłączenia z opłat sytuacji usuwania drzew, na których usunięcie nie
jest wymagane zezwolenie. Jeżeli zatem w art. 48 ust. 2 zdanie 2 ustawy określone
zostały szczególne obowiązki, które mogą być nałożone na jednostkę organizacyjną
jako warunek udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew, to w żadnym razie nało-
żenie tych obowiązków nie powoduje zwolnienia od zastosowania opłaty będącej
innego rodzaju środkiem ochrony środowiska. W konsekwencji powyższych ustaleń
co do treści prawno-materialnej regulacji przesłanek pobierania opłaty za usunięcie
drzew, bezzasadne jest powoływanie się w rewizji nadzwyczajnej na reguły postę-
powania administracyjnego (art. art. 7 i 8 k.p.a.), nakazujące załatwienie sprawy z
uwzględnieniem m.in. interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Nie
pozostaje bowiem w sprzeczności z tymi zasadami załatwienie sprawy zgodnie z
11
obowiązującymi przepisami prawa. Wreszcie nie jest przekonywający argument
rewizji nadzwyczajnej, jakoby podstawy do zwolnienia od opłaty za usunięcie drzew
dokonanego w związku z budową oczyszczalni ścieków można by upatrywać w
przepisie określającym przeznaczenie środków Funduszu Ochrony Środowiska.
Regulacje prawne co do pobierania opłaty za usunięcie drzew z jednej strony, a
gospodarowania środkami Funduszu Ochrony Środowiska z drugiej dotyczą na tyle
odrębnych i niezależnych od siebie instytucji oraz funkcjonowania odrębnych
organów działających według odrębnych przesłanek, że w żadnym razie nie stwa-
rzają podstawy do ograniczenia określonego wyraźnie zakresu pobierania opłat za
usunięcie drzew.
Z powyższych przyczyn skoro zarzuty rewizji nadzwyczajnej nie zostały
wykazane, na podstawie art. 421 § 1 i § 2 k.p.c., Sąd Najwyższy oddalił tę rewizję.
========================================